[关键词]隐性债务责任认定数值测算债务安排
一、隐性债务问题的产生和概念界定
社会保障制度是现代市场经济不可缺少的组成部分，其中，养老保险是社会保障体系中的主要组成部分。以养老保险基金的筹集方式为准，可以分为基金制和现收现付制两类，基金制社会保障养老保险是在国家相关法律和政策的强制下，由社会保障养老体系覆盖范围内的个人在其年轻时按一定比例自我积累形成的、以个人账户形式保有的养老基金，用以保障其自身年老时的基本经济生活安全。对于任何一个社会而言，在此类基金形成之时都将面对全部年龄层次社会保障养老保险体系覆盖范围内的参与者群体，在其参与者群体中的已参加工作者和退休者，此前没有缴纳过以个人账户形式存在的养老金，无法按照基金制社会保障养老制度‘自我积累、自我保障’的基本原则获得养老金，然而由于他们已经为经济和社会发展做出了自己的贡献，拥有（现在和将来）获得养老金的权利，这样就产生了基金的筹集和支付的实际情况与其基本原则之间的矛盾，形成了在基金制社会保障养老保险体制下的国家对于其覆盖范围内退休者和在职者的某种负债，这就是隐性债务。具体关系如图1所示。
这里，为便于读者理解有关概念和叙述的简洁，我们对于隐性债务中的相关名词作如下解释：‘新人’是指在基金制社会保障养老保险体制下刚参加工作的群体，他们的养老金完全可以按‘自我积累、自我保障’原则筹集和支付；相应的‘中人’和‘老人’分别指在基金制社会保障养老保险体制下的在职者和退休者，他们未按上述原则支付的养老金是隐性债务的产生根源。这一债务称为‘隐性’的原因在于其总体规模随时间而变化，并且是逐年地、部分地体现出来的。虽然对于基金制社会养老保险体制而言，隐性债务的发生是必然的，但是其存在具有时期性：从基金制社会养老保险的创立开始，到最后一个‘中人’退出其覆盖范围结束。
显然，隐性债务会影响到在基金制社会养老保险体制下养老金支付的顺利进行，因此必须得以妥善解决，否则就不能达到‘保障其自身年老时的基本经济生活安全’的基本目标。
隐性债务可以具体分解为三个逻辑上具有承继关系的基本问题：隐性债务的责任认定、数值测算和债务安排。
二、隐性债务的责任认定
隐性债务的责任认定实际上就是由谁来负担支付义务问题。从法理上分析，基金制社会保障养老保险对于‘中人’和‘老人’而言属于事后要约，对于其创立之前‘中人’和‘老人’的经济行为不具备约束能力，因此不能要求他们按照‘新人’的支付标准来实现个人养老基金的筹集。同时，由于‘中人’和‘老人’在基金制社会保障养老保险创立之前就已经对于经济和社会发展做出了自己的贡献，他们是隐性债务的债权方，因此对于他们就更不存在所谓债权回溯问题，不能要求他们自己来支付隐性债务，这样做颠倒了债权——债务关系的基本权责逻辑。从中国的经济发展的历史考察也不存在债权回溯的经济缘由：中国从二十世纪九十年代开始逐步构建基金制社会保障养老保险体制，到目前为止，这一过程的制度建设和具体实施尚未结束，因此其中的‘中人’和‘老人’的具体规模难以精确确定，从时间上看，其大致包括从新中国建立开始至1997年参加工作，并被纳入到其覆盖范围内的社会成员。此前的为‘离休者’，养老金只有公家财政负担，不进入社会保障范围；此后的为‘新人’，不会产生隐性债务。可见，从新中国建立开始到二十世纪八十年代末期是我国隐性债务产生的主要时期，而在此阶段我国实行的是计划经济，采用‘高积累，低消费’的分配政策，通过降低居民工资的方式来积累建设资金，从而使我国迅速建立起比较完整的工业体系，同时建立以企业为行为主体的养老、医疗等现收现付制保障体系。然而，随着社会主义市场经济和社会保障体系替代了原有经济制度，产生了中国的隐性债务问题，而中国的‘中人’和‘老人’已经以‘低工资’的形式向国家‘预付’了社会保障的积累基金，因此没有任何经济理由要求中国的‘中人’和‘老人’为‘债权回溯’支付金钱，而且中国的隐性债务基本上要由国家承担。
从上述内容我们知道，中国隐性债务的权责认定问题的结论是由国家承担‘中人’和‘老人’的隐性债务，而具体由哪一个部门来解决这一问题是我们下面要讨论的内容。中国的社会保障体系正处于初创时期，《社会保障法》尚未出台，具体的施行过程也存在众多问题。隐性债务的具体承担主体并不明确，这为该问题的解决带来极大的困难。从上述对于我国经济历史的回顾我们可以看出，中国的隐性债务主要应该由财政部负担。财政部作为计划经济时期唯一的经济管理部门以‘高积累，低消费’的分配政策从‘中人’和‘老人’获取了资金，发展了公用制经济，虽然在社会主义市场经济改革的过程中剥离了一部分经济管理职能，但它仍是国有经济的主要管理者，因此作为原有政策的制订者和主要受益者，中国的隐性债务应该主要由财政部来负责解决。然而，目前财政部并没有履行这一义务，而是将其转嫁给社会保障的具体管理执行部门——劳动与社会保障部。劳动与社会保障部除了‘新人’和‘中人’交纳的个人账户养老金之外，没用其他的收入来源，因此只能动用这部分基金来支付隐性债务，进而造成了‘新人’和‘中人’个人账户的‘空帐’问题。
由于没有《社会保障法》相关条款的约束和其自身支付能力的限制，我们承认目前不具备要求财政部全额支付隐性债务的现实条件，但是这不能成为其逃避应付责任的理由。由此产生的‘新人’和‘中人’个人账户的‘空帐’问题，使我国目前的社会保障体制变成了‘名义上的基金制，实际上的现收现付制’。这样，不仅使基金制的运行具有由‘空帐’造成的资金不足的潜在支付风险，而且还会增加现收现付制由人口老龄化所带来的支付困难（这一问题在我国计划生育政策的有力推动下正迅速凸现），从长期来看，将有可能诱发我国社会保障体制的全面危机，严重阻碍经济发展和社会安定。因此，财政部必须承担起支付隐性债务的责任，将之作为自己的核心工作。在这一问题上，智利的社会保障改革为我国提供了良好的范例。其具体改革方案见表1。值得注意的是，由于我国与智利在经济和人文背景方面存在很大差异，不能在我国照搬智利的经验。
表1：智利养老保险制度改革对隐性债务的解决方案
智利养老保险制度改革对隐性债务的解决方案
1925年，智利建立了现收现付制的养老保险制度，但是由于人口老龄化加剧、管理混乱等原因，该体制陷入了严重的危机之中。
1973年，皮诺切特上台，成立军政府，基于‘芝加哥学派’的新自由主义学说，于1979年进行社会保障体制改革，建立基金制的养老保险体制，并于1980年颁布了《养老保险法》。
智利政府承担支付隐性债务的义务：
1.1980年以前退休的‘老人’，养老金由国家承担，不建立个人账户。
2.1982年12月前参加工作的‘中人’，有为期5年的自主选择权。如果选择旧体制，养老金由国家承担，不建立个人账户，但个人按15%缴纳保险费，雇主不再缴费；如果选择新体制，可获得标志其以往就业对旧制度的贡献和积累的权益的‘认可债权’，作为个人账户的储蓄额，它不是按照基金投资的回报率计息，而是按照每年弥补物价上涨后的4%的固定利率计息，在持有人退休、死亡或残废后兑现。
在改革前，智利有200万人参加养老保险计划，退休人员有80万人，新制度实行后只有40万人选择旧体制。目前，智利的社会保障体系运行基本正常，为经济发展和社会稳定提供了有力的保障。
四、隐性债务的数值测算
隐性债务的数值测算实际上是保险精算问题，由于我国的隐性债务存在上述责任认定方面的困难，没有一个统一明确的测算主体，测算对象的含义和范围不明，同时更缺乏有效真实的统计数据支持，使得我们在此不能对隐性债务进行定量测算，而只是交待其测算的定性框架。
1.隐性债务的存在时限。从基金制社会养老保险的创立开始，到最后一个‘中人’退出其覆盖范围结束，记为N年。
2.隐性债务的计算基年。即基金制社会养老保险的创立年。记为n(0)年。
3.隐性债务的核算年。即隐性债务存在的某一年，记为i,其中n(0)≤i≤N
4.隐性债务的覆盖人数。即社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’(Pm)和‘老人’(Po)的总数，记为P（P=Pm+Po）。
5.隐性债务的生命表。即以社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’和‘老人’为研究对象，根据他们的平均年龄、最高年龄、最低年龄以及平均寿命等方面的特征，得出的反映其生存和死亡规律的统计表，死亡概率记为Q(i),借以反映以死亡退出隐性债务核算的情况。
6.隐性债务基年的人均工资。即隐性债务基年中，社会保障养老体系覆盖范围内的‘中人’和‘老人’的平均工资，记为K。它可以通过已知工资水平和相关政策得出。
7.隐性债务的因子。由于隐性债务的支付是在多年内完成的，这就涉及到资金的时间价值问题，这里用N年内年均通货膨胀率表示，记为f；人民有权利分享经济发展的成果，同时，‘基本经济安全’所包含的物质内容也会随着经济的变迁而改变，因此用一个调整因子来体现指数化收入政策在N年内的年均值，记为g。
综上所述，我们可以计算某一隐性债务核算年的隐性债务的终值：F(i),
F(i)=P[n(0)]×[1-Q(i)]×K×(1＋f＋g)^i(1)
进而可以计算出其现值:AF(i)，折现因子为f(2)
以及隐性债务的现值总额：∑AF(i)，折现因子为f(3)
这样也就完成了对隐性债务的数值测算体系的理论构架工作。
五、隐性债务的债务安排
在明确了隐性债务的责任主体和数值测算问题之后，我们要解决就是如何保证其责任主体及时、足额地支付特定年份的隐性债务的问题，即隐性债务的债务安排问题。
财政部作为隐性债务的责任主体，显然只能运用其自身所控制的经济资源来支付隐性债务，具体包括财政盈余和国有资产变现两个来源。
赤字财政是现代财政运行的基本特征之一，财政盈余、甚至是财政平衡已经不是现代政府的财政所追逐的主要目标，而是被以牺牲财政平衡为代价的财政赤字政策希望达到的‘物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡’所取代。因此，财政盈余即便存在，其数量也不大。同时，财政盈余并不是一个稳定的资金来源，其产生受众多因素影响，财政部门对此的控制能力很差，显然不能以此作为支付隐性债务的可靠资金来源。再者，有限且规模不定的财政盈余是否必然投入到对隐性债务的支付也是值得商榷的问题，目前我国不存在将全部或部分财政盈余用于支付隐性债务的法律或政策规定，而且由于它不会给财政部带来任何经济收益，财政内部也不存在这样做的主观愿望。所以，将财政盈余作为支付隐性债务的主要来源是不现实的，我国目前的财政收支状况也印证了这一点。
