关键词：土地规划修编探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。
一、土地利用总体规划的发展历程
第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。
第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
二、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。
1.新的规划理念：理性发展
新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2．新的规划理论:空间规划、可持续发展
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。三、新的规划方法
要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1.评价方法
规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。
环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。
2．系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。
3.应用地理信息（3S）技术
本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。
这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。
4．公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。
四、还需要把握的几点
1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；
2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；
3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；
通过专题班学习，本人较系统的学习领会了关于国土空间规划、优化区域协调发展的重要论述，结合党中央决策部署以及省委十届十次全会精神，为福建全方位推动高质量发展超越，加快新时代新福建建设具有很强的针对性和指导性，有效的强化相关规划专业知识，进一步提升加快完善国土空间规划体系、全方位推进高质量发展超越的能力和水平。
一、要以人民为中心，不断满足群众需求。
在党的十八届五中全会首次提出，要“坚持以人民为中心的发展思想”，这为我们做好经济社会发展各项工作指明了前进方向，提供了重要遵循。编制好国土空间规划既是重大经济活动，也是重大民生工程。规划的目的是解決经济发展、城乡建设以及人民群众的居住、生活、交通出行等实际问题，必须军固树立“以人为中心的发展思想”，坚持以人为本原则，积极顺应时代变化，将满足人民群众日益增长的美好生活需要，作为国土空间规划编制的出发点和落脚点。
具体编制工作中，要加强调查研究，认真倾听群众呼声，征求群众意见建议，坚持以人的需要、人的感受、人的全面发展来安排好生产、生活、生态空间，将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向往融为一体，切实通过科学合理高效的规划。从大处着眼，从小处下笔，使制定的规划精细合理，真正满足群众的实际需要，体现规划的人民性。
二、要以可持续为发展，做好国土空间编制规划。
既满足当代人需求，又不损害后代人利益的发展。建立一个责权清晰、科学高效的国土空间规划体系对经济社会发展具有重要指导作用，必须要遵循可持续发展原则。坚持党的领导，坚持实事求是，尊重规律，精准把握自然规律、经济规偉、社会规律、文化规律和城乡发展规律，实事求是、因地制宜开展规划编制工作，切忌盲目追求高大上，脱离客观实际，给经济社会发展造成危害。
要坚持节约优先、绿色发展，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在资源环境承载能力的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，为可持续发展预留空间。我们要始终践行新发展理念，按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，加快形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
三、要以问题为导向，切实解决规划实施中的难题。
关键词日本国土规划内容启示
中图分类号：F301文献标识码：A
国土规划是指对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。根据各国的发展水平和政治、行政体制的不同，国土规划的具体称谓、侧重点及管理体系也不同。日本因人口密度很高，相当重视国土规划，也已建立完整的规划及管理体制，通过日本国土规划管理体制的经验研究，可以为我国制定国土规划管理体制提供积极的借鉴意义。
一、日本国土规划管理体制基本情况
（一）日本国土规划与管理政策的目标。
随着经济的快速成长、产业结构变化，日本人口、产业快速往都市集中，形成都市土地问题，都市周边农地、林地泛滥开发，使都市无秩序发展，加上全国性土地投机、地价暴涨。为解决上述有关土地问题，日本政府决定将国土综合开发与土地交易管制结合，于1974年制订《国土利用计划法》，在其第二条规定“国土乃现在与未来国民之有限资源，以及生活生产各项活动之共同基础，国土利用应以公共福祉为优先，保育自然环境，并考虑地域之自然、社会、经济及文化条件，以谋求确保健康、文明的生活环境及国土均衡发展”。由于都市改革，土地利用及金融上的管制放宽，使得全国地价急剧暴涨，日本于1987年修正国土利用计划法，并于1989年12月制定“土地基本法”，提出日本国土管理基本理念及土地政策的基本目标。
