一、调查情况
本次调查问卷的范围仅限于对Z县的X高中一、二、三年级的部分农村籍学生，其年龄在15～18岁之间。调查表采用随机方式发放，共发出去调查表A表200份，B表200份共400份，收回365份，回收率91.25％。A表和B表调查内容相同，只是对被调查人资料要求有差异：A表要求被调查人填写来自山区、丘陵还是平原，B表要求被调查人填写姓名、性别和年龄。
在回收的365份中，有效表为117份，有效率为32.05％。共涉及Z县全部21个农业乡镇（Z县有22个乡镇，其中城关镇没有农业人口）90个行政村。其中A表涉及17个乡镇53个村，B表涉及17个乡镇43个村，两者交叉，剔除重叠乡镇、村后共有21个乡镇，90个村（不包含其中一份没有写乡镇、村名字的和11份没有写村名字的）。黑龙集和郭庄是一个民族乡的不同称呼，故统计在一起。
二、调查的数据及分析
1.当上干部的方式和途径。
村支书产生方一般有两种：乡镇党委任命和支部党员选举。根据调查的数据来看，在该项回答的80份中有79份回答是上级任命，只有1人为选举产生。说明基层党内民主仍有待扩大。在回答通过其它途径当上村支书的选项中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为33份；“家族势大”和“有威信”并列第二，为14份；“工作能力”为11份；“花钱买的”为10份；“长辈是官”为9份。从回答的情况来看，村支书产生过程仍然存在一定的不足和亟待改进的地方，特别是高中学生的回答中，“有关系”的比例非常高，占回答总数的1/3多（33/91份），而“有关系”、“花钱买的”、“家族势大”的超过了三分之二（56/91），这种现象应该引起当地党委部门的注意和重视。
村主任的产生根据《中国人民共和国村民委员会组织法》的规定，应该是由村民选举产生的，但是，在回答的96份中，回答“上级任命”的有55份，而回答“选举”的只有41份。是基层没有进行选举还是学生回答有误呢？笔者根据原来的实地考察，特别是和一些乡镇党委书记、乡镇长座谈以及电话询问，产生这种现象的原因主要有：①村民选举没有落实到位，一些地方虽然进行了村主任选举，但是，选票根本没有到选民手中，基本上是村民小组长越俎代庖替村民填写，村民不知道选举这回事。②村民委员会选举过程严重变型和异化，乡镇和村干部在选举中作弊，不尊重选民的民主权利，没有充分体现选民的真实意愿，导致选民认为选举是“走形式”，实际上还是上级任命。③民选村干部在工作中为了对村民负责，抵制乡镇不合理乱收费，乡镇虽然不敢明目张胆地违背《村组法》的规定，公然撤换村主任，但是，乡镇采取一些“软手段”*对民选干部进行种种刁难，使村主任产生“自摩擦”而辞职不干，然后乡镇再以临时指定的方法任命村主任。④个别学生不了解实际情况而做出了错误判断。不过，就总的情况来看，前三种所占比例在80％左右，因此，村民自治的实际操作和运行过程仍然值得我们关注。在回答通过其它途径当上村主任的问卷中，按照从高到低的顺序依次是：“有关系”为22份；“家族势大”为15份；“有威信”为12份；“花钱买的”为8份；“工作能力”为6份；“长辈是官”为4份。虽然村主任实行了民选，但是，“有关系”和“家族势大”仍然在中国这个“熟人社会”中占有重要作用，两者超过了回答人数的一半（37/61），这不能不引起我们的深思，搞好村民自治在中国农村仍然有漫长的路要走。
从村支书和村主任的产生来看，两者都是任命的居于多数，但是，村主任民选的比例非常大（41/96），这与村支书的悬殊比例（1/80）形成了鲜明的对比，说明了村民自治在农村一定获得了长足的发展——虽然存在这样那样的问题。同时，两者的产生途径排在前二位的都是“有关系”、“家族势大”，这足以说明一个问题，农村基层主要干部的产生无论是党内民主还是村民民主都有很大的发展空间。透过这些数字，我们还能看出一个现象：村支书是上级任命的多，所以，“有威信”和“工作能力”分排在第3、4位，而村主任的民选性质，使得“有威信”和“花钱买的”分排在第3、4位，“工作能力”和“长辈是官”排在最后。
2.村干部的成份。
从调查的数据来看，村支书和村主任的成份构成呈正态分布（附表一），即多数村支书和主任处于好和中间状态，而差的仅占少数。在两者中，除了“其它”选项外，排在前三位的分别是：村支书中为“经济能人”、“复员军人”、“家族能人”；村主任中为“家族能人”、“经济能人”、“二混子”。由此可以看出，对于现在村主要干部的选任，无论是上级组织还是村民，都越来越重视其致富能力了。但是，因为复员军人在部队受过严格的组织化管理，组织性强，而且加入党组织的比例较高，所以受到地方党委的青睐，被任命担任村支书的比例较高，仅次于“经济能人”而排在第二位。两者的差异在于：由于产生方式不同，村支书的成份容易受上级党委主导，所以，“经济能人”、“复员军人”和“高考落榜生”所占比例较大，占33％。而村主任由于民选的占一定比例，乡镇控制力相对之下较弱，所以，村民在村主任选举中有一定的发言权（这是指那些进行村民自治选举较好的村子），一些家族精英以家族背景做纽带，利用同宗同族的优势问鼎村主任的职位；还有的“二混子”利用现在农村债务大，税费收缴困难，村里没人愿意当干部的“权力真空”，迎合乡镇把统筹提留收上来作为村干部的主要考核指标的想法，借助乡镇的力量而当选村主任，所以，在村主任中，“家族能人”和“二混子”分列第一位和第三位，而在村支书却分列为第三位和第四位；所占比例相差更是悬殊，村支书为37.5％，村主任为56.4％（不包括“其它”）。但是，一个不容忽视的问题是：处于中间状态的比例太大，两者占近一半（103/212），也就是说，这些干部只是一种履行国家向农村下达任务的机器，而不能带领村民致富，这对于农村的经济和社会发展是一个很大的障碍。
附表一
村干部成份（打√）
子女接班高考落榜经济能人复员军人二混子家族能人其它
村支书77171381248
村长35133112055
3.对于村干部的评价。
对于村干部的评价，是一个主观性很强的问题。为此，该项调查的出发点是尽可能地让每一项内容涵盖的范围广一些，力求使评价的尺度比较客观，确保调查者的答案接近客观现实。从调查的答案来看，对于村干部的评价普遍较低。两者前三位的分别是：村支书是“讨好乡干部”、“贪污腐化以权谋私”和“只顾自己发财不管百姓死活”；村主任是“讨好乡干部”、“贪污腐化以权谋私”和“老好人，工作能力差”。虽然对两者的评价很低，第一位的答案“讨好乡干部”已经分别达到53％和45.3％，而且负面评价的数量远远超过正面和中性的评价：村支书为144：44；村主任为123：54。但两者还是存在很大的差异的，对村支书评价的第三位是负面的，而对村主任评价的第三位是中性的。