国用资产变现是财政支付隐性债务的另一个可能的资金来源。从中国国有资产形成过程的历史角度考察，其相当部分是基金制社会保障养老保险体制下‘中人’和‘老人’前期对于经济发展贡献的产物和物质形式，将其一部分变现用以支付隐性债务是理所当然的事情。同时，财政对于国有资产的控制能力较强，可控国有资产数额巨大，能够保证对变现市场的充分供给。目前，我国财政部门主要通过直接出售和‘国有股减持’的形式变现国有资产。问题主要出在国有资产的需求方面，我国的市场经济历史不长，不存在足够的国内投资者来购买国有资产，而我国对于外国投资者购买国有资产有一定的约束，从而使对国有资产的需求不足。同时，财政部门出于自身和国家利益的考虑，也不会将业绩优良的或关乎国计民生的国有资产大量变现，这就进一步打击了其需求者的购买愿望，影响了财现国有资产的收入规模。以‘国有股减持’的形式变现国有资产面临着同样尴尬的需求状况。由于国有股本身存在着与现代市场经济原则相悖的内容，同时中国股票市场的投资者对于国有上市公司的总体业绩普遍不满和不信任，都使得‘国有股减持’方案一出台就遭到市场强烈的消极反映：股市一跌再跌，造成有行无市的局面。因此，以‘国有股减持’的形式变现国有资产来支付隐性债务在近期内在我国也难以奏效。
由于财政部单独承担隐性债务的支付面临严重的现实困难，同时缺乏明确的责任认定形式，作为社会保障管理、执行部门的劳动与社会保障部事实上分担了绝大部分的隐性债务支付责任。目前其资金来源主要是‘新人’和‘中人’个人账户的积累资金，前面已经论述了这种‘饮鸩止渴’方式对于社会保障体制，乃至经济和社会的危害，显然这不是解决隐性债务的理想办法。
由于基金制社会保障养老保险可以在长时间内保持很大规模的基金积累，一些人士认为可以参照智利改革的有关经验，将我国社会保障的基金积累用于投资，在保证社会保障基金保值增值的同时以一定比例的投资收益支付隐性债务，达到‘双赢’。本人认为这一方案是建立在‘投资必将盈利’的一厢情愿的基础之上的，与经济常识和社会保障基金的特殊性质存在本质冲突，同时我国经济的现实情况也使该方案不具备可行性。
综上所述，虽然智利的国际经验有助于我国对于加深对于隐性债务的责任认定、数值测算和债务安排等问题的认识，但是并没用提供具体的方案，我国的现实情况也使得隐性债务问题的解决任重道远。
参考书目：
1.《社会保险基金运行论》李连友著西南财经大学出版社20001
2.《寿险精算原理》章琪朱编著上海财经大学出版社19979
3.《中国社会保障制度的改革与发展》王东进主编法律出版社20011
社保基金包括养老、失业、医疗、生育和公伤保险金，是政策性较强的专项资金，社保基金涉及弱势群体的利益，关系到社会的稳定，其管理、使用情况被政府和社会各界广泛关注。加强对社会保障基金的审计监督，保证社保基金的安全完整，是关注民生、实现和谐社会的重要举措。近年来，随着社保基金审计的不断深化，基金的征收、使用和管理逐步规范。但从审计情况看，基金管理中还存在一些问题，仍需进一步加以规范，现就社保基金管理中存在的问题及对策谈些我的浅见。
一、社保基金管理中存在的问题
1、扩面征缴难度大
目前，参加社会保险的单位主要是国有企业和集体企业，以及部分事业单位和私营企业，而作为主要经济形式的民营企业由于对参加社会保险认识不到位，认为参保缴费增加企业的负担，出于利益考虑，不愿意参保。部分国有企业处于明亏和潜亏状态，缴费存在一定困难，存在拖欠社保费的情况。而效益好的企业认为不存在失业，参加失业保险是做贡献，往往又不愿意参保。事业单位也未按规定进行参保，事业单位大多是财政拨款，财政尚未将事业单位养老和失业保险费列入预算，同时事业单位的社会保障支出由财政负担，且不存在失业，所以缴费积极性不高，致使扩面征缴步履为艰。
2、缺乏有效的制约手段，拖欠社保费现象严重
社会保险费的及时足额征缴直接关系着社会保险事业的可持续发展。由于社会保险经办机构没有行政执法权，因此工作缺乏有力的后盾，稽核也是孤掌难鸣。缺乏行之有效的制约手段，导致拖欠社保费、少报瞒报缴费基数的现象严重。其主要原因：一是部分企业效益差，无力缴纳或补缴社会保险费。二是部分企业对缴纳社会保险费的认识程度不够。在处理企业利益与职工利益、眼前利益与长远利益的认识上有偏差，存在“重工资轻保险”的现象。三是社会保险费的征缴强制力不够。虽然社会保险经办机构与劳动保障行政部门、地方税务机关、工商等相关部门合作，但由于各部门受各自职能所限，难以主动配合，其效果也不明显。对个别恶意拖欠社保费的企业或法人，没有强有力的法律制约手段等有效的行政处罚措施。
3、五险分立，管理不统一
养老保险、医疗保险、工伤和生育保险通常由社保局经办，失业保险由劳动就业服务局经办，造成经办机构不统一，往往是“各吹各的号，各唱各的调”，管理上不统一，存在重复工作、协调性差等弊端。另外，没有建立资源共享的平台，信息无法共享，不能及时全面掌握参加社会保险的总体情况，给管理工作带来困难。
4、监督管理机制不建全
国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保障费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本区域内的社会保障费征缴管理和监督检查工作。”现实工作中，劳动保障部门、财政、审计、监察等部门都具有监管职能，但共同监管往往组织不力、信息不畅、效率不高，实际上弱化了监督效果。
5、社保内部稽核力量不足
“五险”参保人员、参保基数等基本情况均由单位和企业申报、社保机构审核确认，然后再进行抽样稽核，稽核范围太小。其次，由于各社保经办机构人员编制少，目前尚未配备专门的稽核工作部门和稽核人员，稽核工作一直由其他科室临时代管代办。由于不是专业稽核人员，对稽核业务不熟，稽核工作不能落到实处。另外因稽核工作成本高，特别是实地稽核，没有经费保障导致实地稽核工作难以开展。
二、强化社保基金管理的对策
1、加大宣传扩大参保覆盖面
加大对社会保险政策的宣传，使广大的民营企业了解社会保险政策，充分认识参加社会保险的重要作用和长远意义，切实按政策办事，依法参保并及时缴纳社保费，保障职工的合法权益。一是充分发挥新闻媒体的作用，多层次、全方位地进行宣传。二是选派业务骨干，深入到企业，与职工进行面对面交流，为广大职工解疑释难，增强职工的参保意识和参保的积极性。三是要借助普法时机，加大社会保险的政策宣传。切实把民营企业、个体户和股份制等企业纳入参保，减轻社会压力，维护社会稳定。
2、营造缴费环境，加大征收力度
地方政府要结合实际，制定切实可行的地方性规章，确保从业人员享受宪法规定的社会保险权。社会保险征收部门要改善服务方式，扩大保险范围，加大征收力度，必要时采取行政、经济、法律等手段，鼓励、督促民营企业参加社会保险。同时，地方政府制定相应的激励机制，要奖惩分明，对积极参保的企业要给予奖励，对拖延参保、少缴、漏缴社会保险费的单位或企业要督促纠正。对拒不参保、恶意拖欠社保费的要给予处罚，促进民营企业自觉参保，真正做到应保尽保，应收尽收。
3、实行“五险合一”，统一管理
改变现有的三个经办机构“各吹各的号，各唱各的调”的现状，加大整合力度，统一为一个经办机构管理，实行“五险合一”的运作模式，对外统一征缴、统一支付、统一稽核，对内分账核算，同时搭建统一的计算机管理服务网络，
集中数据、集中信息、实现资源共享，对社保基金的筹集和征缴机构的征缴、基金支付、财政专户的管理情况实施全程的监督管理。
4、建立和完善社保基金监管机制
建立和完善社会保险基金监督机制，采取各种措施加强基金的监管。一是完善社保经办机构内部管理制度，全面实现基金征缴、支付、运行过程的科学化、规范化、制度化管理。二是成立基金监管小组，落实专人责任，实行事前、事中、事后监管。三是行政管理、经办机构、监督部门检查相结合，对基金进行经常性的监督。劳动保障、财政、审计等部门和社保经办机构，按照各自的职责，协同配合，齐抓共管，形成行政监管、专业监管、内部监管和社会监管四位一体的监管机制，对基金的运行实现全过程的监管，提高基金管理的透明度，做到公开、透明、安全、高效，定期向社会公布基金征缴、支付、管理和运行情况，接受社会监督。四是充分发挥计算机信息网络的管理作用，利用计算机网络进行适时监管。通过各种措施对基金实施全面、动态、实时监管，防范化解基金管理风险，确保社保基金的安全完整。
5、重视稽核工作，加强内部稽核
加强社保经办机构内部稽核部门建设，从优化整合管理资源入手，组建由专业人员组成的内部审计和稽核队伍，对参保企业的缴费基数、参保人数，缴费情况进行实地稽核，对支付对象、支付项目进行经常性的审计稽核，堵塞基金在征缴、支付、管理过程中的跑冒滴漏现象。
关键词：金融危机；社会保障；社保基金；投资管理；问题分析
上世纪90年代后，随着市场经济的逐步发展和人口老龄化现象逐步加剧，社会保障相关制度也开始逐步改革，完全积累和现收现付有机结合的社保制度也开始逐步建立。在国内的社会保障方面有了基金的积累后，这种储备较久、规模较大的基金在保值乃至增值方面面临着各类问题。在金融危机的背景下高效管理社保资金，促进资金的增值，使国内社保制度的缺口得以补上非常重要且必要。
1金融危机背景下国内社保基金在投资管理方面的问题
（一）金融危机的简要概述
金融危机从美国次贷危机开始逐步蔓延到全世界，我国也因此次金融危机受到了较大的影响。其一，国内的出口额开始逐步下降，出口的增速逐步放缓。其二，国内的就业形势也不容乐观，此次金融危机严重影响了国内的劳动密集型产业，一千万以上的农民工开始返乡，失业人口的比例逐渐增大。其三，金融危机的蔓延促使海外资金逐渐紧张，部分在国内投资的海外资金从中国撤出，严重影响国内的房地产市场等资产市场。
（二）金融危机对社保基金投资管理造成影响的因素
（1）市场风险。此种风险也成为系统风险，即外部因素的改变使投资者及企业出现损失的风险。金融危机影响国内社保基金的投资带来的市场风险往往体现在通货膨胀风险及利率风险两方面，前者是因为大量的货币供应造成货币的贬值，物价上涨不断的情况；后者往往因为市场上的利率改变引起。
（2）投机风险。此风险极可能带来收益也可能带来资产的损失。投机风险往往以股市风险为主，因为在股票的购买中既可能得到收益又可能受到损失。全球的经济状况受金融危机影响巨大，金融危机的到来让世界经济濒临衰退，股市严重下跌，资本市场出现低迷状况，股票投资占比较大的国家社保基金的损失也相应较大。
（3）道德风险。此风险即投资成员在资金的运作中为了使得个人收益增加而做出对基金投资利益造成损害的事，以致做出损失基金资产的决策风险。
（4）操作风险。此风险即在针对基金的投资进行操作时因为管理者对资产实际价值、证券市场的走势与整体经济形势等没有获取全面信息或判断出现错误而造成投资失误，进而造成收益减少或资产受损的风险。金融危机时期怎样将资产有效配置以使风险得到规避，对投资人员的专业素质要求非常高，而现阶段国内的此类人才并不多。
