关键词：汶川大地震震灾管理机制地震灾害
北京时间2008年5月12日14时28分，我国四川省汶川县发生里氏8.0级，最大烈度达11度的大地震。地震发生后，在党中央国务院和中央军委的坚强领导和科学指挥下，抗震救灾工作取得了初步的胜利，目前工作已从救灾转入到安置和恢复重建的阶段。悲情过后，我们在因无法规避的灾难来临而付出惨痛的代价后，反思和总结这次史无前例的抗震救灾的经验教训，我们有必要探讨如何加快完善我国震灾应对能力和管理机制，以期建立一个统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的震灾管理机制。我国地处世界两大地震带――环太平洋地震带与欧亚地震带之间，因常年受太平洋板块、印度板块和菲律宾海板块的挤压，地震断裂带十分密集。本世纪以来，中国共发生6级以上地震近800次，是世界上地震活动频率最高、地震灾害最重的国家。因此，完善我国地震灾害管理机制，对于提高我国防震减灾工作的整体能力，更好地保护人民生命财产的安全和社会秩序的安定具有重要作用。
一、我国震灾管理机制的价值取向
我国震灾管理机制必须牢固树立并坚持“以人为本”的价值取向。“以人为本”集中体现在不惜一切代价保障人民群众的生命权。“我们是社会主义国家，我们的政府是人民政府，必须始终把人的身体健康和生命安全放在第一位。”在处理重大地震灾害时，中国政府要首先保护和抢救好广大人民群众的生命和财产，要始终将维护和保障人民群众的长远利益和根本利益作为自己的最高职责。
在此次汶川大地震的抗震救灾斗争中，总书记第一时间作出“尽快挽救伤员，确保灾区人民群众生命安全。”并启动了“一级响应”。灾后两小时，总理不顾余震危险，亲临一线，指挥抗震救灾工作，慰问受灾群众。党员领导干部始终活跃在抗震救灾前线，动员一切可能动员的力量，调集一切可能调集的物资，全力以赴支援灾区。完善我国震灾管理机制，就要牢固树立并坚持以人为本的价值取向，这不仅是国家和政府部门的责任和义务，也是其树立良好形象和巩固执政地位，得到人们群众衷心信任、拥护和爱戴的关键所在。
二、我国震灾管理机制的现状
地震监测设施和能力的建设不完善。我国地震监测台站比较稀松分散，就拿前兆观测台站来说，各省都有几个，虽说各省都有自己的震情，但低于五级的地震全国范围内都有发生，而真正要预报的是大地震，地震带才是重点，但是，我们在地震带上部署的台站并不多，致使捕捉地震前兆信息工作存在一定的困难。
地震应急预案体系不完善。有关地震应急各部门制定预案的规范性、针对性、可操作性和实用性不强，也不能及时对预案中的弱项进行修订和充实新的内容。由于预案的编定存在部门、地方的条块特征导致各级各类预案缺乏整体的衔接性、协调性和联动性。
缺乏统一协调的综合应急救援指挥机构。我国救灾工作的管理体制是：政府统一领导，上下分级管理，部门分工负责，也就是说我国应急管理各部门职能比较分散，形成一个部门只应对一个特定自然灾害的条块式管理体制，甚至一个条块中还会有分支，一旦发生大地震，部门间的相互协调难度就会很大，尚为建立起发生重大灾难时有效协调、联动互动的常设机构。
地震应急救援的整体法制基础仍很薄弱。目前，我国有关地震应急救援的法律法规体系建设尚处于起步阶段。而且即使在已建立的地震应急法律制度中，也存在效力有限和规范性不强的问题。
建筑安全设防管理的不完善。我国大部分建筑明显存在抗震能力和质量的不足，抗震设防烈度也相对偏低，抗震新技术、新型建材及新设计思想有待进一步发展。
公众防震减灾意识薄弱。地震应急知识宣传和普及不够，社会公众对地震灾害的防范与应急自救与互救能力也较弱，地震应急情景演练不普及等。
三、完善我国震灾管理机制的对策
1.完善我国地震预警机制的对策。地震的成因和孕震规律十分复杂，人类对地震的预测尚处于初期的科学探究阶段，但大地震的前兆信息是客观存在的。许多著名的地球物理学家都深信，布设足够的仪器以便发现和测量地震前兆对短临地震是可行的。由此看来，前兆观测是实现短临预报的关键。目前，我国地震监测体系并不重视前兆观测台网的建立和发展，大地震多发生在地震带上，但是，现存的台站各省都有几个，地震带上部署得却不多。此次汶川大地震因为震中区没有台站，所以没有及时捕捉到直接的地震前兆信息。由此可见，提升地震监测能力薄弱地带的台网密度，进一步完善前兆观测台网的布局十分必要。此外，政府应急管理部门可以根据地震灾害各个阶段的严重程度建立预警等级。
2.完善我国地震应急机制的对策。⑴完善地震应急预案体系。此次在汶川地震的抗震救灾中，应急预案启动得比较及时，各地各部门不同层次，不同程度地启动了应急预案，执行得也比较到位，反映也很迅速。但同时也显现出了我国地震应急预案的不足之处。地震发生后，电力通讯系统全面瘫痪，救援车队路阻。特别是灾情最重的震中地区，灾情发生50小时后，全面覆盖的全方位救援才得以展开……导致这些问题的部分原因是因为我国应急预案体系的不完善。一般说来，完善预案体系应做到以下两点：
①要制定综合协调的预案体系。尽管全方位、宽领域、多联动的应急预案体系启动了，但预案的编定存在部门、地方的条块特征，使应急工作出现综合协调的问题。电力部门、通讯部门、救援部门、交通部门互相影响，形成灾害影响电力，电力影响通讯、通讯影响调度、调度影响交通、交通影响救援队伍行进的交织连锁影响。应急各部门应认真编定自己的应急预案，做到应急部门诸多预案的综合协调，使应急部门能够在抗震救灾中综合指挥、相互配合、协调行动。
②定期组织预案演练。为了建立有针对性、可操作性和实用性强的应急预案体系，就要按照预案定期组织演练。通过不断的演练，落实各应急部门的责任和分工。通过不断的演练及时发现应急预案中的不足，对其进行修订和充实新的内容，使之更适合实战要求。并且通过演练可以提高全员的应急能力，使之今后可以更加沉着、高效、有序地应对地震灾害。
⑵建立统一协调的综合应急救援指挥机构。从我国整个应急救援体系看，该体系被分割成不同的条块，每一个部门只应对一个特定的自然灾害。如：国家设有专门防洪抗旱的指挥部、专门防火的消防指挥部，一个条块中还会有分支，仅对公共卫生应急系统来说，医院归属卫生部门管理，但大学的附属医院，教育部也要参与管理，这样协调起来比较困难。尤其是协调各部门在发生地震这种综合性灾害的应急工作时，这种条块式管理体制就出现了局限性。近年来，美国在建立应对灾害和突发事件的危机管理机制比较成功。通过高层次、综合性的组织业务整合和资源整合，在国家层面上建立了常设性的危机管理综合协调部门――联邦紧急管理局（FEMA），以负责统筹处理各种灾害，打造出防灾、救灾一体化的行政体制。
⑶完善我国震灾应急管理法律体系。5.12汶川特大地震的发生，显现出我国有关震灾应急管理的整体法制基础仍很薄弱，尚未形成完整的法律体系。我国从1998年正式实施了《防震减灾法》，但《防震减灾法》在实施十年之后，问题逐渐显现，一些法律条文内容比较空泛，针对性不强，而其他的法律制度有的对各级政府采取的应急措施规定不具体，有的效力有限。在此次汶川地震过后，关于恢复重建的内容，《防震减灾法》只有两条，一个是关于重建规划，一个是关于地震遗址。总结这次经验教训，应适时对我国已颁发实施的震灾管理方面的法律予以修订才能更好地发挥对防震减灾事业的保障作用。此外，还需进一步健全震灾管理的法律体系，如：《地震灾害补救法》、《地震灾害补偿法》、《地震灾害重建法》等，以法律法规的形式确立管理部门在地震救援工作中的权限、责任和义务，使地震救援工作具有权威性、稳定性和一致性。