在这项调查里，还反映出几个重要的信息，那就是，①与村干部的成份中“其它”选项高相一致的是，对他们评价中，“有经济头脑带领群众致富”和“不谋私利作风正派群众拥护”的选项非常低（村支书中只有6和14；村主任中只有3和23），说明他们致富无方，群众认可度低，那么，他们对于村庄的积极影响非常微弱，丧失了作为村庄社区致富“领头雁”的功能，对于农村发展不能不说是一个缺憾。②村干部作风问题非常突出的是“讨好乡干部”，它的数量远远超过了“贪污腐化以权谋私”。对村支书和村主任的评价中，对两者的指责主要是村干部一味迎合乡镇干部，一切以乡镇工作为转移，很少能从本村实际出发开展工作，难免损害村民的合法权益。③与传统的设想不一致的是，村中“二混子、土皇帝”的评价数量（村支书为8；村主任为11）低于成份数量（分别为5和9），这说明即使是边缘性人物占据了村庄的中心位置，其行为处事，也有可能遵循“权力的文化网络”规则行事，被传统的乡村权力运行机制所左右，从而不自觉地成为乡村公共权力的一个“功能细胞”——这只是说明他们融入到现有的权力体制当中，而不能表明他们改变了其本性。④在回答“你认为当前农村干部和群众（农民）的关系是
。（密切、好、一般、差、很差、对立、没有回答）”（见附表二）这一问题上，可以看出农村干群关系基本上处于一种橄榄型，即中间状态（一般）的较多，占57.3％，两头较小，好的占5.1％；差的占36.8％。但是，形势并不乐观，因为差的超过了三分之一。干群关系紧张往往导致农村经济和社会发展的凋敝，甚至影响社会的稳定，改善农村干群关系，对于这一部分地区的发展至关重要。⑤对于村支书、村主任“谁是真正的‘一把手’？”选“村支书”的49人；村主任25；不知道1；没有回答42。基本上反映出两委关系比较难以协调这一当前农村社会的老大难问题。非此即彼的占多数，而没有人回答两者都是。因此，加强和改善党的领导方式和执政方式，对于农村民主政治具有重要的现实意义。
附表二
密切好一般差很差对立不知道没有回答
农村干群关系15672117510
三、当前村干部队伍建设的设想。
1.村干部的产生模式和成份问题。村支书和村主任的产生模式在很大程度上决定了村主要干部的成份和构成，而他们的成份所反映的问题，实际上也是对产生模式的一种置疑和反思。首先是产生模式中的问题。就村支书而言，其产生模式主要是上级任命，而党员选举产生的微乎其微。这就向我们提出了一个问题：如何发扬基层党组织的党内民主？就调查的数据来看，形势不容乐观。村主任的产生尽管有《村组法》做依据，应该严格按照法律规定，实行村民自治，由村民直接选举村主任。可理想与现实是两码事。在现实生活中，乡镇干部和村干部形成了一个既得利益群体，他们在推行国家关于村民自治和扩大基层党内民主的时候，乡镇和村干部作为执行者往往会从自我的狭隘利益与意识出发，采取“放权过程中的截留现象”或者是采取“法规误读”*的形式把上级的政策、法规按照自己的意愿进行解释，但这种变通做法往往导致法规的失真和变异。
当前，我国正在向社会主义市场经济过渡，而市场经济需要有一个发育良好的公民社会作为基础。在公民社会里，“没有公民的积极参与和合作，至多是善政，而不会有善治。”因此，扩大村民的参与权，有利于我国农村基层治理的完善和发展。党的十六大报告也明确提出要“扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”，为此，扩大基层民主，调动群众参与村干部的选举是搞好乡村治理的重要一环。对于村支书来说，应该积极探索采用党外民主测评和党内选举相结合的两票制，扩大村支书的产生群众基础。具体做法是：尽量减少乡镇党委任命或指定村支书的做法，而是改由村民和党员对村支书的产生发挥作用。在选任村支书时，先由有选举权的村民投信任票，推荐党支部书记、委员候选人；信任票不过半数的党员，不得作为村支部成员的候选人；在候选人确定后，再由有选举权的党员投票选举村支书及支部委员。根据安徽省凤阳县委组织部的统计，1999年凤阳县对全县392个村支部进行了统一改选，首次采用了“两票制”。成效较明显：新当选的村支书平均年龄比上届下降4.6岁，初中以上文化程度的比上届提高13％。对于村主任的选举，乡镇党委和政府要严格按照《村组法》的规定，放手发动群众，尊重群众意愿，协助群众选出自己致富的带路人。乡镇不能以“村情复杂；村民素质低下；村民自治时机不成熟”为借口，阻挠或干涉村民自治。乡镇要支持民选村主任开展工作，对于他们维护村民合法权益而抵制乡镇不合理的行为，主要是收费行为，乡镇要正确对待，首先从自身查照原因，自觉纠正自己的不合法行为，而不要动不动就指责村主任“不与乡镇保持一致；不支持乡镇开展工作；不服从党委领导”，并采用种种手段对他们的工作进行刁难，甚至是打击报复，致使村主任无法正常开展工作，被逼辞职。在处理村支书与村主任的矛盾时，乡镇要实事求是，根据实际情况来划分两者的责任，而不能简单地把两者的矛盾归结为“不服从党的领导；村主任要夺党支部的权”，并依此为理由，非法罢免村主任。
只有扩大了群众的民主参与权、监督权，也就避免了村主要干部通过不正当途径，特别是通过拉关系，贿赂上级干部，依靠家族势力等方式掌握村庄社区的公共权力或者党支部的权力，杜绝用人上的不正之风。
要积极探索把农村精英纳入到村干部中的做法。随着我国九年义务教育制度的实施，农村受教育的人数激增，但是，我国的高等教育不能满足社会发展的需要，大约二分之一到五分之三的高中毕业生不能接受高等教育。其中大部分是农村学生，由此，当前农村有大量的高中毕业生。同时，复员军人也占相当的比例，他们见过市面，组织观念强，整体素质高。但从调查数据上看，两者所占比例非常低。这非常不利于农村社区的整合。意大利社会学家帕雷托（VilfredoPareto）提出：“如果统治者精英不设法去吸收平民阶层中的卓越人才，如果精英的流通被阻塞，那么，就会出现国家和社会的失衡，就会使社会秩序混乱。”因此，要创造条件，让这些农村精英从事村庄社区管理工作，最大限度地发挥他们的聪明才智。首先要对他们登记造册，挑选那些素质高的进入村干部后备人选系列，并有意识的让他们参与一些社区公共活动，以锻炼他们的管理能力。其次，要完善农村干部选拔机制，真正做到“能者上，庸者下”，为有能力者提供施展身手的空间；上级不要包办村干部的任用，放手让群众当“裁判”，确保干部选拔的公开性、公平性。最后，切实落实村干部的待遇。当前，大多数行政村都债务缠身，村干部的报酬无法保证，有的甚至几年没有领到一分钱，挫伤了他们的积极性，也使高考落榜生、复员军人等精英不愿问鼎村政。
从数据来看，村支书、村主任的年龄分布比较合理（见附表三），绝大多数处于31～50岁之间，可以说，这正是干工作的年龄。但是，美中不足的是，51岁以上的比例较大，村支书占27.6％；村主任占14.9％，两者合起来占22.9％，而30岁以下几乎没有，因此，培养村级后备干部刻不容缓。
附表三
年龄30岁以下31～50岁51岁以上
村支书15421
村主任6311
