论文关键词：小微外贸企业；发展；支持
小微外贸企业发展的质量，直接影响到外贸出口的稳定增长和社会经济的健康发展。由于规模小、融资难，抗风险意识和能力薄弱，在当前外贸不景气的背景下，不少小微企业“有单无力接”、“有单不敢接”，错失机会，阻碍了发展。因此，要加强对小微外贸企业的多维支持。
一、小微外贸企业的崛起与发展
一方面，小微外贸企业数量众多。过去三十年我们国家小微企业发展非常迅速，数量巨大。根据中国中小企业国际合作协会的《中国中小微企业健康发展报告（2012）》，截至2011年底，全国工商登记实有企业1253.1万户，个体工商户3756.5万户，其中中小微企业占全国企业总数的99.7%。全国出口企业中共有小微企业18.8万家，占我国出口企业总数的73%，集中了大部分外贸从业人员。据统计，2011年北京市小微出口企业有5000多家，占北京地区出口企业总数的80%以上，小微企业2011年实现出口27.5亿美元，在解决就业、促进出口、拉动经济增长和保障社会稳定方面发挥了积极作用。
另一方面，在对外贸易额中的比重越来越大。小微企业在对外贸易额中的比重不断增大，所提供的出口超过出口总额的60%，例如2010年小微企业出口额占到了全部出口额的72%，2011年小微企业创造出口额占百分比为65?。从地方政府的外贸数据的增长也可以看得小微企业在对外贸易中的比重越来越大出来，例如2012年1至6月份，绍兴县有出口实绩的小微企业2729家，同比增加212家，出口额增至18.1亿美元，平均增速高2.3%，占全县出口总额的38.3%。
政府对小微外贸企业的政策支持逐渐增大。2012年9月12日国务院总理主持召开国务院常务会议讨论通过《关于促进外贸稳定增长的若干意见》，确定八项政策措施以支持发展对外贸易，会议指出，扩大融资规模，降低融资成本，支持商业银行努力扩大对小微企业的贸易融资，增加对符合条件出口企业的贷款。2012年9月16日国务院办公厅了《国务院办公厅关于促进外贸稳定增长的若干意见（[2012]49号）》，对国务院的八项措施进行了细化。随后，各地也出台了贯彻国务院《关于促进外贸稳定增长的若干意见》的实施文件，根据各地外贸的不同特点，从政策上支持小微外贸企业的发展。
二、小微外贸企业发展中存在的问题
自2008年金融危机以来，在国际市场需求萎缩和国际竞争加剧的双重压力下，小微企业由于企业规模小、抗风险能力弱等原因，受影响更为严重，开拓国际市场面临较大压力，生存发展较为艰难。
（一）订单风险增大
由于欧美债务危机影响，现在国外客户常常延长赊账期，小微企业承担不起跑单风险，只能眼睁睁地错失订单。例如重庆劲森珀尔机电有限公司业务主要以出口通用发电机组为主，出口地区包括印度、柬埔寨、非洲等国家和地区，今年企业开工率仅为60%，较去年下降三至四成。公司曾因非洲买家在港口拒绝提货，也不配合退运或转卖，最后5万美金的货物被海关以17000美金的低价拍卖出去。十单生意只要跑单一次，利润就全没了。出于风险问题考虑，好多小微企业为了不承担跑单风险，宁愿选择不接外贸订单。
（二）融资困难
当前大型金融机构贷款融资门槛高、要求严，融资担保体系不够健全，加之小微企业存在规模不大、抗风险能力较弱、财务管理不规范、贷后管理难度大等先天不足，与金融机构放贷的审慎性原则冲突，致使很多发展前景良好的小微企业难以获得银行等金融机构的信贷支持，常常面临资金链断裂的窘境，陷入严重的融资困境。
（三）用工成本增加
近几年，随着经济社会发展和人员流动性增加，全国各地特别是经济发达的沿海地区频频出现“用工荒”的现象，招工难、用工贵、留人难已成为影响和制约企业生存、发展的重要因素和关键因素。多数小微企业属于劳动密集型企业，存在工作环境差、工作时间长、劳动强度大、员工福利和保障措施不到位等问题，导致企业招工难、留人更难。企业万般无奈下，只能通过加薪招工、改善福利留人，使劳动力成本不断增加，几年前还让国外企业艳羡不已的人口红利荡然无存。
（四）投保出口信用保险率极低
