一、水利各项工作稳步有序推进
（一）脱贫攻坚安全饮水工作
一是结合2022年脱贫攻坚安全饮水工作，计划解决27个村安全饮水问题，计划投资1372万元，目前项目已开工建设，工程进度达到90%。二是为确保农村饮水安全管理工作落实到位，实现农村供水工程建得成、管得好、长受益，落实农村饮水安全管理、水行政主管等部门的行业监管责任和乡、村的运行管理责任，草拟了三个责任三项制度，设置了三个责任标示标牌。三是于今年4月组织成立了达标复核工作组，开展对全县贫困村贫困户安全饮水复核排查；对排查出的饮水问题，及时纳入2022年脱贫攻坚安全饮水解决。
（二）水费收缴工作
按照《关于进一步完善农村供水“三项制度”积极推进农村供水水费收缴促进农村供水工程良性运行的通知》22号文件要求，我局于3月制定了《县农村供水工程水费收缴工作方案》《县农村饮水安全工程运行管理办法》征求意见稿，于第45次政府常务会议审议通过并以正式文件下发。
（三）防汛减灾工作
一是我办组织人员近360人次对全县115条山洪沟危险区、防洪堤、城区防洪堤、来马防洪堤进行了全覆盖汛前隐患排查，对乡村段废弃砂石料隐患进行治理，清理砂厂废弃砂石约16000立方米，平整场地约18000平方米，填土播种草籽大概3600平方米，共用机械7台210台班、人工180余人次；对城区段河床堵塞进行整治，清理河道沙石7000余方，挖机56台次，装载机56台次，大车280余台次，对发现的其他安全隐患（包括河道内垃圾），并要求和建议当地乡政府组织群众在汛期前对河道、山洪沟、房前屋后的排水沟进行疏通、垃圾清理，确保汛期安全度汛。
二是按照防重于抢的原则，做好群策群防工作，指导完成了对镇村及以及乡村、村的防汛应急演练工作。并要求各乡政府组织辖区内山洪沟危险区的群众进行防汛演练，全县21个乡镇115个山洪危险区隐患点都在紧锣密鼓的进行防汛减灾应急演练，做到危险区域内群众熟悉和知晓预警信号、转移撤离路线、避险安置点知晓率达100%。
三是要求当地乡政府做好各山洪危险区的两张表预案，明确细化各责任人职责，并在村域内对两张表进行公示，做到危险区内群众家喻户晓。
四是要求当地乡党委政府立足防大汛、抗大旱、抢大险，提高思想认识，储备相应防汛抢险物资，并安排专业维护人员对全县60个预警广播和一个中心平台、3个视频网络监控站点进行了维护、维修。并在汛期前对17个自动水雨情监测站点进行了巡检，报汛率目前为100%。
五是做好防汛减灾宣传工作。5月12日，水利局在县城开展防汛减灾宣传工作，发放宣传单6800余份，利用短信平台推送山洪灾害防御知识短信236条。切实增强了广大群众防灾减灾的安全意识，活动取得了良好效果。
六是与各区乡、防汛成员单位、涉水工程施工单位签订责任书50余份。层层压实责任，细化措施，要求各乡镇和防汛成员单位各司其职、通力协作。防汛办坚持24小时值班制度，并对各山洪灾害危险区的责任人的在岗情况进行电话抽查，确保汛期安全度汛。
（四）水土保持工作
一是实施扎消达沟水土流失综合治理项目，总投资400万元，治理水土流失面积8平方公里；二是整改审计组审计反馈关于“非税收入征收政策执行不力：对2019年507个开工项目和县国资公司2019年度采砂87700立方米，未收取水土保持补偿费”问题的整改；三是深入开展长江经济带生产建设项目水土保持监督性执法专项行动，核查涉嫌“未批先建”“未验先投”以及不依法履行水土流失治理义务的项目；对开发建设项目水土保持方案审批、收费、监督检查的“三权”管理，不定期常态化对全县在建项目开展水土保持工作集中检查，对造成水土流失的施工单位，立即责令其恢复原貌，对全县沙场进行全面整治，对造成水土流失的沙场立即要求其进行治理。
（五）河湖管理工作
一是统一思想，强化安排部署。为进一步统一思想，明确任务，研究落实“河（湖）长制”的对策措施，切实履行好“河（湖）长”责任，县党政主要领导于2022年4月24日组织召开“河长制”工作推进会，此次会议由县政府副县长郎志平主持会议，县长龙明阿真、县政府副县长、县总河长办公室成员单位、各县级河长联络单位负责人、县河长制办公室工作人员参加。乡（镇）党委书记、乡（镇）长、村支部书记、村长在乡（镇）分会场参会，将此次会议精神传达到了村一级。
二是上下联动，各级河长带着日记去巡河。创新“巡河日记”模式，巡河日记主要反映河长巡查责任河流时发现的问题、提出的处理办法以及处理结果。今年一季度各级河长纷纷带着日记巡河履职，县级河长19人每季度巡河，累计巡河21次，乡（镇）级河长534人每月巡河，村级河长164人每周开展巡河，真正建立起了上下联动、齐抓共管的协调推进机制。
三是聚焦重点，开展河湖“清四乱”任务。我县把河湖“清四乱”作为重点工作来抓，由县检察院、县环保局、县水利局、县国土局组成联合执法组全面开展河湖“清四乱”行动，推动河长制从“有名”到“有实”工作落实。全县各乡镇全面排查河湖管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题，发现一处、清理一处、销号一处。截止六月底，共计清理白色垃圾3余吨，完成问题整改1处。
四是强化职能职责，持续推进工作。从1月开始，我县继续开展河（湖）长常态化巡河，县级河长做到了一季度一巡河，乡级河长做到了一月一巡河，各村河段长做到了一周一巡河，并认真填写了巡河日记。同时做到发现问题及时汇报、及时处理。到目前为止，岸边保洁做到了基本常态化，境内河流均未出现重大的环保事件。
五是继续深入开展“四项行动”，维护河湖健康生命。按照四项行动的要求，由乡级河长带头，各村级河段长、沿河群众共同参与，对全县河流垃圾进行清理。
（六）水资源管理工作
一是取水工程核查登记整改工作。目前正在办理取水许可证，在规定的时间节点内完成整改工作。二是下泄生态流量工作。县已完成了电站下泄流量监控设备的安装工作。三是小水电站清理整改工作，县完成了小水电站“一站一策”的编制工作，对全县水电站进行了清理，梳理了整改类和退出类电站，在规定时间节点能够完成全部工作。
（七）河道采砂管理工作
为了进一步使规范砂石资源开采秩序，我县在多次实地调研、召开专题会议，听取各乡镇、各部门、采洗砂企业的意见和建议的基础上，严格按照“有证的规范开采，无证的坚决取缔。一是建立不定期、常态化巡查制度，由水利、国土、环保、公安等部门为成员的联合执法小组，对全县各砂石场进行检查。二是建立定期联席会议制度。县人民政府定期召开联席会议，继续以高压态势严厉打击非法开采行为和各种采砂乱象。三是已委托减投电力设计有限公司开展年度实施方案的编制工作，待2022年度实施方案编制完成后，统一向上级主管部门进行申报办理河道采砂年度许可证。
（八）扫黑除恶专项斗争工作
今年以来，县水利局加强对水利建设项目领域、水资源管理领域、河道采砂领域、河湖管理保护领域、水土保持领域乱点乱象进行重点整治。一是整治乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护“四乱”突出问题。我县把河湖“清四乱”工作摆在生态文明建设的突出位置，采取有效措施，对照“清四乱”标准、时限要求，以河长制为平台，推进“清四乱”专项行动落地生根、取得实效。在河湖“清四乱”专项行动中，水利局积极携手自然资源局、环保局等部门共同推进，联合开展专项清理整治行动。二是整治非法采砂违法犯罪行为。水利局、县环保局、自然资源局、政法等部门按照公路沿线一周两巡、偏远地区一月四巡要求，常态化对我县各砂石场采挖乱象、环保工作、涉黑涉恶涉乱情况、安全生产工作进行检查，及时制止私自采挖砂石现象的苗头。三是整治生产建设项目水土保持乱点乱象。县水利局成立工作组专项对县2处水源地生态等进行检查，建管股对在建水保项目进行督察，利用3月22日“世界水日”、“5.12”等时间节点向广大群众、各部门、各乡镇宣传《水利水土保持法》，提高全县水土保持法律意识，增强行业部门、建设单位履行水土保持法律义务的自觉性；提高水土保持方案申报率、实施率和水土保持设施验收率，有效遏制开发建设过程中人为水土流失加剧的趋势。四是强化调查摸底，深挖涉黑涉恶线索。坚决做到“黑恶必除，除恶务尽”，确保扫黑除恶专项行动取得实实在在的成效，切实为社会大局稳定“保驾护航”。由班子成员牵头，加强矛盾纠纷排查，做到心中有数、目标清晰，切实为社会大局稳定“保驾护航”。局办公室、建管股、水保办发挥职能，积极对水利建设项目、河道采砂领域容易出现黑恶案件开展“问题”和“苗头”的双重梳理和摸排，确保扫黑除恶专项行动取得实实在在的成效。五是在乱点乱象专项整治摸排过程中发现，麦玉隆麦玉曲河道砂场存在废弃砂石乱堆乱放问题，水利局党组高度重视，赓即对其进行整治，截止目前，该处乱点乱象问题已全面整治完成。
（九）安全生产工作
一是召集水利局在建项目施工、监理等企业负责人召开买安全生产工作专题会议，对安全生产工作进行安排布置，让安全生产工作落到实处，全局干部利用每周二例行学习会议上进行安全生产工作学习，提高安全生产意识，截止目前共召开安全生产相关会议12余场240余人次。二是水利局工作人员对全县砂场机械使用是否安全，人员操作是否规范，材料堆放是否超高，深坑有无标识标牌以及在建施工工地人员、机械、标识标牌进行不定期、常态化检查。截止目前共检查砂石场安全生产36余次，检查在建项目安全生产42余次。
（十）党风廉政建设工作
为深入贯彻落实全水利工作暨系统党风廉政建设会议精神，县水利局认真落实党风廉政建设责任制，严格执行《廉政准则》等各项规定，严格履行“一岗双责”，坚持党风廉政建设和业务工作“两手抓两手硬”，切实抓好领导班子和干部队伍作风建设。今年来，县人民政府副县长、水利局局长同志召开3次水利局党风廉政建设会议，并对全局党风廉政建设工作提出了明确要求，对班子成员及干部职工进行了提醒谈话。
二、存在的问题
作为政府组成局，水利局主要承担着全县水利领域发展工作，但随着防汛减灾、水土保持、项目建设、河长制等工作的任务越来越重，技术力量需求越来越强，技术人才紧缺，急需引进人才技术。
伦敦城市群是当今六大世界级城市群之一。从1960年代开始，英国强力治理伦敦城市群的大气污染和泰晤士河流域污染，经过数十年的治理，伦敦市摘掉了“雾都”的帽子，泰晤士河恢复成为一条洁净的河流。