2.村干部与乡镇的关系。长期以来，我国党政机关上下级之间是一种“压力型体制”。容敬本教授认为，“压力型体制”大致包含四个阶段，即指标、任务的确定、派发、完成和评价。也就是压力是自上而下层层施加的。上级机关要求下级机关充分贯彻其意图，圆满完成其任务，并以任务完成的好坏作为干部考核的依据。乡镇干部为了在量化了的任务指标必须完成的情况下，只好把任务在往下压，为此而有意无意地违反或破坏村民自治，以利于自身开展工作。在这种情况下，村干部要想得到乡镇认可，只有按照乡镇的布置去做，这往往会引起群众的不满，导致农村干群关系在很多地方相当紧张。在当前国家与农村社会关系普遍紧张的背景下，村干部往往作为乡镇的收费机器，在完成上级的任务进而保住自身的政治生命的同时，昔日对上不对下的工作作风及由此产生的某些不合理做法加剧了业已紧张的干群关系，被村民视为“蛇鼠一窝”，对于这一点村干部是再明白不过了，即使学生也清楚这一点。
村干部本应该是村民利益的体现者和代表，他们代表农民与国家进行博弈，避免农村社区遭到国家非法侵害的“保护人”，其职能定位是服务农民，但在强行政的干预下，往往是代表上级政府和部门行使管理农民的职能。他们既属于“官”，又属于“民”，介于“官”、“民”之间，这种角色使得他们游离于农民之外而倾向于乡镇干部，但其民选的性质又使得他不能完全与乡镇干部的利益和职能重合，这种处于夹缝中求生存的困境，使得许多村干部难以为继，导致干部频繁更换。Z县建立有农村党员培训基地，应该说他们党员的素质比较高。但是，从统计数据来看，村支书、村主任更换较频繁（见附表四），特别是村主任，任职4年以下的占56.7。
附表四
任职4年以下5～9年10年以上
村支书211918
村主任341313
从回答问卷可以看出，摆正乡镇和村的关系，村干部才能真正做到取信与民。这就要求我们重新界定乡镇和村的各自权能及其相互关系，更重要的是，要赋予村委会抵制乡镇不合理行为的权力。同时，严格按照《村组法》的规定，加大村民自治力度，让村官从选民票箱中“蹦出来”，增大村官的群众基础，从制度上保证村官在对上负责的同时，也对下负责，避免其眼睛只朝上而忽视甚至完全不考虑“对下”。乡镇政府应按照规定，转变工作方式，履行对村民委员会的指导，对于村民自治范围内的事情不要进行干涉，减少群众和干部的矛盾。
3.干部作风问题。
从总体上看，对村支书、村主任的评价非常低，其主要原因就是因为干部的作风问题。因此，“加强基层组织建设，很重要的一条就是要抓好基层干部队伍的作风建设。”首先，应该对干部进行勤政廉政教育和社会公仆观念的熏陶，让他们明白自己只是一名“服务员”，而不是官老爷，自己手中的权力是人民给予的，只能用于为人民服务，而不能用来为自己利益。其次，还要对他们进行必要的组织和纪律监督。“绝对的权力只会导致绝对的腐败。”权力只有受到制约和监督，才能防止干部以权谋私，贪污腐化。而监督的主体应该是人民。毛泽东同志在1945年就提出了共产党人只有实行人民民主才能跳出朝代更替的“历史周期率”。在和平时期，干部只有勤政为民，深入群众中去，关心他们的疾苦，尊重他们的权益，才能赢得群众的拥护。目前对干部的评价较低，尽管原因众多，但是，村干部不深入群众，只有在收钱、粮食，计划生育时才露面，对群众是索取多，服务少，甚至是只收费，不服务。引起群众反感和不满。因此，村干部要摒弃自己整日多生活在群众中间的错误观念，真正能全身心地到群众中去，倾听他们的呼声，及时改正自己工作中的失误，切实做到“多予，少取”，努力帮助村民解决实际困难，积极宣传和贯彻党的农村政策，并且不折不扣地执行上级关于农村的法规，才能重构干群“鱼水情”。
对农村村两委成份和评价都低的比较多，这是否折射出某种“一窝烂”现象在农村有所体现呢？在村主任成份中的“二混子”包括任命的3人；选举的2人；没有说明的6人。在村主任评价中的“二混子”包括任命的4人；没有说明的5人。在村干部的成份和对其评价中，“二混子”干部有两种趋势，一是村支书和村主任同时是的比较多，有两个村的村支书、村主任两者都是；两个村的村支书、村主任在成份上是；三个村的村支书、村主任在评价上是。二是A乡最多，A乡无论是从成份上还是评价上都是最多，这应该引起有关部门的重视，采取积极对策予以化解。主要是在政策、法规允许的情况下，采取“掺沙子”的方法，在尊重村党员意见的基础上，先调整村支部成员，特别是村支书，使村支部真正形成党在农村的战斗堡垒。加大对干部的监督力度，从审计、纪检、监察、信访、组织、财物等方面形成对村干部的立体约束网络，减少干部违规违法的机会和可能性。
职务总数（19人）A乡A乡占总的比例（％）
成份上的“二混子”村支书8112.5
村主任11327.2
评价上的“二混子”村支书5120
村主任9330
总计33824.2
四、调查存在的不足和缺陷。
1.虽然学生生活在农村，耳濡目染，包括家庭成员和村民的议论，他们自己在村中的感受，应该有一定的真实性。但是，由于学生年龄在15～18岁之间，他们中的绝大多数没有参加过村支书、村主任的产生活动，而且他们生活在农村时间的长短不一，对于村中事务知道的相对肤浅，主观性比较大。因此，对这项调查的客观性影响比较大。
2.被调查学生虽然都是农村籍学生，但难免有“人户”分离现象，可能导致个别数据失实。
3.对干部的评价是一个主观性很强的判断。在评价中，可能出现一些“冲突性的职业声望评价”。
4.学生中有某种顾忌，没有反映真实情况。如没有按照要求写出村子的调查表中，A组（要求写出姓名、性别、年龄）明显地比B组（没有此项要求）的多得多。
「关键词乡村治理/国际视野/基层组织
一、全球治理涵义的缘起及其观点解读
“治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”（steering）一词，原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词相互交叠使用。长期以来，“治理”一词主要被限用于与“国家事务”相关之宪法议题和法律活动，以及（或）限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位[1].其中，世界银行在1989年首次使用了“治理危机”（crisisingovernance）一词，但现今治理已经超越政府运作范围，而强调权力关系、组织制度和公共事务管理等层面。
全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙（JamesN.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制[2].
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有最大的代表性和权威性。该委员会（注：联合国全球治理委员会成立的初衷是要改善联合国处理国际事务所面临效率不高的问题，希望通过该委员会来增加联合国权限以解决日益纷争的经济与关税问题，讨论安理会否决权代表性，并增设公民社会与非政府组织、诉愿委员会、犯罪与国际法庭以及提升秘书长职权等议题，不过在2003年美国悍然出兵伊拉克，完全不顾联合国反对的行径，已经粉碎了联合国在全球治理议题中所做的努力。）在《我们的全球之家》的研究报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[3].