出口信用保险是世界贸易组织（wto）规则允许的促进外经贸发展的有效工具，也是国际通行的做法，可以帮助企业在开拓国际市场的过程中有效地规避收汇风险、增加贸易机会、扩充融资渠道、跟踪买方信息。投保后，一旦出现买方破产、无力偿还债务、拖欠、拒收货物等商业风险，买方所在国家发生战争、动乱、贸易管制、外汇管制等政治风险时，企业最高可获得赔偿金额为出口损失的90%。小微外贸企业多呈散兵游勇、单打独斗的状态，在外贸危机中最先受影响，出口信用保险能保障小微企业规避国外交易对手出现拖账欠账赖账等风险。但恰恰是最容易被危机冲击的小微企业投保率一向极低。以上海为例，目前上海约有1.5万家小微型出口企业，但主动投保短期出口信用保险的企业寥寥无几，承保覆盖率很低。投保比例低，一方面是企业意识还较薄弱，另一方面部分企业认为风险高的海外市场保费费率较高，低风险地区则没必要购买。
三、小微外贸企业发展的多维支持
（一）贯彻落实国家政策
为贯彻落实国务院常务会议《关于促进外贸稳定增长的若干意见》精神，小微企业出口信用保险覆盖面，引导帮助小微出口企业规避风险，支持小微出口企业开拓国际市场，各地应当出台落实国务院政策的具体措施，促进小微外贸企业的发展。例如北京市商务委员会与中国出口信用保险公司签订《北京市小微企业（2011年出口额100万美元（含）以下）出口信用保险统一投保协议》，根据该协议，北京市为2011年度出口规模在100万美元（含）以下，且2012年有外贸出口业绩的小型微型企业统一投保短期出口信用保险。义乌市出台了《市场经营户及小微外贸公司信保联动保障扶持方案》，规定2012年7月起至2012年年底，义乌378家符合条件的小微外贸流通企业投保出口信用保险，将由市财政“全额买单”。2012年10月，黑龙江省商务厅、财政厅与中国信保长春办事处决定启动“百户小微企业出口信用保险支持计划”，对于省内上一年海关出口数据300万美元以下的重点行业、出口潜力大的100家小微出口企业，由政府全额缴纳
保费。
（二）加强对小微外贸企业的金融支持
由于欧债危机持续发酵和全球经济增长乏力，我国外贸形势依然严峻，金融机构必须加强对小微外贸企业的金融支持。金融机构出台一些适合于小微外贸企业的低门槛、低费用投保和量身定制的一揽子金融解决方案，可以有助于提升中小企业开拓国际市场的信心和能力，培育新的外贸增长点。为促进外贸增长，金融机构也采取了一些积极的措施，例如中信保公司为上海市2011年出口额300万美元以下的小微企业赠送出口信用保险保单，同时降低投保门槛、简化投保流程等。中信保公司和江苏银行将分别为符合条件的近400家小微企业提供10亿美元的出口承保，为中小外贸企业提供三年100亿元的意向性融资支持。
（三）设置支持小微外贸企业的专项资金
2012年6月修订后的《中小企业发展专项资金管理办法》一大变化是扶持的企业类型由原先中型企业和小型企业2大类，变为中型、小型、微型企业3大类，这意味着抗风险能力较差的众多微型企业将成为专项资金扶持的重点。各地也开始设置了小微外贸企业的专项支持资金，例如根据最新出台的《宁波市小微外贸企业融资帮扶资金使用办法（试行）》，支持小微外贸企业开展出口退税账户托管贷款、出口信用保险保单融资和动产质押融资。从2012年7月1日起，符合条件的宁波融资服务机构为小微外贸企业提供融资、担保、动产质押监管服务而发生坏账的，给予其实际承担损失一定比例的坏账补偿，对小微外贸企业开展出口退税账户托管贷款而发生的利息给予支出，给予不超过30%且单家企业获得不超过20万元的利息补助。但是类似宁波这样专门针对小微外贸企业的专项资金目前还不多见，希望地方政府可以对小微外贸企业专门对待，毕竟与内贸小微企业还是很大差异，需要有差别的扶持。
(一)我国促进小微企业发展的税收政策
1.增值税、营业税及附加税费政策
(1)自2011年11月1日起，提高增值税、营业税起征点:按期纳税的，月销售额(营业额)统一提高到5000～20000元;按次纳税的，每次(日)销售额(营业额)提高到300～500元。自2013年8月1日起，对月销售额或营业额不超过2万元(含2万元)的增值税小规模纳税人和营业税纳税人中的企业或非企业性单位，免征增值税或营业税。自2014年10月1日起至2015年12月31日，对月销售额(营业额)2万元至3万元的小规模纳税人和营业税纳税人免征增值税或营业税。