在伦敦城市群的环境治理中，各级政府扮演了极其重要的角色。中央政府通过立法和区域战略规划，为区域环境治理制定行为准则和提供指导。大伦敦市政府和区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅共同推动伦敦大都市区的整体发展。泰晤士河水务局的设立和高效运作，促进了流域政府间的合作治理和一体化管理。同时，政府组织以外的社会主体也积极参与区域内的环境治理。地方政府间的合作与社会主体的广泛参与既是伦敦城市群环境治理的重要特征，也是环境治理取得成效的主要经验。
二、伦敦城市群概貌
伦敦城市群形成于20世纪70年代，在空间结构上包括四个圈层：一是内伦敦，这是城市群的核心区，包括伦敦城及内城区的12个区，面积310平方公里，其中伦敦城是核心区，面积只有1.6平方公里；二是伦敦市或大伦敦地区，包括内伦敦和外伦敦的20个市辖区，总面积1580平方公里；三是伦敦大都市区，包括伦敦市及附近郊区的11个郡，总面积11427平方公里；四是伦敦城市群即包括伦敦城、内伦敦和外伦敦，以及邻近大城市在内的大都市圈。以伦敦-利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰、谢菲尔德、曼彻斯特、利物浦等数个大城市和众多中小城镇[1]。这一地区总面积约4.5万平方公里，占全国总面积的18.4%；人口3650万，占全国总人口的64.2%。
在伦敦城市群内，伦敦既是英国的首都，是该城市群的核心城市，也是英国政治、经济、文化中心和交通枢纽。与此同时，城市群还拥有伯明翰、曼彻斯特、利物浦等一批次级中心城市。该城市群是英国产业密集带和经济核心区，也是世界五大城市群之一。
英国是世界上最早完成工业革命和走上工业化的国家。19世纪中期，随着人口增长和现代工业的发展，英国的“城市病”和环境问题日益突出，集中表现为水体和空气污染。造成伦敦城市群空气危害的主要是烟尘、湿雾和有害气体，如硫氧化物、碳氧化物等，主要出自以煤为燃料的各类工厂和家用炉灶，可称之为煤烟型污染[2]。呼吸系统疾病肺结核、支气管炎、肺炎等是当时非常严重的公共健康问题[3]。从1960年代开始，英国强力治理大气污染。上世纪70年代后，伦敦市摘掉了“雾都”的帽子。2010年大伦敦城市区PM10年均值达标[4]。
伦敦城市群的水污染集中表现在泰晤士河流域的污染上。泰晤士河是伦敦城市群的一条重要河流，流经英国南部六郡，向东流往伦敦，横贯伦敦与沿河10多座城市，被称为英国的“母亲河”。泰晤士河流域有人口1200多万，流域中经济最发达、人口最稠密[5]。流域西部为农业区，中部泰晤士河谷为高科技工业园区，东部为伦敦市。自19世纪工业革命开始，河流两岸人口激增，大量的工业废水、生活污水未经处理直排入河，沿岸垃圾随意堆放，泰晤士河水质迅速恶化，病菌滋生，乃至鱼类绝迹[6]，成了一条举世闻名的臭河[7]。70年代颁布新的《水资源法》后，泰晤士河流域进入了一个综合治理时期，1980年代的河流水质很快恢复到了17世纪的原貌，达到饮用水标准。泰晤士河治理的成效不但令英国为之自豪也为世界所瞩目。
在伦敦城市群的环境治理中，各级政府扮演了极其重要的角色。在英国，三级政府构架包括中央政府、地区性政府（苏格兰、威尔士、北爱尔兰）与地方政府。其中，地方政府构成较为复杂，并且不断变动。第一层为郡、郡级市，大伦敦郡议会；第二层为郡属区、自治市镇；第三层为教区和社区议会[8]。除了各级政府之外，企业、环保组织、大学、社区与媒体等社会力量也积极参与伦敦城市群的环境治理。
三、中央政府对环境治理的顶层设计
英国是单一制国家，地方事务受到中央政府的力干预。中央政府在伦敦城市群环境治理中发挥了主导作用，在治理计划中的一切政策行为皆在中央政府的控制监督之下[9]。
面对伦敦都市区和泰晤士河日益严峻的环境形势，英国政府出台了一系列法律法规，规范指导大气污染和水污染治理。1876年，英国议会通过了《河流防污法》，这是英国历史上第一部防治河流污染的国家立法，也是世界上第一部水环境保护法规。为了防止伦敦市区空间蔓延，20世纪40年代，英国议会专门制定了《绿带法》，通过环城绿化带将伦敦大都市包围，把伦敦大都市圈分为伦敦城中心、内伦敦和外伦敦。1974年制定的《空气污染控制法案》严格规定了工业燃料中的含硫上限。1995年颁布的《环境法》规定，各个城市都要进行空气质量的评价与回顾，对达不到标准的地区，政府必须划出空气质量管理区域，并强制在规定期限内达标[10]。
为了保护大伦敦都市区经济社会发展和环境，英国政府多次编制了大都市区战略规划。
1937年，为解决伦敦人口过于密集的问题成立了巴罗委员会。1944年编制的《大伦敦规划》将大伦敦都市区划分为四个同心圆：内圈、近郊圈、绿带圈、乡村外圈。内圈是控制工业、旧城改造、降低人口密度、恢复功能的地区；近郊圈作为建设良好的居住区和健全地方自治团体的地区；绿带圈的宽度约16公里，以农田和游憩地带为主，严格控制建设，作为制止城市向外扩展的屏障；乡村外圈计划建设8个具有工作场所和居住区的新城，从中心地区疏散40万人到新城[11]。
为了疏散伦敦市区的人口和功能，到上世纪50年代末，在距伦敦市中心50公里的半径内建设了8座卫星城，有效控制了伦敦城区无序蔓延的势头。1994年颁布的《新伦敦战略规划建议书》提出构建“新伦敦都市区”，对环境高度关注，除大气、水体、噪声等问题外，还包括对一些重要空间要素的整治，如开放公园、广场绿带、历史遗产等地的空间、街道和广场，更加注重空间规划与产业规划、功能规划相协调。特别是2004年颁布的《伦敦规划》是伦敦未来数十年发展的最重要的规划文件。该规划将大伦敦划分为5大现代服务业功能区，进一步将某些具体区域界定为机遇区域、强化区域和重建区域[12]。这些规划是中央政府指导伦敦城市群经济社会发展和环境保护的重要文件，有效优化了大伦敦地区的空间布局，引导产业和人口有组织外迁，推动了伦敦城市群在经济、社会、交通、环境等方面的协调发展。
四、区域政府对环境治理的协调推动
在大都市地区的政府结构中，伦敦地区最早出现了区域性机构和地方单位之间权力分享的双层、联邦式结构[13]。
为了伦敦都市区的绿地建设，适应城区开放空间的扩大、中心城区人口密度降低、平衡周边区域发展的需要，1964年创立大伦敦议会，作为区域政府专门负责整个大伦敦地区的发展和协调管理，承担战略规划与协调发展职能。1986年保守党政府废除大伦敦议会，将其履行的众多职权移交给了32个自治市议会和伦敦城法团及其委员会，比如城市规划、道路、桥梁和街道的维护，垃圾和下水道的管理，防洪以及司法判决等。此后通过实践，这种多头分散治理的格局制约了大伦敦地区的整体发展，使得大伦敦地区各种“城市病”凸显[14]。为此，英国工党政府1999年颁布《大伦敦市政府法案》（GreaterLondonAuthorityAct1999）。根据该法案，2000年成立大伦敦市政府。大伦敦市政府由伦敦市长、伦敦地方议会组成，统整个大伦敦地区的32个自治市和1个伦敦城。
大伦敦市政府的主要职责是战略规划指导，对交通治安、消防应急、经济发展、环境卫生以及其他社会服务负责，研究制定伦敦发展战略规划，致力于实现大伦敦地区的经济、社会、环境整体协调发展。大伦敦都市区实行大伦敦市政府-自治市议会双层治理结构。大伦敦议会是一个拥有权力和税收基础的民主合法机构。伦敦的大多数服务项目包括教育、社会服务、住房、环境健康和消费者保护等，由32个伦敦城区来提供[15]。而交通和环境（如废物收集处理与污染防控）等事务则与大伦敦市政府共同管理。
上世纪80年代，英国成立了苏格兰、威尔士发展局，负责处理区域内的投资和管理事宜。此后在中央政府成立了区域政府办公室，主要负责协调欧盟的区域政策在英格兰地区的执行。严格讲，这些区域政府并不是一级真正意义上的政府，更多地具有中央政府派出机构的特征[16]。
1998年，英国颁布《区域发展局法》，根据这个法案成立区域发展局和区域议事厅，建立区域层级的合作政府。1999年在英格兰除伦敦郡以外的8个地区建立了区域发展局，2000年在伦敦郡建立了区域发展局，从而形成了一个以区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅为主体的治理结构[17]，其中区域政府办公室是在国家层面将不同的部门政策进行整合，同时体现区域优先发展的重点，对区域的土地利用进行规划。区域发展局主要负责领导地区的经济发展，同时还监察各个次区域的伙伴关系及其在地方实现。区域议事厅主要由一些地方议员和其他组织成员组成的志愿组织，负责制定区域发展战略和检查执行情况[18]。由于这3个部门更多的是代表中央政府，此后英格兰各地区也成立了区域议会。这些机构在全国和区域环境政策的制定和执行中扮演着非常重要的角色。
五、专门机构对环境事务的具体管理
在伦敦大都市区环境治理中，区域性或流域性的环境管理机构发挥了重要作用。
早在1751年，英国乔治二世时期议会通过法案，成立泰晤士河管理局[19]。该机构管辖克里科雷德至斯坦尼斯大桥这一段水域。成员包括来自泰晤士河流域的议员、泰晤士河边城镇的市长和其他官员、伦敦市长和市议员、牛津大学的官员和一些学院的领导以及诸多教区的官员，此外还有一部分宣誓加入大土地的所有者、地产继承者、拥有大量个人财产和债券持有者[20]。
19世纪30年代，英国政府针对伦敦污染问题，开始考虑设立都市性权力机构对都市区实行统一管理。1848年成立都市下水道委员会，拟将都市区的下水道、排水和供水等相关职能置于都市统一管理，以期改善都市区的卫生状况[21]。1856年成立新的机构――泰晤士河管理委员会，由其负责西起斯坦尼斯河东至延特勒特河口的泰晤士河管理。该委员会的委员主要来自港务局、海军部和商务部，代表城市和航运利益。该机构虽然规模比较小，但权力比较广泛，对泰晤士河流域的治理进行计划安排、监督和纠纷处理[22]。
1973年，英国制定《水资源法》，改革水管理体制，分别建立以城市或工矿区为中心的水污染防治体制和以水体为中心的区域性污染防治体制。针对泰晤士河流域的生态整体性和区域关联性，采取区域性污染防治体制，特点是以流域为主体，做到点、线、面相结合，体现多目标、多层次、多因素的综合治理[23]。1974年，英格兰-威尔士组建了10个新的流域水务局，泰晤士河水务局随之建立。这些机构除提供污水处理和供水服务外还负责流域管理、水污染防治、防洪及地表排水，承担推进和协助流域水治理工作，统一负责流域治理与地表地下水资源管理，包括水文水情检测、工农业及城市供水、污水处理与排放、水质控制、防洪、水产、水上旅游等。规定凡从泰晤士河取水的公司或厂矿企业必须由水务局发放许可证并缴纳许可证费，审批、监测的原则是取水量不得影响泰晤士河流域生态和植被环境；任何向泰晤士河排水的单位，污水必须经过处理或由水务局收取费用后集中进行处理。