从以上关于“治理”的论述，可以看出，“治理”概念相对于以前的那种强调权威由上往下、命令的贯彻与服从以及具有公权力政府行为的“统治”来讲，它跳出了政府作为主体的框架，而赋予各种民间组织活动更多的空间，于是治理的范围较政府行政宽泛了许多。至于它和一般的“管理”概念相比较，则又不仅仅限于“技术”层面，多了一些原则性的思考。
因此，在全球治理报告书的目标里，公民社会组织（CSOs）必须担任更大的责任来协助政府进行治理工作，其中各种非营利民间组织又成为了最具草根性的社会自治团体。于是，可由非政府组织（NGOs）共同分享和传递重要信息，运用象征和符号、故事和行动来使改革目标能让全球更多民众予以了解，并通过集体压力协助弱势团体对相关的政府、企业或国际组织产生影响力，以此来说服或迫使特定政府和其它权力对象改变其原有的立场和政策。
二、全球治理在农业部门的应用：乡村治理的崛起与实例
乡村治理是全球治理在乡村部门的具体应用。随着全球治理理论的不断丰富与完善，乡村治理的实践形式也在居民生活中逐渐呈现出多元化和自治性。
（一）赋予农业新价值的乡村治理：欧陆可持续发展的传承
如何减少并避免全球化的冲击并非只是发展中国家的专利，许多发达国家也在积极运用全球化治理的观念来化解农业与乡村部门的损失。欧陆国家的一项重要农业政策就是说服农民在耕种过程里，改变过去密集种植和带有大量化学成分助长的耕种习惯，融入到可持续发展经营理念之中。特别是在强调可持续发展的欧陆思维里，农村经济早被视为是整个国家可持续发展的重要内容。农民的角色与价值不再只是生产作物者，更被赋予去维护世人所赖以维生的土地与提供更高质量的作物[4].
在欧洲研究中心任教的MichaelKeating便呼应上述对环境价值与乡村发展必须超越农业本身的看法。他指出当发达国家农业产值不断萎缩时，农业结构便需要不断地进行调整以重建它的价值，而随着环境问题日趋为世人重视，农业唯有建立在维护环境的价值里才能凸显它的重要性。尽管乡村的观点与意见已经逐渐为世人所重视，但是解决乡村发展问题时，既不能将社会议题抛弃在经济问题之后，也不能将两者分开来处理。同时，乡村政策应该超越农业本身，横跨多种领域与议题。
他也观察到欧洲乡村发展通常建立在中央与地方政府“合作协调”（coordinating）的机制上，各国政府已经普遍授权地方政府以及由下往上的策略与机制来促进乡村发展。对于推动乡村政策，则更强调“公—私伙伴关系”（pubic-privatepartnership）以及维护公众参与的机制。即使政府不再垄断公共事务，并建立种种制度性方案如“公办民营”、“公私合产”、“公私协力”等方式来让民间参与，但是非营利民间组织在经营管理能力上往往也还不够成熟，无法完全承担参与共同治理的责任。因此，政府还须通过不同的指导与训练过程，让非营利民间组织具备基本的“治理能力”（注：当民间非营利组织不再只扮演“监督”施政的角色，它们可能与政府进行大规模合作，提供原本由政府负担或政府不愿提供的公共服务，那么它们的“治理能力”需要更加公开地和透明地受到大众监督。具体参见ap.nhu.edu.tw/cybersun/gg/.），这样，非营利民间组织对于公共事务欲分享“治理权”的诉求才具有正当性。
（二）乡村治理是乡村权力的调整：加拿大纽布朗斯维克省的案例
乡村治理必然要涉及到一系列乡村权力结构的调整。加拿大纽布朗斯维克省（NewBrunswich）自从1995年“地方自治法案”通过以来，便积极筹备一个由9人组成的“自治法审查咨询委员会”去检验现在地方政府权力结构与服务内容，从1996年2月到1997年3月，历经13个月的资料收集与访问“地方服务地区”（LocalServiceDistricts，LSDs）委员会后，自治法审查咨询委员会发现省与LSDs间在权力、服务与权责方面经常产生冲突。
地方政府经常抱怨省级政府无法依照地区居民的意愿提供具体的服务，同时，地方的决策权经常不被重视。而上级政府在财政预算日益紧张、不得不缩减过去所提供的服务项目时，经常面临究竟要缩减哪些政府服务项目或哪些地区预算的问题。因此，长久以来，地方与省级政府经常是处在一种紧张与对立的状况，而地方政府之间也因为要争取经费，而处于相互竞争和无法合作的困境。因此，纽布朗斯维克省提出一种崭新且具实验性质的乡村地区治理模式，企图让双方彼此之间能达到双赢的局面（注：OpportunitiesforImprovingLocalGovernanceinNewBrunswick：ANewRuralDistrictGovernanceModel，gnb.ca/0009/0370/0001/0021-e.htm.）。
新乡村治理模式并不是要推翻现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府。在此机制里，新乡村政府具有下列几项特色：（1）新乡村地区虽被赋予政府的职责，但并非完全自治，也无须再雇用人员与增加机构；（2）为了保护某些地区的独特性，认同、允许原有的LSDs成为特区或保留地（wards），这些特区保存有自己的税法与规划不同的服务项目；（3）每个新乡村地区允许有5至7个保留地，如此将减少原有LSDs数量与提升行政效率；（4）设立非正式LSDs咨询委员会，来督导新乡村地区行政与服务，各个保留区也可通过非政府咨询委员会来处理行政事务；（5）每个保留区选举一个代表，并撤销原有LSDs行政议会以降低政府层级与相关行政支出；（6）新乡村地区或保留地代表的选举，也配合加拿大全国三年一度的大选来产生；（7）地方税制并没有改变，但必须能够支付地方治安与交通服务开销；（8）为让更多市民参与决策，将举办社区重大咨询与决策会议；（9）人民请愿权并没有改变，但是必需确定区分不同地区层级，以符合法定人数的要求。
（三）多元文化主义与充权的社会运动：美国阿拉斯加州的案例
多元族裔共存的乡村人口结构原本就孕育着分歧的文化价值、生活习惯与认知体系，然而在都市化与大众文化的影响下，乡村原有的多元文化价值与体系几乎彻底被瓦解。因此，乡村治理不仅考虑到地方权力结构调整的问题，更需强调“多元文化主义”的特色与“社会充权”的行动能力。1998年，美国阿拉斯加州率先成立了“乡村治理与充权委员会”，在其174号行政命令里，赋予该委员会直接向州长与议会负责的权力，需弄清楚由州政府授权的地方政府与部落治理间的权责关系，并增加对地方自主的权限与控制以及鼓励尊重不同主张、传统与文化的特色。同时，更需检查与改善目前所提供的各项公共服务，包括：公共安全、司法、经济发展、自然资源管理、教育与公共健康服务。