2国内社保基金在应对金融危机是投资管理乏力的原因
（一）没有适当的社保基金管理体制
在金融危机发生期间国内社保基金投资的失利主要有两个原因：其一是国内的投资政策较为保守，这对社保基金的投资范围造成了限制；其二为很多地区挪用或挤占社会保障基金，进而带来了经济的损失。在我国，社保基金的管理较为混乱、分散，而且没有分清资金的运营管理和行政管理。部分地区没有针对社会保障资金做好管理工作，出现社保基金的挪用及挤占状况时却无人过问。
（二）社保基金的投资范围比较窄
首先，滞后的立法严重地限制了国内社保基金进行投资的范围。根据国内相关法律规定，基本养老金在对两个月的支付金额进行预留后，结余款项要勇于国债的购买或直接存入银行。国内即使允许企业年金以及全国社保基金投资与资本市场，然而针对投资的比例限制较为严格，国债投资与银行存款所占的比例仍然较大。然后，我国的资本市场并不成熟，这在一定程度上对社保基金的投资方式选择形成了制约。现阶段的资本市场普遍缺乏对风险的防范能力，社保基金缺乏投资工具供选择。
（三）投资比例没有合理搭配
现阶段国内的社保基金投资比例并不合理，在该项基金的个人账户部分存在一定的资金积累，它通过工作期间内职工缴费的方式完成延迟支付基金的建立，因此该项基金有着增值及保值的要求。然而因为对安全过于注重，很大一部分基金用于国债的购买或存入银行，很多社保基金以迫于基金增值及保值压力为理由被挪用、被挤占。
（四）公司治理的结构有缺陷
现阶段国内的基金公司已经着手建立将权力的相互制衡作为理念的治理结构，然而由于没有充分发挥监管的作用，以致基金在管理、投资运营等方面并不完美，主要体现为如下几点：
（1）没有健全的激励机制、约束机制。现阶段国内在激励基金投资的管理人员时，往往采用经济竞赛的方式，即委托人将投资管理者的投资成绩进行排列，为收益较好的投资管理人员支付更多的报酬，为收益较差的投资管理人员支付较少的报酬。这样的措施在国内很有必要性，然而效果却并不明显，管理人的道德风险已然存在。某年某省的社保基金有接近30亿元的亏损额度，然而支出的费用却出现了三倍的增长，由1.3亿元逐步增长到3.9亿元。其中，管理人员的报酬从原来的的0.68亿升到了0.88亿，交易费用也出现了较大幅度的增长，基金管理机构变成了赢家。
（2）托管人员没有将基金的监管工作落到实处。就法律角度而言，基金的托管人员、受托人员均有对投资管理人员进行监督的权利，然而只有交通银行和国有四大银行是托管社保基金的机构，这些机构竞争不足，为了拿到更多的托管收益，漠视投资管理人的各类行为，只针对社保基金进行保管而不积极承担责任，监督效果并不好。
（3）基金投资方面没有水平较高的管理者。即使资本市场的波动和国家政策的变化对社会保障金的投资状况有较大影响，投资管理者的操作能力也影响着社保基金的收益状况，社保基金的运作及投资离不开专业化人才，而国内这样的人才数量严重不足。
（五）资金管理没有健全的立法体系
（1）立法方面较为滞后，现阶段社保基金投资相关立法很难使得基金增值、保值的需要得到满足而且对社保基金在投资方面形成了约束，滞后性非常明显。而且现阶段法律预见性较差，制定的法律条文往往是针对基金管理的问题进行弥补的措施，缺乏全面性和权威性。
（2）立法的层次比较低。从劳动部及财政部颁布的相关规定到国务院文件，再到社会保障相关部门、中国证监会、银行业监督相关机构等的试行办法，种种法律可以看出国内在针对社保基金进行投资及管理时立法的层次并不高，各类立法往往呈现暂行规定为试行办法、等形式，立法机构也往往是劳动社保机构、财政部风，全国人大没有审议通过任何一部社保相关法律，这也让法律的约束效果很难发挥。
（3）立法的内容较为空泛，国内在制定社保基金相关法律时常常制定开放性较强的政策，除了在投资比例与社保基金的投资领域有了较为详细的限定外，很多法律有诸多模糊不清之处，例如没有明确规定参与主体的各种责任，针对社保基金采用什么样的具体管理形式也没有在立法中看到较为详细的规定，执法也并不严格。
3社保基金投资管理方面应对金融危机的策略
（一）理顺投资管理的体制
将国内社保基金管理的体制理顺，务必要从两个方面着手：分离社保基金的营运管理权和行政管理权；管理个人账户和社会统筹账户时将其分开。国内在管理社保基金时没有分清营运与管理以及混管个人账户与社会统筹账户的状况，导致了社保基金被大量挪用，也降低了基金的投资收益，当出现金融危机时，有了更大的贬值风险。社会保障基金管理应根据基金不同的性质采取不同的管理模式。
针对统筹账户的基金可以由政府对其进行集中式管理，针对个人账户的基金可以选择委托运营的模式进行管理，此外还可以建立纵向监管体系，将社保基金的运营、管理机构与监管机构分开。
（二）投资策略方面的改革及创新
一般情况下收益往往与风险并存，要想确保收益较高，务必积极承担相应的风险，然而基金投资风险较低的产品，也无法确保基金能够安全，因此在针对社保基金进行投资时务必要将收益和风险的关系处理妥当，其中最重要的是秉承这样的原则：确保资金安全的基础上获取更多的收益。要想既确保基金安全又获取较大收益，就要适当进行投资的组合，使用投资组合的方式尽最大可能规避风险。因此，社保基金在进行投资时除了要选取合适的投资工具，也要确保投资比例合理，确保基金安全管理及使用。
例如，可以针对投资的工具进行创新，如发行特种国债、将社会保障基金应用于基础设施的投资等，还可以利用社保基金进行绿色投资。某地区将社保基金应用于医疗、教育等服务性较强的基础设施，既使人们有了更好的生活条件，又创造了更多的岗位供人们就业，还有效地扩大了内需，推动了相关产业的发展。该项基金在创造经济效益的同时获得的投资回报率也很高。
（三）对基金管理公司加强监管
首先，要建立高效的约束和激励机制。可以运用多种手段积极约束、激励投资管理相关人员，以有效规避道德风险；其次，针对托管人员的监管责任可以积极进行强化，在投资管理者与社保基金的托管者之间可以建立相关机制以确保权利得以相互制衡；再次，对基金公司还要加大社会监督的力度，除了受托人积极监管基金公司之外，社会相关部门还要积极加强监管基金投资人员的力度，将社会监督工作做到位。最后，要培养高素质的投资管理相关人才，有效降低操作中遇到的种种风险。
（四）建立社会保障基金投资风险管理体系
第一，建立风险预警相关机制，在投资过程中积极识别风险，以确保风险一旦来临，国内政府能够及时针对投资政策进行调整。第二，针对社保基金可以建立相应的风险补偿机制。一旦无法防范基金投资风险而造成损失，建立补偿机制能缓解风险对制度带来的影响。
（五）针对社保基金投资管理方面的法律制度进行完善
可以根据基金的发展状况对法律相关政策进行调整，也可以将立法的层次积极进行提高，还可以细化社会保障基金在投资管理方面的立法。这三项措施的积极采用可以通过法律监督基金的运营状况，使违法成本得到有效提高。
4结语
笔者针对金融危机状况下设备基金在投资管理方面的种种问题展开了研究，从法律、体系、机制等角度阐述了相应的措施以解决问题，希望本次的研究能为相关工作人员提供参考。
参考文献：
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关键词：社保基金市场化运营
一、我国社会保障基金的来源和管理分析
(一)社会保障基金涵义以及来源
社会保障基金是国家为了实施社会保障制度，通过法律、行政或市场运营等手段筹集积累的资金．社会保障基金是社会保障制度的首要问题和核心问题，是社会保障制度能顺利进行的基础和物资保障。因此，对社会保障基金的管理问题尤其是如何在社会保障基金的运营中实现保值、增值是进行社会保障制度改革和发展的一个关键问题。
我国目前社会保障基金的来源从具体项目来分主要包括:由城乡企业参保企业和职工缴费建立起来的职工基本养老保险，医疗保险，失业保险，工伤保险和生育保险基金；由各级政府财政拨款和个人缴费建立起来的职工基本医疗保险基金；由政府财政全部拨款建立起来的机关事业单位职工基本养老保险基金；依靠企业和职工缴费建立起来的企业化管理的事业单位职工基本养老保险基金；各级地方政府财政拨款建立起来的城镇最低生活保障基金，等等。
我国社会保障基金按筹集的方式分可分为一下三类:一是国家强制执行的由投保人和其单位共同缴费筹资的社会保险基金主要用于养老，医疗，失业，工伤，生育保障，住房保障等。第二是由国家财政拨款用于社会救助，社会福利，社会优抚，社区服务的基金。第三是以个人投保，企业投保和互保险形式存在的商业保险基金。
(二)我国社会保障基金的管理现状
我国现行的社会保障制度是社会统筹和个人账户相结合的社会保障统筹制度，从实施到现在经过一段时间的发展对我国社会保障基金的发展有一定的作用，并且初步建立了多层次社会保障基金的管理模式，但是在对社保基金的管理和投资方面还有一定的问题。
1.我国社会保障基金的投资渠道单一，流动性比较差
有关统计数据表明，我国近年来社保基金的增长速度快，在通货膨胀的风险下如何使社保基金有效的保值增值是一个复杂的问题。目前根据有关规定我国社保基金只能投资国债和存入银行，这种投资安全系数高，但从长远来看存在贬值和流动性较差的风险。社保基金贬值的问题来源于通货膨胀。而流动性较差的问题是因为对国债的投资。目前社保基金实行的是收支两条线的管理方法，基金的余额除预留两个月的支付费用外其余的按规定只能全部用于购买国家特种定向债券，任何单位和个人无权用于其他任何形式的投资。从我国现在发行的债券种类来看凭证式国债的利率比较高，我国的社保基金基本投资在凭证式国债，但凭证式国债一般不能上市流通，流动性较差，所以社保基金在做这种投资后的流动性也比较差。
2.随着老龄化问题的日益突出，社保基金面临入不敷出的问题
随着全球进入老龄化社会，各国政府都在采取相应的措施来解决退休福利的问题，特别是社保基金的管理问题得到了各国政府的关注。我国也即将面临一场人口的变化，目前我国还处于一个较年轻的社会，2004年我国60岁及上的老龄人占人口总数的11%，但到2040年，联合国估计该比例将上升到28%。我国也将面临老年化问题。随着老龄化问题以及因国企改革退休，下岗职工的增多，用于养老，医疗保障的费用以及下岗职工的失业保障基金大大增多，这使我国社会保障基金的支出急剧大幅增长，而社会保障基金却增长缓慢并存在贬值的风险，这使我国社会保障基金面临入不敷出的困境。
二、针对以上管理问题提出几点改革建议
为了解决我国社会保障事业发展中遇到的社保基金筹集问题，我国大部分学者以及社会上从事社保工作的人员，提出了很多解决的方法，大致归纳主要有以下两种:
(一)改社会保障费为社会保障税