⑷完善地震应急社会动员机制。地震灾害社会动员是一项群众广泛参与，依靠自己的力量实现震灾损失最低为目标的群众性运动。对于汶川大地震这种破坏性较强，次生灾害多发的地震，应急工作更需要全社会的努力。所以，完善地震应急救援的社会动员机制是不可或缺的一环。为了保障社会动员的可持续性，政府应对地震应急救援过程中临时征用的志愿者、非政府机构，给予适当的补偿，并且要开展志愿者应急救援队伍的专业技能培训，采用边建立、边培训、边实践的管理模式，掌握一般救援技术和技能，并且能够使他们之间及其与其他救援机构之间协调合作。此外，政府也有必要建立一套行之有效的社会动员规章制度，使社会动员科学化、高效化，使社会应急救援过程有法可依、有序进行。
3.完善我国建筑安全设防的建议。此次汶川大地震，震中县城房屋倒塌近1／3，甚至大多数地方被夷为平地致使人员伤亡极为惨重。由此可以看出，目前，我国建筑物存在抗震能力和质量安全的不足。鉴于地震预报仍是世界性的难题，所以，完善建筑抗震的安全设防就显得至关重要。
⑴国家要提高地震烈度设防标准。此次汶川大地震，汶川、北川设防烈度为6度，而地震烈度却高达11度，远远超过了国家的设防标准。不仅汶川地震如此，1976年的唐山地震也是如此。由此看来，我国地震烈度设置偏低，需要修订烈度区划图来重新调整烈度设防标准。国家地震主管部门，应对各城乡地震动参数和工程建筑烈度标准进行复审，并进行相应的修订。
⑵国家应大力鼓励支持新技术、新型建材及新设计思想的发展。近年来，随着新技术、新型建材及新设计思想的应用，建筑抗震能力明显提高。比如：使用更高强度的金属建材来提高构件的极限承载能力并降低结构自重；采用隔震和消能减震等新技术，如：将隔震消能装置（如橡胶抗震垫）安放在结构物底部与地基之间，使上部结构与地基分隔开，以改变结构的动力和作用，减轻结构物的地震反应，达到“以柔克钢”之效，以减轻震灾。
⑶对于建筑，不论是否处于地震带上，都本着质量第一的原则。政府建设主管部门应严格按照《房屋建筑工程抗震设防管理规定》对城乡建筑质量的监督管理，同时配合有关部门对既有建筑进行抗震性能普查工作，有计划地对有质量隐患的建筑物进行抗震加固或拆除重建。此外，令专家们更为担忧的是，农村房屋基本不设防，导致农村成为地震重灾区。结合汶川地震的经验教训，我们更要注重对农村建筑抗震设防的建设。
4.构建防震减灾的宣传教育机制。我国是一个多地震且震灾严重的国家，各省市、自治区历史上都发生过5级以上的破坏性地震且震源较浅。随着经济社会的快速发展，地震带来的损失也与日俱增。因此，必须教育社会公众充分认识这一现实，通过宣传地震应急知识，防灾和救灾教育，来增强社会公众的防震减灾意识，提高公众自救和互救的能力。还应该开展训练或地震情景演习等活动来增强社会公众对地震有关知识的了解、救灾技能和救灾能力。
四、结语
汶川地震的灾情让全国人民深感痛惜，痛惜之余，我们一定要认真地进行总结和反思，吸取经验和教训，通过完善我国震灾管理机制，不断增强社会公众防震减灾和抗震救灾的能力和水平，使其生命财产的损失降到最低。只要我们都从民族的复兴、国家的发展、社会的安定来着眼，就一定能建立一个统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的震灾管理机制。
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[关键词]应急指挥；物联网；语音识别；大数据；云计算；移动互联网
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2014.23.029
[中图分类号]F270.7；TP393[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2014）23-0050-02
0引言
随着全球经济复苏，与石油石化相关的生产经营事故大幅度地增加。由于对安全管理信息化重视程度不够、技术等诸多因素制约，国内应急指挥系统建设大多还是停留在卫星通讯、音视频传输以及信息录入的基础信息管理上，新技术应用还停留在试点上。卫星通讯存在通讯资费昂贵，容易受天气影响的弱点，而采用4G技术可以有效地解决卫星通讯资费昂贵及带宽不足的缺陷，但4G需要借助有线网落地，在地震等破环性大的自然灾害发生时可能中断。所以，我们需要融合4G、卫星通讯、3G、COFDM等多种通讯技术与制式的优势，取长补短，保障突发事件状态下的通讯畅通。虽然音视频数据直观明了，但存在占用大量带宽，不能量化等弱点，而物联网技术可以有效地采集现场多种数据，在知识层进行智能分析，为应急指挥人员的快速决策提供依据与建议。在突发事件发生时，对服务器、存储、计算等资源的需求特点是突发、大容量以及高效，将云计算技术和云存储应用于应急指挥系统，可以低成本方式大大提高数据处理的速度和存储能力，提高资源利用效率。大数据形成数据共享，将信息“自留地”变成“资源地”，将“死数据”变成“活信息”，揭示事故规律，预警事故隐患，提醒相关人员进行排查治理，从应急响应管理转变为事前预防，实现了突发事件的全生命周期管理。
中共十八届三中全会报告就安全生产问题指出要求：“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故，健全防灾减灾救灾体制”。近年来，随着国家对安全生产的高度重视，中国石化加强了安全生产管理，加快了应急指挥体系与应急指挥系统的建设步伐，并将物联网、云计算、4G、大数据等新技术逐步应用于应急指挥系统建设中，以便提高突发事件的应急处置效率与准确率。
1物联网技术：实现数据实时监测，应急联动
物联网（InternetofThings，IOT）是利用局部网络或互联网等通信技术把传感器、控制器、机器、人员与物等通过新的方式联系在一起，形成人与物、物与物相联，实现信息化、远程管理控制和智能化的网络。物联网分为“感、传、知、用”四层，对应着应急指挥系统的现场信息采集、多种通讯方式联合传输信息、智能识别与分析和综合应用。应用物联网技术对中国石化应急指挥系统进行统一规划、统一架构与建立标准体系，实现总部、企业、现场的应急指挥联动，协同作战，提高中国石化的应急处置能力与应急管理水平。如物联网感知层采用无线传感网络、RFID、视频监控等多种感知手段，传输层采用有线与无线通讯技术，将公网、石化骨干网与应急专网相结合，知识层建立应急事件库、案例库和规则库，应用层采用视频分析技术和预警模型等，实现突发事件中音频、数据、图像、视频等多种信息的采集、传输、存储、处理、分析和联动应用，有效地提高应急处置中信息的全面性、及时性和有效性。
《2008年自然灾害应对工作评估分析报告》中指出：“亟需进一步完善应急物资储备网络，建立救灾物资协同保障机制，完善救灾物资紧急调拨和配送体系，全面提高救灾物资应急保障能力”。而重特大石油石化类事故具有受灾面积大、专业化应急物资需求量大等特征，因此，应急资源调配不仅需要考虑单供应点到多需求点的调度，还需要考虑多供应点到多需求点的调度，并在不同的应急阶段考虑调度不同种类的应急物资，这些需求都超出了传统物流技术的能力范围。可采用RFID技术对应急物资进行编码、识别、定位和跟踪，并结合应急资源与物料的优化调度模型，优化应急资源配送流程，实现对应急资源调取、审批、物流环节的实时监控与跟踪，提高物资调配效率。燕山石化的应急物资管理已经采用RFID进行动态出入库管理，有效地加强了对应急资源信息的动态监控。
2语音识别技术：实现指令共享、有效传递