（1）土地应以公共福祉为优先；
（2）应依规划合理计划土地利用；
（3）抑制投机性土地交易；
（4）应就土地增值利益做适当调整。
其中“土地基本法”第三条明确规定，土地应配合其所在地区之自然、社会、经济及文化等条件而为适当利用；并为谋求适当且合理的土地利用，应遵循国土规划。
（二）日本国土规划与管理体系。
现行日本国土规划体系，由国土综合开发计划与国土利用计划两个体系所构成，而且，这两体系同时并立。
日本国土综合开发计划就其种类而言，可分为：（1）全国综合开发计划；（2）都府县综合开发计划；（3）地方综合开发计划；（4）特定地域综合开发计划。
在1974年审议通过的日本国土利用计划法，提出有关国土利用的行政方针，以指示将来实现的国土利用状况，其种类有三：（1）规定关于全国区域土地利用基本事项的“全国计划”，（2）规定各都道府县区域内土地利用必要事项的“都道府县计划”，（3）规定各市町村区域内土地利用必要事项的“市町村计划”。
如表2所示，日本国土利用计划体系可分为：
1、全国计划。
由内阁总理大臣制定全国计划草案，征求内阁会议的裁决。全国计划规定的事项主要有：有关国土利用的基本构想，配合国土利用目的的区域规划目标，以及各区域的概要，为达成前项所列事项所需措施的概要。
2、都道府县计划。
依照政令的规定，对各都道府县辖区内有关国土利用的必要事项，制定都道府县计划。其制定必须以全国计划为基础。
3、市町村计划。
依照政令的规定，对各市町村辖区内有关国土利用的必要事项，制定市町村计划。在制定市町村计划时，如已制定都道府县计划者应以都道府县计划为基础，同时必须符合地方自治法所制定的基本构想。
二、日本国土规划管理体制对我国的启示
（一）开展国土规划的内在原因分析。
尽管各个国家有各自的国土空间特征，经济和社会发展过程和发展现状也尽不同，国土规划无论是在规划编制方式还是在规划内容上都有很大不同，但通过对比研究日本国土规划的沿革，可以发现，日本与我国在开展国土规划的内在原因、国土规划所要着力解决的问题和目标等都有着内在的一致性。
随着日本居民聚居空间不断扩张，生态空间大量减少，空间浪费现象严重；水、土地、矿产等资源过渡消耗，生物多样性消失、生态环境的不断恶化；部分地区人口、经济过于集中，交通拥挤、环境污染、生活质量下降，而同时却存在着部分地区居民生活质量低、居民失业率较高、治安条件差等社会问题严重，区域差距不断扩大；区域之间缺少协调和合作，整体效益较低等等。日本编制空间规划的最直接最根本的目标就要解决各种日益严峻的问题。经验表明，编制和实施国土规划对于各种问题的解决都发挥了不可替代的作用，其目的就是通过公共政策和法律等手段，实现自然、经济、社会和生态的动态协调和局部平衡，达到经济、社会和政治生态的和谐和可持续发展。
（二）国土规划管理政策目标的明确性。
各国国土规划目标的形成多以解决当时社会、自然、经济的问题，并以勾勒未来国家的空间秩序的蓝图，期望能配合国家的发展政策，提供人民“健康、安全的生活及工作环境，促进全民福祉”。如日本经过60年的国土开发规划，规划的目标已经随着时代背景的改变而发生了很大的变化。在经历了近60年的国土开发之后，日本已经进入后工业化时代和后城市化时代，其国土产业布局已经基本形成，目前日本新的国土规划目标已经不再是大规模的开发，而是由开发转型为维持和管理，从谋求产业发展、宜居生活到谋求如何将有限的国土资源可持续发展，从谋求一极一轴、一极四轴，到谋求广域地方圈自立协作发展的国土结构。同时，随着泡沫经济的崩溃和金融危机的爆发，日本国家经济已经将近20年衰退，国家没有大量资金来继续主导大规模的国土开发，其开发主体也从国家主导、地方主导，变成了多样化的主体参与国土开发，提出要依靠“新型行政主体”。
（三）国土规划体系层级分明性。
国土规划体系中上级计划应为下级计划的指导计划，下级计划承上衔接上级计划的目标，落实于国土空间秩序的建立。
日本国土规划体系看似复杂，国土利用计划体系与全国综合开发计划体系的关系复杂，规划范围似有重叠，难以厘清。除此之外，尚有各区域及大都市圈的开发促进计划（如：首都圈整备计划、近畿圈整备计划、东北开发促进计划、大阪湾临海地域建设计划等）与国土综合开发计划重叠订定。但实际上由上而下可分成全国、区域、地方三层次，虽未拟定全国性土地规划，但制订空间秩序法，揭示空间规划的目标与基本原则，供次级规划有所依循，而空间规划及县市或乡镇的建设引导规划，分别订定邦规划法，建筑法典，并制定了区域计划，建设引导计划，因此，各上下级计划间，可以督导协调，相互配合。
（四）国土规划的合法性。
规划执行的依据，必是使计划合法化，规划推行时要具有约束下级的效力。综观各国在三层级的规划体系下，有的另外制订法律，有的提出指导纲要计划，都明确了下级规划的性质、内容、协调关系等内容。如在日本首先要搞国土立法，按法做规划，没有法，无法编制规划。从1949年到1998年先后颁发了《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、《国土调查法》、《土地基本法》等涉及国土规划的法律法规约79个，形成了一套完整的国土规划法律体系。由于及时制定了相应的法律，确保了国土开发整治工作的不断完善、深入，使其发挥了应有作用。
（作者：大连市现代城市与国土规划研究中心，学士，初级职称，研究方向：土地规划、城市规划）
参考文献：
[1]Armstrong，ThomasD，Jacobs，HarveyM.2010.Centralizedgrowthmanagementpolicyandlocalland-usedecisionmaking-LearningfromTokyo’sexperience.JournalofSoilandWaterConservation.1（4）..285-288.