(2)自2015年1月1日起至2017年12月31日，月销售额或营业额不超过3万元(含3万元)的缴纳义务人，免征教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费。
(3)对符合条件的中小企业信用担保机构从事中小企业信用担保或再担保业务取得的收入三年内免征营业税。享受三年营业税减免政策期限已满的担保机构，仍符合规定条件的，可继续申请减免。
2.企业所得税政策。
(1)从事国家非限制和禁止行业，并且年度应纳税所得额、从业人数和资产总额不超过规定标准的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。自2010年1月1日起对年应纳税所得额低于3万元(含3万元)的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。2012年将年应纳税所得额标准提高到6万元，2014年再次提高到10万元，同时扩大税收优惠范围，采取核定征收方式的企业也享受该政策。
(2)创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业2年以上的，可以按照其投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该创业投资企业的应纳税所得额;当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。
(3)金融企业按照规定条件及比例计提的贷款损失专项准备金，准予在计算应纳税所得额时扣除。
(4)符合条件的中小企业信用担保机构按照规定计提的担保赔偿准备、未到期责任准备，允许在企业所得税税前扣除。
3.个人所得税政策
在计算缴纳个人所得税时，个体工商户的生产、经营所得和企事业单位的承包经营、承租经营所得，适用5%～35%的五级超额累进税率;而工资、薪金所得，适用3%～45%的九级超额累进税率。将计征个体工商户、个人独资企业和合伙企业自然人投资者的生产经营所得个人所得税的费用扣除标准提高到42000元/年(3500元/月)。
4.印花税政策
自2011年11月1日起至2014年10月31日止，对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税。该政策的适用范围不仅是向小型微型企业贷款的金融机构，而且还包括与其签订借款合同的小型微型企业，其实质是鼓励金融机构向小型微型企业贷款，支持小微企业发展。
5.进口环节税
中小企业投资国家鼓励类项目，除《国内投资项目不予免税的进口商品目录》中所列商品外，所需的进口自用设备以及按照合同随设备进口的技术及配套件、备件，免征进口关税。将符合条件的国家中小企业公共服务示范平台中的技术类服务平台纳入现行科技开发用品进口税收优惠政策范围。2015年12月31日前，在合理数量范围内进口国内不能生产或者国内产品性能尚不能满足需要的科技开发用品，免征进口环节关税、增值税和消费税。此外，国家出台了一系列旨在支持创业投资、鼓励研发创新、改善融资环境、促进节能减排、可持续发展等方面的税收政策，小微企业在符合相关规定的条件下同样适用。
(二)现行扶持小微企业发展税收政策存在的问题
1.小微企业概念不统一
2011年，国家出台新的小微企业划型标准，但是目前在税收政策上，直接提及并使用小微企业这一概念的仅有财政部、国家税务总局下发的《关于金融机构与小微企业签订借款合同免征印花税的通知》(财税［2011］105号)、《关于暂免征收部分小微企业增值税和营业税的通知》(财税［2013］52号)及其相关配套文件，而企业所得税政策使用的是小型微利企业，增值税政策使用的是小规模纳税人，这使得主管税务机关在落实相关税收政策时需要对三个概念进行把握，从而产生一些实际操作方面的困难。
2.相关税法体系不尽完善
目前我国尚未建立一整套系统的专门针对小微企业的税法体系，有关小微企业的税收政策大多数都分散在各条例、通知、办法中。这种零散的税收政策对企业财务人员提出了更高的要求，使得小微企业不能快速地了解其所适用的税收优惠政策，从而影响了政策的实施效果。而现实中，小微企业因自身财务核算能力有限、信息获得渠道不畅等原因，往往很难真正享受到税收优惠政策的扶持。