开征社会保障税是国际上社会保障系统普遍采用的筹资方式，目前在已经建立社会保障制度的140个国家中有80多个国家开征了社会保障税。采用社会保障税有强制性特点，通过强制征收增强了政府的宏观调控能力，保障社会保障基金的征收；能向社会及时足额的供给社会保障基金；使我国经济体制能更好的同国际接轨，有利于我国的对外开放。
(二)由现收现付制向基金累积制过渡
现收现付制是根据“量出为入”“以支定收”的原则，依据当年社会保障的支出来筹措社保基金的。采用此种模式可以避免因物价上涨而引起的通货膨胀问题，但因为我国即将进入老龄化社会以及国企改制大量员工下岗等问题的出现，将会对现收现付制这种筹资模式提出严峻的挑战。因此必须对现收现付制这种社保基金筹资模式进行改革，必须改为基金累积制。基金累积制是以“量入为出”为原则，是将将来发生的费用提前提取形成社会保障基金，即当期员工的保障费用由自己来承担。采用这种模式可以达到社保基金的收支平衡。但是采取这种模式也存在一个问题，那就是在漫长的积累过程中会面临通货膨胀的风险。并且我国现在是处于由现收现付制向积累制转变的过程中，出现了当代人要付两代人养老保险的双重负担，因此在这种转变模式中关键要解决如何使社会保障基金增值的问题。
以上两种筹集社会保障资金的方法是从两个不同的方面解决了社保基金制度改革中的部分问题。保障费改保障税是国家采取强制手段征收社保基金保障了资金的征收效率，由现收现付制向基金积累制过渡强化了社会保障中公民的自我保障意识。
三、社会保障基金的市场化运营
如何使社会保障基金不贬值达到保值增值是社会保障基金管理的重要难题。如果继续采用现在的管理模式存入银行或者购买国家债券，随着时间的推移，利率的调整，通货膨胀等因素很难保证社保基金的保值，甚至是贬值。因此为了社会保障更进一步的发展提出了社保基金进行市场化运营方式，在市场中获取更高的利润。
(一)社会保障基金市场化运营的内容
社会保障基金的市场化运营，是指由有关的经营机构将社会保障基金投入市场特别是金融资本市场中，使社会保障基金进入社会再生产领域，从而使社会保障基金在市场的经营中实现保值增值的目的。
由于社会保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市场中运营，要将基金分类根据不同的基金来进行市场化经营。根据流动性可以将社保基金分为三类:第一准备金，第二准备金，第三准备金。其中第一准备金是用来支付三个月以内的社会保障的基金；第二准备金是三个月以上一年以内的用于支付的社会保障基金；第三准备金是那些用于支付较长时期后给付的社会保障待遇的部分基金。根据分类，第三准备金流动性不大可以进行中长期投资，这部分基金是社会保障基金保值增值的关键。在进行投资的时候也要考虑要安全问题，由于社保基金的特殊性需要投资者将安全性放在第一位。目前允许社保基金投资的国家都采用多种投资方式相结合的形式，尽量分散投资的风险。
(二)社会保障基金的市场化运营方式
社会保障基金的市场运营根据不同的角度有不同的分类，但总的来说可以分为社会保障基金的金融市场运营以及非金融市场运营。
1.社保基金的金融市场运营
a.银行存款和购买国家债券
这是我国目前采取的最主要的保值增值方式。在我国银行存款和政府债券一般都是由商业银行或者国家委托商业银行来办理的。政府债券的利率一般高于银行的利率，而且风险比银行存款还要低，但是政府债券的偿还期限比较长，且流通性也有一定的限制。
b.购买公司债券和股票
股票是股份公司筹集资本时，向股东发行的载明一定股份的书名证明。股票分为普通股和优先股两种。公司债券也是公司为筹集资金而发行的一种有价证券，是持有者拥有公司债权的一种凭证。债券和股票都是属于有价证券，是现在公司融资的一种手段。社保基金在选择投资于股票还是债券是要根据投资的实际情况出发选择最安全的方式。
c.委托金融机构发放贷款
采用这种方式来运营社会保障基金，基金投资的安全性和金融机构定期存款相当，因为金融机构贷款利率比银行存款利率高，这样可以使基金获得更高的投资收益。
在委托金融机构进行贷款业务时，双方签订的合同要包括一下几个方面:委托贷款的总额，委托期限，贷款利率，偿还期限，资金用途，风险的承担等问题。其别要注意金融机构的监管问题，以及到期后资金的收回问题。
2.社保基金的非金融市场运营
a.直接投资企业事业
社保基金可以直接用以投资企业，事业单位。采用这种方式投资社会保障基金可以直接参与企业的经营管理活动，随时了解生产经营的动向，有较大的主动权。并且这种方式的投资可以获得比贷款和存入银行更高的利润。但是，这种投资方式也有一定的缺点，社会保障基金机构要承担全部的风险，安全性相比较前几种投资方式而言比较低，不利于风险的控制。
【关键词】基金监管；分权；市场化
一、现阶段社会保障基金监管模式
目前，我国的社保基金监管机构包括劳动与社会保障部、财政部、证监会、保监会、银监会以及社会保障基金理事会。广义的监管指的是由国家行政监管部门及其他监管机构为防范和化解风险，根据国家法规和政策规定，对社会保险经办机构、运营机构或其他有关中介机构的管理过程及结果进行的评审、认证和鉴定。①基金监督与基金管理的区别就在于基金监管是针对基金本身的，而基金管理则是针对经办机构的业务规程。目前，我国的SIF监管组织体制是源自于2004年颁布的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》对社会保障基金运行监管的地位、具体内容、监管职责都做出的具体规定。是以行政监督为主，行政监管与财政、审计和社会监督有机结合的基金监管体制。监管主体和内容主要从五个方面进行：劳动保障行政部门作为基金的行政管理部门，财政监管实行的是财政专户、收支两条线，审计部门对基金的审计进行监管，经办机构自律是指的对于基金监管机构的内部控制，最后一项则是由新闻、人大来进行对基金的社会监督。
二、现阶段基金管理制度的问题和缺陷
（一）社会保障基金监管立法滞后
我国的社会保障基金监管的制度建设和立法进程未能很好地配合。保险基金的募集和监管，致使侵占、挪用、贪污社会保险基金的大案要案屡屡发生，如2007年轰动中国的“社保案”，这使得有媒体发出“拿什么拯救百姓对社保的信心”的言论。社会保障立法缺乏合年理的立法理念和明确的价值取向。在立法层次上，以行政法规、部门规章及地方法规为主，难以形成完整体系，尤其缺乏综合性社会保障法。现有基金监管制度设计中还缺乏专门监督机制，社会监督系统的权责安排又过于笼统，对于社会保险基金的监管责任人，缺少明确的法律规定对其行为进行规范，对由其行为造成的社会保险基金损失也没有有效的法律责任追究机制。
（二）社保基金监管过分依赖行政手段，监管分散且混乱无序
首先，从我国基金监管模式设计思路和具体制度安排来看，我国社会保险基金监管制度过分偏重于行政手段。在社会保险基金监管体制的安排上过度注重行政监督。过分倚重行政监管力量的运用是我国社会保险基金监管制度的重要缺陷。在社会保障制度发达成熟的西方国家，如美国，其采取的是分散监管模式缘于民主的政治传统、独特的经济管理理念、发达的金融市场、完善的法律体系以及成熟的市场主体等原因。社会保障基金的监管主要是由立法来规定和实行的，社会保障基金的监管无论是在制度的权威性，还是在实施的强制性方面，行政手段显然都远远不及国家立法更能使社会保障监管职能有效地发挥作用。其次行政监管分散、政出多门、互相掣肘的问题并没有得到有效解决。社会保险各行政监管部门体制关系仍未理顺，在社会保险基金监管上，存在严重的“条块分割”现象，基金监管在一定程度上分散无序。②在基金监管的过程中，各地区、各部门从自身利益出发，使政府制定的监管法规和制度难以实施到位。在这些因素的作用下，社会保障基金监管的职能被弱化，社会保障监管机制可能失效。
（三）社保基金投资监管机制不健全
社会保险基金投资监管机制处在初期发展阶段，还很不健全。我国社会保障基金投资的具体操作分为购买债券（比例最低）和股票。我国现实的基金投资面临着如何保值增值的困境，一方面基金(含年金)在漫长的积累期内急需投资增值，一方面政府作为管理者又不愿意承担投资带来的风险，面对社保基金的保值增值，现阶段我国的基金监管还没有一个统一有效的解决办法。戴相龙曾指出，2008年全球养老金资产有25万亿美元。中国不到2000亿美元，不足全球总量的1%，大大低于我国经济总量占全球7.3%的比例。③社会保险基金监管的根本目的是将社会保险基金运行中的风险降低到合理程度。面对尚未成熟的金融投资市场，我国还没有一个统一的专门部门对社会保险基金的投资实施具体有效的管理和检查，尚未配备相应的专业人员和技术资源去分析政策变化对社会保险基金投资决策的影响。面对基金增值保值的风险，我国的基金监管体制存在着一定的制度缺陷。
（四）社会监督机制缺失
我国社会保障基金缺乏有效的社会监督，社会监督的法制保障也不健全。从总体上看，在中央、地方政府的各个层次上，还没有普遍建立起社会保障的社会监督机构，已有的社会监督机构所发挥的监督功能也十分薄弱。在各项细散规定中，都没有具体指出相关社会监督主体所享有的监督权利。在去年颁布的《社会保险法》之中，专门的社会监督机制并没有得到合理的规定和安排，存在着制度上的缺陷。专门的监督制度安排不仅可以给利益相关方提供一个交流与沟通的机会与机制，达到更好地协调彼此立场与想法的目的，从而使社会保险基金得到更好地管理和运行，而且，可以大大提高社会保险基金的监督效率。因此，理应设置专门的组织平台，让社会大众能够真正参与到社会保险基金的管理和监督中去。作为社会保障基金的利害当事人，社会命中理应更关心社会保险基金的征缴、支付、管理、运营及保值增值。专门监督机制的缺失会严重影响基金的监管效率。
（五）社会保障基金监管预警机制尚未建立
针对前文所提的社会保障基金监管的社会监督缺失，作为监管能力测试和防护的重要保障，监管预警机制就显得尤为重要。社会保障事业的预警监督是社会保障基金监管工作的一个重要组成部分，但是，我国社会保障基金管理中存在的问题以及缺乏有效的社会保障监管系统的现状己经表明，预警监督机制存在缺失。我国至今还未建立起一个全面、充分反映社会保障事业发展状况的预警监督指标体系，主要表现在：一是单个预警监督指标设置或计算不合理、不科学；二是预警监督指标体系很不健全，指标分散，可比性和系统性较差。④我国与西方发达国家相比，监管预警机制尚未完全建立，存在着预警机制的不确定和模糊性。
注释：
①李珍.社会保障理论[M].北京:中国劳动与社会保障出版社.
②孙永勇,胡海.分权制衡:社会保障基金监管的核心原则[J].中共南京市委党校学报,2009.3.
③数据来自中国养老金网.
④韩俊.我国社会保障基金监管制度研究,2008.