关键词：国土资源，国土规划，编制
Abstract:thelandplanninglandandresourcesanditsregionalspaceisasthebasisforeconomicandsocialdevelopmentplanasawholeandregulationofplanning,withtheprotectionofresourcesandsecuritydevelopmentdoublefunction.Thispaperexpoundsthelandplanningthemainfunctionandtheeffectandlandplanningforsomeproblemsthatshouldbepaidattentiontocarryontheanalysis,andputforwardtheascendinglandplanningstatusofthemeasures.
Keywords:landresources,landplanning,programming
中图分类号：P285.2+39文献标识码：A文章编号：
国土资源是指存在于国家国土地域空间内的所有自然资源以及社会资源的总称，不仅指实体资源，也指所占有的地域空间。国土资源的管理，主要针对自然资源，就是对一定地域内的实体资源及其空间的开发、利用、保护与整治进行管理。国土资源是国家生存和发展的物质基础与空间基础，如何合理开发利用国土资源，保障经济社会发展，需要通过科学的规划来进行统筹安排。
1国土规划的主要功能及作用
国土规划是以国土资源及其地域空间的开发、利用及保护为研究对象的规划，在充分了解和科学评价国土资源环境禀赋的基础上，结合一定时期、一定地域内的人口、经济、社会发展需求，在不损害资源环境的前提下，最大限度地满足经济社会发展的需求。国土规划编制是以资源环境承载力为基础来确定国土开发格局，对不同区域资源环境的生态功能和发展保障功能进行客观评估，确定区域发展方向，对不同区域资源环境可承载的产业类型、产业级别、产业规模进行定性或定量的评估，确定资源开发利用的强度和速度，有效地引导经济发展方式转变，优化产业结构，避免因追求经济发展而忽视资源环境保护，对资源环境造成不可逆转的后果。
国土规划是各类规划中唯一以国土资源禀赋及其地域空间特征为基础来统筹和调控经济社会发展的规划，是以资源环境保护来实现保障和促进经济社会发展目标，其特有的双重功能，使国土规划具有无可替代的作用。
2国土规划编制的几个实际问题
中共十七届五中全会以科学发展为主题，围绕转变发展方式这一主线，把经济结构战略性调整、统筹区域协调发展、科技进步和创新、保障和改善民生、建设资源节约型、环境友好型社会等作为“十二五”期间的攻坚目标，以提高发展的全面性、协调性、可持续性。国土规划要从国土资源管理的职能出发，为国家科学发展、转变发展方式的宏观战略搭建国土资源环境的空间框架。
2.1确定国土资源开发格局
国土资源环境调查和评价是国土资源管理的重要职能，也是进行国土规划编制的科学依据。十年的国土资源大调查工作，已经基本摸清了国土资源家底，并且基本建立了国土资源动态监控体系，完全能够对我国资源环境承载力作出综合评价。资源环境承载力评价中，一方面考量资源环境的数量、质量和空间分布，一方面考量社会需求的总量，同时考虑经济社会进步、科学技术发展、文化背景、政策制度及管理体制和法制等因素对人类社会的资源环境开发利用的方式、规模和速度等的影响，最终确定承载力大小。
一个地区资源环境承载力的大小决定了对该地区经济发展的保障能力，更重要的是可以确定一个地区是以资源环境保护为主还是资源开发保障为主的发展趋向。通过科学评价可以对全国划分出不同层级的承载力区域，以这些不同层级的承载力分区作为国土规划编制单
元，来划分不同功能、不同梯级、不同程度的资源开发格局。
2.2完善资源配置体系