泰晤士河水务局的设立和高效运作，推动了流域政府间的横向联动，促进了流域政府间的合作治理和一体化管理，造就了今日干净的泰晤士河。撒切尔夫人上台后，1989年对水务管理局实行私有化改革，水务管理局成为泰晤士河水务管理公司[24]。政府通过建立专业化的监管体系，负责财务、水质监管等，实现了经营者和监管者的分离。泰晤士河水务公司只承担供水、排水、污水处理职能，不再承担防洪、排涝和污染控制职能，水质检测、污水监管、检举等权力收归全国层面的国家河流管理局，但该公司仍然是泰晤士河治理的重要主体。泰晤士河水务公司经过近十多年的公司化运作，在基础设施建设和提高服务标准方面取得了很大进步。
六、多元主体在环境治理中协同行动
在伦敦城市群的环境治理中，英国中央政府、大伦敦市政府、区域政府办公室、自治市政府、区域发展局和区域议事厅，以及专门环境机构都是治理机构的重要主体。同时，政府组织以外的社会主体也积极参与区域内的环境治理。地方政府间的合作行动与社会主体的广泛参与是伦敦城市群环境治理的重要特征，也是环境治理取得成效的主要经验。
在环境治理中，地方政府合作主要表现在大伦敦市政府、伦敦市与各自治市之间的合作和协调。
大伦敦都市区不是大伦敦市政府垄断所有的地方行政权力，而是与各地方政府一道，共同分享大伦敦区的行政权，合作展开公共治理。特别是在关于环境保护（如跨界生物多样性、大气排放、水质保持等流域环保）方面。虽然大伦敦市政府在层级上高于伦敦市和大伦敦区内的自治市政府，但是33个自治市仍然处于自治状态。
大伦敦市政府与伦敦自治市议会之间职能分工明确，权责划分清晰，避免了两级政府之间互相推诿，有利于发挥各自的优势，有利于彼此合作和意愿的表达。大伦敦市政府与32个自治市和伦敦市政府共同推动了中央政府采取弥补方案，以增加充盈流域的治理经费[25]。大伦敦市政府与各域内政府的协调更多地是流域内统一行动和发展规划，着重于执行全国环境政策，以便步调一致分工协作。从大伦敦市的空间关系看，伦敦城、内伦敦与外伦敦各区域的地方政府所面临的问题是不同的。如果按照伦敦城、西伦敦、东伦敦、南区、港口区与郊区的划分方法，泰晤士河流域的环境保护与生态建设的具体任务存在区域性差别。因此，不同区域的地方政府间必须充分沟通，进行有效合作[26]。
伦城城市群环境质量的改善不仅有政府的努力，企业、环保组织、各大高校、社区与媒体等社会力量也形成了合力。
在英格兰的区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅中的论坛、网络体系和委员会中吸纳了大量的区域伙伴组织参与，这也是英国政府区域治理的一个基础[27]。
在英国，私有企业对改善空气环境的创新和投入丝毫不亚于政府。例如，金融企业野村证券公司参与伦敦旧城公司发起的城市空气项目，有效合并了食品、办公设备的投递和垃圾的清运，以减少排放量大的垃圾车运输次数。私有化改革后的泰晤士河水务公司承担伦敦和泰晤士河流域的饮用水、生活用水供应和污水处理。该公司向社会筹措资金，向排污者收取排污费，通过发行股票募集资金。同时，这家私营公司也受到了政府、环保组织、公益机构、媒体和公民“无情”的监督[28]。近年来，在这种“无情”的监督和该公司的努力下，泰晤士河流域的污染得到了严格的控制，受到世人好评。
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黄河北徙以后，向东注入大清河入海。据《清史稿》记载“黄河自北宋时一决滑州，再决澶州，分趋东南，合泗入淮。盖淮下游为河所夺者七百七十余年，河病而淮亦病。至是北徙，江南之患息。士民请复淮水故道者，岁有所闻”。黄河北徙后，社会上复淮的呼声日渐高涨，最早提出此议的是同治五年（1866年）山阳绅士丁显向朝廷上《议浚复淮故道疏》，提出：堵三河、辟清口、浚淮渠、开云梯关尾闾，以恢复淮河旧有河道，使淮河自行入海。同治六年（1867年）时曾国藩出任两江总督，申请朝廷拨银10万两，试着疏浚云梯关以下淮河故道，并在清江浦设立导淮局，但曾国藩在此任时间不长，此项动议便胎死腹中。同治七年（1868年）宿迁蔡则V、山阳丁显再次带着复淮的愿望赴京，通过朝臣奏请朝廷浚复淮河故道。
同治八年（1869年），新任两江总督马新贻对张福口引河进行了疏浚，淮水于是由清口流入运河。同治九年（1870年），马新贻向朝廷奏告：经测量黄河底高于洪泽湖底丈余，要复淮必先浚淤黄、继开清口，修复盱堰石工，坚筑运河两堤，再堵三河。此项建议工程浩大，然而当时清廷财政已捉襟见肘，朝廷自然不会批准，马新贻的奏告无疾而终。
光绪七年（1881年），两江总督刘坤一考察淮河和运河河情，再设“导淮局”，计划开浚旧黄河，自杨庄起至安东（涟水）东门，计长14000余丈（2800余米），估算需要土方45万方，白银16800余两。因工程量巨大，也难以实施。
光绪八年（1882年），两江总督左宗棠建议清政府将淮北全部盐税收入用作复淮工程施工经费。不久左宗棠被调职他任，此事即不了了之。
1896年2月11日，两江总督张之洞向朝廷奏报：当时河患无穷，河事糜烂，各地区自行构筑的坝堰，成了社会冲突的根由。认为以社会稳定考量，必须对淮河进行导治。
光绪三十二年（1906年），清末状元南通张謇提出“复淮、浚河，标本兼治”的主张。光绪三十三年（1907年），两江总督端方接受张謇的建议，于清江浦（今淮安市区）设“筹议导淮局”，测量淮水故道。
可以说清末统辖淮河的官员都看到了导淮的重要性，但当时清廷统治已属强弩之末，导淮的建议只能束之高阁。
二、状元导淮历程
朝廷对导淮没有大的进展，民间的力量依然在强力呼吁。清末状元张謇就是当时推进导淮的代表人物。光绪二十八年（1902年），张謇把目光投向了淮河的导治，他把导淮视为“实业救国”方案的重要组成部分而欲付诸实践。对于经费的筹集，张謇提出由“官为筹办上也;官若不能，由督抚敦请士绅劝集资本商办。”同时考虑到“淮治则湖涸，湖涸则淤地出，官办归官，商办归商”。张謇又建议导淮“尤愿即归商办以速其成也”。
光绪二十九年（1903年），51岁的张謇发表了《淮水疏通入海议》。1904年又上《请速治淮疏》，认为治淮首在疏导其入海通道，改变其“入海路断”的现状，治理淮河，刻不容缓。张謇认为，经过十年治理，将彻底改变灾区面貌。两江总督端方同意张謇要求，成立“筹议导淮局”，让张謇担任“导淮局”总参议。
光绪三十二年（1906年），淮河再次发生水灾，苏北灾情严重。张謇再次上书端方，提出《复淮浚河标本兼治议》的建议，要求从测量做起，逐步为复淮规划创造条件。但端方认为张謇的方案需要经费巨大，难以筹措，因而加以拒绝。当时正好两广总督岑春萱请假在上海养病，张謇登门探望，偶然谈及治淮问题，张謇遂历数向两江总督端方几次陈情无效之情状，岑春萱言语表示赞同，张謇以为遇上了救星，于是连夜写了一封《代岑粤督拟淮北工赈请拨镑余疏》，他想通过岑春萱恳请朝廷将存于上海户部银行的180余万两赔款余款“移以救淮北百万之灾民，修河、淮千里之水利。”可当他将稿子送去后，岑以自己不是两江总督为由加以推诿，张謇只得离去。
张謇为导淮奔走呼吁，四处碰壁之后，便考虑像西方那样成立公司以筹资导淮。光绪三十三年（1907年），张謇在《议办导淮公司纲要》中指出，导淮不限于“去灾之根”，而且求“大干一通（指淮水），旁支皆畅，脉络灌输，无有塑遏，昔之瘠区，必成腴壤”。据此，“舟楫通利，商业将兴，犹其余事”，阐述自己欲在淮河流域发展近代大农业，大办工商业的宗旨。
宣统元年（1909年），江苏省咨议局成立，张謇被选为议长，作为议长的张謇在江苏咨议局提出筹兴江淮水利公司为咨议局基本金案，“以咨议局负江淮水利公司之责”，决定集股借债导淮，将来再以公司运作盈利偿还。这在当时封建制度下的中国，无疑是非常先进的想法。另外，张謇甚至想到设立农业银行：“以为各地方河渠沟洫，堤岸闸坝之准备者。”以银行作为筹集调度和管理资金的载体：“人民得依赖此种银行，作其保证，资其周转，则关于水利之兴造，既无官吏之督促，亦必百废俱举矣。”这在当时不失为一种大胆的筹资构想。咨议局通过了张謇等人的治淮提案，在咨议局下设了江淮水利公司。张謇又在《代江督拟设导淮公司疏》、《筹兴水利为咨议局基本金之设备案》、《拟江北水利公司最初第一节之办法》中，对导淮进行了全面而详尽的规划，他准备通过筹办公司，“集股开办，众擎易举”，疏通淮河入江入海通道。1909年，为着手导淮，张謇率先在清江浦（今江苏淮安市）成立了江淮水利测量局。1911年正月，测量局正式开测，开始对淮河、沂沭泗诸流、运河、湖泊的河道进行实地测量。
清宣统三年（1911年），美国红十字会在美国政府支持下，提议派遣技术人员考察淮河流域。同年，美国驻华公使嘉乐恒，向中国政府转达了美国红十字会的这一意图，受到清廷的欢迎。中美双方并就此进行商谈，达成有关协议，规定中方为美国测量技术人员在淮河流域的工作提供一切便利和在华宿费、旅费，美国红十字会负担美国测量技术人员的薪俸。7月16日，美国技师詹美生抵达北京，随后他前往淮河流域，在皖北和苏北一带进行实地考察。民国元年（1912年）6月14日，詹美生结束了在苏皖淮河流域的考察，撰写《导淮视察报告书》，提出综合治理淮河的建议。
1912年年底，张謇代安徽总督柏文蔚为导淮专门致电临时大总统袁世凯，提出裁兵导淮计划，恳请迅速实施导淮工程，并公布了导淮兴垦大纲。次年，北洋政府还在北京设立导淮局，委任张謇为督办，柏文蔚等为会办。
1913年，芮恩施出任美国驻华公使，他积极支持美国参与导淮工程，声称要使这一工程成为“在组织大的工程项目方面美国方式的效率的样板”。芮恩施多次与北京政府进行交涉后，中国与美国就美国承担导淮工程达成初步协议。1月31日，美国驻华公使芮恩施作为美国红十字会代表，国民政府农商总长、全国水利局总裁张謇作为中方代表，在《导淮借款草约》上分别签字。草约规定，美国红十字会或其代表，或其承续人向中国提供3000万美金贷款，年利5厘，用于疏导淮河流域内河道，美方应在合同签订后1年内筹集这笔贷款;中国政府聘请美国工程师担任导淮总工程师，中方贷款担保为开浚流域中所有政府土地上收入及将来导淮工程竣工后增加的收入、开浚地区的运河使用税，如上列收入不敷支付债务，中国政府将从他项收入中拨款支付本息。美国政府与红十字会先后派工程师锡伯德、詹美生等来华考察勘测。后来又由于第一次世界大战的爆发，美驻华公使正式通知，在欧战未停之前，美红十字会此款项不能兑现，这次借款治淮的计划，再一次落了空。