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社会保障制度作为我国基本的社会管理制度，在保障居民生活水平，维护社会公平正义，调节居民收入分配方面发挥了重要的作用。社保基金作为社会保障制度运行的物质基础，社保基金管理也是社会保障制度体系中最为关键的环节。由于社会保障基金规模庞大，对于社会保障基金管理难度也较高，近年来各种挪用、截留以及挤占社会保障基金的问题也时有发生。因此，强化对于社会保障基金的监管，确保社会保障基金的安全完整，实现社会保障基金的保值增值已经成为当前社会保障管理工作的基础，这对于推进我国社会保障制度体系建设的规范化与制度化也具有非常重要的作用。
二、当前我国在社会保障基金监管上存在的问题分析
随着国家对于社会保障管理的不断重视，我国的社保基金管理也取得了较好的成绩，这对于确保我国社会保障体系发挥基本生活保障功能起了重要的作用。但是由于当前制度管理弱化，导致我国社保基金风险防范力度薄弱，制约了社保基金运营管理的进一步发展。综合分析，当前我国社保基金监管存在的问题主要有以下几方面。
1、社会保障基金监管制度以及法律框架不完善
社会保障基金由于具有一定的特殊性，关系到国计民生以及经济发展，因此对其监管必须具有完备的法律体系。但是目前我国在社会保障基金管理方面的法律法规仍然不完善，对于社保基金管理只是出台了《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金财务制度》以及《社会保险费征缴暂行条例》等，而且主要是以条例”、规定”以及办法”为主，由于这些条例规定的层次较低，无法向法律一样具有强制执行效力，因此造成了社会保险基金的监管缺乏法律解释以及执行依据，对于提高社会保障基金的管理水平十分不利。
2、社会保障基金监管机构建设不完善
当前我国在社会保障基金监管机构建设上也存在较多的问题，主要表现在以下两方面：首先，社会保障基金监管机构的职能不明确，监管机构同时充当了社会保障基金的委托人、投资运营管理人以及监管人的多重职责，因此监管力度很难保证，同时由于社会保险基金监管工作涉及到较多的部门，造成了社保基金监管上存在着综合规划以及协调一致的困难；其次，社会保障基金的监管手段较为单一，对于社会保障基金的监管主要是以行政命令的方式实现的，社会保障基金监管方式缺乏整合，势必会造成基金的监管困难。
3、对于社会保障基金的运营监管缺乏信息披露机制
由于在我国社会保障基金的管理权、运营权以及监督权都控制在政府机构之中，在监督信息披露公开方面还存在较多的问题。关于社会保障基金信息公开管理上虽然制定了一些规定，但是这些规定都非常的简单，而且可操作性也相对较差，没有形成程序化以及常态化的信息公开机制，不仅造成社会保障基金社会监督的困难，同时也导致社会保障基金监督工作缺乏指导与约束，影响了社会保障基金监督的有效性。
三、社会保障基金监管的基本原则
社保基金作为我国社会保障制度运转的物质基础，对其进行监管也是一项系统的、重要的工作。对于社保基金的监管，同样应该采取有效方法，按照一定的规律开展监管工作。对于社保基金的监管，应该遵循以下几方面原则来开展。
第一，对社会保障基金的监管应遵循依法执行的原则。对于社会保障基金的监管应该严格按照法律法规要求行使对于社会保障基金的行政监管权力，以确保对于社会保障基金监管的权威性、约束性以及有效性。第二，对社会保障基金的监管应该遵循公正公开的原则。对社会保障基金进行监管，应该以事实作为依据，遵循客观公正的原则，提高对于社会保障基金监管的透明度，通过采取各种管理手段对社会保障基金的管理情况进行整体的把握。第三，独立性原则。对于社会保障基金的监管应该遵循独立性的原则，要确保对于社会保障基金客体监管过程中，应该具有足够的独立权限，不会受到其他机构或者是单位的干预，能够对社会保障机构在基金运营活动管理上进行系统全面的监督管理。第四，科学性的原则。社会保障基金的监管随着投资市场以及经济环境的不断变化也处于变化之中，因此对于社会保障基金的监管也应该遵循科学性的原则，通过科学地设计基金管理以及基金投资风险预警管理，提高社保基金的监管水平。第五，审慎性的原则。对于社保基金的监管应该遵循审慎性的原则，要明确对于社保基金管理既要确保社保基金的安全，同时也要通过科学合理的管理来实现社保基金的保值增值。具体而言，就是在社保基金监管过程中应该重点针对社保基金的流动性、安全性以及效益型三项要求，通过采取专业的监督指标，对社保基金管理过程中的风险进行控制，约束社保基金的正常运作，在法律与政策允许的环境内，实现社保基金的保值与增值。
四、完善我国社会保障基金监管的可行措施研究
1、完善我国社会保障基金管理法律法规体系的建设
健全社会保障基金法律法规体系的建设，不仅可以为社会保障基金的监管提供法律依据与工作指导，同时也有助于督促社会保障基金管理部门严格按照法律要求进行基金的征缴、运营使用以及发放管理。首先，国家管理部门应该强化对于社会保障基金管理的专项立法，通过高层次的立法以及法律的强制性，提高对于社会保障基金监管的效力。对于社会保障监管法律体系的建设，应该遵循配套全面以及层次分明的原则，可以将合理可行以及系统的条例或者是规章经过调整完善之后，形成法律依据，以提高其约束管理效力。
关键词社会保险基金管理内部控制
只有保障基金的安全完整，才有利于社会保险制度的健康运行；只有实现基金的保值增值，才有利于减轻政府的负担；只有重视基金的投资运营，才有利于经济的发展和金融市场的完善。我国社会保险基金的主要结余方式是购买国债或是存放银行，但是无论是哪种方式社会保险基本的收益都不高。鉴于此，为了提高社会保险基金的内部控制水平。相关部门应当重视结合实际情况，制定科学、合理的措施已解决内部控制中存在的问题，从而完善我国保险体系，推动我国经济的发展。
一、我国社会保险基金的内部控制存在问题
基于我国社会保险基金管理的现实问题，特别是社会保险基金管理收支运行、监督监控等重大问题，仍缺乏一个较为系统、安全的解决方案，还存在着诸多漏洞。社会保险基金管理中，基金的收支、安全运营及保值增值等全过程，只有建立健全社会保险基金内部控制制度，进一步强化基金内部监管约束机制，进行定期监督管理，才能确保社会保险基金的安全完整性。
（一）对社会保险基金重要性认识不足
随着我国人口老龄化趋势的加剧，社会保险基本的问题也逐渐凸显出来。尤其是近年来，我国一直在制定相关政策来保证我国社会保险基金，但是相关政策的落实效果不明显。
（二）社会保险基金内部控制管理制度不完善
基金投资回报收益率过低，无法弥补通货膨胀造成的影响。投资效益呈负数，严重阻碍了社会保险计划目标的顺利实现。资本市场的制度环境严重缺陷，基金投资运营风险程度明显增大。所以，需要有效管理和监管社会保险基金，提高投资回报、降低投资风险。
（三）社会保险基金内部审计监督不到位
社会保险基金内部控制是管理的重要内容。而审计则是保证内部控制质量的关键。但是目前我国审计部门并没有发挥出应有的作用。虽然我国有专门的社会保障部门，但是缺乏专业的审计人员，内部审计监督工作力度不够。
二、改善我国社会保险基金内部控制的措施
（一）优化控制环境和风险防范对策
优化控制可以从三个方面入手：
第一，提高社会保险经办机构的监管。建章立制，保证社会保险各项业务都有章可依，严格社会保险登记、缴费申报、审核缴费基数等制度，防止参保企、事业单位少报、瞒报、漏报和不报缴费基数，加大劳动保障监察执法力度，补缴、清欠社会保险费，加大清欠力度，确保社会保险基金应收尽收，应缴尽缴。
第二，设立基金审计稽核队伍。在社会保险经办机构内部，对科室、岗位设置力求科学、合理，要求各个岗位都把经办工作置于自我监督、自我约束之中，定期分析内部科室职能、岗位分工的有效性。其中，组建由专业人员组成的内部审计稽核队伍，从优化资源入手，有效治理基金在征缴、支付、管理过程中的违规现象。
第三，规范业务流程。作为基础性工作的业务流程，将机构经办业务进行全面的梳理，合理确定业务风险点和关键环节，制定相应措施，降低风险的发生，将各业务环节、管理办法制度化，从而规范经办行为，维护基金安全。
（二）加强预算管理
在进行社会保险基金的预算管理时，相关工作人员要重视结合实际，创设预算指标，并层层落到实处。这样才能够完善预算管理体系，保证社会保险基金专项专用。
首先，相关部门应当重视编制合理的预算编制体系。在编制过程中，要真正以社会保险基金的短期和长期目标作为编制目标，这样能够提升预算编制体系的可用性。其次，要加强社会保险基金的预算执行力。在记录社会保险基金的用途和数据时，要根据相关问题提出可解决的措施。最后，要完善社会保险基金的管理考核。财务人员要将预算指标和实际预算进行详细的对比和分析，保证财务预算的真实性。并根据分析出的问题提出相关解决措施。总之，工作人员应当加强社会保险基金里的预算管理，从而提高社会保险基金的利用率。
（三）完善社会保险基金的信息沟通机制
首先，要完善保险基金的信息沟通机制。比如明确各地方结构的合作机制，尤其是涉及民生的医疗点、乡镇医疗所等机构。保证相互之间的沟通，从而保护确保社会保险基金数据的准确性和真实性。其次，要完善人与机构之间的信息交流。如医疗结构可以将有关数据保留下来，并建立完善的基本信息系统，既能方便人们查询相关信息，也能保证各医疗机构能够及时了解到不同种社会保险基金的变化。最后，加强基础信息建设。信息建设是所有业务办理的基础，充分发挥计算机信息网络的管理作用，利用计算机网络进行适时监管。从根本上预防和控制基金管理风险，确保社保基金的安全完整。
三、结语
我国社会保险基金中存在着诸多问题。鉴于此，必须完善社会保险政策措施，强化基金运行安全，实施规范化管理；增强保障水平，统筹层次不断提高，降低保障风险；监督检查不断严格，基金安全完整。只有加强社会保险基金基础管理、内部控制，一个制度健全、保障有力的社会保险基金管理模式才能得以逐步完善。
（作者单位为山东省威海市文登区人力资源和社会保障局）
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关键词：社保基金管理制度；问题；对策
引言
社保基金通过再分配调节不同群体之间的财富分配，对低收入者提供必要的帮助，减少低收入者所面临的生活风险，是国家的安全网和稳定器。它由基础社保基金、补充社保基金和全国社保基金三部分组成。我国社保基金主要来源于个人及企业缴纳的保险费、基金运营收入、社会各界捐赠以及国家按规定划入。现收现付制与积累制的社保基金管理模式各有优缺点，目前我国社保基金管理模式由现收现付制逐步过渡到部分积累制，将两者结合，既可以发挥两种管理制度的优势，又能尽量减少这两种制度缺点带来的影响。[1]这种改革的着眼点在于：一是让职工负担部分保险费，以减轻企业部分负担，增加个人责任感；二是建立职工个人退休金账户，并将企业与个人缴费的大部分积累于个人账户，解决现收现付制度与人口老龄化的矛盾。但是在改制的过程中也出现了很多问题，如个人账户空帐问题、社保基金支付危机、社保基金保值增值压力大等。
一、我国社保基金管理存在的主要问题
良好的社保基金管理须要有一套行之有效的管理制度。尽管我国社会保障事业取得了一定成就，但整体管理水平仍然不高，且社保基金也面临入不敷出的窘境。随着老龄化的加快，目前我国以行政化为主的社保基金管理方式越来越不能适应社会发展的需要。
（一）立法层次低、相关法律法规不完备