准入机制促经济结构调整转变发展方式是发展观念的一种转变，其实现最终还要落实到具体的发展行为中，经济结构调整是实现发展方式转变的重要途径。经济结构调整涉及资源配置、环境容量、投资、需求等诸多方面，国土规划要从国土资源宏观管理的角度为经济结构的调整和优化提供资源环境保障。
（1）建立和完善国土资源宏观调控体系，推进市场配置资源机制。通过资源配置带动产业结构调整，避免以产业发展带动资源开发的格局，避免资源掠夺式、环境破坏式的发展方式。
（2）以节约优先为原则，推动资源节约集约利用、循环利用，提高资源利用效率。对资源开发利用企业设立准入门槛，确保资源环境开发利用时的保护与恢复，合理控制环境容量。
（3）依据资源环境状况确定不同区域鼓励或者限制的产业类型和级别，设定产业准入门槛，促进产业升级，改造传统产业，发展创新型产业，发展附加值高的产业，减少对资源环境的影响和破坏。
2.3实现全面协调发展
我国东、中、西部地理区位、自然条件差异显著，改革开放几十年来，经济发展的地区差异日渐明显。自然条件不同但提高人民生活水平、保障和改善民生的目标相同，如何在不同资源环境禀赋条件下实现区域经济均衡发展，是我们面临的发展难题。
这里需要辩证地解读均衡发展的内涵，区域均衡发展意味着实现各地区生态、民生水平的均衡，但并不意味着资源开发的均衡，并不意味着各地要追求同样高的GDP增长。不是为追求GDP增长而大力发展经济效益高却不符合本区资源环境承载力的产业，也不是为本行政区投资需求拉动而不顾相邻省区是否有相同产业而盲目建设、重复建设，导致整体上的产能过剩。评价一个地区科学发展的重要指标应包括GDP构成来源是否与当地资源环境承载力相匹配。有些地区，资源环境的生态调节功能远大于其发展生产力的功能，就不能为追求经济发展水平的提高与地区均衡而过度发展各类产业，比如青海和作为国家水源地和资源储备区域、西部干旱和半干旱地区草场生态保护区等，应确立以生态保护为主的开发战略，由此形成的经济发展水平低下滞后，则需要国家相应的政策进行补偿，通过区域差异化政策，实现补偿均衡，通过区域内优化、区域间互补实现全面协调发展。
国土规划要做的是为此提供政策依据，在资源保护与发展保障方面提供决策方向。正确评价区域资源环境的优势与劣势，进行区域产业类型、产业结构适宜性评价，确定不同地区的发展功能，确定区域开发的方向和重点，促进优势资源的开发利用，避免加重资源劣势。通过鼓励或限制性产业的布局来对区域开发进行引导，减少经济活动对资源环境造成的压力。
国土规划如果缺失，缺乏对资源环境基础的科学认识与评价，将影响到资源环境对于经济社会长远可持续发展的保障作用，经济增长越快，生态问题会越严重。从“十二五”规划纲要的发展目标看，我国今后的发展将从注重经济增长转向追求以人为本的全面协调发展，更加关注生态以及民生建设。国土规划是为宏观经济发展奠定资源环境基础的规划，是国土资源管理的有力抓手，我们应充分利用当前的机会，完善提升理论，发挥国土资源管理的职能优势，运用全新、详实的数据辅以先进的方法，科学编制国土规划，充分发挥国土规划在国土资源宏观配置和调控中的独特作用，改善资源环境条件，为国家积蓄长久发展动力。
2提升国土规划地位的措施
由于历史原因，我国国土规划工作一直没能有效开展，一方面是由我国所处经济发展阶段所决定的。建国以后，我国处在振兴国民经济的历史阶段，以摆脱贫穷落后、提高人民生活水平为主要目标，工作重心是实现经济的快速增长，增强国力，实现现代化，尤其是改革开放以后，经济增长的愿望更加强烈，以经济社会发展总体规划引领国家经济发展方向是必然的过程。另一方面是对国土规划的内容、功能定位认识不清，国土规划的独特性与重要性没有被认同。尽管20世纪80年代以来，我国也尝试开展国土规划工作，但是在工业化、城镇化飞速发展的背景下，对资源环境保护的关注与呼声湮没在经济发展车轮卷起的烟尘之中，国土规划无论从编制到实施都举步维艰。实践证明，伴随经济的飞速增长出现了许多资源环境问题，目前已经成为制约经济社会发展的瓶颈。