近年来，语音识别技术取得突破性进展，并广泛应用，如微信、嘀嘀打车等软件均采用了此项技术。语音识别技术即让机器通过识别和理解过程把语音信号转变为相应的文本或命令的高新技术。随着语音识别在语音搜索、语音控制等全新应用领域的深入应用，语音识别技术被业界权威人士誉为有可能引发人机界面领域革命的关键技术。目前具有代表性的语音识别方法主要有动态时间规整技术（DTW）、隐马尔可夫模型（HMM）、矢量量化（VQ）、人工神经网络（ANN）、支持向量机（SVM）等。
在中国石化应急指挥系统中，应用语音识别技术的方式有语音转文本、文本转语音两种方式，主要应用如下：①将语音指令自动转化为文本内容，确认后，在系统终端进行滚动展示，信息共享；②将文本指令自动转化为语音进行广播提醒；或当A/B角均为指令反馈时，自动拨打，并播放短信通知内容；③系统处置过程中产生的语音，生成相应特征的文本标签，以方便后续查询、取证、调用。语音识别技术可减少应急处置过程中的数据录入量，提高应急处置过程中指令上传下达、信息分享与归档的效率。
3大数据技术：实现事件预测预判
大数据（BigData），是指那些已经超过传统数据库处理能力的数据，可以说它的结构并不适合原本的传统数据库，并且对传输的速度和数据规模有很高的要求。大数据特点可以用“4V”来总结（Volume，Variety，Value，Velocity）即体量大、多样性、价值密度低、速度快。第一，数据体量巨大，从TB级别，跃升到PB级别；第二，数据类型繁多，如网络日志、视频、图片、地理位置信息等，多类型的数据对数据的处理能力提出了更高的要求；第三，价值密度低，以视频为例，连续不间断监控过程中，可能有用的数据仅仅有一两秒；第四，处理速度快，时效性要求高，这也是大数据区别于传统数据挖掘最显著的特征。大数据的核心就是预测，把数学算法运用到海量数据上来预测事情发生的可能性。
应急指挥系统在一定程度上，就像一个数据集成平台，要集成HSE管理系统、生产营运系统、实时数据库系统、工业电视系统、环境监测系统、现场气象等与事件相关的大量信息，同时也会产生海量的、多源的、异构应急数据。我们可以利用大数据技术进行抽取、清洗、聚类、分析，结合突发事件的属性，采取不同的属性相似度计算，搜寻案例库，进行事件衍生后果预判，参考历史处置方案，动态智能地调整并生成事件处置过程，根据应急流程适配不同的应急服务。
通过建设中国石化应急指挥系统，同步建设案例库、专家库、知识库、应急资源库、应急基础信息库、空间数据库等，并不断加以完善，进行数据分析，挖掘数据价值，对本企业或相似企业的相似环境进行风险分析、预测预警，提高企业的事故预防能力并优化应急资源储备。本文认为，随着这些数据与知识的积累与完善，其将来的应用价值远胜于这些数据现时的应用价值。
4云计算：实现资源动态按需调配
云计算是分布式处理、并行处理和网格计算的新发展阶段，其原理是将大量用网络连接的分布式计算作为一个计算资源池，进行统一管理和调度，通过对计算任务的分布使应用系统根据需要来获取计算力、存储空间和信息服务。云计算主要有公有云、私有云和混合云3种部署方式。
应急指挥分为日常状态和事发后的应急响应状态。日常状态下，应急指挥的访问量、计算量都比较小。但在突发事件发生时，对服务器、存储、计算等资源的需求特点是突发、大容量以及高效，将云计算技术和云存储应用于应急指挥系统，可以低成本方式大大提高数据处理的速度和存储能力，从而解决了大系统中面临的数据丰富但不可用、数据充足却无空间存储问题，提高应急资源的可扩展性和可控性，动态进行应急资源发现、匹配、服务封装，全面感知和理解应急管理需求，智能化分析情景变化，动态生成和调整并行应急管理过程，使应急管理工作协同、有序、高效地进行。
5移动互联网技术：引导民众从“他救”到“自救”
移动互联网是一个全国性的、以宽带IP为技术核心的，可同时提供话音、传真、数据、图像、多媒体等高品质电信服务的新一代开放的电信基础网络，是国家信息化建设的重要组成部分。近两年来，移动互联网技术及应用发展得如火如荼，各行业都在应用移动互联网技术来利用碎片时间与提高业务的便捷性。
运用移动互联网技术获取相关突发公共事件信息以及其他应急信息，并对整个事件过程进行监督，或进行公众、应急处置机构之间及指挥人员与现场处置人员之间的信息互动，满足各自不同的应急通讯或应急指挥需求。公众通过微博、微信，向应急处置部门或人员告警、求助，相互间报平安、慰问等。公共关系组利用微信、微博、移动互联网广播向公众及时预警、进行自救指导等。现场应急处置人员配备专用移动智能终端，利用互联网直播、移动网络视频会议、远程实时视频监控等应用，进行可视化移动应急指挥调度，并利用移动应急APP，发送求救信息，进行照明、导航与定位，拨打网络电话，进行自助医疗救护、灾后心理辅导等。中国四川绵竹地区2013年1月5日发生3.0级地震，地震发生9秒后，利用微博预警信息，告知地震横波还有15秒到达成都，为公众及时避难争取了时间。
6在应急指挥应用中面临的技术挑战
物联网、大数据、移动互联网、云计算技术等技术作为新一代信息通讯技术的重要组成部分，在应急指挥中应用还面临较大的技术挑战。
（1）应急指挥的对象由人扩展到物，由于感知手段、通讯技术与网络、信息类型的多样化，信息不正确披露易引起的恐慌等原因，需要在物联网的感知层、网络层、知识层及应用层为终端、网络、系统设计更有效更安全的策略。
（2）重特大事件发生后，需要大量相关信息为应急指挥提供支撑，同时，事故中也会产生海量事件信息，如何对海量信息进行识别、过滤、分析、统计、查询等快速处理，如何从“事发应对、事中处置”发展到事前的有效预防、事后的正确评估与有效重建，都需要通过大数据应用落地到应急指挥平台中。
（3）突发事件发生后，海量终端蜂拥接入通讯网络，将导致通讯网络的信令拥塞和过载。尤其在重特大事故突发时导致断电或网络故障，当网络恢复后，大量终端设备同时上报数据或漫游到另一个网络进行接入时带来的瞬间压力，对应急通讯网络承载能力提出了巨大挑战。
（4）应急指挥系统中，将产生大量的非结构化的音视频数据，无法快速对此类数据进行语义定义、查询与提取、数据交换及互联互通。如何实现视频结构化描述，对视频进行前端分析与筛选，减少视频传输的盲目性，节省网络带宽，实现视频数据的快速查询、共享及预警，也是一个亟待解决的难题。
7结论
2012年，中国石化开始统筹建设中国石化总部、企业与现场的三级一体化应急指挥平台，实现总部、企业、现场的信息共享、指令上传下达、应急联动与协同作战。中国石化在应急指挥平台的建设中，已经成功应用了4G技术建设了应急通讯专网，为应急演练与应急响应提供了宽带网络保障。以后将逐步应用物联网、云计算、移动互联网、大数据等技术，全面感知突发事件，智能化分析情景变化，动态进行应急资源发现、匹配、调度，动态匹配应急处置方案，调整应急处置过程，提供智慧型定制化的应急服务，使应急管理工作协同、有序、高效地进行，实现中国石化的应急管理从“人防、物防”到“科防、技防”与“四防”联动的华丽转身，从而大大提高中国石化应急管理的效率与能力。
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（2008年）
自2008年1月获证以来，公司为确保QHSE管理体系持续的适宜、充分和有效，开展了一系列的工作，在此将2008年所做的主要工作总结如下：
（一）体系文件修订
针对外审查出的问题，以及公司组织机构的变动，年初贯标办对A版QHSE管理体系手册、程序文件和管理标准进行了换版修订的策划，在经过几个月的辛勤工作后，于7月初完成文件修订初稿，并在实施层、管理层和决策层开展讨论，在经过几番讨论修订后，于2008年9月30日成功B版《QHSE管理手册和程序文件》及2008版《业管理标准》。