在他们的“愿景声明”（visionstatement）里，确认所有居民皆有权让地区更具“自主能力”与获得基本的公共服务以及肯定这些多元文化、不同生活型态与社区类型所赋予的“生命力”（注：dced.state.ak.us/cbd/RGC/Default.htm.）。在这份报告里，不仅凸显出阿拉斯加州乡村地区独特的多元文化、族裔治理与社区发展特性，同时也通过在充权的过程中许多成功的小故事来跟所有居民做经验分享，其中包括：如何与居民沟通，让居民放下戒心（例如：第一杯咖啡的故事、让居民先了解计划并赢得信赖）；如何与居民构建一个适合当地需要的健康服务网络（例如：健康预防、健康防护网与建立自尊、危机管理以及居家安全照顾等）；如何重建乡村的经济体系来解决失业问题（例如：原住民猎渔技术与生活教育的训练）；如何与社区居民共同管理自然资源（例如：告知居民国际保护组织对他们捕猎鲸鱼的看法，与居民共同制定狩猎与巡逻的规则）等。
三、中国基层组织在推进乡村治理过程中的困境与挑战
以上关于乡村治理的理论阐述和案例讨论旨在说明乡村治理所强调的落实地方分权、尊重多元文化、增加地方居民参与社区政策决策机制、凝聚与动员乡村社会资本以及赋予乡村充权的新型权力关系。而在中国农村地区，历时较长的这种强调由上到下、专家导向、政府主导推进的农业与农村发展政策将面临着乡村治理的挑战。在这种情况下，乡村治理已经是一个重大而紧迫的问题[5].于是，有的学者提出中国目前村民自治的治理结构应该加以创造性转换，建立“县政、乡派、村治”的治理结构[6].有的学者认为如果在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，将会在一定程度上推动乡村治理的结构性变化，缓解“三农问题”困扰下乡村治理的困境[7].他们都希望通过基层组织体系的改革与完善来达到中国乡村治理转换的目的。然而，这些改革方案的设想可能更多地是试图通过行政体制改革来实行结构和人员的精简，以解决基层政府财政所面临的问题，或者通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力。
在全球治理的冲击和影响下，当乡村居民、乡村企业与产业不断改变自己企图寻求新的出路时，我们却发现乡村基层政府还在观望中央政府的动作。目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济发展方面是有成效的，那么在改善乡村治理方面，是基本上不相适应的[5].因此，在下面的讨论中，我们将进一步分析与讨论中国地方基层组织政府在推动乡村治理时可能遭遇的困境与挑战。
（一）对现行“专家—行政管理”模式的质疑
目前，由上到下、专家导向且政府主导推进的“专家—行政管理”模式已开始面临强烈的质疑。比如体制内抗争（如上访请愿）甚至制造更激烈冲突，而且，在冲突过程中，农民的行动能力明显提高，这是起因于乡村居民对基层政府组织不信任结果的表征。面对农村居民教育程度的大幅提升以及市场上大量快速的信息，基层组织却还习惯性地扮演技术专家与政策宣传的角色，于是地方民众静坐基层政府、激烈抗议以争取外界同情的事时有发生。从基层组织活动的具体考察来看，他们在推动计划时，有时候根本没有机会让村民参与发展计划的拟定，召开村民会议只是政策传达的手段，同时，欠缺持续的参与也让村民不明白这个计划的重要性与对农村生活会产生何种影响。于是，在彼此应付了事与事不关己的互动模式里，往往一个小的引爆点就会引发村民激烈抗议的具体行动。
事实上，有效的对话机制并非来自中央政府更多的资源与行政的授权，而是来自基层与村民共同参与乡村治理过程中彼此的信任，因此，通过有效的沟通和让村民能实质且持续地参与来降低彼此的不信任感，让基层组织与村民在知道彼此的底线后，通过“协商机制”找寻一个可以妥协与忍受的选择，这是农民素质在不断提高和觉醒的必然结果与佐证。
（二）对基层设施建设与财政紧张的忧虑
基层建设不足使基层组织在推动乡村治理工作时面临极大的压力。这不仅是乡村的问题，也是所有都市与各级政府的难题。在财政赤字的压力下，许多基层政府连员工的薪水都无法得到有效保障，因此，要求基层政府比照都市地区居民一样提供较高水平的公共服务，可以说是缘木求鱼。在没有彻底改变地方财政收支划分法或直接增加地方财政的收入前，任何要求基层政府提高服务内涵、将基层政府缩编或虚化只是治标而无法治本的做法。
在这些乡村地区，先前提供交通、水电、燃料等公共服务的国有单位，在追求自由市场运作目标下逐渐民营化，未来基于成本与经济效益的考虑，这些“半公半民”企业将会陆续放弃或重新考虑对这些地处偏远或人口稀少的乡村基层政府提供公共服务。于是，基层政府与这些原先只有义务提供社会公众服务的企业便会发生讨价还价的谈判程序。这些问题将不断地困扰乡村基层政府，并造成无法提供足够且适当的公共服务。
而基层政府的财政紧张也将导致行为的变异，出现目标替代现象。基层政府由于生存困境和体制缺陷的交互作用，自身作为公共权力部门，却把为公众工作演变成为自己工作。为摆脱财政危机，基层组织本身甚至成为乡村冲突的直接制造者。我们认为，目标替代值得特别关注，因为它显示出基层组织正在生长出对于乡村社会的掠夺特性。如果这种掠夺性不加以有效整治，将会日益严重，将出现西方治理研究中所称的掠夺型地方政府[8].
（三）对乡村治理的范围与影响力调整问题的反思
乡村治理经常面临着治理范围与影响力是否需要调整的难题。实际上，以地理或行政层级来划分治理范围有着很大的局限性，乡村治理所需要的是如何整合地方合作的机制以及让整个机制发挥更大的效果。
许多人误认为增加基层政府的效率就是要进行合并，事实上，合并只是所有可能提升效率的方法之一。合并只适合在民族色彩单纯且提供服务性质类似的地方，合并后的地方政府只节省了地方人事成本，并没有因为合并而让他们提供更有效率的公众服务。因此，我们所追求的效率是要基层政府在推动地方治理的同时，扮演它所应该扮演的角色，以提供更多元且有效率的服务。
而具备多元民族特色或不同社区价值、文化特色的地区，则可能需要重新界定基层政府所服务的范围与项目。在未来的乡村治理中，我们需要改变以前那种以人口数量或地域界线等简单划分区域的方法，而是应根据不同的文化、价值以及生活习惯截然不同的原居民村庄来重新规划出许多不同文化与民族风格的新乡村地区。
（四）乡村治理将面临着都市的压力与发展导向的两难
现在的乡村大多处在都市的，在土地相连的情况下，都市所习惯的区域规划、区块发展模式经常向外延伸，并深刻地影响到乡村地区。有些乡村地区提供了都市发展所需要的土地，然后逐渐成为都市郊区的一部分，甚至成为另一个都市。在这漫无目标的向外扩展过程里，乡村治理陷入一个两难的困境，究竟乡村要往哪里发展？乡村的主体性、价值究竟要定位在哪个基础？便成为乡村治理亟待寻求的方向。
在过去，乡村的价值似乎只建立在便宜的土地、劳动力与农产品上。如今，在全球化浪潮的冲击下，乡村的这些优势与价值已慢慢开始消失。因此，如何创造被利用的价值，便成为乡村治理与基层政府努力的方向。从欧陆乡村治理的经验里，我们发现欧陆将乡村的价值塑造成为一个提供不受污染的农业生产基地、一个为世人保护稀有自然环境以及最后一片属于世人的公共空间。
20世纪50年代我国的人均耕地面积为0.18公顷，而现在仅为0.085公顷。在耕地面积减少的同时，耕地质量也在下降。受荒漠化的影响，我国40％的干旱、半干旱耕地在不同程度地退化。另外，耕地污染也在加剧，约有1000万公顷的耕地受到不同程度的污染[10].