1915年，柏文蔚正式拟就《导淮意见书》，详细阐述了从洪泽湖下游经苏北盐田导淮入海的计划，并提出通过发行有奖公债等形式筹措治淮经费，两者均主张导淮三分入江，七分入海。但因袁世凯称帝和战乱，导淮事业再次受挫。1916年，淮河再发大水，复淮呼声再起。1918年夏季，张謇再度奋起，草拟《江淮水利计划第三次宣言书》，并上书段祺瑞要求导淮。次年，张謇制定了《江淮水利施工计划》，利用历年测量资料，修正先前主张，提出“三分入海，七分入江”的建议。徐世昌总统设立运河工程局，委任张謇为督办，负责导淮工作。1920年，美国广益银公司水利工程师费礼门插手导淮，并从张謇手中拿到导淮资料，在美国发表《导淮计划书》，主张淮河水悉数入海，即从五河县经洪泽湖北端开挖河道，向东穿运河、盐河至临洪口直接入海。
1921年，淮河流域四省再次遭遇百年不遇的洪水，为治理水患，复淮故道呼声再起。张謇于是再次修改了江海分流的导淮计划，提出了先治标、再治本的导淮方案，发表了《淮沂泗沭治标商榷书》，预算工程款603万元。但计划提出后，徐世昌总统推诿不办，导淮计划再次落空。1925年，张謇致电段祺瑞辞去江苏运河工程局督办职务。至此，北洋军阀时期的导淮事业宣告结束。从清末到北洋军阀时期，历时二十余年，张謇为导淮事业做出了巨大贡献。由他组织测量和绘制的淮河大量数据及图表，为以后各个时期治淮活动提供了价值连城的科学依据。
三、国民政府开始导淮
郑肇经在《中国水利史》中对国民政府成立前的“导淮”评价道：“综计国民政府成立以前，政局m扰，不遑建设，导淮之议，倡诸少数先知先觉，卒以工款无着，有计划而无事功。”社会学家王培棠也说：“总计八十余年来，导淮建议，何止十数，其中有详细记载暨各种应用图表，而可为科学上研究者，厥为美国红十字会工程团计划，前江淮水利局计划，前安徽测量水利局计划，美工程师费礼门计划，及全国水利局计划等五种。俱未能见诸实行。故八十年间，苏地大小淮灾，凡六十余次。”导淮并未取得任何实际进展。由于军阀混战社会动荡，这些规划和议论基本都停留在纸面上，无法实施，正所谓“导淮之倡议，无年无之，而淮河之为患，愈演愈烈”。
南京国民政府成立后，中原地区的稳定直接关系到政权的安危，淮河流域安定就成为巩固统治秩序的重要条件，正如水利专家沈百先所说：“导淮无论就民生的角度还是治安的角度都应被列为首要工程”。面对社会各界对导淮的高亢呼声，为了政权的稳定和对社会有所交代，国民政府开始对导淮给予关注。1929年1月7日，南京国民政府政府令，为筹备“导淮委员会”特派“蒋中正、黄郛、陈其采、陈仪、陈辉德、段锡朋、陈立夫”为导淮委员会常务委员。特任蒋中正为导淮委员会委员长。1月8日，国民政府“导淮委员会组织条例”。
1929年7月1日，国民政府导淮委员会正式在南京宣布成立，就任导淮委员会委员长，他在宣誓就职时强调：“居于淮河人民，在八千万以上，如浚导成功，则民生问题即可解决;自历史上观察，由淮河流域人民之不安居乐业而引起纠纷者甚多，故今后对导淮工作当特别注意，并以建设工作，应知急缓轻重，故不辞繁重，兼任此职。”导淮委员会直属国民政府，掌理导治淮河一切事务。以政府首脑兼任委员长，导淮委员会初时设立总务、公务、财务三个处，分别由国民政府任命杨永泰、李仪祉、陈其采为处长，委员会内部设总工程师办公室。
导淮委员会成立后，首先开展对淮河中下游各河道、湖区的查勘，以摸清各河道湖泊及水利工程等情况，为淮河洪水实施江、海分疏选择路线，为制定导淮工程计划提供科学依据。
国民革命的先驱孙中山先生就非常关心淮河的修浚，1921年在沪期间，曾亲自向柏文尉询问导淮方法，讨论导淮问题。孙中山认为“淮河在安徽、江苏二省北部通海口之淤塞，问题甚为严重，盖通海之口既经淤塞，洪泽湖消水之路全恃蒸发，于是一入大雨时期，洪水泛滥，沿湖广大区域，人民受其荼毒以百万计，故淮河之修浚，实为中国今日刻不容缓之问题”。并且对导淮方案提出了自己的看法，作为国父总理的孙中山对导淮的关注不能不对南京国民政府的政策产生影响。
1922年11月，在美国檀香山举行的太平洋商务会议上，国际上对中国的“导淮”事业也予以高度的期望，认为“导淮”将是解决世界米荒问题的重要举措，把未来解决世界饥饿和粮食问题的眼光投向了淮河流域。
1929年8月16日，南京国民政府召开会议，决定请拨庚子赔款建立导淮基金。1930年5月，中央政治会议第二二六次会议及第七十五次国务会议决议：决定“以英俄庚款余额三分之一内之百分之四十为导淮工程经费。”
1930年9月8日，导淮委员会主持召开《导淮工程计划》研讨会，经过核议认为此项工程计划可行，讨论结果及核议案分别刊印，呈报国民政府备案。1931年4月，第一期《导淮工程计划》经国民政府审议通过。这意味着过去对导淮众说纷纭、莫衷一是的局面的终结，导淮已经从士绅民间呼吁、学者研究争鸣、民间和政府专门机构的勘查规划转变为南京国民政府的国家建设计划。
导淮委员会成立后，1929年8月20日，导淮委员会工务处在淮阴县水北门省立第四工场旧址成立。8月21日，李仪祉总工程师即亲自率领工务处查勘队，前往苏北调查，这次查勘是国民政府对淮河进行的意义重大的面上考察，参加人员都是当时中国顶尖的水利科技权威。包括导淮委员会副总工程师须恺，测绘主任工程师刘梦锡，设计主任工程师许心武，技正工程师汪胡桢、汪干夫，医师张之棠，事务员罗忠懋等10多人，陆海空军总司令部派副官胡镇同行，以便沿途接洽驻军保护事宜。
查勘队在李仪祉的带领下先后查勘了淮河下游及洪泽湖周边地区、淮河干流和沂沭泗地区。详细研究了运河、废黄河与淮河的现状关系。
导淮是当时中国社会的热点，全社会对李仪祉等的查勘给予了高度关注。《中央日报》、《大公报》派记者随查勘队跟踪采访，对查勘队每天行程和考察内容进行详细报道。
为了考察淮河入海工程线路，李仪祉除自己率队亲自查勘外，还于1929年11月27日和翌年2月，偕同导淮委员会顾问，德国哈诺佛大学水工教授方修斯先后两次赴淮阴、涟水、滨海、响水一带查勘运河、盐河、废黄河、灌河等苏北有关河道水势和地形情况，确定淮河入海水道路线。
导淮委员会成立后，一方面组织了查勘队、测量队，对淮河一些河道、泊现状进行了查勘、测量，恢复和建立了一批水文站，对淮河水文气候进行了测验;另一方面，在整理导淮图案委员会整编的《导淮图案报告》的基础上，对清末民初的导淮方案进行了分析研究。经由工务处长兼总工程师李仪祉等工程技术人员的努力，并与导淮委员会德籍顾问方修斯教授研究磋商，于1930年5月编成导淮第一期技术报告，同年9月提交导淮计划讨论会审议。工务处又根据会议决议，加以整理，以《导淮工程计划》上报国民政府，1931年1月正式公布。
“导淮工程倡议数十年来未见实行，推原其故，一则由于计划之莫衷一是，二则由于款巨难筹”。到1931年导淮规划问题基本解决，而当年发生在长江、淮河流域的大水灾更加彰显导淮的重要性，突出了导淮的紧迫性。“（民国）二十年夏，江淮并涨，淮域受灾尤烈，益觉原定计划，有急待实施之必要”。工程计划也根据实际情势所需，做了部分调整。《导淮工程计划》以江海分疏为原则，原拟先从入江水道着手，灾后国民政府以为开挖淮河入海水道为刻不容缓，乃责成导淮委员会加紧勘测设计，先行施工，并提前实施航运工程。
为了获得更多资金和国际上对“导淮”的重视和支持，1931年冬，国民政府行政院副院长宋子文致函于国联运输交通组，请派专家来华，研究治水、垦荒、防灾、港务诸问题。1932年1月，由法国巴黎道路桥梁局总工程师潘利尔、英国伦敦高维麦利工程师事务所主任高德、德国汉堡港务局局长西维京3位专家组成的国联专家组来华，开始对导淮工程计划进行实地考察。考察后国联专家对考察情况专门做出一个有27条内容的详细报告，对导淮有实质上的借鉴作用。
四、捉襟见肘的导淮成果
导淮委员会成立时，开办经费大部分由军队总司令部经理处借拨，约36万，不足部分由中央财政部下拨，也只有5万。导淮工程计划公布后，导淮委员会一些水利专家和工程技术人员，按照计划要求，根据财力、物力条件，对急需实施工程做了大量的设计和实施具体计划。但是国民政府财政经费中，没有导淮工程专款费用，主要是借用一部分中英庚子赔款作为导淮事业基金。
1931年夏，淮河流域遭受特大水灾，导淮入海显得尤其迫切。1931年9月，导淮委员会提出提前提款用于导淮工程。但铁道部、交通部、实业部加以拒绝，这一计划没有得到落实。
1932年7月26日，陈果夫就任导淮委员会委员长，主持导淮具体工作。10月，国民政府公布《修正导淮委员会组织法》，赋予导淮委员会在淮河流域内对公私土地清丈、登记、征用、整理等处理全权。
1935年1月30日，“导淮委员会借用中央庚款保管委员会”成立，以慎重保管该项借款。导淮委员会实借中英庚款数目较为巨大，以年息五厘计息，定于1937年起开始还本。其中二年施工计划的工程借款，以工程完成后所征收航运货捐收入，还本付息，并限于签订契约满二年起的三十年内本息全数还清。
1933年1月，张福河疏浚工程开工，从此拉开了国民政府系统性导淮的大幕。在陈果夫的主持下，导淮工程终于开展起来，社会对导淮也有了好的反映。因导淮工程大多在淮河下游，为了便于导淮，提出陈果夫同时兼任江苏省主席一职。1933年10月，陈果夫被任命为江苏省政府主席。
1934年6月，导淮委员会咨请省政府征工开辟入海水道，江苏省政府同意除一些技术性工作归导淮委员会办理外，自淮阴废黄河至套子口的入海水道疏浚及筑堤工程等皆由江苏省办理。
1934年11月1日，导淮入海工程举行开工典礼。在开工典礼上，陈果夫宣布：导淮入海工程“堪说系自民国以来，水利工程中之最大者”。工程准备于两年内如期完成，“以一新中国水利建设之视听”。这一工程是开挖一条长176公里、底宽35米、两堤相距250米的运河，它从淮阴之西的杨庄起到海边长167公里，上与张福河相接。
1937年4月，导淮入海工程完成，这一工程被陈果夫取名为“中山河”以纪念孙中山提出修浚淮河的愿望。导淮入海在民国时期的水利建设史上也称得上是屈指可数的大规模工程。当时《大公报》以“导淮入海、大功告成”为标题，载文宣称：“将来淮水畅达，苏皖一带将永无水旱灾之虞，沿岸农田灌溉，受益极大，农村经济复兴有望”。1937年，导淮委员会又先后开工兴建周门活动坝、兴建刘老涧浅水坝、兴建中运河涵洞、开挖里运河浅段、疏浚皖淮浅段等。但后来均因抗日战争爆发而相继停工，所有运到工地的钢材、水泥、涵管、石料等，均损失殆尽。