（二）体系文件培训
为使新版管理体系文件得到有效实施，今年9月和12月，贯标办分别以B版《QHSE管理手册和程序文件》内容为基础，在全公司组织开展QHSE管理体系知识有奖答题活动，促使全体员工自觉学习新版文件，加深对文件要求的理解。此外，每月定期开展班组、部门安全环保健康教育学习，举办多期消防、安全等知识培训班，提高了各级人员HSE意识和自我保护的技能。
（三）施行监督检查机制
为确保公司QHSE方针和目标的实现，生产维修部每月至少进行两次产品质量抽查，至少一次对设备、工艺、环保、安全隐患的全面检查；除此之外，重要节假日前的检查，每天各专业人员的巡检，每周各部门组织的自查，一旦发现问题及时整改。
（四）开展危险源和环境因素的动态识别
针对HSE第一阶段审核提出的危险源辨识和环境因素识别缺乏支撑文件，贯标办编制下发了“环境因素识别和环境影响评价指南”、“危险源辨识和风险评价及控制指南”，并依据指南中介绍的方法，组织全公司进行新一轮的危险源和环境因素识别、评价活动，本次共识别出危险源248个，其中重大危险源13个；环境因素79个，其中重要环境因素7个。针对这些重大危险源和重要环境因素，分别制定了相应的运行控制措施，而且还有针对性地编制了应急预案。如：V-410/105装车物料泄漏，回收系统氧含量超高，氨、丁二烯、苯乙烯意外泄漏等重大危险源和重要环境因素，在《安全检查及隐患治理管理》、《岗位操作法》、《回收苯乙烯、丁二烯装车安全规定》、《工艺操作规程》、《危险化学品管理》和《危险化学品应急预氨》、《回收系统氧含量超高的预防及处理应急预案》、《液氨罐泄漏应急预案》等的运行控制下，削减了风险，避免了安全、环保事故。
（五）强化QHSE目标管理
为使QHSE方针得以实现，年初修订了公司QHSE目标和各部门的分目标、指标，并每月对目标完成情况进行综合评价，对未达标的项目及时进行原因分析，采取纠正和预防措施。下面是我公司2008年QHSE目标完成情况。
（1）质量方面
自开车以来，我公司未发生过重大质量事故。产品出公司合格率达100％。
9月份，公司通过电话和传真的方式对40家主要顾客进行了满意度调查，返回信息的有25家，从返回的信息来看，用户对我公司产品的质量满意度由去年的91.25％提高到今年的96.8％；价格满意度由去年的74.38％提高到77.6％，服务满意度高达96％，交货期、产品包装等其它项目的满意度均在90％以上，都较去年有较大幅度的提高。
在取得可喜成绩的同时，也存在一些不足。今年公司收到5起质量投诉，主要集中在1～2季度，其中4起是因产品中混入异物（水垢、锯弓、焦油），1起是包装问题。鉴于公司在处理投诉问题时，态度积极、方法得当，以致公司的声誉未受到影响和造成更大的经济损失。
（2）安全方面
公司坚持“安全第一，预防为主，全员动手，综合治理”的安全生产方针，建立以风险控制和风险管理为内容的QHSE管理模式。以人为本，从严治内，加大安全管理的力度。公司年初召开了安全环保工作会议，颁发了《关于加强安全环保管理工作的决定和安全生产通令》，总经理代表公司与各部门签定了安全目标风险抵押承包责任书，全公司员工签订了《零事故目标管理安全承诺书》，各部门层层分解落实，开展全员安全风险抵押承包，形成了一级抓一级、一级保一级的安全生产目标责任保证体系。
2008年3月13日公司发生一起厂内机动车交通事故，造成运行分部一名员工受轻伤。针对本次事故，公司严格按照事故处理“四不放过”的原则进行处理，有效地防止了同类事故的发生。
今年公司重大人身伤亡事故为零，重大设备操作事故为零，重大火灾爆炸事故为零，达到了QHSE目标要求。
（3）环境方面
公司严格执行国家及地方政府有关环境保护方面的法律、法规，加强装置清净下水、生产污水等各类排放的管理，杜绝长流水，狠抓装置的跑冒滴漏，减少污水排放量，杜绝了各类环保事故的发生。
在环保监测方面我公司委托具备监测能力和监测资质的扬子石化环境监测站负责对外排口排放污染物进行日常监测，公司内部化验分部负责对生产装置污染物排放进行监测，实现了环保装置运行率100%的目标，确保了各类排放合格率的稳步提高，杜绝各类环保事故的发生，确保全年环保事故为零。
今年4、5月份，受生产装置生产环保橡胶的影响，公司生产污水和清洁下水的合格率一度较低，没有达到公司的QHSE目标值。公司管理部门发现这一情况后，非常重视，及时采取了相应的应对措施，迅速扭转了这一情况。
今年我公司清净下水排放合格率91%（江苏省标准，使用南京化学工业园标准时合格率在95%以上），废固处置率达100%，废气均达标排放。
根据南京市环保局和南京化学工业园的要求，积极开展清洁生产工作，我公司年初与南京市环境保护技术中心签订了清洁生产服务合同。在南京市环境保护技术中心的协助和帮助下，公司成立了清洁生产领导小组和工作小组，制定了年度清洁生产审计计划，并根据审计计划开展了各项工作。全年共实施无低费清洁生产方案28个，中高费清洁生产方案9个，取得了较好的经济效益和环境效益，并于12月25日通过了清洁生产验收，达到国家先进水平。
今年，我公司未收到社区团体、周围居民、顾客等相关方对我厂的火炬燃烧、污水排放等问题的投诉。
（4）职业卫生方面
为确保员工身心健康，公司委托扬子职业病防治所定期对现场有毒有害因素进行监测，发现超标及时落实整改措施。此外，公司每年组织员工进行职业健康体检，并根据工作需要及时按国家标准配备劳保用品，努力消除或降低职业危害对员工的伤害。
2008年现场尘、毒监测合格率分别均为100%；年度职工体检率为100%，均高于QHSE目标值。
（六）履行法律法规要求，做好合规性评价工作
根据公司提供产品的特点，识别并确定适用的法律法规和其他要求230条，分成十四大类。公司为确保各项工作符合适用法律法规要求，将适用法律法规条款内容转化为公司文件要求，指导开展日常工作，如对特种设备、危险化学品、能源管理等专业的操作和管理人员进行资格培训、取复证培训；开展环境因素、危险源辨识和评价工作；开展安全、环保和职业卫生监测工作；开展针对重要环境因素涉及的法律法规和其他要求符合性的评价工作，评价结果见“公司合规性评价记录”）。
（七）加强反事故演练，提高突发应变能力
结合装置特点，修订了《火灾爆炸应急预案》、《环境污染应急预案》、《危险化学品应急预案》等内容，增加了《洪汛灾害应急预案》、《地震应急预案》、《公共卫生应急预案》、《群体事件应急预案》和《硫酸、氢氧化钠泄漏处置预案》，完善了公司应急处理程序。
2008年5月，公司组织了危险化学品液氨泄漏事故演练，并组织代表队（其中包括部门领导和一线员工）参加扬子公司消防运动会，有效地提高了各级人员对突发事故的应变能力。
（八）开展内部审核
为了评价我公司建立的QHSE管理体系是否符合ISO9001、OHSAS18001和ISO14001标准及相关法律法规要求，评价管理体系运行的有效性，我公司于2008年10月8日～10日组织了一次内部审核。
从内部审核的情况来看，我公司B版QHSE手册、程序文件及管理标准等体系文件基本符合ISO9001、OHSAS18001和ISO14001标准和有关法律、法规的要求；公司的资源配置基本适宜；体系覆盖的4个部门的员工基本上都能正确理解公司的QHSE方针、QHSE目标及本部门的QHSE分目标；各过程的运行基本上得到了有效控制，QHSE分目标完成情况均较好。因此，从总体上说，我公司建立的QHSE管理体系符合ISO9001、OHSAS18001和ISO14001标准的要求，体系运行是有效的。
