关键词：环境影响评价公众参与生态保护问题对策
公众参与是我国环境法所规定的一项基本原则，贯穿于整个环境公共决策程序之中，由于环境公共决策涉及范围广且具体决策在公共参与方面有着不同的安排，其中起着基础性作用的当属环境影响评价制度，自我国《环境影响评价法》实施以来，为我国公众环境利益诉求提供了良好的法律保证。但是又由于法律实施较为西方国家起步较晚，在实施过程中难免出现一些问题，未能摆脱行政管束的框架。
1.公共参与概念和其发展历程
1.1公共参与概念
公共参与指社会公众对某一公共事物的共同维护和处理，其内在特性就是以社会公众的身份保护公共利益，要求公众以制度作为主体，参加公共权力的运作，从而实现各方能够在阳光下充分表达自己的利益诉求，达到资源最优化配置。
环境公共参与是指人民大众对环境保护的认同、参与的程度，其内容主要表现为：做好在本职工作中的环境保护、积极参与环境保护、依法监督举报破坏环境的行为、支持环境保护法并积极参与环境文化建设。通过公共参与，一方面可以增加决策的正确性，另一方面也可以制约政府的自由裁量权，最终目的让政府公正，合理地行使行政权力。
1.2公共参与的发展历程
从公共参与环境保护的角度来看是由于随着人类经济社会的不断发展，需求量不断扩大，生态环境遭到严重破坏而引发人类对保护环境的自主需求，体现为由点及面的扩展、由个人带动群体的意识提高。
我国的环境影响评价制度与其他国家相比起步较晚，在公众参与制度的制定和实施方面也是远远落后西方发达国家。《中华人民共和国环境保护法(试行)》于1979年首次以法律形式将环境影响评价制度引入中国，但是我国公众参与制度才逐步受到社会和专家的重视却在1991年左右；在2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》；2003年9月1日起正式实施的《环境影响评价法》，并且明确指出“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，这也显示出了公众在环境影响评价中的法律地位。
2.公共参与的基本内容与在实践中出现的问题
2.1公共参与的基本内容
传统意义上的环境公共利益维护者应该是国家而不是普通的社会成员，但是又由于公共利益具有相对的独立性，国家作为公共利益与个体利益的中介，必然会排斥公共参与发挥的作用；环境影响评价在实施过程中要求技术含量较高并且存在着高度的利益冲突，这就必然决定进行环境影响评价的人员具有较高的专业素养和能够协调各方利益的能力。
常见的公众参与主要是：社会调查的方式，比如通过短信、电话、问卷等方式收集；会议讨论的方式，这主要是专家咨询或者是举办公众听证会方式，甚至也会出现个别由于自己的权利受到严重侵犯而进行的上访、等直接对抗的方式。
尽管公众参与具有一定的法律基础，但是这些法律在公众参与的过程中其可操作性有很大的缺陷，比如《环境影响评价法》，尽管这是一部规定公众参与的根本大法，但是从这部法律可以看出个公众参与的地位不明确、无法实现对抗公共权力、参与的成本高切公众积极向不高、公共利益的主体缺乏定义、利益受损者无法得到合理的赔偿。
2.2公共参与在实践中出现的问题。
2.21公众的重视程度相对较弱
尽管环境问题已经受到了人们的广泛关注，也得到了国家和政府的高度重视，但是在实践的过程中，公众参与的工作很少得到应有部门的重视。地方政府往往将政绩与经济效益居于首位，公众参与在环评报告中无足轻重的几页。
2.22信息公开制度不完善
在环境影响评价中，对于公众来讲环境影响评价中的信息公开内容只是冰山一角，公众无法获取建设项目信息和了解该项目在建设中和建成后对自己的生活和健康将带来的影响。什么样的信息需要以何种方式向公众公开？公开到何种程度？怎么提高公民参与的积极性？最主要的因素是政府对保障公民知情权，也就是政府对公众参与权的重要性的认识。
2.23缺乏公众参与有效性
我国环境影响评价中公众参与环节的有效性直到现在还不能得有力保障，比如没有形成独立完善的法律体系、公众参与权限小等，政府倡导仍是其主要形式等诸多问题，这不仅导致了公众参与力度根本不够，而且对环境质量评价也是大打折扣的，完全使得环境评价不能够有效发挥其解释和传播环境影响的作用。
3.加强我国环境影响评价中公共参与的对策
要加强我国环境影响评价中公共参与，必须集思广益，充分尊重群众的意见，群策群力，避免决策失误，以防止对环境带来负面影响，损害公众利益。在环境影响评价过程中必须坚持“公开、公正、透明、客观”的原则。
3.1全面提高公众对环境保护的重视
尽管我国在经济建设方面取得了举世瞩目的成就，人民的生活水平得到了极大的改善，但是我国公民的环保观念仍然很淡薄，参与环保事业的积极性普遍不高，参与途径也是非常少，环保工作大多取决于政府的有关部门。比如对中小学生进行环保教育、加强环境保护对公众的宣传力度、对我国的环境法律法规、环评制度、公众参与制度、公众参与渠道和公民的责任与义务加大普及等，增强民众主人翁意识。
3.2让环境信息公开得到充分落实
政府应该给予民众对有可能对环境产生不利影响的建设性工程充分的信息公开，保障公民的知情权与决策权。及时出台相关的环境信息公开的法律和制度并确保这些法规政策真正落实，充分保证公众参与的实施。