要遏制这种趋势，改善资源环境状况，非常需要国土规划这种以国土资源的开发、利用与保护为主要目标的规划来进行宏观调控。国土规划作为保护资源与保障发展的工具，应受到足够的重视，应成为国家规划体系中重要的组成部分，置于规划体系的上位，作为各类发展规划在不同地域空间进行布局的科学依据。
所有发展规划终究都要落“地”，都必须落实于一定的空间区位与资源环境条件下，就必须要在国土空间开发格局中寻找“落地点”，使各类规划所设定的指标与所在区域的资源环境承载力相匹配，不符合国土规划空间格局的应适当进行调整。只有这样，才能在保障经济发展需求的同时也实现资源环境的可恢复与可持续。
从长远可持续发展的角度讲，人类不再仅仅追求物质财富的积累，更追求健康、安全的生态环境，人类社会发展已经步入生态文明时代，发展的观念与行为均需与时俱进，“皮之不存，毛将焉附”，对于人类可持续发展最基本的物质基础与空间基础的资源环境的保护，应受到与经济增长同样的重视，不应以短期经济效益甚至政治利益而罔顾长远、罔顾后代子孙的发展根基。国土规划以其保障发展与保护资源的双重功能应被赋予其应有的地位。
参考文献
浙江省自然资源厅关于
加强近期国土空间规划实施管理的通知
各市、县（市）自然资源主管部门：
根据《自然资源部办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知》（自然资办发〔2022〕27号）和《自然资源部关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》（自然资发〔2022〕183号）要求，为确保全省近期（至新的国土空间规划批准生效前）国土空间规划各项工作平稳有序推进，现就有关事项通知如下：
一、加快推进城镇开发边界划订
各地要以原土地利用总体规划、城市总体规划、县（市）域总体规划等空间性规划为基础，结合国土空间规划阶段性成果，以市区、县（市）域为单元，统筹划定三条控制线”，编制城镇开发边界划订方案，并于2022年3月底前提交经设区市政府同意的城镇开发边界划订方案，方案经批准后纳入国土空间规划一张图”实施监督系统，作为近期用地审批、规划许可的依据。城镇开发边界划订工作的指导意见另行下发。
二、加强近期国土空间规划空间额度管理
在国家预支我省近期建设用地规模中，省级预留一定规模，优先保障十四五”省级以上交通、水利等重大基础设施、军事、抢险救灾等建设项目，其余部分分解下达至各地，重点保障地方近期重大基础设施、公共服务设施等建设项目需要。各地要按照守住底线、规模核销、动态优化、省级统筹”的原则，进一步完善规划额度管理，在项目用地报批前期工作基本到位后，由当地自然资源主管部门在省国土空间规划一张图”实施监督信息系统中核拨使用。2022年规划额度管理具体指导意见另行下发。
鼓励地方通过批而未用清理、低效建设用地再开发、乡村全域土地综合整治与生态修复等手段，盘活存量土地资源。城乡建设用地增减挂钩产生的节余指标，可安排在城镇开发边界内使用。
三、严格国土空间规划实施监管
严格边界管控。在新的国土空间规划批准生效前，新增城镇建设用地应布局在城镇开发边界内，交通、能源、水利等单独选址项目和乡村等非城镇建设用地可选址于城镇开发边界外，并列入城镇开发边界划订方案拟实施的近期重大工程清单，符合规划额度管理有关要求。近期建设项目不得占用生态保护红线和永久基本农田，确需占用的，按现行规定严格执行。市、县自然资源主管部门在报批建设用地时，应当对规划符合性进行实质性审查，近期审批的建设用地，应全部纳入国土空间总体规划成果。
做好详细规划管理。详细规划（包括村庄规划）应符合总体规划的强制性内容，合法的详细规划可继续执行，并在符合三条控制线”等规划管控要求的前提下，作为规划许可的依据。未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可。在国土空间总体规划批准实施前，各地应严格控制详细规划新编和修编，并充分做好与国土空间总体规划方案的衔接，并确保上位规划强制性内容的落实。