抗战爆发后，淮河流域置身战火之中，导淮工程中止。陈果夫向建议，仍然保存导淮委员会的机构设置，为了保证这些人有事做，将四川省内的一些水利工程交与导淮委员会承办，如綦江工程、乌江工程、赤水河工程等。这样，导淮委员会在实施这些工程中，集中了一大批水利建设人才，客观上为中国的水利事业保护和培养了人才。
虽然导淮工程问题诸多，但不能因此抹杀其在中国水利建设史上的地位，这是中国在结束封建制度后第一次大规模的国家治水行动，其工程也在一定程度上起到了减灾防灾的作用。
（一）项目规划
1998年11月，省计委分别以农经（1998）941号、建设（1998）950号文件，对市中心区防洪治涝工程可行性研究的报告、市中心区防洪治涝工程初步设计进行了批复。可行性研究报告的批复：市中心区防洪治涝工程的建设任务和规模为市中心区防洪治涝工程任务，其防洪标准为100年一遇洪水。初步设计的批复：同意市中心区防洪治涝工程分期实施，一期工程的建设规模为修建窑上支流防洪堤及河道整治7274米（即河道长3637米）；修建响水河干流防洪堤及河道整治16000米（即河道长8000米）；修建德坞支流源头龙贵地水库。
（二）建设项目完成情况
市中心区防洪治涝一期工程建设到现在为止，累计完成窑上支流防洪堤及河道整治7274米（3637米），完成100%。响水河干流防洪堤及河道整治15640米（即河道长7820米），占97.8%。完成德坞龙贵地水库大坝砌筑。市中心区防洪治涝一期工程总投资为9854.9万元，目前到位资金9540.48万元，占总投资的96.9%。完成土石方工程量为804830m3，淤泥清除152200m3，80#浆砌石154720m3。另外：已建成河道两岸的绿化带面积7.13万m2,种植各类树木1.4万株；完成南门口水钢取水水力自控翻板坝一座，窑上支流桥梁两座，响水河干流桥梁3座。
（三）河景观治理一期工程（以下简称一期治理工程）进展情况
该项目西起窑上、道班一线的两水线以东，南抵自然山体，师院，北抵路。控制范围1200余亩，建设用地458亩，需拆迁房屋560余户11万平方米，项目估算5.91亿元。截止8月18日，已丈量房屋111户，签订拆迁安置合同52户。师院安置点1、2号楼共48户已建成完工，所余下的16套房屋已用于湿地公园建设拆迁户的安置。3-6号安置楼96户已完成地勘，目前正筹备招投标工作，拟于2012年春节前建成并投入使用。
二、存在问题
（一）中心城区沿河两岸雨污排放未分流，现有排污管网未发挥应有作用，仍有大量污水排入河,河水未变清，异味还很浓。
（二）河沿岸植树造林绿化项目、市政工程设施等人为破坏较大。
（三）一期治理工程拆迁安置拆建速度不相匹配。该项目拆迁总量和速度明显快于安置建设总量和速度，落实的拆迁项目要求限时完成拆迁，先拆后建，导致安置房建设大大落后于拆迁。而一个项目从开拆到拆平一般只需二个月，而用来安置的安置房建设从办理前期手续到建成安置至少需要一年有余，如不超前建设，必定产生过渡困难。
（四）拆迁户的生活出路问题难以解决。被拆迁后，绝大部分拆迁户因无一技之长，较难找到工作，安置补偿费又十分有限，缺乏足够的资本从事经营活动，社会保障、子女入学等一系列问题得不到妥善解决，必然给社会带来不稳定因素。
（五）国发（2010）19号文件下发后，对政府融资平台贷款的路子已封堵，款项是否到位尚无法判断，一期治理工程项目融资遇到了较大困难，无法确保资金链条的链接，必将影响到工程进度。
（六）村两所小学因一期治理工程项目拆迁，无固定的办学地点，目前约有数百名适龄儿童面临上学难的问题。
三、几点建议
（一）河的治理关键在于“质”、“量”两方面，“质”的方面要控制排污，建议在河景观治理二期工程开工前摸清前期排污情况，彻底治理，做到雨污分离，截断污水注入河的渠道，使河水变清，异味消除；“量”的方面是将污水处理厂经过处理后的中水返还上游，并且尽快开工建设与河治理配套的窑上水库与玉舍水库联网工程，增加河的流量。
（二）抓好源头治理，加大“一线天”上游水源的治理力度，特别是煤矿排污的管理力度。
（三）要千方百计筹措资金，保证一期工程如期开工，同时要按照金融部门贷款要求,提前做好整个河治理项目的规划、立项、用地、环评、可研等审批手续和相关资料,以备向融资条件成熟的金融部门报送，确保实施整个工程的连续性。
（四）一期工程的建设与拆迁安置工作的进度密不可分，妥善安置是搞好拆迁安置工作的重点，要保证拆迁安置资金足额到位，同时加快安置房的建设进度，确保拆迁工作如期完成。
（五）要将拆迁户在拆迁后的生计问题纳入重要议事日程，统筹考虑，处理好民生利益和开发建设的关系。
我省素有*水乡的美称，丰沛的水量，多山的地貌，形成众多的河流。全省河道总长6万余公里，其中省级河道1843km，市级河道2823km。自北至南有苕溪、运河、钱塘江、甬江、椒江、瓯江、飞云江和螯江等主要水系，以及浙北和滨海地区的平原河网水系。平原水网纵横交错，具有滞洪调蓄、引水灌溉、交通航运等综合功能。全省有12660km2地势低平的河网地区，区内水网密布，每平方公里有河道1.5-3.9km，河网总长度打40000km以上。最大的平原河网是杭嘉湖东部平原，省境内流域面积6481km2，占全省平原河网面积的一半以上。*省平原河网地区自然条件优越，素称“鱼米之乡”，虽然土地面积仅占全省面积12%，而人口和耕地却占30%和和50%，国内生产总值占全省70%，是*省经济最发达的地区。改革开放以来，我省经济社会进入快速发展时期，人们对河道水域的需求不断发生变化，由于人们认识上的偏差，河道的自然功能被弱化、异化，河道淤积问题突出、水体污染严重、行洪排涝能力不足、水面率不断减小，水景观遭到破坏，尤其是平原河网水环境和水生态系统遭到严重破坏，迫切需要进行水环境综合整治建设。
二、近年来河道疏浚整治工作
二十世纪九十年代以来，随着经济的发展、人民生活水平的不断提高，人们对安全、舒适的水环境的需求日益突现，全社会要求进行河道水环境整治的呼声越来越强烈。各地政府采取措施，开始进行局部的河道整治建设，绍兴、嘉兴、宁波等部分经济发达市、县的河道整治工作取得了显著成绩。1995年省政府下发《关于加强小流域治理和河道疏浚工作的通知》，每年拿出一部分资金对各地的河道疏浚进行补助，各级地方政府也纷纷出台政策，积极开展河道疏浚工作，河道疏浚取得一定进展。1999年省委省政府作出加快全省城市防洪工程体系建设的重要决策，全省掀起大规模城市防洪工程建设。通过城市防洪建设，人们对河道水环境综合功能的认识有了提升，规划设计理念不断更新，城市防洪建设结合河道整治，水环境面貌得到初步改善。但是，以往的河道整治取得的成绩，无论在工作范围还是工作深度上都无法从根本上改善我省河道水环境面貌，河道水环境日益恶化的形势仍然严峻，水环境恶化已成为制约我省经济发展和人民生活水平提高的突出问题。经济社会的不断发展对河道整治工作提出了更高的要求，河道整治必须从传统河道单一目标整治向多功能、多目标的综合整治转变，从城市河道整治向城乡河道全面综合整治推进。
三、*河道建设工作进展
*河道建设是建设安全、舒适的水环境，全面建设小康社会的一项重大基础设施工程，已被列入本届省政府工作报告，并被确定为生态省建设十大重点工程之一。20*年7月，省政府与11个市（地）政府签订了生态省建设目标责任书，确定全省目标任务为五年建设清水河道10600公里。为加强*河道建设的领导，省水利厅于20*年底专门成立*河道建设领导小组，下设办公室（下称“河道办”），具体负责日常工作。20*年是*河道建设的第一年，河道办积极组织开展项目前期工作，全面推动工程建设。
1、全面调研，找准*河道建设难点问题
为充分了解当前全省*河道建设的工作进展，摸清*河道建设过程中存在的难点和问题，河道办用近3个月的时间，对全省所有的县（市、区）进行了全方位调查研究，找准问题，研究对策，积极当好参谋。
2、积极行动，全面落实20*年度建设任务
根据“生态省”建设确定的目标任务，20*年计划建设清水河道2000km。在各县（市、区）上报年度建设计划的基础上，我厅于年初下达20*年度全省第一批建设计划1764.6km。截止20*年6月底，全省已开工建设河道1345.8km，已完成建设河道895.3km，完成投资23.2亿元。为全面完成20*年度建设任务，下半年我厅将下达第二批计划300km左右。从全省调研的情况来看，各地对这项工作的积极性很高，为加强领导，已有一部分县（市）成立专门领导机构，截止20*年6月底，全省已有34个县（市、区）成立政府河道整治领导小组。
3、统一部署，指导督促各地编制河道整治规划
规划是龙头、是蓝图、也是灵魂，对于河道整治这样一项系统性强，需要多行业、多部门协作进行的综合水利工程，更是统一领导和干部队伍思想的有力工具。20*年全省水利规划工作会议，我厅对河道整治规划进行了总体部署，会议要求各地以县（市、区）为单位，开展河道整治规划编制工作。省水利厅和省计委联合下达“关于开展全省河道整治规划编制工作的通知”，并随文印发《河道整治规划编制导则》，通知要求高起点规划，并综合考虑环境、景观、生态等因素，以实现“水清、流畅、岸绿、景美”的综合整治目标。目前，全省各县（市、区）河道整治规划编制工作已基本完成，大部分县、市的河道整治规划处于审查报批阶段，并已有部分县（市、区）完成规划审批工作。
4、明确目标任务，制订分年度实施计划
根据我省基本实现现代化的战略目标和实施步骤，并与生态省建设的总体部署相适应，确定我省*河道建设的20*—20*年第一期建设目标：全省第一批实现现代化的县（市、区），完成主要河道和乡镇所在地河道，多数村所在地河道得到初步整治；全省第二批实现现代化的县（市、区），完成主要河道和乡镇所在地河道整治，经济条件较好的村所在地河道得到初步整治；全省第三批实现现代化的县（市、区），完成二分之一的主要河道和乡镇所在地河道整治，经过五年的努力，全省初步形成较为配套完善的防洪排涝河道体系，使全省县级以上城镇和重要镇所在地及部分经济发达村所在地河道呈现出良好亲水人居环境，初步展现*水乡风貌和韵味。
根据上述目标，我厅以浙河道办[20*]2号文要求各县（市、区）在编制河道整治规划的基础上，制订*河道建设分年度（20*-20*年）实施计划，并以政府名义上报我厅。在各县（市）上报的基础上，我厅将根据一县一图一说明的原则，组织编制全省*河道建设分年度（20*-20*年）实施计划，作为指导今后五年的清水河道建设基本依据。编制工作将于9月底前完成。