但是，在本次审核中也发现了我公司少数部门体系运行中存在的一些问题，如：仍有少数员工对QHSE管理体系文件的要求理解不够，在执行过程中，存在规定要求未做到或做了没有达到预期目标的情况。
今年内审共发现63项不符合，其中21项开了不符合项报告，42项作为问题提出。从开出的不符合项报告来看，目前我公司在文件管理，记录控制，培训、沟通等方面存在效果性不符合，如：受控文件清单更新不及时，文件管理混乱，作废文件和有效文件并存；许多重要的过程和有价值的信息记录过于简单，填写不规范，缺乏可追溯性；少数员工不能理解公司QHSE方针及本部门的分目标；在危险源辨识、风险评价和风险控制方面动态性、及时性不够，深度和广度不一致，以及现场安全作业监护不到位等现象。
（九）组织管理评审
为确保公司QHSE方针、目标和管理体系的持续适宜性、充分性和有效性，识别改进的机会和变更的需要，公司于2008年10月31日召开了管理评审会议，管理者代表汇报了QHSE管理体系的总体运行情况，在此基础上总经理对“内、外部审核结果；方针、目标和指标实施情况；不符合、纠正和预防措施实施情况；监视和测量情况；法规及其他要求符合性情况”等输入内容进行了讨论，提出了七项改进需求。
（十）组织历次审核问题的整改
自QHSE管理体系建立实施以来，共经历了十次内外部审核，其中两次内部审核，四次第二方（顾客）审核，三次第三方审核和一次扬子公司HSE审核。对历次查出的问题贯标办都进行了汇总大约231条（不包括扬子HSE检查发现的问题），目前除“原料、助剂采购时，应选择对环境影响较小的环保产品”无法具体整改外，其余都已整改结束或已计划整改。
2008年5月份，扬子公司对我公司HSE管理体系审查，给予了高度肯定，同时也指出了HSE管理工作中存在的一些问题，共开出53个不足项和20个改进项，针对这些问题，贯标办及时落实整改部门，组织整改。目前73个问题已整改66个,其余的8个问题还在整改中或条件成熟时整改。
（十一）开展纠正和预防措施有效性的验证
关键词：煤矿企业；安全生产；应急管理
中图分类号：TD791文献标识码：A文章编号：1009-2374（2013）22-0149-02
1梨园矿概况
梨园矿位于河南省汝州市西南35公里的寄料镇境内，南依岘山，北邻汝河，北距焦枝铁路庙下站19km，东距汝州市32km，东南距平顶山市97km，西距洛阳市87km，北边13km处有南洛高速公路，17km处有洛（阳）界（首）高速公路，鲁山至庙下公路从矿区通过与平洛公路相连，交通十分便利。梨园矿是中国平煤神马集团下属生产单位，始建于1947年11月，前身是平顶山市梨园矿务局，是平顶山市属国有煤炭企业，曾是河南省地方煤矿的一面旗帜。2004年8月加盟中国平煤神马集团后，更名为梨园矿。梨园矿综合生产能力123万吨/年，全矿现有职工7700人。梨园矿现有梨园、宁庄、长虹公司三块井田，总面积15.9km2，煤炭产品主要有二1煤、二2煤、一4煤、四7煤四个品种，是典型的工业动力煤和炼焦用煤。工业动力煤低硫、低磷、含灰量较低且符合国家环保政策要求，主要用于电力、石油化工和建材等行业；炼焦用煤为优质冶炼煤，主要用于钢铁制造业。
2煤矿企业安全管理工作的具体办法
全面做好煤矿企业应急管理工作，煤矿企业应结合本单位的实际情况，从矿井到区队、班组、岗位上分别制订相应的应急预案，形成体系，要根据不同季节、不同时段、不同环境有计划地开展应急演练，并按照统一领导、分级负责、条块结合的原则，同地方人民政府和相关部门应急预案相衔接。应急处置方案应做到事故类型和危害程度清楚，应急管理责任明确，应对措施正确有效，应急响应及时迅速，应急资源准备，充分将煤矿应急体系建设纳入企业总体发展规划，通过紧急避险“六大系统”的建设，完善煤矿应急组织体系、加强领导落实责任，建立完善应急指挥平台、监测预警、预案体系、培训演练、物资保障、科技支撑等方面建设，提升煤矿企业综合应急能力。
2.1加强对安全生产应急管理工作领导
应急管理工作是煤矿企业一项系统工程，完善煤矿企业安全生产应急预案体系，是开展煤矿企业应急管理工作的主要依据和基本内容。煤矿企业安全生产负责人也是应急管理并组织制定应急救援方案，全权指挥应急救援工作的第一负责人。煤矿企业要建立并落实责任追究制度，充分发挥各级领导干部带头作用，各级领导干部要加强协调配合，不断增加应急管理水平，深入一线，定期研究解决有关问题，做到煤矿安全生产应急管理指挥工作机构、职责、编制、人员、经费五落实；同时，加强基层应急管理能力，《突发事件应对法》第四条、第七条具体内容中确立的应急体制“以基层负责为主，上级负责为辅”的原则，煤矿企业安全生产应急管理工作要以区队、班组为重点，明确基层组织是应急管理工作的第一道防线，认真贯彻落实国家、省、市应急管理文件精神，充分发挥区队、班组在应急管理中的作用。
2.2加强应急管理培训和宣传教育工作
煤矿安全生产应急管理培训是安全生产应急管理工作的重要环节，是消除事故隐患，减少事故发生，提高事故处置能力，降低事故损失的重要举措。《国家安全监管总局关于加强安全生产应急管理培训工作的实施意见》（安监总应急【2007】34号）的要求，要全面加强安全生产应急管理培训工作，为安全生产应急管理和应急救援工作提供人才保障。
煤矿企业要把安全生产应急管理培训工作纳入安全生产培训工作总体规划中，要以安全生产应急管理相关法律法规和应急预案为核心，合理规划，加强组织协调，抓好培训工作落实，确保安全生产应急管理培训工作健康、有序地开展，煤矿企业应有计划开展不同形式的安全生产应管理业务知识和专业技能培训。同时要加强安全生产应急宣传教育工作，要充分利用煤矿企业现有的各类培训教育资源、网络、电视、图片等手段，通过知识讲座、案例分析、应急演练等多种形式，提高员工学习的自主性、参与性，提高培训质量和效果。
2.3加强安全生产应急救援队伍建设
煤矿企业要建立专职安全生产应急救援队伍，目前我国的矿山应急队伍的建设严重落后于矿山行业的飞速发展，处理重大、特大事故的能力严重不足，究其原因，主要有这三个方面：（1）应急救援队伍缺少精良的专业装备，这就从根本上限制了救援队伍的能力。（2）煤矿企业缺少大型排水等配套设备，而且装备的配套性较差，无法在短时间内为救援队伍扫清障碍，这就导致最佳的救援时机被错过。（3）救援队伍的后勤工作不到位，在很多时候，救援队伍的饮食和休息场所得不到及时供应，这严重影响了救援队伍的战斗力。有关部门应该针对上述问题，采取有效措施来加强应急救援队伍的建设。要按标准配足应急装备，加大应急装备投入，开展针对性专项、单项应急救援队伍演练，保证应急救援队伍熟悉煤矿企业各个环节、场所、工作地点的安全生产环境及条件；加强专职安全生产应急救援队伍的培训工作，打造一支科学施救、技术水平过硬、反应敏捷的专职安全生产应急救援队伍。
2.4加强安全生产事故防范工作
煤矿企业要建立健全预警机制，做好事故隐患的排查整改闭合管理工作，消除各类不安隐患，做到“小隐患不隔班，大隐患不过天”。深化区域瓦斯治理、防突工作。严格落实两个“四位一体”综合防突措施和瓦斯防治“十条禁令”，不断优化完善通风系统，确保瓦斯监测监控有效，强化防突措施现场落实，坚决做到“不掘突出头，不采突出面”。加强防治水工作。持续推进宁庄井水害区域治理和老空水的探放工作，按照集团公司“综合治理、远近兼顾、以疏为主、疏堵结合、水压达标、确保安全”的承压水防治水原则和“有掘必探、有采必探、先探后掘、先探后采”的探放水规定，加大群孔疏放水力度，完善各类防水设施。坚持物探、钻探相结合的探放水方法，深入开展防治水安全评价，严防水害发生。加强通风系统、监控系统、排水系统、机电提升运输系统的完善，认真开展检查、维修、维护工作，确保大系统、大设备安全可靠，运行良好。注重抓好工程开工、巷道贯通、采面初采初放以及过地质构造带期间的顶板管理，防止顶板事故发生。加强放炮管理，强化打眼、装药、封泥正规操作，严格执行“一炮三检”、“三人连锁”放炮制度，正确处理“瞎炮”，杜绝放炮事故发生。