关键字：环境保护；公众参与；现状；问题；对策
在工业社会发展之初，人类没有意识到环境保护的重要性，以牺牲环境为代价，来换取工业经济的快速发展。时至今日，环境问题引发的一系列灾难，给人类的生命以及财产造成了巨大的损失。此时，人们方才意识到环境保护的重要性。随着人们环保意识的增强，越来越多的人开始关注环境问题，并积极参与到环保事业中。社会公众的参与是指在环境保护中，任何公民、组织以及社会团体都享有环境保护的权利，都必须要履行保护环境的义务。社会公众的参与是开展环保事业的基础，是改善环境问题的关键。如果缺少社会公众的参与，各项环保措施便不能落实到位，环保工作便不能有效的开展起来。同时，社会公众的参与对于环保事业有着重要的监督作用，如果缺失，那么环保工作的质量将无法得到保证。鉴于社会公众参与的重要性，我国在开展环保事业时，必须要重视提高社会公众的参与度，以此推进我国环保事业的进一步发展。
一、我国环境保护公众参与的现状
从上世纪七八十年代开始，我国便开始着手环境保护工作，党和政府在这方面做出了多方面的努力，倡导走群众环保路线，其中就有公众参与环保的思想。只是在起步时期，我国公众的环保意识不强，很多环保措施都未建立起来。加之受到历史、文化、传统以及经济等因素的影响，使得我国公众参与环保的发展进程缓慢，很长一段时间都只是停留在概念阶段，更别说亲身参与到环保工作。进入21世纪以来，我国工业化进程加快，环境问题日益突出，给人们的生活以及身体健康造成了极大的影响。此时，很多公众开始意识到环保工作的重要性，环保的呼声开始高涨，亲身参与环保工作的意识不断增强，一批批民间环保卫士不断涌现，比如王文胜、霍岱珊、田桂荣等。同时，还出现了很多民间环保组织，比如自然之友、可可西里、地球之友、北京地球村等，这些民间组织先后发起了保护母亲河、保护藏羚羊等活动，将我国的环保工作推向了新的发展阶段，使环保意识渐趋深入人心。随着公众环保意识的增强，国家也更加重视环保工作的立法，从1979年试行的《中华人民共和国环境保护法》到2013年颁布的《国家环境保护标准》，期间出现了很多环境保护的法律法规和政府规章，为我国环保工作的有序开展奠定了坚实的法律基础。
二、我国环境保护公众参与的问题
（一）公众参与度低
公众参与度低主要体现在两个方面。其一，大部分的参与都属于末端参与。即是指大部分的公众参与都是在生态环境被破坏后亦或是出现重大的环境污染并产生极为严重的后果以后，才响应号召参与到环境保护工作中去。这种“告知性参与”，因为处于比较被动的位置，公众意见常常易被忽视。末端参与，无法起到防止环境污染的产生，阻止生态环境破坏的作用；其二，参与的行为层次较浅。限于当前我国公民的环保水平以及责任意识淡薄，很多公众在参与环保行动时，往往都只是集中在较为浅显的层次，简单的环保行为方面，比如节约用电用水等个人行为。
（二）公众参与形式单一
目前我国环保公众参与的形式单一，层次低，很多时候只是集中于宣传阶段。参与方式大多是在节假日搞一些象征性的环保活动，而缺乏持续性，形式主义现象严重。同时，公众参与的深度不够，参与的内容层次低，没有将环保工作上升到社会责任上。另外，公众参与的领域尚未触及到环境保护的决策方面，尚停留在“听指挥”的阶段，这些现象都体现出我国公众参与环保工作的水平较低。
三、我国环境保护公众参与的对策
（一）完善法律制度
虽然我国在环保方面颁布了很多法规制度，但是在公众参与环保这方面的法律法规制度还存在着诸多的漏洞和空白，未明确公众的环境权益。鉴于此，政府必须要不断完善公众参与环保的法律法规制度，建立起完善的环境利益约束机制以及处理机制，协调好社会各方面的矛盾，确保公众能够通过合法、快捷、有效的法律途径来维护自身的利益，促使其积极参与到环保事业中。
（二）公开环境信息
政府要严格按照《环境信息公开办法》（试行）公开环境信息，让社会公众全面的了解到当前的环境情况，告知社会公众坏境保护工作的迫切性，促使公众积极参与环境保护。同时，环境信息公开，还有助于社会公众参与环保监督工作，防止重大污染事件的出现。
（三）加强环保宣传
环保宣传应该从教育开始，应该将环保工作纳入义务教育，从小学就开始培养社会公众的环保意识。同时，还要加强环保工作宣传力度，尤其是在环保意识落后以及环境污染严重的地区。目前，虽然已经有很多人意识到环保的重要性，但是这部分群体的人数较少，环保工作只有广大社会群众积极参与，才能从根本上改善我国的环境问题。
（四）拓宽参与渠道
目前我国社会公众参与环保的渠道少，这导致很多公众虽然有心参与社会环保工作，但是因为缺乏相应的渠道，使得很多公众“空有报国志，却无投戎路”。鉴于这种情况，政府要积极建设公众参与的新渠道，拓宽已有的参与渠道，引导公众积极参与环保工作。比如利用网络平台，搭建社会公众参与环保的网络渠道。
四、结束语
总而言之，我国要做好环境保护工作，首先必须要提高社会公众的参与度，只有社会大众积极参与到环保工作中，才能从根本上解决我国当前的环境问题，才有助于我国社会经济的可持续发展。
参考文献：
[1]王秀娟，钱凤珍，白丽荣等.我国环境保护中的公众参与-以环境影响评价中公众参与为例[J].北方环境，2013，（7）：83-85.