因此，基层政府应该拒绝过去漫无目标或抄袭都市区块经济发展模式的做法，而应该全面审视乡村土地应该如何利用以及乡村应该朝哪个方向发展等问题。
（五）农协等中介组织的重构是推动乡村治理的关键
乡村治理固然需要政府和农民之间的中介组织，但更需要农民与市场间的中介组织。如果我们转换思路，将供销社、信用社改革以及新生合作社、专业协会的发展纳入村治框架，在乡村设置综合性的基层农协，确立其法人地位，以农协或农协式的村委会为主体实施村治，就可以同时借助市场中介的机制，在自愿交易的基础上，从流通环节获取必要的盈余用于社区公共事务和公益事业，这样不太容易遭到农民的抵触。实际上，在新的市场经济形势下，众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，往往显得势单力薄乃至软弱可欺，倘若把他们适当组织起来，则有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失。
国际经验表明，农民协会（农协）是一种可行的组织形式。考虑到目前我国落后的农业和分散的农户的国情，采用农协这一形式充当农民与市场的中介并借以提高农民自我发展和参与竞争的能力就更为必要。此外，就中国的实际来讲，已经有工会、青联、妇联、工商联等全国性群众组织，而农民作为中国最大的一个阶层，也应当有自己的组织，在中央和地方各级决策过程中反映自己的诉求。
有了农协这一联系农民和市场的中介组织，村委会单纯充当政府与农民的中介或者充当乡镇政府派出机构的困扰就可以迎刃而解。
（六）乡村人才与领导者能力的培育是推动乡村治理的保证
如何善用乡村的人力资源与培育领导者能力是乡村治理能否成功的保证。人口外流让乡村人力资源有逐渐高龄化的趋势。因此，除了通过活动来凝聚村民对乡村社区的自我认同与服务外，更需要通过训练课程让留在乡村的年轻人成为新一代的领导。基本上，这种新人力资源的招收活动与领导能力的培育，并不是要否定目前乡村地区的领导阶层，因为传统领导通常是以过去或现有的地位来衡量的，比如现任或卸任的乡镇领导或具有专业技能的专家教师等。然而，一旦传统的“专家—行政管理”模式遭受质疑或逐渐改变时，乡村地区需要一群新的专家与领导来投入乡村治理。
四、结论与思考
面对经济全球化的强势介入、地方乡镇政府逐渐虚化以及国家财政日益紧张的压力，目前在中国乡村地区普遍存在的，强调由上到下、专家导向、政府主导推进的农业与乡村发展政策将面临全球背景下的乡村治理的挑战。
今后中国政府在推动乡村治理工作时，应该反思现行的“专家—行政管理”模式，检验乡村治理的范围与影响力，解决地方财政与基础建设不足的问题，应该重新寻求发展方向，重新建立乡村价值以及凝聚地方人心与培养新地方领导等问题。
最后，我们提出几点建议作为日后乡村治理计划拟定行动策略的参考：应评估现阶段乡村地方居民是否有意愿或具备“志愿参与”的动机？乡村居民希望通过何种方式来参与并如何决定地方未来的发展方向？社区组织或非营利民间组织是否能够积累足够的“社会资本”而不需要政府补助？如何动员社区的资本去执行乡村发展计划？以及地方行政机构是否有能力“自发性”地去落实乡村治理目标等问题。「参考文献
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[6]徐勇。县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学，2002，（2）。
关键词：乡村治理农民政治参与
新中国成立之后，我国乡村治理的发展大致经历了三个发展阶段：乡（村）政权合作化、“政社合一”的发展阶段、和“乡政村治”阶段的发展。回顾我国在不同的发展阶段运用不同的乡村治理模式，具有一定必然性，我们需要在分析历史的发展历程中，研究经验教训为现阶段转型期的乡村社会提供理论契机。
第一个阶段：建国初期乡（村）政权合作化的治理模式。为了巩固新兴政权，1950年颁布的乡(行政村)组织通则规定，乡与行政村为地方基层政权机关，1954年宪法和委员会组织法当中规定“乡政权是农村基层政权,是国家政权的有机组成部分”。乡政府和乡人民代表大会会议是乡一级权力机关，村长有乡政府或者党委委派任命。由于建国初期这一政权的性质，农业生产的经济体制模式是农业合作化，从农业生产互助组到初级农业合作社再发展到高级农业合作社等，这些合作组织统一行政领导，由国家政府生产合作指令。
这一时期国家通过法律法规确定了我国基层政权的组织形式，顺利完成土地改革，开展农业合作化运动提高了农村薄弱的经济基础，由过去乡绅劣绅统治为主，到建国后用法律形式正式保证了农民当家作主的权利并将农民纳入国家政治体系之中，这对于长期生活在封建社会受“皇权”思想熏化、毫无权利可言的农民来说具有里程碑式的意义。
第二个阶段：人民公社时期“政社合一”乡村治理模式。1958年,农村人民公社取代了乡（村）建制治理模式。1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:“实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会。”[1]1958年《关于人民公社若干问题的决议》规定:“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。管理区一般是分片管理工农商学兵，生产队是组织劳动的基本单位。”[2]简单来说，就是人民公社既是国家基层政权机关，又是国家的基层经济发展机构等。乡村社会的组织形式是公社、生产大队、生产队三个层次。生产、生活资料统一发放。人民公社时期，国家将权力渗透到乡村社会最基层，对农村社会的动员以及整合能力得到空前的增强。
人民公社化“政社合一”时期，国家通过权力的下沉，极大了提高了调动农村社会的能力。在当时的特定历史条件下，给予国家的发展提供了帮助，国家集中有限资源优先发展国家工业；调动、整合农民，兴修一批水利工程，这对于国家农业的长期发展起到了推动作用。但是，由于这一局面，平均分配的模式也极大的打击了农民积极性，限制了农民的流动和发展个体经济。由于各种行政命令、调动等方式，都是由国家由上到下单一传达，农民只能被动接受，这就阻碍了农民个体的民主政治意识的发展。党政不分，乡村治理，都是由党内一把手领导，农民长期缺乏主体话语权利，这也是导致我国农民阶层民主意识缺乏的一个历史原因。总之，这一时期各种隐形或者显性的基础政权与农民的矛盾，都加剧一种新的治理模式的产生。
第三个阶段：乡政村治时期村民自治的治理模式。1978年十一届三中全会召开之后，包产到户的家庭联产承包责任制的确立，经济基础的改变推动上层建筑的改革，1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求实行政社分开,乡以下机构实行村民自治，并且村民可以根据生产的需要建立经济组织。1982年宪法确定了村民委员会为“基层群众性自治组织”的地位。1988年开始实行的《村民委员会组织法（试行）》，规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”1998年《村民委员会组织法》以法定形式确立农村社会基础群众的政治权利，并以此作为我国乡村治理的基本政策。这一时期将乡镇政府作为国家的基层行政机构，村一级组织为自治组织，两者是指导和被指导的关系。
虽然随着“乡政村治”治理模式的发展，国家在基层政权建设方面出现了一些问题，比如:农民参政议政流于形式、寻租等现象的发生，都对我国基层政治建设提出了严峻的问题，但是，国家也在积极解决问题，比如：取消农业税，以及国家提出的建设社会主义新农村的建设任务，各个乡镇的基层群众也在发挥创造才能积极推动村民自治的完善，各种选举形式、各种政治参与方式也在不断创新等等，都在新时期解决乡村治理当中存在的问题提出了解决的方式，随着我国经济发展，农民政治参与意识的提高，地方政府服务水平的加强，“乡政村治”也将在推动我国农村现代化的道路中不断发展和完善。
改革开放之后，我国的乡村治理模式这一形式的发展，彻底改变了过去我国行政命令式自上而下传达的治理模式，国家权力上收，充分发展农村社会的民主政治意识、发挥农民参与政治的智慧。国家不仅在法律层面确定了农民自治、民主管理、监督、决策等，而且充分尊重农民政治参与的创造性，比如海选、差额选举等选举方式的产生，成立各种经济组织发展生产。当然，现阶段农民成为乡村治理的主体还有一定差距，农民合理、迅速的政治诉求的表达机制还没有完善，只要坚定对乡村社会的改革，完善村委会自治制度、逐步提高农民政治权利，必将对我国政治现代化的发展稳定提供足够的支持。
参考文献：
一、工作开展情况
（一）加强乡村意识形态领域建设，集中清查农牧区非法安装广播电视地面接收设施设备，严厉打击制售、运输反宣刊物、音像制品和传播有害信息等违法行为。
一是巩固并保持2014年文化广电市场集中整治行动成果，我县农牧区、寺庙未出现非法安装广播电视地面接收设施设备等违法行为。城乡市场也未出现非法售卖广播电视地面接收设施设备的情况；二是完成“固边、护苗、清源、净网”等专项整治行动实施方案的制定；与全县文化经营户签订了《县文化经营守法责任书》，并为全县文化经营户换发了《经营许可证》；三是依法取缔3家无证经营的电玩城，收缴涉黄涉暴音像制品124张，与环保、公安等部门对2家噪音超标的娱乐场所进行整治。