从立法权威性的角度看，近二十年来国务院先后颁布了一系列法规条例和政策文件，这些政策文件效力尚不如法律，存在立法层次低、权威性低等现象。实际上社保基金的管理是一项复杂的系统工程，它涉及的管理部门数量多、政策文件的持续性长、管理的风险性大，如果缺少有效约束和规制，资金的管理效率必然大大降低。从健全法律法规的角度看，随着社会福利事业的发展，今年国务院颁布的《社会保障基金管理条例》对社保基金的监管、运营和保值增值做出了明确规定，较好的弥补了社保基金管理法律的缺失。但这部条例还略显粗糙，关于基金信息披露的规定也很不充分，且它权威性和稳定性要比法律差。目前我国没有一部完整的社保基金管理法，迫切需要加快这一法律的制定以改变社保基金管理立法工作落后的面貌。从法律法规的执行角度看，社保基金管理条例规定社会保障管理机构不能直接参与参保人个人账户资金的运营，须委托有资质的金融投资机构运营社会保障基金。但现实中，由于我国资本市场不健全、相关管理机构的内部和外部激励约束机制不完善，且委托人与人之间存在信息不对称、责任不对等问题，当缺乏对人的监督时，委托风险存在会让人钻空子，人便可能利用手中相关权限从事损害委托人利益的事情，由此产生“逆向选择”和“道德风险”，造成委托人的合法权益得不到保障。
（二）管理制度不健全、管理效率不高
目前，我国社保基金的管理体制相对落后，过分依赖行政手段，缺乏权威性的部门对社保基金的筹集和使用进行统一管理。在管理过程中，由于、经济人属性、寻租等原因，导致管理混乱且政出多头，管理的效率不高。具体表现在以下方面：首先，在制度设计上，城镇居民基本医疗、养老保险和新型农村医疗、养老保险在缴纳费用、待遇支付和管理制度模式等方面虽然没有本质区别，却人为地被划分为两个制度运行，这存在严重的行政越位问题。其次，社保基金管理的财权、事权不明确。从中央政府到乡镇，五个层级的政府在社会保障方面的财务职责缺乏明确规定，下级政府严重依赖上级政府的指令进行管理，不同部门之间在制定或执行相关政策过程中也容易受到其他部门或者领导的干预与影响，部门之间信息不能得到及时共享，导致管理者和社保基金缴纳者都不能及时地掌握社保基金相关情况。再次，社保基金管理分散，缺乏信息共享机制。由于统筹层次过低，我国现有社会保险基金管理过于分散，从中央政府到地方政府的各级人力资源社会保障局都有自己管理的资金，这种管理方式导致社保资金的规模分散变小，增加了管理基金的难度，投资风险和经营成本增加，无法发挥其规模效应。[3]最后，现有的管理模式缺乏行之有效的外部监督。在中央政府到地方的各个层级，缺乏足够数量的社会保障监督机构，即使有个别的监督机构作用也没有完全发挥出来，有关监督的相关政策也没有明确规定相关监督主体所享有的权利义务。
（三）筹资渠道单一、保值增值困难
随着我国人口老龄化的加快，社保基金的偿付压力逐渐增加，这就要求提高现有资金的营运效率，但在基金营运方面还存在不少问题：一是社保基金来源渠道单一。我国社保资金的主要来源是财政拨款和单位的缴费，个人缴费占比不高。最近几年我国经济增速下降，财政收入也在下滑，国家和企业要承担已经退休和即将退休的职工养老费用，虽然个人也参与了社会保险费的缴纳但比例相对较低，而其他筹资渠道和资金来源比较分散且无强制性和固定性，这大大增加了这两者在社会保障方面的负担。久而久之，社保资金筹集将会入不敷出。二是我国社保基金投资渠道有限。与美国、英国等社保基金运作效率较高的国家主要投资于资本市场相反，长期以来我国把确保社保基金低风险和资金的安全作为第一目标，其投资构成比也以安全性高、收益低的投资为主，这保证了资金的安全，但也导致我国社会保障资金的投资组合配置不合理，渠道单一。三是基金保值增值困难。目前，我国社保基金主要投资方式仍是存银行、吃利息，投资国债和股市比例较小，保值增值方式单一。[4]存银行、买国债，表面上看这种做法安全性较高，实际上受通货膨胀影响加剧了资产贬值。财政部公布的数据也从侧面佐证了这一点。我国社保基金营运管理水平较低，收益率也偏低，社保基金的保值增值任重道远。
二、完善我国社保基金管理制度的对策
针对社会保障基金管理的现状和存在的问题，目前制约社保基金管理水平提高的主要阻碍是法律、制度和基金运营方面的因素。为此，有针对性的提出了以下对策：
（一）提高立法层次，完善相关法律体系
针对立法层次低、法律执行不力等问题，要从以下方面进行完善：一是提高立法层次。社会保障对法治的要求较高，立法先行是一项基本原则。宪法作为我国法律体系中最高层次的法律，是社会保障基金管理的总遵循；社会保障法次之，其内容要比宪法更加明确而具体，更具有操作性，同时也是所有社会保障相关的专门法律的基本法律，规章条例效力相对较低。《宪法》和《社会保险法》针对有关社保基金管理做了笼统规定，缺少细化，而有关社会保障基金管理的规章条例较多，但层次低，权威性差。因此，要加快制定社保基金管理法，完善社会保险法等相关法律，总结有关社保基金的规章条例在实践中的经验和教训，必要时将一部分行之有效的规定升格为法律，提高法律效力。二是加强监管，严格执法。针对前文中社保基金管理条例规定在实践中不能有效执行，被人钻空子的现象，首先应改变目前固定的收费方式，将经理人的绩效与其委托的投资项目绩效挂钩。这将有利于激励基金管理机构和经理人长期投资；[5]其次，按照绩效的高低评定经理人的去留。基金管理机构作为受托人，应建立并完善竞争激励机制来约束经理人的投资项目；再次，按照优胜劣汰的市场规律，对于投资效益不佳的经理人和基金管理管理机构应实行末位淘汰制或者进行惩罚；最后，建立有效的激励机制，向投资管理人提供合理的薪酬福利体系、具有吸引力的绩效奖励制度和完善的职业发展规划等。这些措施的实行有利于提高法律执行的有效性，防范投资管理人可能产生的“道德风险”和“逆向选择”问题。
（二）健全管理制度、提高管理效率
社保基金管理工作是一项复杂的工作，它需要各级政府、部门相互协调、共同努力。首先，强化组织领导，强化内外部监督管理。各地方政府成立社保基金管理委员会和领导小组，由社保局、财政部门、审计部门和人力资源保障部门等共同参与，重大的基金管理事项需开展集体会议讨论。各部门要相互沟通交流，相关严格履行职责，创新监管的形式。尝试建立若干社会监管组织，将有关相关信息进行公开公示，方便参保人员和管理机构更好的了解相关信息。[6]其次，尝试不同管理制度之间的共融。我国社会保险分为多层次、多类别，包括城镇居民基本医疗、养老保险和新型农村医疗等，国家针对这些不同的保险种类设计了不同的管理制度，其中部分管理内容是重复的，耗费了大量的人力和物力资源，在实践中尝试探索将不同保险之间在缴纳费用、待遇支付和管理制度等方面进行整合，提高管理效率。再次，合理划分财权和事权，建立信息共享机制。提高社保基金的统筹层次，集中统一管理社保基金，避免各地分散化管理，提高资金的规模效应，同时要明确不同层级之间的财务职责，尽量减少行政命令式管理方式的使用，加强上下级部门之间的沟通协调，建立不同部门之间的信息共享机制，打破部门之间的信息壁垒。最后，借鉴国外的先进管理模式，提高管理效率。信托监管方式适用于经济发达、资本市场成熟的地区，因此在西方国家采用率较高。而随着我国人口老龄化加快，在总人口中中青年群体人数逐渐减少，社会保障资金需求量逐步扩大，社会保障基金面临的支付压力也将增大。面对这一现实，应大力推广信托管理模式，将社保资金委托给相关金融机构进行管理运营，提高管理效率和收益率。
（三）拓宽投资渠道、提高基金营运水平
在我国的财政支出结构中，社会保障经费所占的比例较低，与国防、教育经费相比，社会保障经费占比更少。因此，建议国家加大对社会保障基金的投资力度，研究将国企股权和经营收益充实到社会保障基金中，如通过转移支付的方式充实社会保障资金。在投资渠道方面，我国的社会保障资金大部分存放在银行，存款的利息收益显然不能满足社保事业发展的需要。在社保基金的投资运营中扣除一部分合理的储备金存留于银行外，其余部分可以用作投资以实现保值增值的作用。社保基金要优化投资组合，可以购买债券基金，也可以用作指数化投资，购买股票进行价值投资，甚至可以进行实业投资，将一部分资金用于交通、电力、房地产等基础设施行业的投资，扩大基金规模。在基金保值增值方面，由于面临巨大的资金支付压力，还要偿还历史欠债，国家暂时挪用了个人帐户的资金，从而造成“空帐”现象一直持续，国家也逐渐认识到了这个问题，认为个人帐户有必要逐步做实。由于我国现行的双轨制养老保险制度阻碍了资金的投资运营，国家应将其分开管理，个人帐户基金完全由被保人缴费形成，企业划归社会统筹基金用于支付退休人员基本养老金，这样还可以把这部分资金委托给投资机构进行投资增值，并将多余资金形成积累。国家还应完善委托投资机制，优化投资结构，扩大投资渠道，增加指数化投资、住房抵押证券化、实业投资等投资方式。将总资产的30%左右用于存银行，30%左右用于购买国债，30%左右用于委托投资理财，10%左右用于其它投资。
参考文献：
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8月下旬，我部基金监督司会同你部劳卫司组成调查组，对群众举报沈阳铁路局挤占挪用集体职工养老保险基金的问题进行了调查。经调查，群众反映沈阳铁路局挤占挪用集体职工养老保险基金问题基本属实。为了维护集体职工的合法权益，保证社会保险基金的安全完整，必须立即纠正挤占挪用、违规运作集体职工养老保险基金行为。现提出以下处理意见：
一、限期收回挤占挪用基金。今年年底前至少收回50％，2000年6月底前全部收回。不能及时收回的基金，由沈阳铁路局垫付资金归还。
二、纠正违规运作基金。立即收回委托保管的国债，退回用基金购买的储蓄性团体寿险。
三、今年年底前，追回辽宁人保公司拖欠的基金，收回各分处的借款。
四、根据挤占挪用基金情节、损失情况，对直接责任人及有关领导作出严肃处理。
五、建议将群众反映私设小金库和个人贪污、受贿等问题，移交纪检部门或司法机关查处。
六、建议对铁路系统集体职工养老保险基金进行清理，加强管理，避免发生新的挤占挪用问题。
请你部将处理结果及时函告我部。
附件：关于沈阳铁路局挤占挪用集体职工养老保险基金的调查报告
（劳动保障部基金监督司铁道部劳卫司调查组1999年10月11日）
1999年8月下旬，劳动保障部基金监督司和铁道部劳卫司联合组成调查组，对群众举报沈阳铁路局集体企业管理处（以下简称路局集体处）挤占挪用集体职工养老保险基金的问题进行了调查，并对所属10个分局上报的挤占挪用基金情况进行了抽查。经调查，沈阳铁路局集体职工养老保险基金管理问题严重，群众反映情况基本属实。现将调查情况和处理意见报告如下：
一、基金管理的问题
经调查核实，截止1999年6月底，沈阳铁路局集体职工养老保险基金结余54706.9万元（见附表1），其中：挤占挪用18352.7万元（路局10353.8万元，各分局7998.9万元）、违规运作8970万元、辽宁人保公司移交欠款3349.6万元、国债及银行存款等24034.6万元（路局18775.2万元，各分局5259.4万元），应收未收利息7474万元。
（一）挤占挪用基金。1987年7月以来，沈阳铁路局挪用基金18352.7万元（见附表2），其中：挪用本金17669.5万元，包括基建投资11716.6万元，企业借款5913.9万元，购买股票39万元；挪用利息683.2万元。
（二）违规运作基金。路局集体处违反国家规定，违规运作基金8970万元，其中：7000万元国债委托辽宁人保公司证券部、南方证券公司保管，1970万元购买储蓄性团体寿险。
（三）应收移交欠款。1998年7月，辽宁人保公司向沈阳铁路局移交保险业务，拖欠基金3349.6万元。
（四）应收基金利息。应收基金利息7474万元，其中：集体处挤占挪用基金和各分处借款应收未收利息7089万元，辽宁人保公司欠款应收未收利息385万元。
二、重点问题的核查
1994年以前，路局集体处挪用基金投资北海大厦、东铁公司、中山服装公司、长白公司、铁韩公司、铁营公司等生产经营和房地产项目，借款给租赁公司、内部银行、物资供应站、集兴公司等企业从事经营活动。1995年以后，基金实行路局与分局两级管理，路局集体处继续挪用基金投入直属单位未竣工项目，对分局放松管理和监督，造成各分局大量违规动用基金。目前，挪用基金投资项目和借款企业，绝大多数经营亏损，还本无望，有的已经停产歇业，这些项目连年亏损，造成基金很大损失。