实行规划全周期管理。加快建设国土空间规划实施监督信息系统，完善国土空间规划一张图”，强化规划实施监督的依据和支撑。建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，规范数据归集、使用、更新，确保数据上下贯通、图数一致、规划管理行为全过程可回溯、可查询。
加强干部队伍建设。各地要严格规划重点岗位人员管理，加强规划编制和实施管理工作人员业务技能培训，提升干部队伍工作能力和水平。实行规划审查参编单位专家回避制度，开展第三方独立技术审查。对违规编制、审批、修改规划，违规发放或变更规划许可，不按规定开展规划核实，插手干预规划实施监督管理等行为的单位或个人，一经发现，必须依法依纪严肃处理。
浙江省自然资源厅
2022年3月1日
浙江省自然资源厅办公室2022年3月1日印发
【关键词】规划主导用地管理集约利用
长兴经济开发区成立于一九九二年，一九九四年经省人民政府批准为省级开发区，总规划面积19平方公里，开发区位于长兴城市东南侧，东接西太湖，南至三一八国道，西临长兴城区，北至合溪港，处于长江三角洲的地理核心。规划设计标准和基础配套条件达到长江三角洲一流开发区水准。2003年以来，长兴经济开发区连续五年进入浙江省“十强开发区”，受到省政府的表彰。2006年在上海召开的“长三角投资发展论坛上”，长兴开发区还被评为首届“长三角最具投资价值开发区”，并荣获“长三角最具投资价值开发区综合实力奖”。
一、开发区规划与土地利用管理存在的问题
1.1土地管理基础工作推进缓慢，严重制约城市规划实施
多年来，由于二元体制以及自下而上经济发展模式的影响，建设用地管理工作面临很多积重难返的问题。主要包括以下几个方面：
1，相关政策法规制定跟不上、执行不力或工作难度大，导致开发区土地清理工作推进缓慢，各种历史遗留问题的土地仍占开发区未批未建土地的绝大部分。这部分建设用地资源如果不能尽快释放出来，将会影响开发区规划的实施和开发区的可持续发展。而且，这些问题现在不解决，今后解决付出的成本将更大。目前开发区未批未建陆域用地中，大多存在各种历史遗留问题，致使政府未能完全掌控这些土地的开发利用，在供给时序和空间上都满足不了规划实施需求，规划选址常常被复杂的土地状况“倒逼”，不得不退而求其次，导致规划在实施环节中严重走样。
2，土地储备工作缺乏规划引导，进入储备库的土地数量少，与规划实施要求相距很大，跟不上当前开发区建设和产业发展的需要。一方面，开发区建立土地储备制度是希望通过“储备-选址-供应”机制来缓解土地有效供给短缺的矛盾，但是由于工作力度较弱，土地储备库内土地数量少，更谈不上围绕着规划实施的空间和时序要求来开展工作。另一方面，规划实施要用到的土地没有提前进行整理与储备。第三，由于土地清理工作不到位，使得各类土地信息也没有在统一的平台上进行整合，地籍动态管理严重滞后，部门间信息尚未实现完全共享，规划实施和规划选址受到很大制约。
1.2建设用地管理的规划和计划层面存在矛盾，弱化了空间资源的集中统一配置
首先，在县级规划层面，城市总体规划和土地利用总体规划未能真正实现“两规合一”。目前，新一轮《县域总体规划》已基本编制完成，正在报批中。而《土地利用总体规划》修编尚未完成，其修编滞后将影响“两规合一”的实现。土地利用总体规划未能及时修编，会影响到开发区超规划用地现状的认可和对总体用地指标的争取，而且还会因为新增土地的上报和不断调整增加县政府与上级相关部委的沟通工作量和难度，增加开发区工作的被动。
其次，在计划层面，近期建设规划年度实施计划和年度土地利用计划在内容上的重叠导致政府决策与行动分散。两个计划的审批层次不同，目的不同，内容也有严格区分。两个计划都对建设用地空间布局和时序进行安排，是对行政资源的不必要浪费，如不一致，将会影响土地资源的高效配置，造成开发区建设用地管理的混乱，影响政府权威。
1.3不同部门对土地资源调控方式的导致产生的问题