5、规范建设，制订技术要求和建设管理办法
我省开展全省性的河道水环境综合整治工作，堪称全国首例，目前尚无现成的参照经验，无论在技术上还是建设管理上，都会面临很多新的课题。河道整治直接关系到群众的日常生活，需要满足各种不同的需求，需要确立“以人为本，人水和谐”的建设理念。同时，河道整治涉及面广，内涵丰富，既有基本建设项目，又有小型农田水利工程，要实行规范、高效、针对性强的建设管理，需要解放思想，敢于创新，制订出科学、合理的建设管理办法。20*年7月底，我厅组织召开了全省*河道技术研讨会和建设管理工作会议，对全省河道整治建设理念进行总动员，并对《*省*河道建设技术要求》和《*省*河道建设管理办法》进行了专题讨论，广泛征求各地的意见。我厅将在进一步修改完善后正式印发，将其作为今后*河道建设的规范性文件。
6、建立*河道统计报表和宣传制度
为规范*河道统计报表工作，加强各地河道整治工作的宣传和交流，我厅专门下发文件，建立统计报表和信息宣传制度。
四、当前*河道建设的主要困难和问题
*河道建设是我省城乡基础设施建设的一项重大工程,工程面广量大，综合性强，投资巨大，挑战性很强，尤其在启动阶段，如何起好步，开好局，十分关键。必须认真研究存在的困难和问题，对症下药，为工程的顺利完成铺平道路。根据全省调研的情况，以下几方面的困难和问题十分突出：
1、领导重视程度各地不平衡
*河道建设是一项民心工程、德政工程，工程效益主要体现在改善城乡水环境，营造良好的人居环境，是以社会效益为主的公益性工程。它与城市防洪、千里海塘、千库保安不同，主要解决的不是水安全问题，而是水环境问题。在某些地方政府领导看来，清水河道建设不是“帽子”工程，只是“面子”工程，无须放在突出位置。河道整治综合性强，涉及行业部门多，协调工作繁杂，单靠水利部门在资金、政策处理、配套工程实施等诸多方面困难重重，建立一个政府主要领导挂帅的领导机构，统一协调，十分必要。截止6月底，除34个县（市、区）政府已成立了工作领导小组外，大多数县（市、区）的*河道建设仍以水利部门为主。还有一小部分县（市）的地方领导畏难情绪较大，困难想得多，办法想得少，“等靠要”思想严重，工作主动性不强。
2、资金问题是关键
*河道建设是一项公益性基础设施工程，建设资金需要财政投入发挥主导作用。工程估算总投资250亿元，分五年实施完成，平均每年需建设清水河道2000km,投入资金50亿元左右，占20*年全省水利建设总投入的50%以上，资金投入强度很大。目前，省级预算内资金每年安排用于河道整治的仅5000万元（包括小流域治理），仅占年度总投资的1%。近年来我省经济保持高速发展，财政收入稳步增长，各地实施积极的财政政策，但安排的水利建设资金增加相对较少，加之近年来各地千库保安、枢纽工程、城市防洪等水利基础设施建设资金压力仍然很大，*河道建设资金紧缺问题非常突出。
从建设内容看，*河道主要整治对象是城市河道的延伸段以及乡（镇）、村所在地河道，且大部分为乡镇村所在地河道，难以产生直接经济效益，难以通过市场筹措资金，需要依靠镇、村级经济的支撑，而全省村级经济普遍薄弱，乡镇又无独立财政，能用于河道建设的资金十分有限。农村税费改革已在我省全面推行，各种集资、劳动积累工、义务工和以资代劳被逐步取消，按项目出台筹资政策也不符合有关规定，农村水利建设只能用“一事一议”的方式来进行。镇村河道整治主要体现在社会效益，通过改善水环境创造土地增值效益的难度很大，因此仍需要县级以上财政加大补助力度。
从全省调研的情况看，各地的积极性还是很高，工作措施也比较到位，但同时对省里的补助政策期望值也相当高，如果省政府不就资金筹措问题出台相应的政策，地方政府的积极性会受到很大打击，完成这项工作的难度会相当大。资金问题是保证*河道工程顺利实施并高质量完成的关键。
3、清水河道，难在清水
实现“水清”是一项系统工程，涉及多行业、多部门，单靠水利部门无法实现，必须由政府协调解决。当前要实现“水清”目标，难度很大，主要困难有几个方面：
（1）城镇污水管网和污水处理设施建设滞后，许多地方没有建立较完善的污水收集处理系统。工业废污水、生活污水处理率相当低，大部分未经处理的污水直接排入河道，增加了水体污染负荷。化肥、农药大量低效率使用，大量营养物质随地表径流进入水体，加重水体污染。
（2）我省面临经济社会高速发展和对环境质量提高的双重压力。一方面随着经济社会的发展，污染总量不断增长，另一方面地方政府担心影响企业经济效益和投资环境，对水污染防治的要求不高。
（3）水资源实施分割管理，导致在水污染防治方面部门职责交叉，责任不清。管理上存在诸多问题，如管理过松，以罚代治、处罚过轻等问题，直接影响污染者进行水污染的主动性和积极性。
（4）截污治污是实现水清目标的根本措施，但由于归口管理部门不同，很难做到与其他河道整治措施同步实施。
（5）水资源区域管理模式的不利影响。地方政府对上游地区的水污染防治提出较高要求，而对下游地区的利益总是放在次要位置，甚至忽略。
（6）河道保洁，长效管理是一项长期任务。河道水环境的保护，除了硬件设施建设外，与社会的文明程度休戚相关。在加强保护河道水环境宣传，提高人们环保意识的同时，需要建立河道保洁制度，实施长效管理。
通过河道清淤、河岸绿化及其他整治措施，对改善河道水质具有明显作用，但从根本上讲，截污治污是改善和保持河道水质的根本措施。在污水处理率得不到大幅度提高的前提下，仅仅通过河道整治较大程度改善河道水质几乎不可能。
4、长效管理机制不健全
河道管理长期以来是一个薄弱环节，不少地方的农村河道仍处于失管状态。要巩固*河道建设成果，需要建立河道长效管理机制，落实河道管理经费，提高管理效率。
五、对策和建议
1、加强领导，突出重点
*河道建设投资大，难点多，为了进一步统一各级党委政府领导思想，必须突出其重点地位，建议省政府专门成立统一的领导机构，加强领导。同时，建议省政府下发《关于加强*河道建设的通知》，对以下几个方面予以明确：
（1）明确目标任务，实行地方行政首长负责制。
（2）各地建立政府主要领导挂帅的领导机构，统一协调工作。
（3）明确各部门职责，分工合作，共建*河道。
（4）明确资金筹措办法。*河道建设资金由地方自行筹措为主，省里给予适当补助。地方城市维护费和地方水利建设基金必须切出一定的比例用于*河道建设。对由于河道整治产生增值收益的土地，各地必须安排一定数量的土地出让收益用于河道整治。对与河道整治结合进行土地整理产生的土地指标，应从指标转让收益中，切出部分资金用于河道整治。省里视财力可能，设立河道专项资金，加大投入力度。对河道整治工作出色、成绩显著的县（市、区）给予适当奖励。
2、加强宣传，扩大影响
宣传是做好工作的先导，是积极争取各级政府领导重视，社会各界支持，广大百姓参与的重要途径，把宣传工作贯穿于*河道建设的始终。将“水清、流畅、岸绿、景美”的口号叫响，使之形成为全社会的共识，在宣传导向和舆论氛围上下功夫。从规划设计等前期工作开始，宣传整治方案，吸引群众参与方案比选，提出建议和意见。抓好典型河段建设，做到市市有典型、县县有典型，通过典型河道建设，及时总结经验，加强宣传和推广，通过整治前后明显的对比，使更多的人感受到*河道的建设效益。千方百计利用新闻媒体制造舆论氛围，让更多的人来关心和支持这项工作。开展类似“人大代表看河道”，“政协委员看河道”之类的活动，吸引各级人大代表和政协委员的关注，通过代表和委员们的呼吁，争取政府加大投入力度，全面推动这项工作。
3、拓宽渠道，筹措资金
*河道建设工程资金需求大，必须通过多渠道筹措资金，才能确保建设任务高质量完成。
（1）发挥财政投入的主导作用
98年以来由于减轻企业负担和农民负担的宏观政策影响，水利社会筹资比重明显下降。河道整治是一项以社会效益为主的公益性工程，尤其是乡镇村河道整治，难以通过市场吸引投资，因此需要财政投入发挥主导性作用。按照公共财政体制改革的方向，建议省政府设立*河道建设专项资金，按照2%的补助比例，五年安排专项资金5亿元。省级财政对各地实行以奖代补的办法，突出重点，兼顾一般，对成绩显著的平原地区给予重点奖励，同时继续保持对山区小流域治理的扶持。省财政投入所占比重虽然很小，但能起到重要主导作用，引导各级财政加大投入力度。
（2）推广“以地换资”经验
全省城市防洪建设中，我省有不少地方实行了从土地出让金收益中切出一部分用于城防工程，对保证工程顺利进行发挥了极其重要的作用。实践证明，城市河道整治对于带动周边土地的升值也具有直接的重要作用，绍兴、余姚将土地增值的一部分用于治河，实际上是对河道资源经济价值的挖掘。因此，应该充分推广城市防洪建设和部分县市河道整治“以地换资”的成功经验。
（3）充分利用河道资源进行开发性筹资
拓宽河道整治和开发经营相结合的路子。桐乡、嘉兴利用河道淤泥制砖，龙游、金华等地公开招标、拍卖河道采砂权，遂昌、文成、松阳等县拍卖或协议出让水电资源开发权，舟山将部分河段水面养殖权承包经营，均取得较好效果。河道具有纳污净化功能，可探索逐步建立和完善排污权制度和排污权市场，实行排污权有偿使用。在上海，排污权交易市场已经有10多年的试点经验，取得了很大成功。我省嘉兴市秀洲区也已开展这方面的尝试。
（4）改革水利投融资机制
更多地研究利用市场，将更多的资源配置到水利上来，我省有条件的市县，可以通过盘活重组水利存量资产，切出一定量用于房产开发的土地或者以土地转让一部分收益作为担保，争取利用更多的银行贷款，进行*河道建设。在城市防洪建设中，嘉兴市和余姚市等成立了水利投资有限责任公司，建立了向银行借款和还贷的机制，实现“政府行为企业化”和“水利融资市场化”有力地保障和推动了水利建设。各地应在投融资改革方面加大探索和实践，不断创造新做法和新经验。
（5）广泛发动社会捐资
在千里海塘和城市防洪建设中，企业、社会捐资发挥了重要作用。*河道建设同样要做好宣传发动工作，扩大影响，在经济富裕的县市动员企业、社会踊跃捐款，同时也可采取舆论报道等各种方式给予表扬、记载。上虞市的小越镇新宅村、苍南县的金乡镇发动富裕起来的村民捐款，进行河道综合整治，取得了较好效果。
4、加强协作，全社会共建
*河道建设是一项社会公益性事业，需要全社会关心、支持和参与。清水河道建设不能光靠水利部门，必须发动全社会共建*河道。水利部门作为归口管理部门，负责拟订具体实施计划，把好河道整治规划和设计方案的审查关，确保河道建设满足*河道建设技术要求。从全省调研的情况来看，河道整治可以与其他城镇基础设施建设紧密结合：