（一）路局集体处挪用基金项目。
1.北海大厦。该大厦是路局集体处直属宾馆。1992年4月立项，当年6月经路局领导同意列入年度基建计划，1995年7月竣工开业。该项目先后挪用基金5025万元，目前累计经营亏损766万元。
2.东铁公司。该公司是路局集体处直属公司。1992年8月，路局集体处购买大连市开发区一块地产，组建东铁公司招商引资，先后挪用基金1685万元。1995年5月，因长期不能引进项目，路局集体处将此地产划给大连分处管理。1998年8月，为减少亏损，大连分处又将此房地产以1450万元的价格卖给大连金石滩国家旅游度假区海利发展公司，款项分4年付清。现已收到第一期款362.5万元，第二期付款期限已到，债务人无力偿还，大连分处准备诉诸法律。按出售价格计算，该项目已损失235万元。
3.中山服装公司。1992年5月立项，当年7月经路局党政联席会议讨论批准，先后挪用基金1668.7万元，购买中外合资珠海香州龙华服装厂厂房设备，组建中山服装公司，并支付生产流动资金，1996年投产并于当年停产。目前，该公司由路局外经处管理，1999年2月路局委托审计事务所审计，固定资产净值仅剩1110万元，累计经营亏损360多万元。
4.长白实业公司。该公司是路局集体处直属贸易公司。1992年7月路局集体处购买地处沈阳市东陵区长白乡的一幢楼房，用于举办职工培训学校，1993年因没有生源改办长白实业公司，从事仓储等物资经营。该项目先后挪用基金348万元，累计经营亏损19万元。
5.铁韩公司。路局集体处所属长白实业公司与韩国亚细亚自动化汽车修造中心合资，成立沈阳铁韩进口汽车修理有限公司。1994年4月路局提出立项申请，当年6月沈阳市计经委批准，1995年竣工并投产。韩方投入50万美元设备，路局集体处挪用基金411.3万元，目前累计经营亏损382万元。
6.铁营公司。该公司是路局集体处直属公司。1992年9月路局集体处购买营口市鲅鱼圈开发区几处房产，组建铁营公司，公司做了两笔地产交易后关闭。该项目挪用基金285.6万元，目前尚有三处房产。
7.企业借款。1991年至1994年，路局集体处挪用基金借给直属企业从事生产经营，至今还有208万元未归还，其中：租赁公司96.5万元、内部银行50万元、物资供应站30万元、集兴公司26.5万元、沈阳工务段商店5万元。
（二）分处主要挪用基金项目。
1.锦州分局2000万元。1997年3月18日，由锦州分局担保，路局集体处借给锦州分处基金2000万元。当日锦州分处又借给其下属单位沈阳铁路局锦州工程处，该处将此款用于垫付中辰南美国际工程承包有限公司注册资金，至今未还。
2.吉林分局2100万元。1995年7月至1998年7月，由吉林分局担保，路局集体处陆续借给吉林分处基金2430万元，吉林分局将其中2100万元借给分局多种经营处，用于修建国际大酒店，至今未还。
三、处理意见
路局集体处直接挤占挪用、违规运作集体职工养老保险基金数额巨大，有关投资已经形成一定损失，造成严重影响。为了严肃纪律，保证社会保险基金的安全，必须采取有力措施，立即纠正挤占挪用、违规运作的行为。现提出以下处理意见和建议。
（一）建议铁道部责成沈阳铁路局成立专门清理小组，制定整改措施，全面整顿集体职工养老保险，确保工作有序、基金管理规范、档案资料完整。
（二）抓紧回收被挤占挪用基金。沈阳铁路局要制定清理回收计划，今年年底前至少收回50％，2000年6月底前全部收回。不能及时收回的基金，由沈阳铁路局垫付资金归还。劳动保障部、铁道部监督检查。
（三）纠正违规运作基金。立即收回委托保管的国债，退回用基金购买的储蓄性团体寿险。
（四）今年年底前，要追回辽宁人保公司拖欠的基金，收回各分处的借款。
（五）根据挤占挪用基金情节、损失情况，对直接责任人及有关领导作出严肃处理。
（六）建议将群众反映私设小金库和个人贪污、受贿等问题，移交纪检部门或司法机关查处。
（七）建议铁道部对铁路系统集体职工养老保险基金进行清理，加强管理，避免发生新的挤占挪用问题。
附表1
沈阳铁路局集体职工养老保险基金收支结余情况表
（1987年7月1999年6月）
单位：万元
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项目｜金额｜备注
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一、收入｜65560．9｜
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1．保费收入｜54894．1｜
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2．利息收入｜10666．8｜含内部银行利息收入141．5万元
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二、支出｜10854｜
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1．养老金支出｜9302．4｜含买断工龄退保483万元
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2．管理费支出｜1551．6｜
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三、结余｜54706．9｜
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（一）路局集体处｜41448．6｜
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1．挤占挪用基金｜10353．8｜
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（1）挪用基金本金｜9670．6｜
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（2）挪用基金利息｜683．2｜
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2．违规运作基金｜8970｜
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（1）国库券代保管｜7000｜
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（2）购储蓄性团体人寿保险｜1970｜
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3．辽宁人保公司移交欠款｜3349．6｜
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4．银行存款等｜18775．2｜
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（二）分局集体分处｜13258．3｜
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1．挤占挪用｜7998．9｜
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2．国债、银行存款等｜5259．4｜
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四、应收利息｜7474｜含应收辽宁人保公司385万元
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为了进一步贯彻《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发〔1998〕10号）和“全国养老保险和再就业服务中心建设工作会议”精神，根据国务院的决定，中央财政安排了“支持地方国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作及解决企业离退休人员养老金发放问题专项借款”（以下简称专项借款），用于解决当前国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金的不足，确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放。现就专项借款的有关事项通知如下：
一、专项借款用于为进入企业再就业服务中心（包括类似机构或代管科室，下同）的地方国有亏损企业下岗职工提供基本生活费和缴纳养老、医疗、失业等社会保险费，以及用于参加基本养老保险统筹企业离退休人员基本养老金的按时足额发放。
二、专项借款使用管理的原则是：
（一）自愿申请，统借统还；
（二）摸清底数，严禁虚报；
（三）保证重点，兼顾一般，向中西部地区和老工业基地倾斜；
（四）专款专用，专项管理。
三、各省、自治区、直辖市的专项借款规模由财政部会同劳动保障部根据有关经济参数测算，省级财政部门与劳动保障部门在确定的规模之内，根据本地区的实际情况，按“国有企业下岗职工基本生活保障借款”和“企业离退休人员养老金借款”的不同用途和数额提出申请，报送财政部、劳动保障部。财政部会同劳动保障部对借款申请进行审核，并批准借款额度。
四、专项借款额度确定后，由财政部、劳动保障部与省级财政、劳动保障部门签订《中央财政支持地方国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作及解决企业离退休人员养老金发放问题专项借款协议》，其内容包括借款资金的使用范围，借款额度、借款期限、用款计划、还款承诺、违约处罚等，然后由财政部根据借款协议办理专项借款资金的拨付。专项借款的使用期限为3年，由省级财政部门统借统还。
五、专项借款的使用管理，要严格按照《中央财政支持地方国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作及解决企业离退休人员养老金发放问题专项借款协议》的规定，由省级财政部门与劳动保障部门就利用借款解决国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放的目标和责任签订借款使用协议，根据借款使用协议确定借款分配方案。借款使用协议和分配方案要抄报财政部、劳动保障部。
六、对到期应当归还的借款，财政部将根据地区类别和借款的性质，采取相应的借款清偿办法，具体办法另行制定。
七、专项借款是中央财政为了缓解地方资金周转困难而采取的一种临时性措施，从1999年起，各地财政部门要通过增加收入，调整支出结构，压缩不必要开支等方式，在财政预算中安排足额资金，以切实保证国有企业下岗职工基本生活和缴纳社会保险等费用的开支。对企业离退休人员养老金要通过加强征缴、专户管理、省级统筹等办法保证按时足额发放。
八、各地财政部门要与劳动保障部门通力合作，密切协商，切实加强对专项借款的管理和监督，要建立健全财务规章制度，努力提高资金的使用效益。对专项借款的使用要尽可能公平、科学、透明；要严格掌握专项借款的发放范围和标准，既要保障国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金的发放，又要有利于鼓励再就业和维护社会稳定；要强化服务意识，提高办事效率，加快借款资金的调度和拨付进度。保证资金及时足额地拨付到位。同时，对专项借款要建立财政专帐（或专户），实行专项管理，专款专用，严禁用于再就业服务中心或社会保险机构管理人员经费和公用经费等其它方面的开支。对截留、挤占和挪用专项借款资金的部门、单位和个人，要追究当事人和主管领导的责任；情节严重、触犯刑法的，依法追究刑事责任。