2.5加强应急管理，完善应急管理保障体系
事故应急管理对重大事故的全过程管理，贯穿于事故发生前、中、后的各个过程，充分体现了“预防为主，常抓不懈”的应急思想。应急管理是一个动态的过程。应急管理的内涵主要是事故预防和风险控制途径两个方面，安全生产应急管理工作必须首先立足于防范事故的发生上，着重做好事故预防（即预警机制、加强预防性安全检查、搞好隐患排查整改等工作）、准备、响应和恢复4个阶段。风险控制上要针对不同专业、不同岗位存在的危险源进行针对性的风险评估，将风险控制在最低范围内；煤矿企业要加快完善应急保障体系，国家《关于进一步加强安全生产工作的决定》中要求，“建立生产安全应急救援体系”要依靠制度约束机制、科技创新投入保障机制、建设信息系统、安全生产应急资金管理机制等等保障机制，逐步建立健全安全生产应急救援体系，从而增强安全生产应急救援能力。
3结语
煤矿职工的生命安全问题始终牵挂着众多领导的心，国家对此也是日益重视，各煤矿企业领导要认真负责，切实把职工安全放在首位，加大资金投入，采取有效的措施为煤矿的安全生产保驾护航。
参考文献
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1总则
1．1编制目的
为了提高政府保障公共安全和处置各种突发公共事件的能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障人民群众生命财产安全，维护公共利益和社会稳定，促进和谐安徽建设和经济社会持续快速全面协调发展，特制定本预案。
1．2编制依据
宪法及有关法律、法规、规章和《国家突发公共事件总体应急预案》等。
1．3突发公共事件及其类别
本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：
(1)自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，森林火灾和生物灾害等。
(2)事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。
(3)公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
(4)社会安全事件。主要包括重大刑事案件，恐怖袭击事件，经济安全事件，涉外突发事件等。
各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
1．4适用范围
本预案适用于处置涉及跨市行政区域的，或超出事发地所在市人民政府处置能力的重大、特别重大的突发公共事件。
本预案指导全省突发公共事件应对工作。
1．5工作原则
（1）以人为本，减少危害。切实履行政府社会管理和公共服务职能，把保障人民群众的生命安全和身体健康作为应急工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡、财产损失及危害。
（2）居安思危，预防为主。高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，平时管理与应急处置相结合，落实各项预防措施，切实做到早发现、早报告、早处置，做好应对突发公共事件的准备工作。
（3）统一领导，分级负责。在各级党委的领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地为主的应急管理体制。省人民政府领导全省突发公共事件的应急处置工作，协调处置全省重大、特别重大的突发公共事件；各市、县（含县级市、区，下同）人民政府负责处置本辖区内一般、较大突发公共事件，并为主处置重大、特别重大突发公共事件。
（4）依法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。
（5）快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立和完善联动协调制度，充分发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体、志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
（6）依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置及技术措施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，大力提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训，提高全社会防范和应对各类突发公共事件的意识和能力。
1．6应急预案体系
全省突发公共事件应急预案体系是全国应急预案体系的一部分，具体包括：
（1）安徽省人民政府突发公共事件总体应急预案。该预案是全省应急预案体系的总纲，是省政府应对重大、特别重大突发公共事件的规范性文件。
（2）安徽省突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是省政府及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。
（3）安徽省突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是省政府有关部门根据国家和省总体应急预案、专项应急预案世界秘书网版权所有和部门职责，为应对有关突发公共事件制定的预案。
（4）突发公共事件市以下应急预案。
具体包括各市、县人民政府及其基层政权组织突发公共事件应急预案。
（5）企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。
（6）举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应制定应急预案。
各类预案将根据实际情况变化不断补充完善。
2组织体系
2．1领导机构
省政府是全省突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在省长领导下，由省政府常务会议和省相关突发公共事件应急指挥机构，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出省政府工作组指导有关工作。
2．2办事机构
省政府办公厅是全省突发公共事件应急管理的办事机构，设省政府应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
2．3工作机构
省政府有关部门依据各自的职责，负责相关类别突发公共事件应急处置工作。
2．4市、县机构
各市、县级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。
2．5专家组
省政府及各专项应急机构建立各类专业人才库，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理工作提供决策建议，必要时参加突发公共事件应急处置工作。