（二）大力实施“十大幸福工程”，着力解决群众反映强烈的民生问题。
一是已顺利完成农村数字电影放映设备配备工作，为乡镇配备农村数字电影放映设备9套，完成任务数的225%，；二是2014-2015上级下达我局农村体育健身场地建设任务26个。我局采取“县局补助，乡镇自建”的方式进行，目前完成12个农村体育健身场地建设任务，5月完成余下14个农村体育健身场地项目选址工作。
（三）坚持旅游全域化。
一是完成了5个重要景点旅游标示牌的设计工作，完成4个旅游厕所的设计和选址工作；二是完成洛若自驾游营地和洛若游客接待中心旅游项目的设计和选址工作；三是5月我县接待游客4.2万人次，旅游综合收入达到4000万元；四是从服装、道具等各方面提升传统藏剧《格萨尔.赛马登位》，5月已完成藏剧《格萨尔.赛马登位》演员服装的制作。
（四）深入挖掘和开发民族手工艺特色旅游商品。
将牛羊毛编制品、格萨尔石刻作为我县特色旅游商品进行进一步的开发，争取广东在2014—2015对口支援项目中对我县特色手工艺旅游商品开发给予扶持，尽快让我县牛羊毛编制品、格萨尔石刻等特色手工艺品走向市场。
（五）大力培育民间民俗民族歌舞演艺市场。
一是已完成精品剧目“岭.格萨尔”的剧本创作；二是正在组织县藏剧团编排全新藏剧节目，参加“相约格萨尔故里—草原诗韵”活动（州首届格萨尔诗歌节）。
（六）坚持农旅互动发展，大力发展休闲观光农（牧）业和农村主题文化酒店，着力推出一批乡村特色旅游项目。
一是翁达镇尼奔达雅酒店已完成建设，根据县政府主要领导指示，翁达镇尼奔达雅酒店运营权由翁达镇翁达村转让给“318公路改扩建项目部”，目前翁达村与“318公路改扩建项目部”就酒店运营具体事宜正在洽谈；二是在色柯镇建设1家“金色家园”乡村主题酒店，该酒店已完成主体工程建设；三是积极推进翁达镇格萨尔藏寨游，霍西自然风光游，洛若宗教文化游，色柯镇金马草原风情游等各具特色的乡村旅游项目。
（七）加强乡村文化建设，传承发扬民族优秀文化和地方特色文化，加大非物质文化保护发展力度，鼓励支持优秀民族文化与现代文明融合发展。
一是在格萨尔数据库建设工作中，完成了《天界》、《降生》、《赛马登位》3部藏戏的拍摄工作，目前正在进行后期制作；二是计划将“格萨尔藏戏”作为部级非物质文化遗产向上级申报，目前正在收集整理“格萨尔藏戏”有关资料；三是洛若镇甲修村、洛若村新村文化活动室建设，由州文广局统一配发文化设备，目前州文广局正在开展设备采购工作；四是洛若镇省级文化示范点项目建设，目前正在由州文广局统一实施地勘和设计工作。
（八）加强文化阵地建设，深入推进“村村通”“村村响”工程，加快州县广电节目覆盖乡镇步伐。
一是已完成县级前端平台建设任务，6个发射点设备已运抵我县，正在组织安装，累计完成28个发射点建设任务；二是6套村村响设备运抵我县正在组织安装，2000套无线覆盖机顶盒运抵我县，已发放1000套；三是严格按照农村公益电影放映月度计划开展农村公益电影放映工作，5月放映农村公益电影134场，，1-5月累计放映农村公益电影805场。
（九）群众工作“六大活动”
一是我局在5月派出结对认亲小分队2支深入然充乡走访结对亲戚50余户；二是局长泽娜措、副局长殷小林走访联系寺庙然充寺，与寺庙高僧大德、寺管会成员座谈，了解寺庙依法管寺、治寺和“五二三”学教活动开展情况；三是局长泽娜措、副局长殷小林与共建共创的然充乡桑桑村、呷吉村支部书记座谈，了解村“两委”工作开展情况，开展软乡弱村蹲点指导工作；四是在结对认亲活动中开展入户宣讲工作，向广大结对亲戚宣传党的民族宗教政策“三反三珍”和国家利民惠民政策；五是局长泽娜措定期到然充乡看望慰问结对孤儿，其他干部职工也利用结对认亲活动走访看望自己结对亲戚里的孤儿、残疾人、五保老人等。
二、存在问题
一是在州县广播电视无线覆盖到乡镇方面，我县55个无线发射点中的17个点，因为没有接入市电，导致建设条件不成熟，目前正在与县电力公司、移动公司等部门积极协调沟通，在条件不成熟的点拟定新的建设方案；
二是洛若镇省级文化示范点项目中，州划拨的土建资金量少，在实际建设过程中可能导致资金不够的情况；
三是部分乡镇（村）的“农家书屋”“综合文化站”等基层文化设施设备利用率不高，出现设施设备空置闲置情况；
三、下一步工作计划
一是继续加强乡村依法治理工作，定期检查农牧区有无非法安装广播电视地面接收设施设备的违法行为；加强对乡镇音像市场进行检查；
二是全力配合县民宗局做好4600套广播电视设备进寺庙工程；
三是加快旅游基础设施建设，严格按照州、县建设计划，完成旅游标示牌、旅游厕所、洛若自驾游营地、洛若游客接待中心等旅游项目建设任务；
四是做好县藏剧团新编藏剧节目的排演工作，为建县60周年庆典和“相约格萨尔故里—草原诗韵”活动献礼；
五是加快“岭.格萨尔”精品剧目打造和《格萨尔.赛马登位》传统藏剧的提升打造，进一步提高藏剧（戏）的观赏性和影响力；
关键词：乡村治理;治理主体;乡村精英;农业现代化
中图分类号：C912文献标志码：A文章编号：1002-2589（2015）31-0067-02
20世纪末，治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化，政府，非政府机构，社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面，各治理主体之间是一种互相依存，互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围，很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统，涉及选拔优秀干部，变更政府行政规程、监督政府廉政建设等，是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理，提高村民参与政治的积极性，将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为，乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理，构建乡村秩序，推动乡村发展。简言之，乡村治理是针对广大农村地区，由国家和社会共同作用形成公共权威，实现对乡村社会的调控、引导和管理，以求最大限度地增进共同利益，实现农村发展的动态过程。
一、乡村治理的概念与内涵
对于乡村治理的定义和概念的不同解读，实质上都包含了以下的共同点：第一，治理主体的多元化是乡村治理的重要条件，国家，政府，社会组织能够获得广大村民的信任与支持，尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二，治理主体能够在思想上与时俱进，根据实际情况，选择合理的治理方式化解矛盾和危机，做出实质性的工作，构建良好的服务体系。第三，乡村治理的目的都是为了维护农民利益，提高农民的思想文化素质，发展现代化农业，使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。
二、乡村治理的时代特征和困境
中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程，没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理，是一个关系国计民生的重大问题，“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析，试着探究新的治理模式。
改革开放以来，针对三农问题，政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号，在乡村治理采取村民自治的模式，设立村民委员会，民主程度进一步提高，农民的积极性也得到鼓励，乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效，农村建设有了一定的进步，然而，在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。
1.联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度，虽然带动了农民的积极性，农村经济有了一定的发展，但是在与城市经济快速发展的对比之下，小规模，小户生产已经不能满足人们对物质的要求，因此出现很多空心村现象，很多劳动力由农村转移到城市，农村里只剩下了妇女、老人和儿童，在物欲横流的时代，乡村正在被遗弃，急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市，社会出现了很多问题，留守儿童数量多，土地资源浪费严重，农村资源闲置，城市拥挤，资源紧缺，要解决这些问题，只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高，缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富，有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力，在农业发展未形成大规模产业时，政府应该鼓励农民积极进行尝试，养殖业，畜牧业，零售业，旅游业等防止产业单一化，并给予指导和培训。近年来，很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展，旅游产业可以带动交通运输业，饮食，娱乐等服务业的发展，旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中，政府应该给予合理的指导和鼓励，让农民动起来，让农村活起来。
