关键词：郑州市；城中村；改造；对策
一、郑州市城中村改造的基本情况
郑州城市建成区内原有124个行政村，下辖228个自然村，占地面积约为70k㎡，城中村人口约30万。2003年，郑州市政府出台了《郑州市城中村改造规定（试行）》、2004年了《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法（试行）》等一系列相关政策，着手对全市城中村进行改造。并且在《郑州市国民经济和社会发展十一五规划纲要》中明确提出，加快城中村改造步伐。2005年郑州城中村改造全面铺开。2007年市政府又下发《进一步规范城中村改造的若干规定》（郑政文（2007）103号），对城中村改造进一步进行规范和细化。
二、祥营村改造过程中存在的问题
（一）思想认识问题
城中村改造首先要碰到的是大规模拆迁安置。这是这项工作最为棘手的头等难事。一般的老百姓都有一定的“土地情节”，在与祥营村的一些村民进行交谈中，他们中的大多数人都表示对自己所生活过的地方怀有深厚的感情，土生土长的村民习惯了有自己的宅基地，有自己的小院，虽然人均耕地较少，甚至不足一分，但是在小院里种些蔬菜之类的还是可以自给自足的他们都已经习惯了在这里的生活方式，不太愿意搬迁。
（二）资金筹措问题
城中村改造中最大的难题是改造资金的筹集，它涉及征迁补偿和安置房建设。如下表所示，单单对祥营的征地补偿费用就是一笔不小的开支。再加上按照相关规定的拆迁安置补偿费用，在资金的筹集方面确实是一个棘手的问题。
（三）居民安置问题
居民的安置问题是当地村民最敏感的话题之一。目前，大多数农转非居民都是依靠自己拥有所有权的住房和厂房的出租来维持生计，而城中村的改造不能回避的问题就是房屋拆迁，拆迁之后是否会影响到村民的生活，这是城中村改造的瓶颈问题，也是村民的实际利益是否会受损的问题。
三、相应对策
（一）提高思想认识
城中村改造是一项“必须做”的工作，而且迟做不如早做。因为城中村违章搭建多、安全隐患多、社会治安差、环境卫生差，给人的总体印象是“脏、乱、差”，直接影响城市品位和形象。城中村改造工作量大，面广周期长，必须由各有关部门密切配合、共同推进。因此，政府要做好引导工作，引导干部群众要摒弃封闭、排斥和落后的小农意识，树立城市意识，要把自己当做城市的主人，融入到现代城市文明当中。
（二）创新融资渠道
资金是城中村改造的主要难题之一，必须把融资渠道摆在“重中之重”的位置上。一是需要设立城中村改造项目专项资金。该专项资金的主要用途为支付改造规划编制和与此有关的调查研究费用、平衡本地区全面改造项目资金、建立本地区城中村改造动态监控信息系统、支付相关的宣传费用。二是要搭建融资平台，可以探索成立城中村改造融资平台，有条件的可以由拆迁平整出来的土地先用以抵押，以保证资金及时到位。三是要加强与金融机构的沟通，积极争取对城中村全面改造项目提供宽松、便利和优惠的融资支持和金融服务。
（三）因地制宜安置
安置相关群众的切身利益，不仅是一个生活居住问题，也是一个生活出路问题。因此，要坚持区分对待、因地制宜的原则，认真分析不同城中村的特点和问题，针对不同地区、不同类型城中村的具体情况，制定切合实际的安置措施，保证群众安居乐业。由于一些村民没有交物业费的意识，所以跟市民的生活习惯可能会有某种程度的差异，即使住进了小区，但依旧保持了以往在村落当中的生活习惯，所以可以考虑将安置房和商品房的区分进行划分，这样，也比较符合一些村民的心愿。
四、小结
祥营村是科学大道向西打通的需要，是高新区拉高城市坐标的需要，也是改善老百姓生活水平的需要，并且对当地群众创业、生活质量的改善都会有很大的提高。此外，祥营村内部“脏乱差”的环境不仅影响了高校城的形象，并且给学生的生活带来了不便，因此，祥营村的改造对于高新区的发展具有非凡意义。
参考文献：
[1]傅晨.广东城市发展战略[M].广州：广东人民出版社，2012.