3运行机制
3．1预测与预警
省政府办公厅会同市人民政府、省政府有关部门整合有关信息资源，建立健全突发公共事件预测、预警系统。
3．1．1预警级别和
各类突发公共事件预警级别参照突发公共事件的分级标准及其紧急程度和发展态势确定，一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示。
预警信息包括突发公共事件类别、预警级别、起始时间、预警区域或场所、可能影响的范围、警示事项及应对措施、机关等。
预警信息的、调整和解除可以通过报刊、广播、电视、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。
3．2应急处置
3．2．1信息报告
重大、特别重大突发公共事件发生后，有关市人民政府、省有关部门要立即报告，报告时间最迟不超过2小时。应急处置过程中，要及时续报有关情况。
3．2．2先期处置
重大（Ⅱ级）、特别重大（Ⅰ级）突发公共事件发生后，事发地县、市人民政府和有关单位要立即采取措施控制事态发展，组织先期处置。
3．2．3应急响应
对于先期处置未能有效控制事态的重大、特别重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由省政府相关应急指挥机构统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。必要时，请求国务院或国家有关部门和军队、武警部队给予支持。
根据应急需要，成立现场指挥机构，负责现场的应急处置工作。
3．2．4应急结束
现场指挥机构和事发地市、县人民政府确认突发公共事件得到有效控制、危险因素消除后，提出结束应急的建议，并按程序报批、宣布应急结束。
3．3后期处置
3．3．1善后工作
要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作，包括人员安置、伤亡人员抚恤、基本生活困难救助和损失补偿，物资和劳务的征用补偿，救助资金和物资安排，疫病防治和环境污染消除，有关保险理赔，现场清理与处理，灾后重建等事项，尽快消除后果和影响，维护社会政治稳定，恢复正常生产、生活和工作秩序。
3．3．2调查和评估
要对重大、特别重大突发公共事件的起因、性质、损失、影响、责任和恢复重建等问题进行调查评估，分析经验教训，提出防范、改进措施和修订预案的建议。
3．3．3恢复重建
根据受灾地区恢复重建计划，组织实施恢复重建工作。
3．4信息
突发公共事件的信息应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会简要信息，随后初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续工作。
4应急保障
4．1应急队伍保障
公安、消防、医疗卫生、地震救援、矿山救护、抗洪抢险、环境监控、危险化学品事故救援、基础信息网络和重要信息系统事故处置，以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量，各级政府和有关部门、单位要加强应急救援队伍业务培训和应急演练，建立联动协调机制，提高装备水平，动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作。要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。充分发挥军队、武警、预备役部队和民兵等在应对突发公共事件中的骨干和突击作用。
4．2财力保障
要保证突发公共事件应急准备和救援工作所需资金。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人，及时研究提出相应补偿或扶持救助政策。要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。
鼓励自然人、法人或其他组织（包括国际组织），按照有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。
4．3物资保障
要建立健全重要应急物资生产、储备、调拨、紧急配送和监测、预警体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。省有关部门按照职能分工负责基本生活用品的应急供应及重要生活必需品的储备管理工作。
市、县人民政府根据有关法律、法规和应急预案规定，做好物资储备工作。
4．4基本生活保障
要做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处，有病能得到及时医治。
4．5医疗卫生保障
卫生部门负责应急医疗卫生保障工作，组建医疗卫生应急专业技术队伍，整合有关医疗卫生资源，根据需要及时开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作。及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备。必要时，组织动员红十字会等社会力量参与医疗卫生救助工作。
4．6交通运输保障
要保证紧急情况下的优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通。
依法建立紧急情况下社会交通运输工具的征用程序，确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。
根据应急处置需要，对现场及相关通道实行交通管制，开设应急救援“绿色通道”，保证应急救援工作顺利开展。
4．7治安保障
要加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护，依法严厉打击违法犯罪活动。必要时，依法采取有效管制措施，控制事态，维护社会秩序。
基层政府和社区组织应积极发动和组织民兵和群众，开展群防联防，协助公安部门实施治安保卫工作。
4．8人员防护保障
要将应急避难场所建设纳入经济和社会发展的总体规划及城市总体规划、村镇建设规划，结合公园、广场、绿化、人防工程等基础设施建设和旧城改造，逐步建成一批与人口密度、城市规模、布局结构相适应的应急避难场所，确保紧急情况下转移或疏散避难人员的需要。
要采取必要的防护措施，严格按程序开展应急救援工作，确保人员安全。
4．9通信保障
建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系，完善公用通信网，建立有线和无线相结合，基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信体系，确保通信畅通。
4．10公共设施保障
加强城市应急工程和供水、供电、供气等“生命线”工程建设，增强城市备灾抗毁和生存防护能力，确保应急状态下煤、电、油、气、水的基本供给，以及废水、废气、固体废弃物的处理。
4．11技术储备与保障
积极开展公共安全领域科学研究；加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发投入，不断改进技术装备，建立健全公共安全应急技术平台，提高科技水平；注意发挥企业在公共安全领域的研发作用。
4．12气象服务保障
要做好灾害性天气、气候的监测和预测、预报、预警，为应急处置提供气象支持和服务。