2.城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍，若不尽快解决，我国的现代化进程将会停滞不前，甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大，会引起农村居民的愤怒和不满，导致社会不稳定，为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段，仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的，乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”，乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式，自然环境都存在着巨大的差别，二者是互相依存的关系，乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展，要从多个方面进行。第一，统筹城乡社会事业发展，主要指的是城乡的基础设施建设，农村的基础设施简陋，需要政府在政策上的倾斜，让人们的生活更加便利，让农村居民感受到党和政府对他们的重视，从而加强对党和国家的信任。第二，统筹城乡文教卫生事业，城市的文教卫生事业在稳步发展的同时，农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展，文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管，让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育，农村居民能够和城市居民一样在家门口就医，加深农村居民对乡村的归属感。第三，统筹城乡社会保障制度，通过国家收入再分配维护社会公平，让农村居民能够免除后顾之忧，聚精会神搞建设。
3.乡村治理主体存在缺陷，治理资源匮乏，主要包括治理主体单一，农村精英流失。民主建设需要重点加强，要听取多方意见，完善农村选举提拔制度，现在的农村治理中，政府处于主导地位，农民处于被动地位，农民积极性低，导致农村公共事务瘫痪，乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。
治理主体单一，农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年，农村居民对农村选举比较冷漠，参与民主建设的热情也比较低，这就使得干群之间隔膜加深，不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低，没有自主意识，不能够较好地履行义务行使权利，发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，引进社会资金和管理经营体制，为乡村建设积累经验和资金。
乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用，这不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出，精英在农村社会中扮演重要角色，他们一方面对国家的政策有理解能力，另一方面与普通村民联系密切，所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹，我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝，的发展离不开王宏斌，所以无论什么样的农村社会，无论多特殊的情况，精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间，由于农村经济状况差，农村精英流失严重，这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里担任干部或留在村里发展，精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失，如何吸引精英人群来建设乡村，减少精英人群流失，是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部，即我们说的大学生村官，在部分地区有了一些影响，但具体情况与预想相差甚远，很多大学生因为农村的条件太差，只是挂名，并没有实质的工作和乡村建设的热情，村民只知有大学生村官，却不知姓名，一年也见不到几次面，乡村精英急需回归。
三、乡村治理的建议和对策
在当前情况下，乡村治理的推进需要做出如下调整。
首先，最重要的是乡村治理主体的多元化，治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用，使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部选拔、培训、激励机制，从全局考虑，为村民的利益着想。村民也要提高自身素养，提升自己的主人翁意识，履行自己的义务，享用自身的权利，提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，新型农民合作经济组织，使得社会资金投入农村，可以借鉴这些组织的管理体系，以及吸收农村劳动力，为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。
其次，农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3]，农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化，并将有着长远的生命力，农业产业化的发展要调整产业结构优化升级，农业产业结构是一个有机整体，要对乡村产业结构进行整合和调整，提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统，向第二三产业转移。
最后，在广大农村地区，农民文化素质逐渐提高，产业发展刚刚开始，各方面逐渐起步的时刻，政府的指导和政策倾斜是必需的，政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度，发挥城市对农村的拉动作用，充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。
乡村治理是一个长期的发展过程，各地的情况也各不相同，我们要借鉴国内外的成功经验，以理论指导实践，从实践中寻找规律，在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素，各因素的发展速度不同，我们只能先从紧要处着手，然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性，从而推进新农村建设，影响国家的现代化进程。
参考文献：
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.
实现乡村有效治理是脱贫攻坚的重要工作，也是乡村振兴的重要保障。乡村治理是老大难。资源贫瘠,人才缺失,政策疏漏,经济单一仿佛各种不利因素集中到了大家对乡村面貌的认识上。也正因如此,走出大山,逃离家园成了特定时期菜些偏远乡村的人的梦想,乡村需要发展,这不仅是新时代对人民提出的要求,更是实现中华民族伟大复兴的重要一步,均衡和可持续的发展要求我们对落在队伍后面的,特别是长期处在经济社会发展水平末端的村庄子以特别关注，它们不是被抛下的理由。
乡村治理必须坚持党的领导,牢固确立党在乡村村民自治组织、经济组织,监督组织中的领导地位是实现各个目标的基础,不可动播。无论何时,牢固树立听党话,跟党走的信念,是一切措施和想法得以正确有效贯彻的根本。发择党员在各类基层组织中的先锋挥基层党组织的堡垒作用,确保各项规章制度,村规民约得以有效施行。
乡村治理全域发力。在移风易俗,文体建设,环境保护,经济发展,社会自治深入等方方面面、乡村治理都需要作出许多努力。从村民议事为代表的“议事“行为,到利用互联网等多种渠道作出的三务公开“尝试,随着科技水平以及村民思想意识的逐步提高、各种新生事务不断涌现。治理者对于这片土地的热爱,也不应被当前的迅速变革的经济社会生活打乱、相反,他们可以顺应这样的努力。众人拾柴火焰高、看得见自己的努力,更好尊重别人的付出、群众议事正是新时代中国特色社会主义中勤劳的中国人民多年的不需探索、是中国共产党领导下法制体系越来越完善的强有力证明。更是新时代的中国人民感受到的前所未有的公民权利,这看似一点点为村里建设提出的小小意见的小小权利,却是中国法制延伸至基层的实实在在的保障。
乡村需要振兴,或许多年以后人们不会热衷于外出寻梦,因为即使身处乡村、也能大是身手实现自我。