九、保证国有企业下岗职工基本生活，按时足额发放企业离退休人员养老金，促进再就业工作的顺利实施，是财政部门义不容辞的责任。各级财政部门一定要提高认识，加大工作力度，加强督促和检查，确保各方面资金的落实到位。要积极配合劳动保障等部门做好企业养老保险基金的征收管理工作，提高养老基金收缴率，推进省级养老保险统筹，扩大养老保险覆盖面，强化养老保险基金征收手段，认真清理和追回被挤占挪用的资金，提前做好专项借款归还资金的需求预测和准备，保证专项借款按时归还。
十、省级财政、劳动保障部门要根据本通知精神，结合本地区的实际，制定本地区专项借款的具体使用、管理办法，并抄报财政部、劳动保障部备案。
【关键词】社会保险基金财务报告
1.完善财务报告的内容
1.1披露社会保险基金预算执行情况。《社会保险基金财务制度》规定社会保险经办机构应编制社会保险基金预算,定期向同级财政和劳动保障部门报告预算执行情况。但由于我国社会保障预算尚未真正建立起来,社会保险基金预算执行情况也并未纳入其财务报告体系中去,社会保险预算的法定性和社会保险基金经办机构的绩效考核均未体现出其科学性。因此,应当将社会保险基金预算执行情况纳入其财务报告体系中,其报告内容应包括三部分:上年社会保险基金预算执行情况(分基金类别概述);本年社会保险基金预算计划情况(分基金类别概述);社会保险基金综合预算执行(计划)情况表。
1.2披露社会保险基金净资产变动表。社会保障制度的根本目标是为每个参加者提供一份稳定的、可预测的、充足的保障金,而基金净资产是社会保险基金支付的基础。社会保险基金净资产变动表是反映社会保险基金在一定会计期间的净资产增减变动情况的会计报表,因此,其是社会保险基金财务信息使用者尤为关注的信息。英美国家的社会保险制度也大都聚焦于基金净资产的变动情况,通过对各项社会保险基金净资产变动的类型和增减变动的披露,可以使社会保险基金信息使用者分析各项基金的实力和发展以及其财务状况变化情况。社会保险基金净资产变动表应披露的信息包括期初净资产、本期净资产增加数、本期净资产减少数和期末净资产。
1.3披露养老保险基金统筹账户与个人账户收支及结余明细表。在以社会统筹与个人账户相结合为特征的养老保险模式下,养老保险基金个人账户巨额空账问题一直受到社会的普遍关注。虽然《社会保险基金会计制度》对统筹账户和个人账户分开核算有明确的规范,但在实践中的操作性不强。因此,通过披露“养老保险基金统筹账户与个人账户收支及结余明细表”,主要在于反映实际操作中没有按分账户管理时,统筹账户可能挪用个人账户的金额,体现出个人账户的空账金额,也为做实养老保险个人账户提供了依据。
1.4披露其他相关的财务信息。由于养老保险筹资模式的转变,在现收现付制下形成的养老保险隐性债务逐渐显性化。基于此,有学者认为基本养老保险基金会计应该反映未来隐性债务的信息。对于到期应付的基本养老保险金是在短期内将要偿还的法定义务,依据社会保险基金会计制度是能可靠计量的,因此应予以在表内披露。
在当前社会保障基金运行假设条件下,社会保险基金管理机构要对其隐性债务(长期需支付的养老金)进行预测。而精算作为确定社会保险基金筹集和支付数额的重要手段,对于社会保险基金信息使用者了解养老保险制度社会统筹账户基金缺口和个人账户基金平衡情况,评价社会保险基金相关数据来源的合理性和执行的有效性等方面,都具有非常现实的意义。因此,社会保险基金年度财务报告中还应对精算信息进行披露,不论是个别的还是总体的,从以前到现在的养老金信息日之间能够影响累积计划养老金精算现值变化的因素的重大影响都应认定,对个体的重大影响应单独列示,至少包括精算假设的变化和短期或长期的精算信息。
除此之外,为了加强社会保险基金财务信息的有用性,满足信息使用者的要求,社会保险基金还应对一些非货币计量、非财务核算的信息做一些简要解释。
2.完善个人账户信息披露制度
社会保险基金财务报告都是以单独的各个社会保险基金总体为主体进行披露。在实际中,我国养老保险基金与医疗保险基金均设有个人账户,每一个参保个人独立拥有一个账户,通过社会保险财务报告形式,只能了解到个人账户的总体信息,所以还需要针对每个个体反映其个人账户的信息。具体措施包括:(1)通过立法设立个人账户信息披露制度,确保参保者对个人账户信息的知情权,赋予参保人对社会保险基金管理的监督权。(2)满足个人需要披露个人会计信息。(3)为节约成本和开支,在继续采用电话查询和到各区分中心大厅查询基础上,采取网上录入并公开的方式,使广大参保者登陆社会保险基金管理中心的网站就可知悉有关缴费记录、资金本金、利益、投资盈亏等相关信息(投资盈亏信息的提供在于《养老保险个人账户基金投资管理办法》的颁布执行)。在条件成熟后,按年或季度向参保者邮寄个人账户信息的书面材料。
3.提高社会保险基金主体的权利意识
十届全国人大常委会的第三十一次会议对社会保险法(草案)进行初次审议,明确提出:“县级以上人民政府应当采取措施,鼓励和支持社会各方面参与社会保险的监督。”“统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表,以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会,掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况,对社会保险工作提出咨询意见和建议,实施社会监督。”因此,充分考虑公众对社会保险基金财务信息的需求,提高社会公众的权利意识、法律意识和参与意识,并将之作为社会保险基金财务信息披露的一个基本出发点,对于加强社会保险基金的监管和提高运营效益是有显著意义的。
4.提高社会保险基金财务信息透明度
透明度要求社会保险基金财务信息的公开性,社会保险基金经办机构应公开披露可靠与及时的财务信息,将反映社会保险基金财务状况和经营成果的信息公布于众,使大多数利益相关者都能够及时得到和利用关于社会保险基金运转情况的财务信息,并据此评价社会保险基金的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。完善社会保险基金财务信息披露制度,重点以安全完整、保值增值为基本要求,通过相关媒体(电视、报纸、互联网等)定期对外公开披露社会保险基金个体或者总体的月度、季度以及年度的财务信息,曝光典型案例及违规资金清收情况和违法违纪问题的整改督查情况,公告社会保险基金收支预警及重大决策等信息,使得社会保险基金财务信息需求者可以从不同渠道方便而及时地获取社会保险基金运行的整体情况。
中图分类号：F84
文献标志码：A
文章编号：1000—8772（2015）19-0042-02
一、我国社保基金的发展
进入21世纪，我国的社保基金制度已经基本完善，统账相对接的社保基金制度已经建立。在2000年，我国颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，这份文件详细的规划了城镇社会保障体系的构成和职责的明确，并加以规范管理，采取个人企业年金账户的管理模式。2004年我国接连出台了相关的法律文件进一步完善和细化社保基金市场化运作的方式，社保基金市场化运作正式步入正轨。但是我国社保基金的起步跟其他国家比起来较为缓慢，社保基金的市场发展速度跟不上我国社会主义市场经济的发展，个人参与社保基金的主观性不强，对于社保基金的规范化和激励体制的完善极为不利，仍然需要我们在制度、监管、运作上的创新和改革。从21世纪初开始，我国逐渐的建立起有中国特色的社保基金制度，以适合我国在社会主义初级阶段的发展和进步。我国之后的社保基金中的各项完善都是紧紧跟随着国际的主要潮流，根据国际市场的变化来做出科学合理的改革决策。
二、我国社保基金监管的问题
2.1我国社保基金的法律尚未完善。我国在20世纪末就已经开始针对社会保险的相关制度进行了立法规范，但是由于我国社保基金起步较晚，社保基金的发展又要求跟上人们生活水平的需要，关于社会基金完整的法律框架还没有完成搭建。在社保基金的监管方面没有详细的法律文件可以参考，无法在社保基金上实现依法治国的基本方针，因此无法做到社保基金监管的强制性和权威性。
2.2社保基金在收入支出上存在纰漏。一方面，在社保基金的收入部分上，在许多地区，政府部门强制的干扰相关社保基金的上缴，很多地方企业上缴的社保基金不能如数进行社保基金的运营环节中，另一方面，在进行资产抵缴上，没有一个统一、科学的评估体系进行参考，资产变现环节人为操作的干扰因素非常大。在社保基金支出的环节上也存在很大的纰漏。在发放基金的环节中，同样存在地方政府不按照规定的数额和要求进行发放，对于不符合要求的对象也进行发放甚至提高待遇。在社会中也存在“骗保”的现象，在参保对象逝世，或者不符合发放要求的时候，家属等相关人员对材料和事实进行编造，从而冒领。
2.3地方政府肆意违规。许多地方政府把社保基金纳入到政府的资金链中，没有单独作为公共资金进行存放管理和运营，因此造成政府滥用社保基金的现象极为普遍。政府在进行市政建设或者政府投资的时候往往回对社保基金进行肆意挪用，甚至把社保基金外借给企业进行融资，在企业倒闭之后，造成社保基金无法追回，社保基金链断裂的情况是有发生。
三、提高社保基金监管质量的建议
我国的社保基金是一种有利于人民的金融产品，对于国家稳定和谐、繁荣昌盛有着重要的作用。在社保基金的运行规章制定上、监督管理的规则上需要进一步加强创新的脚步，紧紧的跟上社会的发展变化。加强监管，使得新的运作规则适应于社保基金的有效发展，从筹资、投资、保管到给付的整个过程里，都要有统一规范的运行机制来支撑。
3.1加强有关社保基金的法律建设。第一，对社保基金的监督应该放在社会中，让社会各层机构和各类人士进行有效的监督，加强社保基金的相关法律规范。应该逐步建立《养老保险法》、《社会保险法》以及《社会保障法》等相关性质的法律规范，使我国社保基金制度的发展与社会保障体系的完善相协调，促进我国经济和社会的协调发展。第二，要加入地方政府在社保基金运行过程中的监管，让政府作为合理合法的中介发挥出应有的作用。同时提高政府在监管相关社保基金的能力，杜绝一切违法违纪的行为发生。第三，还要合理的导入新闻和舆论对社保基金制度的外部监督，逐步形成以行政监督为主，与财政、审计监督以及社会监督有机结合的社会保险基金监管体制。
3.2明确社保基金监管环节中的责任。要想完善我国社保基金的监督管理，必须从企业年金的源头上加以改善，首先要明确监管的主要人，在社保基金流入、流出和中间的运作阶段都要有相关负责人来进行监督管理，这就要求在每一步的操作中，确定主要的监管人，把每一个环节的责任落实到人，这包括雇员对受托人的监督、受托人在基金运营中对运营行为的监督、政府对社保基金管理相关部门的监督、法律部门以及其他行政机构对社保基金相关当事人的监管等。
3.3建立健全的政府主导监督机制。我国目前的资金管理和运营模式决定了社保基金资金的管理和运营的过程里需要政府部门加强行政的监督，政府部门要有专门的监督部门来对社保基金的保管机构进行监督、认证运营机构的资格、市场准入的监督，目前我国的劳动和社会保障部门比较符合这一角色。整个基金的运行过程中，监管机制要求运行过程公正、公平、公开，最大程度的透明化，给受益人一个相对开放的视角环境。统一的规则制度可以保障企业年金的运作无区域特征，统一化、规范化的披露相关信息，对相关主体的活动进行监管。
参考文献：
[1]巴曙松，谭迎庆，丁波.社保基金监管的现状、问题与建议[J].当代经济科学，2007，05：75-79+127.
作者简介：刘岚（1971-），女，山西阳高县人，会计师，研究方向：财务会计与医疗保险。