[2]梁晓.农村环境保护中的公众参与制度研究[D].河北大学，2012.DOI：10.7666/d.d212774.
公众参与是一种生活化的民主观念，最初是作为一种工作作风被引入党和国家的文件及行为要求中的，后来则随着法治国家进程而日益成为各级政府依法行政的制度要求。在党的十六大、十七大、十报告以及国务院的依法行政纲要中均明确要求建立完善公众参与制度，保障公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。可以说，公众参与在今日之中国不仅具有“政治正确”，而且具有“制度正确”。各级政府及其部门如不能在其职能范围内建立起行之有效的公众参与制度，就很难跟上政治体制改革的新式话语和节奏，也很难有效开展治理与社会管理创新。
“走过场”：公众参与遭遇公信力危机
尽管中央和各地制定了大量关于公众参与的政策和法规，某些地方也在典型案例中体现了公众参与的正能量，这种民主决策形式还是由于其实效性缺陷而日益遭遇公信力危机，典型批评是“走过场”。
分析这种印象的深层原因，首先是制度不到位、不完善。现有的制度规范存在制度配套差、效力位阶低、重模仿轻创新的缺陷。不少地方在建章立制的过程中，不做认真的调查研究，不对自身经验予以总结反思，照抄照搬先进典型与模范立法，在执行中又虎头蛇尾，导致新制度难以发挥实效。其次是各级官员对传统的管制型行政模式存在很强的依赖，对于现代的开放型行政模式存在误解甚至抵触。上行下效，如果各级领导干部不积极学习适应并示范性执行新制度，其制度效果可想而知。再次是公众在参与过程中的组织化与利益表达能力尚有欠缺。公众参与是一种民主生活方式，公众和官员一样都需要一个学习与适应的过程。对于公众而言，特别需要在参与过程中学习如何理性有效地表达个人意见以及如何通过协商沟通形成团体性意见。
上述种种，导致公众参与在很多地方日益形式化和空虚化，“逢听必涨”式的参与无效现象和公众对政府吸纳民意的失望心态同样在恶性地相互强化，可以说，我们正面临着公众决策中的实效性不足的困扰。
公开-参与-问责：公众参与须遵循制度逻辑
提高公众参与的实效性，需要我们在制度原理上对公众参与有更彻底的认知。公众参与是现代民主体系的有机组成部分，其发挥实效需要一个相对完备的制度体系的支撑，否则孤掌难鸣。民主决策的原理遵循公开-参与-问责的制度逻辑。
首先，参与以公开为前提。如果事先没有充分的信息公开与背景解释，公众的参与就只能是盲人摸象，而政府的开放参与也只能是一种走过场。为增强参与的实效性，公开的阶段需要尽可能提前，应尽量覆盖决策全程并前伸至议题选择与议程设定阶段。
其次是公众参与的程序制度。公众参与不是一窝蜂，而是需要根据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围与类型选择不同的公众参与形式，有些只需要通过弱形式的“公告评论”程序进行，有些则需要通过强形式的正式听证会进行。
最后是问责制度。这里包括两个层面：一是行政问责，即建立公众参与领导绩效评价指标，对各级领导干部进行专项考核，作为奖惩的重要依据，同时对重大决策未经公众参与而造成严重后果的领导，予以从重处分；二是法律问责，即通过行政诉讼保障公众的知情权和参与权，倒逼行政机关改变决策习惯。
关键性制度细节：增强公众参与实效性的突破口
“细节决定成败”。由制度原理进一步往制度细节推进，某些关键性的制度细节对于增强公众参与的实效性有着突出的意义。
第一，行政决定说明理由。“走过场”的公众参与有着一个共同特征，就是只开放参与，不提供说理。这样的处理方式很容易让公众产生参与的挫败感以及对政府的信任危机，价格听证会的“逢听必涨”和参与热情日益衰竭就是明证。有地方针对这一现象提出了对策：行政决定说明理由制度，要求决策机关对公众意见及时进行分类处理，公布意见采纳情况，对于不采纳的需要提供实质性理由。说明理由制度可以将决策引向一个独立于政府和公众的、客观化的公共理性层面。以理服人，不仅能够保证公众参与的实际效果和公众的成就感，而且能够极大提升政府的权威性，达到双赢效果。
第二，专家咨询与制衡。现代公共决策涉及复杂的专业知识与风险管理，专家论证成为必要环节。在“走过场”的公众参与中，专家往往成为政府或个别利益集团的传声筒，丧失其科学性与独立性。为此，政府在专家咨询时需要“兼听则明”，在公众参与程序中引入专家时需要考虑多元化问题，而公众也需要有聘请和利用专家知识的意识与能力。知识平等才能保证意见和利益平等，这在现代决策中非常关键。
当前我国生态环境面临着巨大挑战。据相关资料统计，我国镉污染耕地面积为1.33万公顷，涉及11个省的25个地区，并有11处污灌区土壤镉含量达到了生产“镉米”的程度；七大江河水系中，水质完全丧失使用价值的河段已超过40%;我国人口众多，每天生产的工业和生活垃圾数量惊人，由于得不到及时处理，垃圾渗滤液直接排进河道污染地表水或是渗入地下污染地下水，另外垃圾的随意焚烧排放大量有毒有害气体，污染大气环境，严重影响公众身体健康；目前由环境污染和生态破坏造成的损失已占到我国GDP总值的15%。