3.税制结构复杂制约小微企业享受税收优惠政策
小微企业需要缴纳的税种多，且有些税种的计税依据计算复杂。以所得税为例，企业所得税在计算应纳税所得额时，需要扣除的项目繁多，且扣除比例不同，容易出现多次计算结果不一致的情况。而个人所得税采用累进税率，且存在加成征收和减征的政策，计算过程繁琐。税制结构复杂造成小微企业难以准确计算其应纳的各项税额。
4.税收优惠门槛较高
我国鼓励研发创新的税收优惠政策要求的条件比较严格，小微企业因人员、资金等条件的限制，在技术研发上处于弱势地位，很难满足税收优惠条件。比如高新技术企业需要满足《高新技术企业认定管理办法》规定的六个标准才能被相关部门认定为高新技术企业，而绝大多数小微企业受自身发展条件限制无法满足条件，也就无法享受税收优惠政策。
5.增值税进项税额抵扣政策有待改善
一方面，多数小微企业因为销售额未达一般纳税人标准而被视为小规模纳税人进行纳税，在计算应纳税额时不能抵扣进项税额，而只能以3%征收率来计算缴纳增值税。另一方面，若小微企业销售额超过小规模纳税人标准，但未申请办理一般纳税人认定手续，或者已经被认定为一般纳税人但会计核算不健全或者不能够提供准确税务资料的，则不得抵扣进项税额。如果小微企业没有健全的会计核算，就必然承担较重的税收负担。此外，增值税一般纳税人购进免税农产品，按照13%的扣除率计算抵扣进项税额，企业再销售或者销售以免税农产品为原材料生产加工的产品时则按照17%的税率缴纳增值税，增加了农产品收购企业的税收负担。例如广西2013年蚕茧和生丝产量分别达32.24万吨和3.54万吨，分别占全国产量的42%和26%，由于增值税“高征低扣”，全区每吨生丝需多负担1.15万元的增值税，全区缫丝企业每年将要多负担4亿元的税收，加重了企业负担，不利于广西丝绸产业的发展壮大。
二、促进我国小微企业发展的税收政策建议
(一)统一小微企业认定标准
《中小企业划型标准规定》由多部门共同制定，规范了小微企业的认定标准，因此，国家在制定税收政策时应尽量采用现有的小微企业认定标准，在此基础上再根据政策目标附加相应的限制条件。
(二)提高小微企业税收政策的法律层次
通过立法形式规范我国小微企业相关的税收政策，特别注重政策的稳定性、连续性和协调性。通过对现有税收政策的整合，按照公平竞争、税负从轻、促进发展的原则，清理、完善小微企业税收政策，从科技创新、促进就业、创业等多方面建立规范的小微企业税收政策体系，从而促进我国小微企业健康发展。
(三)注重对小微企业生存能力的保护
对新设立的小微企业给予一定的税收优惠，免除其非生产经营收入需要缴纳的房产税、城镇土地使用税、印花税、残疾人就业保障金等税费，保障创建初期的小微企业能顺利地生存下来。对于处在发展上升期的小微企业，着力从解决企业资金困难、鼓励其再投资、促进企业安置就业等方面给予税收政策支持。
(四)加大小微企业税收优惠力度
1.进一步提高增值税和营业税起征点。增值税和营业税最终都是由消费者承担的，降低税负有利于促进消费，进而刺激企业投资和生产。建议适当提高增值税和营业税起征点，按期纳税的，可提高到月销售额(或营业额)5万元。
2.扩大增值税进项税额抵扣范围。待“营改增”完成后，在提高增值税起征点的基础上，可考虑降低一般纳税人认定标准，同时取消小规模纳税人的规定，只区分具有增值税扣税资格和不具有增值税扣税资格两类经营主体，对具有增值税扣税资格的企业实行查账征收，而对不具有增值税扣税资格的企业免税。
3.进一步完善小微企业所得税制度。一是实行小微企业所得税全额累进税率，具体可设置三档税率:年度应纳税所得额不超过10万元的，税率为0;年度应纳税所得额10万元至20万元的，税率为5%;年度应纳税所得额20万元至30万元的税率为10%。二是提高小微企业研发费用扣除标准，提升小微企业科技创新水平;同时批准符合条件的小微企业可提取一定数额的科研开发准备金;为促进科技型小微企业的人才培养，适当提高企业职工教育培训费的扣除标准。三是允许小微企业购进新设备的投入可按照一定比例冲抵应纳税所得额;适当提高小微企业固定资产的折旧比例，或采取加速折旧的方法计提折旧;放宽小微企业亏损结转期限，在企业现有的亏损弥补向后结转5年的基础上，允许小微企业同时向前结转2年。四是赋予小微企业一定的纳税选择权。我国现行税法对个人独资企业、合伙企业和个体工商户征收个人所得税，不征收企业所得税，而其他企业的投资者在企业缴纳了企业所得税后进行利润分红时，还需要再缴纳个人所得税，加重企业和投资者的税负。为促进小微企业经营发展，建议给予符合规定条件的小微企业一定的纳税方式选择权，可由企业自主决定缴纳企业所得税还是个人所得税。