近年来，国家加强了对土地资源管理的调控力度，在国家层面，虽然不同部委调控的侧重点不同，管理手段也并不完全一致，但是调控的目标都是一致的，都是在科学发展观指导下落实最严格的土地管理制度，各部委的调控要求都是城市政府必须坚决拥护和执行的。但是到了城市层面，城市政府应该在统筹国家各部委的调控要求的前提下，再按照城市内部各职能部门的分工进行分解落实，而决不应是各职能部门按照各自理解直接对应国家部委，否则将造成各职能部门之间的工作重叠，甚至出现矛盾。县政府建立规划主导的建设用地管理模式，实现对空间资源的高度集中配置，更有利于落实国家层面调控政策，也是符合城市层面的执行需要。
二、对加强规划主导对开发区建设用地集约利用的建议
2.1加大规划编制力度，编制科学性及前瞻性规划
多年来城市规划长期被作为经济发展的工具，其主要功能是为工业和经济发展提供土地、空间资源和基础设施的配置和支撑。在“增长至上”的指导思想下，资源、环境被视为从属于经济增长的事物。城市规划工作缺乏资源、环境的刚性约束意识，在编制规划时往往不是客观、全面和深入地分析城市发展的资源环境条件，而是一味的追求超越自身发展条件的经济发展目标。城市规划特别是实施性的规划法定效力不足，难以对土地、空间等资源利用和开发建设行为进行有效的管制和约束。在新形势下，我们要深刻反思传统的发展模式，进一步深入认识我国的基本国情和发展条件，在城市规划工作中牢固树立资源的刚性约束意识，强化规划对土地和资源空间的管制，以有效地发挥城市规划对环境、资源的控制和保障作用。
2.2发展产业集群，加强开发区土地的集约利用
产业集群对城市工业用地的发扩展、重组有着重大影响。其一、产业集群是城市工业用地扩展的重要空间。一方面，产业集群的聚集性和衍生性，使企业数量不断增加，工业用地面积不断扩大，成为城市工业用地扩展的重要空间。其二，产业集群对城市工业布局重组有重要影响。政府可以通过产业政策和土地、税收、融资、基础设施配套等政策，引导其向产业集群转型或转移，以调整工业用地布局，提高土地利用效率和城市产业竞争力。
2.3完善体制，进一步加强城市规划在建设用地管理中的主导作用
开发区目前已初步确立规划主导的建设用地管理模式，但如果没有相应的制度来保证，难以达到预期目标。从国内外的经验来看，开发区更应该坚持城市规划主导的建设用地管理模式，并在已有的基础上进一步完善制度设计，将决策与执行分离，并通过强化决策权来加强执行力，提高政府对城市发展的调控能力。在各层次规划编制全面推进的基础上加强城乡规划实施管理，强化规划的实施效力，维护规划的严肃性和权威性，坚决制止和纠正规划实施中的随意性。
2.4强化近期建设规划年度实施计划对空间安排的统筹作用
近期建设规划年度实施计划作为规划许可和用地审批的重要依据，主要内容涉及到建设用地总量的控制、结构优化和项目布局的统筹。今后，应根据开发区建设内容和建设用地出让方式的改变，进一步加强完善近期建设规划年度实施计划制度，增加建设用地招拍挂计划和土地储备计划内容，丰富计划内容，加强计划编制科学性和针对性，使它成为开发区建设年度计划体系的核心，并通过强化其在计划体系中的统筹地位，确保政府各职能部门的规划实施协调一致。
2.5发挥土地储备对规划实施的保障作用，建立规划引导的土地整备制度
编制土地整备规划和计划，按照“以需定储、以储定供”的原则，建立规划引导的土地整备制度，增加土地的“有效供给”，破解看似有地、其实无地的尴尬局面，发挥土地整备对规划实施的保障作用。政府和相关职能部门应根据土地整备规划和相关计划，有计划有目的地进行现有储备用地的清理，并对未来规划确定的城市建设的重点区域提前进行土地整备，把储备和供应两个环节有机地联系起来，做到盘活土地资产，减少财政占用。
三、结束语
综上所述，城市规划所关注的不仅是土地的用途、开发强度，更包括不同区位土地用途上合理的空间关系，合理的开发时机等，多目标是其主要特征之一，从这个角度分析，城市规划的综合性和指导性地位是不容置疑的。
参考文献
[1]洪银兴.长江三角洲地区经济发展的模式与机制[M].北京：清华大学出版社，2003
[2]谢正峰.浅议土地的集约利用和可持续发展[J].国土与资源研究，2002，（4）