环境污染是一个世界级难题，面对我国当前严峻的环境问题，迫切需要采取切实可行的措施预防和治理。但是作为政府的有限资源无法完全延伸到污染控制的各个方面，环境质量的好与坏与公众的切身利益息息相关，环境保护不仅只是政府部门的事。因此研究健康、健全的公众参与机制，有利于解决我国的环境困局。
目前我国环境保护公众参与水平在不断提高，但与发达国家相比，还存在一定差距。研究我国环境保护公众参与的不足，有利于促进我国公众参与制度的进步与完善，有利于我国公众参与水平与公众环保意识的提高。随着科学技术的飞速发展，各种新材料、化学品的出现，使污染物的种类增多、污染机理复杂多变，污染程度更大。我们必须高度警惕，绝不能先污染、后治理而付出沉重的代价,这是本文研究的重要经济和社会意义所在。
2.当前中国公众参与发展情况
2.1公众参与相关立法
我国环境保护工作起步于20世纪70年代，当时强调环境保护要“依靠群众，大家动手11”1979年试行的《中华人民共和国环境保护法》颁布，第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确规定：“建立公众参与机制，发挥社会团体作用”的政策。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》正式颁布。2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，要为公众参与环境保护创造条件，“对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见0”。2006年国家环境保护总局正式颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》这是中国环保领域第一部公众参与的专门性规范性文件。
2.2公众参与环境保护事件
随着我国环境形势的日益严峻，一些环境意识较高的有志之士积极参与当地的环境保护工作，全国环境污染公众举报案件也呈逐年上升趋势。例如，圆门园防渗膜事件，福安事件，厦门PX事件，北京六里屯事件，广州市番禺垃圾焚烧厂事件等，都是公众积极参与推动的结果。另外也有一些地方发生了因环境污染而诱发群体性事件，例如浙江省东阳市和新昌县爆发的农民暴力抗议环境污染事件。
这些事件表明近年来我国环境保护公众参与发展迅速，在公众中已形成了一定的社会基础，同时，浙江省的农民暴力抗议事件，也说明我国的公众参与机制还存在一定的问题，必须继续完善，以处理好公众参与环境保护面临的矛盾和问题。
2.3环境保护NGO组织的发展
NGO又称环保民间组织，1994年3月国内第一家环保NGO“自然之友”在北京成立，1996年又成立了‘‘地球村”和‘‘绿家园”，随后NGO组织蔓延到全国各地。例如，长沙市雨花区成立了”绿色联盟”组织，并且创建了相关网站。可见，随着公众环保意识的逐步提高，我国环境保护公众参与发展迅速。
上述的圆明园防渗膜事件‘福安事件”，以及北京六里屯事件，广州市番禺垃圾焚烧厂事件都凸显了NGO组织的作用。2009年6月25日，25家环保NGO与四五十位公民联名向国家环境保护部递交了对金沙江水电叫停的回应呼吁书。2009年12月5日哥本哈根联合国气候大会上，中国本土共有20余家NGO参加，在此次大会上，中国环保NGO完成了精彩亮相，展现了中国NGO在国际事务参与中的力量。
由此可见，我国的NGO组织发展喜人，已经得到了社会的广泛认可，但是我国毕竟是个发展中的大国，特殊的国情决定了我国的环境保护公众参与任重道远。
3.当前中国公众参与存在问题
公众参与是解决我国环境问题的重要途径之一。政府的努力以及公众环境意识的提高，虽然在一定程度上推动了我国环境保护公众参与的发展进程，但是参与水平与参与深度仍然满足不了环境保护的需要，作用有限，与发达国家相比存在不少差距，主要表现如下：
3.1公众参与形式单层次低
当前我国环境保护公众参与层次低，形式单-,主要集中在公众参与初始阶段的宣传教育方面。参与的方式大多采取通过单位活动或节假曰，象征性地搞一些环保活动，公众参与缺乏持续性,注重形式上的参与，参与的内容和深度不够，没有同时，公众参与的领域没有触及和深入到环境决策方面，这些都决定了我国公众参与水平较低。
与此相比，日本治理琵琶湖的经验，值得我们学习和借鉴。在琵琶湖治理过程中，一方面，日本政府积极宣传环境保护的重要性，及时提供琵琶湖环境状况及对策实施报告，吸引公众参与制定治理方案，使公众参与的积极性高涨；另一方面通过政府的宣传引导，公众十分重视环境保护，把湖区治理与自身的利益紧密结合，不断向政府提意见和建议，实现了政府与民众的良好互动。
3.2被动参与为主，事前参与不足