(五)完善小微企业税收征管，优化纳税服务
1.简并纳税期限。在现有政策框架下，对小微企业实行按季度申报，降低其纳税成本。
中小企业是吸纳就业、促进市场自由竞争、稳定经济的重要力量，其生存发展关系到就业等民生大计。但是由于各种主客观原因，我国中小企业的发展受到许多制约，需要政府在法律和政策上予以扶持。政府采购拥有巨大的市场①，政府采购不同于普通的商事采购，其已经作为一种政策工具，是政府进行经济调控、促进社会公正的合法和有效的手段。广泛地吸收中小企业参加政府采购活动，是实现政府采购政策的体现，也是各国促进中小企业发展普遍采取的重要手段。我国中小企业法和政府采购法都规定政府采购应促进中小企业发展②。然而在政府采购实践中，这项功能发挥的并不理想。中小企业参与政府采购的特点主要表现为“三低”—参与率低、中标比例低和中标金额低。中小企业在政府采购中常常处于弱势，很难获得支持，主要体现两个方面：（1）在政府采购中，中小企业受到采购人的种种限制和歧视，难以参与政府采购过程中，无法与大企业公平竞争；（2）尽管我国立法明确规定政府采购应促进中小企业的发展，但是由于法律规定以宣言和倡导为主，缺乏可操作性的实施细则，缺乏惩罚措施，政府采购操作执行机构难以将法律的要求落实到具体的操作中去。因此以政府采购促进中小企业的发展，需要通过立法维护中小企业在政府采购中的公平竞争权，并使政府倾斜措施立法具体化，采取切实可行的积极措施，促使中小企业获得政府采购的机会。
一、中小企业在政府采购中公平竞争权的保护
公平竞争原则是政府采购法的基本原则之一。只有公平竞争才能保证政府采购经济活动廉洁、高效。公平竞争原则要求采购人对供应商平等对待，不采取歧视措施。无论中小企业还是大企业在政府采购过程中都应该地位平等，享有平等的机会。但是政府采购实践表明，有些采购人存在追求名牌、过分迷信大型企业提供的产品的心理，认为中小企业在品牌影响、产品质量、售后服务等方面与大型企业无法相比，从而排斥中小企业，不愿意接受中小企业的产品和服务。为了达到变相排斥中小企业中标的目的，采购人便利用招标文件对供应商主体资格的进行限定。如规定企业最低注册资本金、企业成立年限、资格资质限制、设定技术指标。根据调查，中小企业参与政府采购主要障碍中资质障碍占62%[1]。许多专家学者著文呼吁降低中小企业在政府采购中的门槛①，但是仅仅依赖道德的约束无助于实现中小企业顺利进入政府采购市场，必须对采购人限制条件进行具体分析，通过立法加以明确的规定，确保中小企业的公平竞争权。采购人对供应商的限定条件是否合法合理，要有一定的判断标准。首先，采购人规定供应商的特定条件具有一定的合理性。政府采购法的目标之一在于规范政府采购行为，提高政府采购资金使用效益②。采购人的采购是在市场中进行，作为交易主体从理性人的角度希望通过最小的成本获得“质优价廉”的商品和服务。采购人设置供应商的交易条件，可以节约搜寻成本和采购成本，提高采购效率，保证采购质量，有利于实现政府采购法的经济性目标。所以我国的政府采购法赋予采购人规定供应商特定条件的权利③。其次，采购人规定供应商的特定条件必须是合理的，不能对供应商进行歧视。何为合理，法律没有明确，笔者认为“合理”的供应商的条件至少包涵两个方面：一是设置的条件与实现政府采购经济性目标有直接关联。例如有利于保证采购产品或者服务的质量。二是设置的条件必须适度。供应商的条件与采购项目要求相适。采购条件并非越高越好，过高的条件必将满足其项目要求的企业排除在外，而且也会提高采购成本。歧视包括直接歧视和间接歧视。直接歧视是指采购人对大企业和中小企业采取不同待遇令中小企业的权益直接受到损害。间接歧视是指采购人虽然对大企业和中小企业采取同等待遇，但是由于中小企业的特殊性，而实质损害中小企业的利益。根据上述标准，采购人的限制性条件可以分为两类：一类是属于不合理的歧视性条件，政府采购法应该予以禁止；另一类是具有一定的合理性，但是应该适度。政府采购不同于商事采购，其具有重要的政策职能，采购人不能忽视自己的特殊地位，在追求效率同时更应注重政策性职能的发挥，因此应该合理限制这些条件的使用。