一是与园区建设和房产开发相结合。当前，全省各地正在兴起新一轮的园区建设，出于园区自身给排水、环境、排涝等功能需要，河道整治是园区基础设施建设的重要组成部分，应当将其纳入其园区建设成本。杭州等市探索出台房产开发和河道综合整治相结合的有关政策，反响良好。
二是与其他基础设施相结合。城市河道整治，是城市基础设施建设的一部分，争取安排一定比例的城市建设资金用于河道整治。通航河道可以把航道整治和河道综合整治结合，截污、排污是河道综合整治的组成部分，应统筹研究，综合规划，配套实施，各部门出资，可由河道整治建设单位统一组织实施，也可由水利、城建、环保、航管等部门分别负责实施，从有利于提高资金使用综合效益出发，确定组织实施的综合性方案。
三是与“千村示范，万村整治”工程相结合。河道整治是“千村示范，万村整治”建设的重要组成部分，各地应在统一规划的基础上，从“千村示范，万村整治”专项资金中安排一部分资金用于*河道建设。
5、标本兼治，实现“清水”
实现“水清”的整治目标，需要标本兼治，各部门加强协作。建议在各县（市）政府统一协调的框架内，各部门分工负责，明确目标责任。截污排污工程与河道整治必须统筹规划、配套实施，不断提高污水处理率。
从近期来看，河道整治要在综合整治上下工夫。综合整治措施包括水面保洁，禁倒垃圾、禁填水域、水体搞活、截污纳污等方面。水面保洁要做到突击清除和常年保洁相结合，阶段性地开展大规模“三清”活动。大力推广河道淤泥制砖，更多地利用市场机制加快疏浚进度。全面落实水面、河面保洁工作，严格禁止向河道等水域倾倒垃圾。同时水利部门应积极研究通过引配水工程改善河道水质的可行性，实施“配水冲污”工程，解决近期河道水质问题。
从远期来看，必须切实做好水污染防治工作。建立和完善水污染治理的良性机制，坚持“污染者付费”的原则，依靠全社会力量加强水污染防治工作。逐步建立和完善排污权制度和排污权市场，提高企业治理污染的积极性，使排污总量控制的目标得到实现。同时，要加强法制、严格管理。要明确责任，制订政策，加强监督，严格执法，通过建立严格的责任制，使水污染防治工作的责任落到实处。
6、建管并重，长效管理
关键词：流域管理；区域行政管理；体制改革
中图分类号：F0615文献标志码：A文章编号：10085831（2014）01001805
一、江河管理体制改革的背景分析
如何实现各流域的综合治理，彻底改变流域管理职能分割、职权分散行使的状态，是目前中国流域管理面临的大问题。2002年的《水法》明确规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这为中国江河管理体制发展指明了方向。在此引导下，2003年以来，各大江河管理系统纷纷搭建流域管理协商制度，如海河流域的《海河流域水协作宣言》、珠江流域的泛珠水事协作机制、太湖流域水环境综合治理省部际会议制度等。然而，尽管流域管理与区域行政管理相结合已经被确定为中国流域管理体制改革的基本方向，但如何结合，以谁为主谁为辅，当前法律体系缺乏规定与引导。因此，新《水法》出台以来，关于如何理顺流域管理和区域行政管理的关系，已作为水利改革的一项重要任务而被积极探索。2010年，《全国水资源综合规划（2010-2030年）》明确中国要实行最严格水资源管理制度。2011年，中央水利工作会议和《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出，要完善水资源管理体制，建立权责分明、协调有力、运行高效的水资源管理工作机制。
在中央精神的引导下，各江河流域不断探索适合自身的管理体制。从实践看，不论从地域特色、制度探索，还是从意义与影响来看，有三种改革模式更具代表性：一是以区域协调为主，流域管理为辅的珠江管理体制改革；二是以流域管理为主，区域行政管理为辅的辽河管理体制改革；三是流域管理与区域管理并重的长江管理体制改革。文章试图通过对三种改革模式进行比较分析，深入了解中国江河流域管理体制发展的最新动态与主要趋势，为具有中国特色的水资源管理体制改革提供支持和参考。
二、中国江河管理体制改革典型模式分析
（一）区域协调为主，流域管理为辅――珠江管理体制改革模式
珠江由西江、北江、东江和珠江三角洲诸河组成，流域总面积45.26万平方公里。其干流西江发源于云南省东北部，流经云南、贵州、广西、广东四省区及香港、澳门特别行政区。北江和东江水系几乎全部在广东境内。由于珠江支流繁多，流经省市众多，在广东境内流域面积大的原因，对于珠江的管理一直有着两个层次：一是省际层次，二是广东省内层次。“十一五”以来，特别是随着泛珠战略和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的实施，珠江省际和省内管理都有了更好的平台，并逐步建立起省际、地市两个层次的区域行政管理协调机制，从而形成了“区域协调为主，流域管理为辅”的珠江管理体制模式。具体而言，该模式具有以下特征。
1.设立多层流域管理机构，但主要管理权限仍在省、地、市行政机构
珠江管理设立省际和广东省内两个层次的流域管理机构。在省际层次，由合署办公的珠江水资源保护局和水文局组成，两局受水利部、环保部和珠江水利委员会（简称珠江委）领导，是具有部分水行政管理职能的副厅级事业单位，负责珠江流域省际的水资源保护和水文工作。在省内层次，成立于2008年的广东省流域管理委员会作为议事协调机构，负责广东省范围内各大流域水资源保护、管理的协调和决策工作。此外，广东省设立四大流域管理局：东江流域管理局、北江流域管理局、西江流域管理局及韩江流域管理局（图1）。这些流域管理局既受流域管理委员会领导，又归属广东省水利厅管辖，其主要任务是协助制订省内本流域各项规划、预案并监督实施等。
在实际运行中，珠江流域管理机构均属于派出机构：珠江水利委员会及其下设的珠江水资源保护局、水文局属于水利部的派出机构；四大流域管理局属于广东省水利厅的派出机构。它们都是中央和地方水行政部门职能的延伸，无法承担跨部门、跨区域性问题的综合性协调与管理任务。因此，珠江流域管理体制中，流域管理机构与地方行政主管部门的关系是“指导不领导、监督不干扰、协办不取代”[1]。关于珠江水资源管理的执法权、行政审批权等，仍然主要由地方水行政主管部门行使。流域管理机构的主要职能是做好信息披露与共享，促进地方协调沟通，参与规划与设计等。2.由省、市首长及地方水主管部门领导构成区域行政协商的牵头机构
为了促进珠江流域内各省、地市之间的沟通协调，珠江流域组织形式多样的省际、地市高层联席会议，为珠江不同区域行政的协商沟通提供强有力的领导保证。首先，在省际层面，泛珠水利协作年度会议制度的建立，意味着珠江流域省际水利部门高层联席会议机制形成。2004年5月，由珠江委牵头，泛珠三角九省区和港澳地区水利部门领导参与的水利协作会议商定，各省、自治区派一位副厅（局）长作为协作会议联络员，每年定期由各省、自治区的水利厅（局）轮流承办会议，会议内容是研究解决当前水利协作中的突出问题。其次，在省内层面，广东省流域管理委员会和四大流域工作小组是省内流域协商的领导保障机构。流域管理委员会主任由省政府分管领导担任，成员包括省府办公厅、省水利厅、发放委、财政厅、环保局等单位代表，委员会的日常工作由省水利厅承担；各流域工作小组组长为水利厅分管各流域的副厅长，副组长为各流域管理局的局长，成员为流域内各地级以上市水利（水务）局长。
3.以区域发展战略实施为契机，建立一系列行政区域协商机制
首先，以泛珠战略为平台，建立一系列省级水行政主管部门的协商机制。例如，于2004年通过的《泛珠三角区域环境保护合作协议》中，水环境保护被视作跨地区合作的重要内容；2007年珠江委牵头广西、贵州两省区水利、环保部门搭建“黔、桂跨省河流水资源保护与水污染防治协作机制”；同年，珠江委联合云南、贵州、广东等省，签署《珠江流域跨省河流水事工作规约》，建立水事活动协商机制，以解决珠江流域跨省河流水事纠纷；等等。其次，以《珠三角改革规划纲要》实施为契机，建立地市一级的水资源保护协商机制。2009年以来，珠三角各地市之间签署多项合作协议：《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》《推进珠中江紧密合作框架协议》以及《广佛肇经济圈建设合作框架协议》等。这些协议中，有多项举措涉及环境保护和珠江水资源治理，为省内流域治理提供合作平台。
4.通过统一规划、地方立法，明确权责分配，完善管理
首先，在规划方面，2010年12月，《珠江河口综合治理规划》通过国务院审批。这意味着，地方性水资源相关规划需服从流域整体规划，需与《珠江河口综合治理规划》保持一致。其次，广东出台多项地方立法，明确省内珠江流域管理中的权责分配。2006年以来，广东相继出台《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》《广东省江河流域水资源管理条例（草案）》《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》等，以此明确各级地方政府及水行政主管部门在所辖区域水资源管理的标准、责任与考核等。
（二）流域管理为主，区域行政管理为辅――辽河管理体制改革模式
辽河干流全长538公里，全部在辽宁省境内，沿岸城市密集，且产业结构以重工业为主，污染严重。2010年5月，辽宁省委、省政府划定了辽河保护区，成立了辽河保护区管理局，对辽河保护区实行统一管理。根据改革方案，辽河保护区管理局，为正厅级建制，省政府直属事业编制，专门管理辽河保护区，推进辽河治理保护工作。这是中国首次出现的河流“划区设局”，它意味着“流域管理为主，区域行政管理为辅”的辽河管理体制的诞生。具体而言，该体制具有以下特征。
1.划区设局，成立职能集中的辽河保护管理局
根据辽宁省人民政府办公厅《关于辽宁省辽河保护区管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（下称《通知》），省水利厅、环境保护厅、交通厅、农委、国土资源厅、林业厅、海洋与渔业厅7个部门承担的关于辽河保护区的相应职能均划归辽河保护区管理局（图2）。统一管理后的辽河保护管理局的职能范围包括编制规划、水质量管理监督、水政执法、环境评价、项目审批与许可等。为保证其统一管理权力，辽宁省政府给予其充分的政策、资金和人员支持：《通知》明确其为省政府直属正厅级事业单位，核定事业编制55名，经费由财政全部补助[2]；同时设立辽河保护区公安局以保障其有效执法。