我国环境保护公众参与虽然出现了‘‘圆明园防渗膜事伴”“福安事件”等主动参与形式，但仍是以污染发生后的参与为主，属于一种被动参与。由于环境污染问题往往具有滞后性，恢复起来非常困难，这种被动参与极为不利于及时有效地预防污染危害和避免环境纠纷发生，是一种狭义上的参与，与公众参与的宗旨有很大差距，也不符合《环境影响评价公众参与暂行办法》的要求。解决我国的环境问题，必须从源头入手，变被动参与为主动参与，把环境污染的苗头及时限制在可控范围内。
西方发达国家经历了工业大革命带来的污染恶果后，对环境污染的预防工作特别重视，社会监督力度也很大。这主要得益于环境教育的普及、公民普遍文化程度较高以及强大的非政府组织。目前我国也十分重视环境污染的预防工作《环境影响评价公众参与暂行办法》做出了相应明确的规定。但我国是一个人口众多的发展中国家，在环境教育普及、公民平均文化程度等方面与西方发达国家还存在一定差距，这也决定了我国环境污染预防工作的难度较大。
3.3公众参与的NGO组织薄弱
NGO组织可以为公众与政府之间的交流互动，实现真正意义上的公众参与提供很好的平台。由于我国地域广阔，NGO组织地区发展不平衡，总体还很薄弱，规模普遍较小H。NGO组织的数量、资金、号召力、组织能力以及对环境决策的影响力等都很有限[4,无法发挥其应有的职能，也为切实地执行《环境影响评价公众参与暂行办法》带来了不利影响，加大了我国的NGO组织与发达国家差距。
4.我国公众参与不足原因分析
4.1我国经济发展不平衡
虽然近年来我国经济发展迅速，但是经济发展不平衡，贫富差距较大，严重限制了我国公众参与的发展。民众为生计忙碌奔波，没有更多的时间和精力顾及环境保护和投入到公众参与这一公益事业中来。此外某些地方政府为了赶上全国经济发展的步伐，过份追求GDP,忽视了环境保护，鼓励和引导公众参与环境保护的相关政策和措施落后。
4.2长期以来政府主导的影响
长期以来，我国的环境保护均由政府主导。中国脱胎于小农社会，公民的民主意识相对薄弱，公众对政府的依赖性较强。但由于环境问题伴生于人类生产和生活的方方面面而无处不在，环境问题的解决，单靠政府的力量是难以实现的，必须依靠公众的广泛参与。我国这种长期以来由政府主导的自上而下的环境政策，忽略了公众参与的力量，阻碍了公众参与的积极性，这种模式往往造成环境保护的法律法规以及相关政策难以得到切实地实施。
4.3相关法规还不完善
我国的环境保护相关法律、法规大多是伴随着环境问题的不断凸显而应急出台的，难免会存在一些不足之处。况且我国环境保护的立法工作起步较晚，一些配套的措施还不完善，例如，我国公众参与环境监督的权利虽然在法律上得到了肯定，但在参与的条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定，一旦遇到具体的环境问题，公众根本不知道该用何种参与方式，更不知道什么样的方式是最合理最合法的H。
4.4我国环境教育总体滞后
虽然我国大力推行全民素质教育，加强了对环境保护的宣传力度，但是我国幅员辽阔，人口众多，地域文化水平差异大，民众环保意识参差不齐，这一特殊的基本国情决定了我国的环境教育将是一个长期久远的工作。
随着我国环境教育的深入，一些大中型城市的市民环境意识提高的较快，但是一些小城市或者落后地区环境教育工作明显滞后。环境教育的滞后导致公众参与的主动性差，自主意识不强，有的公民由于对环境污染认识不足，导致本可以避免的或者不必要的污染发生。
4.5环境利益处理机制还不完善
环境保护不仅是一个环境安全问题，同时也与经济、利益问题密切相关。在遇到潜在环境污染或者处理污染事故时，相互协调机制和约束机制的缺失，容易使各方以自身利益最大化为出发点，导致环境事故或者群体性事件发生。
云南阳宗海排污企业向湖泊排放大量污染物，村民对此投诉不断，但是由于当地政府只考虑地区的经济发展，村民与企业间环境利益的协调不够，最终导致阳宗海重大砷污染事故。此外浙江省东阳市和新昌县爆发的农民暴力抗议环境污染事件，也是由于没有处理好污染企业与公众的利益而引起。这些事件不仅使公众对政府的信任度下降，而且也严重影响了公众参与的积极性，阻碍了公众参与的良性发展。
5.提高我国环境保护公众参与的措施
通过对我国环境保护公众参与现状的分析，可以看到我国环境保护公众参与的不足之处。面对日益严峻的环境形势，必须采取及时有效的措施预防和治理环境污染，解决环境问题。
5.1完善相关法律法规
完善和健全公众参与法律、法规和投诉处理制度，纠正不足，弥补空白，明确公众的环境权益，并积极落实；建立和完善环境利益处理机制和约束机制，协调好各方矛盾；建立环境保护问卷调查、群众信访和听证会等制度，使公众拥有合法、有效、便捷的渠道来维护切身利益，参与环境决策与管理；在污染治理过程中，及时向公众提供环境状况信息、环境保护对策及实施进展情况。
5.2环境信息公开化
严格执行国家2008年颁布的《环境信息公开办法》(试行），并在实施中不断完善,对妨碍《办法》执行的人员按照相关规定进行处罚。环境信息定期向公众公开,是公众有效参与环境保护，实现政府与公众良性互动的前提，有利于公众参与对污染企业的监督，防止重大污染隐患出现。
5.3加强环境意识宣传