（一）应该予以禁止的歧视性条件-企业最低注册资本金和企业成立年限要求注册资本金是企业全体股东认缴出资额的总和。从中央政府采购网的招标公告看，许多采购人对供应商要求最低注册资本金，少则几十万，多则上千万。虽然对中小企业的认定要综合几项指标进行确定，但注册资金无疑是衡量企业规模的重要标准之一。因此，在招标公告中明确限定供应商的注册资金，显然把不符合这一标准的企业直接排除在供应商的行列之外，而不符合采购人要求的注册资金数额的企业，实践中绝大多数都为中小企业。这样许多中小企业失去参与政府采购的机会。采购人“限定注册资金”往往出于这样一个目的，即认为提高注册资金门槛，才能使更多规模大、实力强的企业成为采购供应商，进而保证采购项目的高质量、高效率等。但注册资金的多少与企业产品、服务的质量水平没有直接的关联。企业的偿债能力也并非与企业注册资本金有必然联系。因此设立最低注册资本金的限制性条件显然是不合理的，法律应该明确禁止这种行为。一般企业的成长都是从小到大，虽然企业具有竞争力才能在市场生存长久，但成立的年限并不必然反映企业的履约能力。因此采购人“限定供应商的成立年限的条件”与保证采购产品或者服务质量并无直接关联，对参与投标的企业要求成立一定的年限，将导致新成立中小企业丧失竞争的机会，因此属于不合理的条件，法律应该予以禁止。
（二）应该予以限制的条件-设定供应商的资质条件和采购对象的技术指标供应商的资质直接反映供应商的履约能力，采购对象的技术性指标反映其质量的高低。供应商的资质条件和采购对象的技术指标与实现政府采购的经济性目标紧密相关，采购人将其作为参与采购资格条件具有合理性。但是盲目提高投标供应商的行业资质等级要求，设定过高的技术指标，必将具备履约能力的一部分企业排除在供应商之外，使其丧失参与竞争的机会，特别是中小企业。而且采购条件并非越高越好，许多采购人抱着“只买贵的，不买对的”采购心理，过高的条件也有可能提高采购成本①。因此应该允许采购人根据采购项目的特点和法律明确的规定依法设定最低资质要求②，作为准入市场的条件，但资质和技术条件设定必须适度，不得把符合条件的中小企业排斥在采购项目之外。在意大利实行电子政府采购制度后，每次集中采购的规模很大，对参与投标的供应商要求很高，如对营业额的规定等，中小企业因此失去了投标资格，中标供应商主要是大型企业。为此，一些小企业已经向罗马法院提出了诉讼，而且准备向反垄断机构投诉。
二、在政府采购中促进中小企业发展的积极措施立法
在政府采购中保障中小企业公平竞争权是促进中小企业发展的前提，但仅仅保障是不够的。如前所述，中小企业具有天然的弱势，因此政府采购立法应当针对中小企业之“先天不足”规定积极措施，向中小企业作适当倾斜，帮助中小企业获取市场份额。积极措施又称平权措施，是指国家打破形式平等的局限，从现实出发，秉承不同情况不同对待的理念，立足于中小企业与大企业具体差别以及由此产生的实质不平等社会关系，并把这种不平等的关系作为规制对象，用一种不平等对待原则去矫正不平等的现象，从而使失衡的社会关系得到恢复。由于积极措施乃是倾斜立法，稍有不慎便会成为政府“寻租”的工具或者产生“反向歧视”，因此必须通过法律加以明确规定。许多国家的法律规定了在政府采购中扶持中小企业发展的切实可行的积极措施，我国各地也在积极探索通过政府采购促进中小企业发展，因此我们应该借鉴国外的立法经验，结合我国各地的实践，完善我国促进中小企业发展的政府采购立法。
（一）构建政府采购信用担保制度
政府采购信用担保制度是由专业担保机构为企业向采购人、机构、金融机构提供投标、履约、融资方面保证的制度。在政府采购中，采购人为避免履约风险通常要求供应商缴纳保证金。保证金增加了企业的资金压力，使融资能力本就不足的中小企业不堪重负，只好知难而退，高额的保证金已成为中小企业进入政府采购市场的重大障碍。政府采购信用担保制度能够有效缓解中小企业参与政府采购的资金困难。建立政府采购信用担保制度已成为国际上鼓励和扶持中小企业参与政府采购竞争的普遍做法。财政部决定于2012年1月1日起在中央本级及8个省（市）开展政府采购信用担保试点工作。目前我国有些省市已经对信用担保方式进行探索③。我国在确立政府采购信用担保制度同时，要对信用担保的机构、担保方式、各方的权利义务以及法律责任的承担做出相应的法律规定。