2.多项举措强化流域管理机构的决策权、执法权与监督权
与珠江流域管理机构相比，辽河保护管理局不仅有协商沟通权限，而且具有流域管理中主要的决策权、执法权和监督权。首先，其内设机构的职权属性可以反映这一点。辽河保护管理局的内设机构有8个，除了办公室是针对内部管理而设外，其余处、室权属要么拥有项目的决策、监督与审批权，要么拥有水资源管理的执行权。其次，辽河保护区公安局的设立，也是其强化监督权、执行权的重要体现。在改革中，辽河保护区公安局作为省公安厅的直属机构，正处级建制，实行省公安厅和辽河保护区管理局双重管理。其主要职责是维护保护区内的安全与秩序，保障管理局行政执法工作。再次，通过辽河保护管理局与省水利厅、环保厅的职责分工，强化管理局的权限。在改革之前，辽河水资源的管理工作主要由水利、环保部门负责。改革后，省辽河保护区管理局负责保护区内水资源的监督管理，而省水利厅、省环境保护厅则负责技术性工作，并向管理局提供相关监测数据。即水利厅、环保厅逐渐演变为技术辅助、信息支持的角色。
3.通过地方法制，为流域管理机构理顺纵向和横向的权责关系
2010年12月实施的《辽宁省辽河保护区条例》（简称《条例》）为辽河保护管理局理顺了纵向和横向的权责关系。首先，纵向权责关系上，根据《条例》，省辽河保护管理局直接向省政府负责，并领导各市、县辽河保护区管理局，市、县管理局负责本区域内保护区行政执法工作。其次，横向权责关系上，明确省、市、县的水利、环保、国土资源、交通等部门，应当在各自职责范围内，协助辽河保护区管理机构做好治理保护工作。此外，《条例》还规定地方政府在政策支持、资金保障方面的责任：省和市、县人民政府应当将流域水污染防治纳入国民经济和社会发展规划，建立专项资金，增加治理投入。
（三）流域管理与区域行政管理并重――长江管理体制改革模式
长江是中国第一大河流，长江流域从西到东约3219公里，由北至南966公里余，流经11个省（自治区、直辖市）。针对长江流域贯穿省份地域多，对中国经济社会影响重大的特征，长江水资源管理主要是国家统一管理与区域行政区域管理相结合的管理模式。长江水利委员会（简称长江委）作为水利部派驻长江的流域机构，和沿江各地方水行政主管部门相结合，对长江流域进行共同治理。“流域管理与区域行政管理并重”的长江管理体制具有以下特征。
1.以长江流域重大工程项目为切入点，强化流域管理
长江流域注重流域管理，但其并非以自然流域为流域管理立足点，而是以重大工程项目为切入点，围绕工程建设，强化流域管理机构在统一规划、监测、审批、协调等方面的权限（图3）。具体来说，长江流域管理主要通过以下工程建设推进：（1）水资源保护工程。即通过长江委参与实施流域纳污能力核算、排污方案设计与实施、项目审批等，强化其在水资源保护方面的监督权。（2）长江水资源统一调度工程。即通过长江委统筹协调各部门各地区用水需求，开展长江水资源的联合调度，强化其对全流域统一协调、联动的权限。（3）水生态保护与修复工程。即通过长江委设置了生态评价指标体系，并以此对相关地区进行水体生态修复，关停沿江污染项目，严格核定各种取水许可等，强化其在长江整体生态保护方面的统一管理权限。（4）水资源应急响应工程。即通过长江委建立与流域各省区市水行政主管部门的应急协作机制，协调省际间工作，强化其在整合流域资源、统一应对突发事件的权限与能力。
2.用规划、制度、机制和行政指令等促进流域管理与区域行政管理的结合
首先，通过水资源管理的综合规划实现二者的结合。2010年国务院批复的《长江流域及西南诸河水资源综合规划》和《长江流域综合规划》，不但提出了未来20年长江水资源发展的战略目标与总体布局，同时也明确了各地方区域的水资源管理的主要目标与任务。其次，通过一系列管理制度实现二者的结合。从2001年颁布的《长江河道采砂管理条例》，到2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》和2008年颁布的《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》，再到2011年颁布的《长江流域大型开发建设项目水土保持监督检查办法》，均以法制规范的形式分别从采砂、取水、水资源调度、生态保护等角度明确长江委及其下属机构与流域各省区的权责分配。再次，通过行政指令的方式实现结合。即长江委根据2011年中央关于“实行最严格水资源管理制度”的精神，建立流域总量控制指标体系，并指导地方把相关指标细化到各支流和各行政区域，同时，建立对各行政区域的监督考核制度，从而建立“总量控制与定额管理相结合”[3]的流域工作体系。最后，通过各省区之间的联动、协商、合作等机制促进二者的结合。例如，长江流域已经建有“水土保持委员会”和“长江防汛总指挥部”，均有省、自治区、直辖市主要领导参与，通过区域高层的沟通互动促进长江流域管理与区域行政管理的有效结合。
3.流域管理与区域行政管理呈现多重关系
长江流域改革中，流域管理机构与区域行政管理机构之间呈现多重关系。首先，服从关系。即在涉及流域宏观事项中，区域行政管理要服从流域整体管理。如长江流域范围内的省、区水资源规划应服从长江流域综合规划。其次，合作关系。即在涉及跨流域治理事项时，需要流域管理机构与省、区地方行政管理机构合作进行。如制定长江流域跨省水资源调度方案，需长江委与有关省人民政府合作完成。再次，分工关系。即流域管理机构与区域行政管理机构各自按法定权限对长江流域水资源相关事项进行依法管理。最后，监督关系。即在调处省际边界水事活动和纠纷时，长江委对省、区地方行政管理机构具有监督、执行权责。如长江委有权对省际边界的违法取水、采砂工程进行查处。
三、中国江河流域体制改革的趋势分析
珠江、辽河、长江三大江河管理体制改革是中国江河管理体制改革的主要代表，从三种改革模式中，可以看出中国江河流域管理体制改革存在以下几个发展趋势。
（一）因地制宜，建立合适的管理体制
如何实现流域管理与区域行政管理的有效结合是各流域管理体制改革的关键。珠江、辽河、长江的改革分别以“平等协商方式”、“统一集中方式”和“有选择性集中方式”实现二者之间的结合。不论是哪一种改革模式，其管理体制的形式均与当地自然、社会和经济条件密切相关。辽河之所以采取“统一集中方式”，对辽河进行“跨职能、跨部门”统一管理，是因为辽河干流全部在辽宁省境内，在一省之内实施行政职能调整、整合资源，容易形成治理合力，即改革阻力较小，成本较低。而对于跨越多个省、区的珠江和长江而言，这种管理体制显然不适合，因为跨省河流涉及不同的省级行政区划单位，各单位之间都是平等的行政主体，相对较难形成统一性的意见和建构统筹性的机构。珠江管理体制改革中充分利用“泛珠战略”和“珠三角规划”两个层次的区域合作政策环境，借助区域合作平台，促成省际和广东省内关于珠江流域治理的沟通协调机制。而长江在全流域范围内没有类似“泛珠”的多省、区合作基础，所以很难形成以自然流域为单位的管理体制，因此它在改革中围绕水土保持、生态保护、水资源调度等重大工程强化流域整体管理，形成“有选择性集中”的流域管理体制。
（二）重视法制建设，以法制促进管理体制的顺利变革
无论是哪一种改革模式，都非常重视配套的法制建设，通过法律制度授权主体资格，确定职责分工，理顺部门关系等。《泛珠三角水利协作年度会议制度》《泛珠三角区域环境保护合作协议》《珠江流域跨省河流水事工作规约》《广东省江河流域水资源管理条例》等协议制度为珠江流域省际和省内两个层次的信息共享、沟通互动、协商管理提供了有力的保障和支持。《辽宁省辽河保护区条例》作为辽河保护管理局统一行使流域管理职能的支撑依据，有力地保障了政令通达。而《长江河道采砂管理条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法制，则明晰地划分了长江流域管理中流域管理机构与行政区域管理的职权界限。
（三）提升流域管理机构的作用地位，使其担当重要角色
珠江管理体制改革中，省际和省内流域管理机构通过平等协议，充分调动了利益相关方的积极性，使决策的制定能够兼顾各方利益。在此当中，珠江水资源保护局、水文局、广东省流域管理委员会等组织机构充当区域间水行政主管部门协商的牵头人、重要组织者的角色。正是由于流域管理机构的作用，珠江流域水资源的跨省、跨市治理得以走向常态化。而辽河保护管理局作为一个职能集中的流域管理机构，不但依法拥有流域管理的主要决策权、执法权和监督权，并且享有地方政府为其提供的政策、资金、技术、人员等方面的大力支持。长江委及其下设机构在重大工程项目中的决策权、监督权、监测权、执行权、协调权不断提升和强化。
（四）建立并完善可供多方参与的平台机制
虽然三种改革模式均有相对明确的法制授权流域管理中相关单位的职责分工，但实际运作中仍然会出现“职权交叉或管理空白的情况，各相关单位不能较好地配合”[4]。为了避免这样的情况发生，各大江河流域管理体制改革都纷纷建立健全可供多方参与的平台机制。珠江流域以区域发展战略的实施为契机，组织形式多样的省际、地市高层联系会议。辽河流域中，省政府正在筹备成立综合执法处，并以省分管领导和水利厅、环保厅、交通厅、农委等部门领导组成流域决策委员会，共同参与辽河流域的政策制定、规划设计和重大项目决策等。长江管理体制中，已经建有由省、自治区、直辖市主要领导参与“水土保持委员会”和“长江防汛总指挥部”等高层参与平台机制，为长江治理中的科学决策、有效执行、及时反馈和解决问题提供了保障。
四、总结与展望
新《水法》实施以来，珠江等流域逐步探索出适合自身发展的管理体制改革模式，开创了流域管理体制新思路，它们为其他流域管理创新指明了方向。只有从流域自身的实际出发建立合适的管理体制，完善配套法制建设，理顺流域管理机构与区域行政主管部门关系，并搭建多方参与的平台机制，才能更好地实现水资源管理中流域管理与区域行政管理的结合，促进流域水资源可持续发展，从而实现人水和谐的流域治理。参考文献：
[1]广东省水利厅.加快流域管理体制改革开创流域管理工作新局面[R].全国水利人事劳动教育工作会议交流发言，2007.
[2]薛刚凌，邓勇.流域管理大部制改革探索[J].中国行政管理，2012年（3）：7-12.