5监督管理
5．1预案演练
各地各部门要结合实际，有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练。
5．2宣传和培训
宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其专业技能。
5．3责任与奖惩
突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。
对突发公共事件世界秘书网版权所有应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和先进个人要给予表彰和奖励。
对迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
6附则
6．1预案管理
关键词：偏远沙漠地区；油气田建设；应急通讯；应急管理；过程优化
中图分类号：C93文献标识码：A
引言
偏远沙漠地区的油气田开发建设已成为我国石油天然气开发的重点，突发性事件时有发生，由于其具有突发性、紧急性、不确定性以及破坏性特征，而且直接关系到经济的发展和社会的安定，因此偏远地区突发事件应急预案的建立日益成为油田地面建设关注的热点问题。
一、应急策划
1.应急区域特点
偏远沙漠地区依托资源差、气候条件恶劣、通讯不畅，油气田建设项目应急突发事件往往具有急、难、险、重、远的特点，处置不利会造成油气田大面积停产，对下游企业及社会面造成巨大影响，导致严重财产损失和重大人员伤亡。应急策划应该充分考虑了上述特点，在应急实战中发挥指导性的作用。
2.应急小组组织机构
应急领导小组由公司经理挂帅，成员由调度、材料等各职能部门及施工处主要领导组成。应急领导小组成员要求24小时保持开机状态，通讯录中包括家庭电话和家属电话，保证小组成员能随时联系到。
3.应急系统的建立及措施
建立应急系统，即预防和消除危机源。危机源是指有可能导致突发事件最终出现的事件。它有可能是人为的，也有可能不是人为的。比如回填土有机质含量过高，某批材料未按时到货，脚手架存在质量问题或搭设不符合要求，突然性自然灾害等都可能导致项目目标的实现产生困难，从而都属于危机源。应急预防必须从这一阶段就开始，加强对人为危机源的防止、发现和处理，加强对各种非人为危机源(自然灾害)的预测。
正确识别突发事件需要建立在项目的目标描述和环境分析的基础上，因而在战略制定阶段就要对项目的内外环境进行SWOT分析，即优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)分析，找出项目内部的优劣势以及外部环境给项目带来的机会和威胁，在此基础上对项目可能存在突发事件的领域进行分析，分析不同类型的突发事件一旦发生会给项目带来的严重后果。根据这些分析结果，项目管理者可以根据项目特点和资源状况，针对各类威胁及其影响程度制定出若干个相应的应急处理备选方案。
4.应急物资保障及通讯保障
4.1应急物资
应急物资在应急策划中至关重要，在应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件及军事冲突等突发公共事件应急处置过程中所必须保障性的物资，能够在应急救援中有效地预防和减少人民生命财产的伤亡和损失，其中应急通讯在里面起到了交通枢纽的作用。
4.2应急通讯保障
应急通讯体系在遭到突发灾害或事故时，承担着及时、准确、畅通地传递第一手信息的“急先锋”角色，是决策者正确指挥抢险救灾的中枢神经。应急通讯只有在突发灾害来临时，真正及时、准确、畅通地传递抢险救灾信息，而不是紧急情况时的哑巴和瞎子。
建立、完善先进的应急通讯系统，并做好平时的管理和维护，确保应急通讯24小时畅通。应明确与应急工作相关联的单位或人员通信联系方式和方法,并提供备用方案。
二、应急动态分析
针对沙漠偏于地区油气田建设工程项目本身的复杂性、多阶段性，将项目进行的全过程(项目定义阶段、项目设计阶段、项目实施阶段、竣工验收阶段、运营维护阶段)实行动态管理，将应急管理化分为：检测确认、决策执行、反馈和评价四个阶段，由这四个阶段的相互关联和逻辑性组建了动态突发事件管理模式，这个模式对建筑工程整个全过程和全过程的每一个阶段均实行动态管理。①检测确认。早期检测确认就是对生产中所面临的潜在风险因素进行识别，针对每个危险源可能导致的事故进行确认，并且制定制定切实可行的组织机构，应急预案及应急物资。②决策执行。决策的挑战性在于突发事件的多样性和复杂性，这就意味着不可避免地影响工程的多目标系统。当目标之间发生冲突时，选择以目标优先级的选择方案。在应急方案的执行过程中，要建立健全的管理信息系统，分清各方责任和风险，同时考虑其他方面可能介入的阻力，进行有效地实施。③反馈。执行阶段伴随着反馈，此时不但应当及时得到执行的反馈信息，还应对执行过程中产生的新变化进行信息收集，研究潜在的变动。反馈回来的内容都是十分宝贵的，它将决策阶段预测不到的问题全部表现出来。④评价。突发事件为人们提供了深远意义的学习机会，它可以展现出组织内的弱点，而这些弱点恰好是在常规情况下不易显露出来的。从这点说，它可以抛弃那些可能永远植根于组织内的、会引起突发事件的行为和过程，提高组织的效率，同时为以后应急管理提供宝贵经验。
三、应急实施
1.应急预案自身的安全
应急预案是在事故征兆或事故发生后实施的，要在短时间内组织人员到场，设备，应急物资的调配，确定应急施工方案，这一过程安全工作是要首先保证的，越是特殊情况下，越要保证周密安全，尤其冬季偏于沙漠地区应急预案的实施过程。
开展各种形式的应急演练，查找应急预案中存在的问题，确保应急自身安全，防止次生灾害发生，进而完善应急预案，提高应急预案的实用性和可操作性。检查应对突发事件所需应急队伍、物资、装备、技术等方面的准备情况，发现不足及时予以调整补充，做好应急准备工作。提高职工风险防范意识和应对突发事故时自救互救的能力。
2.应急预案实施过程优化
2.1方案实施优化的意义
工程应急预案实施过程中可能会遇到多种不同的施工方案，怎样选择施工方案使其既满足应急要求又能降低施工成本；资源分配中，既能满足各方面的基本要求，又能获得好的经济效益，安全效益。建设施工过程中，诸如此类，不胜枚举。施工过程方案优化这正是为这些问题的解决，提供理论基础和求解方法。
2.2方案实施优化
应急预案在实施过程都是在事故征兆或事故发生后启动的，受到现场空间，气候，天气，人文等因素的影响较大。鉴于这些客观因素的存在，在应急预案的实施过程中要不断根据实际环境情况对应急预案进行优化，达到以最优化最科学合理的方案解除危险源，最大限度的减少损失的目的。
四、结论
针对偏远沙漠地区应急对象的特点，实施过程优化稳步推进应急管理工作，不断总结以往应急抢险过程中的经验，进一步完善应急预案体系。按照“符合实际，职责清晰，简明扼要，可操作性强”的要求，实行应急过程优化，扩大应急覆盖面，不断修订完善；加强应急队伍管理，严明组织纪律，强化协调联动，提高综合应对和自我保护能力；并做好应急处置的各项准备。
通过对突发事件的描述和应急管理的动态循环过程的分析，为以后的应急管理系统提供了重要的借鉴，同时也为应急管理研究提供了新的思路。
参考文献：
1.王宏伟.应急管理理论与实践.社会科学文献出版社，2010:202-215
2.金瑞龄，袁辉.应急决策支持系统研究[M].北京：中国科学技术出版社，1990:116-118.
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