（二）建立鼓励中小企业之间以及中小企业与大企业之间的协作参与政府采购制度
中小企业之间联合参与政府采购对于中小企业来说具有重要意义。政府采购项目通常为批量性项目或者复合型采购项目，单个中小企业一般没有资格参与，即使允许中小企业参与，由于竞争能力不强，一般很难拿到采购合同，中小企业成立一个联合体，实力壮大，优势互补，竞争力提高，有助于获得采购机会。同时，中小企业联合竞标，促进竞争，防止大企业垄断。因此，应该鼓励中小企业联合投标，发挥联合体各企业的特长为具体的采购项目服务。我国目前政府采购法允许企业组合联合体共同参加政府采购，但从实践看，采购人常常在招标文件中禁止联合投标。究其原因主要是出于履约风险的考虑，因此法律应该对联合体的性质、资质认定以及法律责任的承担都做出详细的法律规定，通过制度减少风险。中小企业与大企业之间的协作主要通过分包模式实现。自20世纪80年代后期起，以产品内分工核心的“工业分包”开始成为国际上一种重要的工业战略。工业分包是目前欧美流行的企业发展模式，也是国际流行的贸易形势。工业分包体现了现代工业生产分工的必然性与合理性，也是中小企业参与国际竞争的重要形式之一。对于从事分包的中小企业来说，只需集中有限的资金、设备和人力，凭借一技之长，便可在大企业的“夹缝”中求得生存与发展。近年来，我国分包业务发展很快，极大推动我国经济发展，解决就业。在政府采购中，中标大企业可以将采购项目分包给国内中小企业，使中小企业间接参与政府采购，促进其发展。但是我国《政府采购法》将是否允许分包的权利赋予采购人①，采购人出于采购标的质量担心，常常在招标文件中禁止分包，限制中小企业获得参与政府采购的机会。事实上许多国家立法明确规定政府采购中要分包一定比例的业务给中小企业。如美国政府采购政策规定，大型合同的25%要分包给中小企业，并且对分包给中小企业的投标，评标时要优先考虑[2]。因此我国应该禁止采购人对分包做出限制，同时对分包法律关系做出详细的规定。
（三）建立采购标的拆分机制
拆分招标指的是将一个采购项目细分成若干小的项目进行招标。拆分招标可以有利于中小企业进入政府采购市场，也避免采购人利用资质和技术条件对中小企业的歧视。许多国家把拆分采购标的作为中小企业进入政府采购市场的重要方式。德国的《反限制竞争法》第97条第3款的规定：“中小企业利益应在公共项目招标中得到优先的照顾。项目应按数量或按专业领域拆分招标。如果经济的和技术的原因要求，多个这种拆分项目可以一并招标。”原德国《建筑招标与合同条例》第4条规定，大规模的建筑工程项目应尽可能拆分招标；分属不同手工业、商业行业的工程任务通常应按专业领域或者行业拆分招标，但基于经济的或技术的原因可一并招标。在德国拆分招标应是通例，不拆分招标是例外，采购人有责任作出特别的解释和说明，即拆分与不拆分之间是一种规则－例外关系[3]。立陶宛99%以上的企业为中小企业。为扶持中小企业发展,立陶宛政府制定了许多优惠政策,以方便本国中小企业参与政府采购活动。其中就包括将大规模同类产品采购拆分为较小规模的多个公共采购合同单独进行采购，以使中小型企业有能力承担上述项目[4]。分拆采购标的甚至成为一些国家保护本国产业的手段。如日本作为《政府采购协议》（以下简称GPA）成员国，为了做到保持甚至提高本国产品在政府采购中的市场份额，一个很重要的作法就是分拆标的，使更多的政府采购合同低于GPA所规定的门槛金额，从而可以摆脱GPA的约束，使合同可以合法地保留给本国的中小企业，而这种做法又是符合GPA规则的。日本的《保证中小企业受到政府和公共机构的订单法案》规定，将工程分割成较小的单位或者将相应的订单拆分成较小数额订单[5]，尽量创造有利于中小企业进入政府采购领域的机会。我国从2007年底启动了加入GPA的谈判，提交加入GPA的初步出价清单。未来随着市场的进一步开放、竞争的激烈，中小企业面临更为严峻的竞争形势。因此在将来加入该协定、不违反GPA规则的基础上，如何构建政府采购促进中小企业发展的法律机制，需要进行深入研究。建立采购标的拆分机制为我们提供一种解决的思路。