将环境保护纳入义务教育，从小培养公众的环境意识。加强公众参与的宣传力度，尤其是环境意识薄弱及污染严重的地区，在全国形成良好的公众参与氛围。虽然有不少人士已经认识到了环境保护的重要性和必要性，但是公众是环境保护的源动力和主力军，只有广大公众的积极参与，才能从根本上改善国家和地区的环境状况。
5.4建设公众参与新渠道
开辟环境保护公众参与新渠道，例如建立公众监督、讨论大项目建设机制，政府搭建网上交流平台，引导公众网上监督，通过论坛讨论的形式征集公众对当地环境保护工作的意见，并及时反馈，实现公众和政府之间的良性互动，充分调动和提高公众参与的积极性。
5.5鼓励环境保护NGO组织发展
鼓励和引导社会力量积极参与环境保护。西方国家的环保运动（如美国）是通过民间组织自下而上推动的，这些民间组织通过起诉、呼吁、请愿等方式实现对污染和生态破坏的治理、补偿、监督和控制0。环境保护NGO是非盈利性社会公益组织，NGO组织的发展壮大，有利于推动健康、健全的公众参与制度的形成与完善。我国的环境保护NGO组织影响力较弱，政府可以通过完善相关的参与机制，鼓励NGO组织规范化、健康化发展，必要时给予政策扶持或_定的资金支持，这样不但可以节省政府资源，也有利于环境保护公众参与制度的顺利运行。
5.6建立基于公众参与的环境问责制
在我国政府部门存在问责制，但是现行的这种问责制是自上而下的问责，处于下层的单位、组织和个人数量庞大，这种自上而下的问责制难以很好地发挥作用。因此，可以通过适当建立自下而上的问责制，实现公众对企业和政府的监督，从而有利于提高公众参与的积极性，发挥公众参与在环境保护中的作用。
5.7加快经济建设
发展经济的主要目的是为了提高国家的综合国力，改善人们群众的生活水平。只有综合国力上去了，人们生活富裕了，才有更多的资源投入到环境保护中来。经济越发达，人民群众的环境要求也会越高，意识也越强，也更有利于公众参与层次与水平的提高。
论文关键词地方立法公众参与法治
一、公众参与地方立法的意义
公众参与，是指政府及其机构之外的个人或社会组织，通过一系列正式或非正式的途径，直接参与政府公共决策的制定和执行过程，从而影响公共决策，维护公共利益的行为。公众参与地方立法特指公众直接参与地方权力机构、地方行政机关创制、修改、废止地方性法规和行政规章的活动和制度，是与公民选举代表参与立法相对应的公民参与方式之一。公众参与地方立法具有确立地方法规正当性、地方法规适应性和地方法规权威性的价值。
公众参与地方立法具有以下重要意义：
（一）有利于实现“以人为本”，加强公民的主体意识
公民是国家和社会的主人，他们有权管理国家，有权参与立法。但以往在“全能政府”的条件下，公民的立法参与权得不到有效行使，自觉或者不自觉地放弃了自己的参与权，导致其主体意识逐渐淡薄，对地方立法表现得极为冷淡。因此公众参与地方立法有利于唤醒公民主体意识，增强公民责任感，提高公民管理国家、管理社会、维护自身权益的能力。
（二）有利于促进社会主义和谐社会的建立
在立法过程中地方立法机关往往关注的是本地区政府职能和权限条款，在制定法规时往往扩大权力，减少责任；而公民、法人关注的则是自身权益问题，他们希望能够最大限度地保证地方法规的公平、公正和完整。当地方立法机关的权力不断扩大、责任不断减少，而公众的利益诉求得不到有效表达时便容易引发公众和立法机关的对峙，滋生社会矛盾。因此，公众参与地方立法不仅可以弥补以往立法中缺少管理相对人意见的缺憾，还可对行政机关权力进行监督、制约，能够化解地方立法机关和公众之间的矛盾促进社会和谐。
（三）有利于促进社会主义法治化建设
在以前公民立法参与意识较弱，并不关心法律法规如何出台、如何规定，当某一规定涉及自身利益时常常表示不满甚至做出一些过激行为，严重阻碍地方立法顺利进行。而今公民立法参与意识逐渐增强，不仅关注地方立法、学习地方法规，而且对所制定的地方法规能够表示理解和支持，在这一立法参与过程中公众的法律意识和法制观念显著提高，不仅保证了地方法规的顺利贯彻执行，而且促进了我国社会主义法治化的建设和发展。
二、公众参与地方立法存在的问题
（一）公众参与积极性不高
由于我国尚处于社会主义初级阶段，法治化程度较低，公众的民主、法律意识比较淡泊，加上公众自身环境、利益、性别、年龄、职业等条件的限制，除了一部分政府官员、专业人士和知识分子以外，其他群众的参与热情普遍不高。尤其是外来人口，由于对当地的地理环境、历史文化、人文景观不那么熟悉，更加会感觉无所适从。在他们大多数人看来，地方立法就是当地政府的事，与己无关，他们忽略了自身所应有的参政权力，只关注自身利益、眼前利益，对那些关系全局和长远发展的地方立法不够关注，缺乏参与地方立法的激情与兴趣。
（二）公众参与地方立法的方式比较单一
现阶段让公众直接参与地方立法最主要的途径是开展立法听证会，但在实践中这一方式大都过于注重形式，搞排场，导致公众参与地方立法成本高，收效少。座谈会、论证会、协商会等也是目前实践中大力推广的，但就目前观察而言这些参与方式所针对的只能是很少一部分人，广大公众要想全员参与很不现实。网络征求民众意见最近也很受推崇，但它是否能够征求到各个年龄层次、各个职业、各个地区、各个民族的意见，以及征求来的意见是否真实可靠、是否有利于地方立法活动的展开，都还值得探讨。