（四）在特定采购中赋予中小企业优先权
政府采购中的优先权是指采购人使用财政性资金采购货物、工程和服务时，在同等条件下优先从特定对象采购，其实质是优先交易权。优先权打破采购当事人地位平等的原则，赋予某一主体优先的权利，其行使往往是基于维护基本人权和社会稳定、保护公共利益和共同利益等目的，否则便会有失公正，造成歧视。中小企业由于具有天然的弱势，难以与大企业抗衡，因此需要突破形式平等，赋予中小企业优先的权利，从而促进中小企业发展。我国《中小企业促进法》规定政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务，赋予中小企业在政府采购中的优先权。但是对优先权行使的条件、程序都没有规定。实践中地方政府采购立法做出详细规定往往执行比较好，如《上海市政府采购促进中小企业发展暂行办法》②；而地方政府对此没有详细立法的，该条规定就形同虚设。因此中小企业采购的优先权必须通过立法加以明确和细化，便于操作和执行。所有的政府采购都优先购买中小企业的产品或者服务显然不合理，对大企业也不公平，因此需要首先界定中小企业享有优先权的政府采购项目。从国际立法来看，中小企业享有优先权的政府采购项目主要有两种划分标准：一种是采购项目的资金额为限。对于一定采购资金以下的政府采购必须优先向中小企业采购。如美国法律规定，联邦政府10万美元以下的采购项目，必须向中小企业采购[6]。意大利的法律规定，5万欧元以下的采购合同要授予中小企业。另一种是划分政府采购中小企业享有优先权的产品范围。如印度政府为扶持中小企业发展，对中小企业保留了821种商品独家生产权，并优先购买358种小企业生产的产品[7]。两种标准比较，第二种标准更合理，但是对政府来说，成本很高，不便执行。因此我国可以先采取第一种方式，规定采购资金在标准额以下的项目中小企业享有优先权。只有无法从中小企业获取货物、工程和服务的，以及没有符合专业条件或者对招标文件作出实质响应的中小企业时，允许大企业参加采购活动。
（五）对参与政府采购的中小企业给予适当的价格优惠或者加分
价格是竞争的关键因素，大企业由于资金雄厚，往往比小企业具有价格优势，为落实扶助中小企业政策目标，许多国家对中小企业在政府采购中给予适当的价格优惠，既可以弥补中小企业在价格上的弱势，又不至于损害大企业的公平竞争，造成财政资金的浪费。如美国联邦采购相关法律规定，中型企业价格优惠幅度为6%，小型企业价格优惠幅度为12%[8]。在印度政府采购中，小企业可以比大企业优惠15%价格获得交易机会[9]。因此我国政府采购法应该规定，在政府采购中应对中小企业投标价格给予一定幅度的价格扣除；采用综合评分法评标（评审）的采购项目，对价格部分给予相应评标（评审）分值一定幅度的加分。
（六）配额制配额制是指强制政府采购合同要按一定比例授予中小企业
它针对目前政府采购中供应商大企业占有大多数比例的情形，为了扭转中小企业在政府采购中所占份额比较低的局面，而创设的一种强制性资源分配方式。如澳大利亚法律规定，联邦一级的采购合同的10%要授予中小企业[10]。美国《联邦采购条例》规定，联邦政府23%的采购份额要给予中小企业[11]。实践中配额制的争议比较大，因为其极易导致构成对大企业的反向歧视。因此笔者认为只有在以上其他促进措施仍无法达到实现促进中小企业发展之目标时，政府才可以考虑使用该措施。需要指出的是，“政府采购对中小企业的优先规定只能是一种有限性的优先。”[12]如果中小企业完全依赖于政府采购的支持，也会危害自身发展。美国参议院中小企业委员会调查461家曾经从优先计划受惠的小企业发现，这些企业只是将该计划看作是合同的来源，而不是企业的发展。最要害的发现是，这些被调查的企业30%将计划作为唯一的合同来源，一旦失去保护伞，就只有倒闭的命运。在我国也存在中小企业过度依赖政府采购而破产的情形。因此政府采购对中小企业的促进应该赋予其平等的机会，有助于改变弱势地位，增强其与大企业的竞争力，而不是对中小企业生存发展的包办，我国对中小企业促进立法避免企业出现脱离政府采购就无法生存的局面。