（三）公众参与缺少平等对话机制
在地方立法过程中政府与公众之间的对话方式和渠道较少，多数情况下是由地方政府主动通过公报、新闻媒体、会、布告等方式将立法信息公开后公众才能知晓，否则公众很难获取相关信息。就这层面来看，地方政府享有主动权，而公众则显得比较被动。另外值得一提的是在参与地方立法活动时，公众提供的建设性意见和反映的问题常常得不到立法部门的重视，参加听证会很多时候也只是走走过场，使得公众认为自己被政府牵着鼻子走，无法有效表达自己的利益需求，很大程度上自己的参与权、知情权、监督权等都受到制约，在地方立法活动中自己参与不参与根本没区别，感受不到自身的主体地位，政府与公众很难有一个平等的对话机制，不能形成互动，民主立法尚有难度。
（四）公众参与地方立法没有一个统一健全的法律保障
我国的宪法、立法法虽然都涉及到了公众参与立法的相关细节，2008年5月开始实施的政府信息公开条例也在法律方面对公众参与进行了一定的规定，但是并没有形成一个统一的公众参与地方立法的法律规范。现有法律中的规定大都过于原则化、宽泛化，在公众参与的方式方法、参与的范围以及参与的保障和司法救济等方面没有具体规定，给公众参与立法带来了诸多不确定性。
三、对推进和完善公众参与地方立法的建议
公众参与地方立法不仅是一个法律问题，更是扩大公民有序政治参与的重要途径，是对社会主义民主政治的补充和完善，如何更好地发挥这一制度的作用，笔者将结合上述公众参与地方立法存在的问题提出几点建议。
（一）提高公众参与意识
公众缺乏参与地方立法的热情与积极性，那就需要地方立法部门加大宣传培训力度，动员社会各界和人民群众参与地方立法。地方立法部门可通过电视节目、新闻媒体、广播等形式定期向群众通报地方立法的内容、范围、技术指标要求等，给民众提供一个了解地方立法的机会。同时要多邀请公民参加地方立法座谈会、听证会；聘请公民担任地方立法监督员。此外，要主动到社区、学校、机关、企事业单位开展地方立法专题讲座，发动机关干部、青年学生、知识分子，应用他们的聪明才智参与地方立法，借此提高全体公众参与地方立法的主动性及积极性。另外，公众参与地方立法多以个体形式出现，处于无序状态，因此需要地方立法机关适当加以引导，尤其要引导个体公众所在的不同利益团体参与地方立法，鼓励各类利益阶层团体对地方立法发表各自意见，以利益团体名义参与地方立法则公众意见较为集中，易于提高其参与地方立法的影响力和主动性。
（二）建立多元化公众参与途径
地方立法的公众参与，是公民政治参与的一部分，也是提高立法质量的客观需要。法律法规要反映广大人民群众的利益和意愿，必须广泛听取社会各方面的意见，实现公众参与立法途径的多元化。除了充分利用并完善传统的电话、函件、意见箱、网站留言版、民意调查问卷、邀请市民参与有关的展示会、论证会、听证会等形式征求意见外，还应当勇于创新寻找更加行之有效的途径征求意见，如网络听证等，创造更多机会，使广大群众与立法者和决策者能共同进行讨论、商议、评估、选择。对于效益很好的公众参与立法的方式应当将其固定化、制度化，成效不高的方式就应当扬弃。地方立法部门应当采取措施将立法程序依法向社会公布，让公众享有地方立法的知情权，接受公众的监督，真正让公众参与立法深入人心，端正对公众参与的认识，放下身架，弯下腰来倾听公民的意愿，而不是召开多少座谈会、征集了多少网上意见，要知道专家座谈会和论证会、网上征集意见等方式都各有其局限性，不能代替真正的公众参与。
（三）搭建公众参与的“支持平台”，建立有效的反馈机制
地方立法部门要通过法律法规，要在本地区实施，就应当积极通过新闻媒体、固定的广告牌、宣传册、网站，向市民公告并进行宣传，鼓励民众主动参与到立法的活动中来，转变当前立法部门主导型的公众参与模式，转向交涉性的沟通模式，尊重民众的意见，对民众的意愿给予关注并进行分析研究，无论是否采纳都要及时作出反馈，让公众参与地方立法成为公民的切实权利而不是流于形式。我们可以考虑在立法过程中，创建一个便捷的信息处理系统成为公众参与的主要支持平台。比如，立法部门将政府网站作为通告、收集评论、公布法规的重要渠道，公众也将政府网站作为获取立法信息、交流互动的主要途径。这样一来就能努力做到立法公开透明，把立法部门的决策和政策法规置于阳光下，接受群众参与和监督，防止立法权被寻租，遏制不当利益法制化，推进立法的公共参与，加快公众参与立法的法制化进程。
（四）建立一套较为完备的公众参与立法制度
关键词环境影响评价公众参与有效性影响因素途径
中图分类号：X820.3文献标识码：A
我国于2002年和2006年分别通过了《中华人民共和国环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》，赋予公众更多的权利，积极引导公众参与环境影响评价活动，但是在施行过程中还存在一定的问题，公众参与的热情不是很高，公众的意见表达途径较少，还需要进一步拓宽公众参与的途径，提高参与的有效性。
1影响公众参与环境影响评价的因素分析
1.1调查内容不够合理
尽管我国通过了相关法律保障公众的参与权利，但调查单位对公众参与的认识存在一定的偏见，在实施过程中配合不够具体全面，很多应尽的义务没有得到落实，调查单位的监督和问责又缺乏完善的配套法律和惩处机制，造成公众参与的道路不畅，路径不限，效果不明显，很多都流于形式。不少调查单位为一己之便而照搬其他项目的形式，不充分考虑项目的内容和特性，造成项目内容调查存在明显的偏离问题。公众想参与却没有更好的形式，调查内容过于简单，无法达到应有的预期的目标和效果，不少被调查单位因担心公众反对而隐瞒情况项目的重要细节，透明度较低。
1.2参与公众的环境意识较为淡薄
公众参与环境影响评价需要一定的综合素质，参与者必须具有较强的环境意识，必须具有较强的环保理念，还应具备相应的学科知识和基本操作技能。但是当前的环境影响评价工作中参与的公众推荐，选取具有明显的随意性，没有相应的参照标准和规范流程，不少参与公众对相关项目知之甚少，与项目的利益关系较小，影响和制约着公众参与的热情和参与效果。
1.3公众参与环境影响评价的效力和制度一直没有确立
公众参与效率是指公众参与环境影响评价过程中所反映的问题、提出的整改意见、满足要求等方面得到有效回复和解决。公众参与环境影响评价需要配套完善的制度保障，科学的组织、规范的程序、公开的监督机制是有效的保障。当前关于公众参与方面无论是法律还是制度都存在不足，相关法律在执行中也存在问题由此可以看出，公正的决策权无法保障、缺乏完善的环境信息公开和组织制度，这些又是影响公众参与环境影响评价的又一重要原因。
2提高公众参与有效性途径分析
2.1完善调查内容
最为便捷、有效的意见调查方式就是发放调查问卷，最少的成本获取最为丰富的信息反馈，这是最为常见的调查方式。为此，科学合理设计问卷内容就显得非常重要，问卷调查内容的命制形式一般以客观选择题为主，附之以必要的主观题，适当设计少量的综合性命题。语言要做到通俗易懂，受众能够理解清楚，以便更好地认识问题，提出建议。设计的问题能够对公众有一定的引导，确保公众对咨询的问题能够有全面深入的了解，便于获得公众的支持，也更有利于公众表达自己的态度，提出自己的有效建议。对调查内容不断丰富和完善，不断强化公众的环保意识，丰富公众的环保知识，推动可持续发展。针对不同的项目应该设计不同的调查内容和表现形式，突出问题的针对性，把握项目与公众的密切关系，引导公众关注环境，确保问题与项目完全对应，便于公众全面认知项目内容。
2.2强化公众参与意识
要真正提高公众参与环境影响评价的参与意识，首先应该做好环境知识宣传，加强法制普及教育，让更多人能够执法懂法护法，让公众具有较强的环境意识和环理念，让他们明白每一个人都有一定环境权，都有宪法和法律赋予他们的基本权利。利用当地法制宣传中心开展系统有效的宣传，帮助更多公众了解更多的环境知识，知道更多的环保法律，掌握相关的环保知识和技巧。制作不同形式的环境保护公益广告，利用现代媒体开展广泛深入的宣传，让公众真正认识到环境保护的重要性和紧迫性，积极主动地参与环境影响评价。其次，提高公众的综合素质和能力。将环保教育纳入教育体系，从基础做起，从小学抓起，让环保理念深入人心，让环保影响每一个人生活的方方面面。再次，组织更多的实践活动让公众获得体验，不断强化他们的环境意识，培养他们的环保技能，更提高他们参与环境影响评价的积极性和有效性。
2.3建立信息公开制度
环境保护是综合性社会实践活动，需要更多人参与，需要人们获得更多的信息权，做好信息公开，有利于公众了解，有利于公众积极参与。建立环境信息公开制度是保障公众知情权和参与权的重要途径。信息公开需要重点做好三个关键阶段，在开始阶段需要项目建设单位做好项目名称、经营方面、环境影响程度、环境论证、环保措施等信息；在环境评估实施阶段则要求项目建设单位就工程项目对环境的影响程度、氛围以及具体的保护措施进一步公开；环境审批阶段则要求作为政府的环保部门公示有关审批环评文件。同时，保障公众获取信息的渠道畅通，方便公众获取信息，需要借助现代媒体或者开新闻会等形式，做好公开。
2.4参与公众确保独立
参与评价的公众身份必须独立，这是确保评价有效的重要前提，只有和项目没有直接的经济共同关系，才能确保参与公众能够做到客观公正。还要考虑参与公众的知识能力和文化水平以及公益意识，公众的综合素质决定着他们的参与热情、参与能力，更影响着环境影响评价的有效性。公众代表不同利益，也具有不同的看问题角度，可以更加全面的审视项目，也能够做好各种利益的平衡，兼顾各方面的综合利益。
总之，公众参与是影响环境评价的重要因素之一，随着人们生活水平和文化素养的不断提升，环保理念和环境意识的不断增强，可持续发展理念的不断深化，公众参与环境影响评价的意愿不断增强，参与评价的有效性不断提升，人与自然的关系将更加密切，环境友好型社会就会成为现实。
参考文献