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[4]陈磊.“城中村”问题的探讨[J].法制与经济（下半月），2012，（10）.
[5]曹东，蔡荣军.广州城中村改造的困境和对策[J].商场现代化，2009，
根据党的“十七大”和十七届三种全会精神，按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、统筹城乡建设发展、建设社会主义新农村的要求，促进我县城市化进程，全面建设小康社会。
二、组织机构
县政府成立以县长为组长，常务副县长、分管副县长为副组长，柳城镇、相关部门和单位的主要负责人为成员的“*县城中村改造工作领导小组”，负责全面指导、协调城中村改造工作。领导小组下设城中村改造管理办公室，办公室设在县建设局，具体负责城中村改造管理工作。
城中村所在柳城镇政府和村委员会在县政府的统一领导下，具体负责辖区内城中村改造的组织实施工作。
其他相关部门和单位要在各自的职责范围内，做好城中村改造管理的相关工作。
三、改造规划
城中村改造实行统一规划、统一管理、综合开发、分步实施的原则，充分调动各方面的积极性，依法保护城中村经济组织及其成员的合法利益，统筹兼顾国家、集体、个人及投资者的利益。
第一阶段：着重安排*市总体规划区内柳城镇郭家村范围内的城中村改造工作，争取在三年内完成城中村改造工作。
第二阶段：立足*县新县城建设和发展，将县城规划区内郭家村、波赤村等列入改造计划。
四、改造方案审批
城中村改造在符合相关规划、土地政策等条件下，要制定具体的改造工作方案，一村一案，实行城中村改造管理办公室初审、县政府批准制度。改造工作方案经审查合格公示后方准实施。
五、管理模式
城中村改造实行政府主导、村为主体、市场运作的管理模式。
城中村改造管理办公室对参加城中村改造的投标企业的资金、资质、信誉等情况进行审查，符合相应要求的可确定为城中村改造候选投标企业。
城中村改造主体企业要在县工商局注册，并在县国税、地税专户纳税。
六、基本政策
城中村改造相关政策按照《关于印发*县城中村改造管理办法的通知》执行。
七、收费政策
[关键词]城中村改造;土地产权;房屋拆迁
一、城中村改造问题的提出
(一)基本概念
广义而言,城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内,且农业用地很少或没有,居民也基本上属于非农化的村落;狭义而言,城中村特指那些农地与居民早已非农化,村庄也已经转制为城市建设,只是习惯上仍称为村的社区部落。本文指涉的城中村包含上述两层意思。居民职业结构与生存方式的主要指标已完成向城市社区的转型,但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征。
城中村普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题,影响了城市化进程的推进、城市整体功能的发挥和城市综合竞争力的提升,为此,城中村常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”。政府出于公共利益的需要,调整城市规划,扩充城市的区域空间,将城郊的农村纳入统一管理,这是城中村改造的最直接原因。改造城中村,使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接,已成为刻不容缓的任务。
(二)深圳城中村的历史、现状、特点和改造目标、难点
早在1992年,深圳特区内的罗湖、福田、南山区便进行了城市化改造,173个自然村的4万农民改变身份成为“城里人”;11年后的2003年,深圳开始了第二次城市化,截止到2004年底,宝安、龙岗两区的27万农民也全部“洗脚上田”,变成城市居民。深圳成为全国第一个没有农村的城市。
2005年11月9日,《深圳市城中村(旧村)改造总体纲要(2005—2010)》正式出台。在纲要中,未来5年改造的目标是:特区内城中村的拆除重建规模达到总量的20%,特区外拆除重建规模达到总量的5%,5年城中村改造控制的总量为拆除建筑面积1150万平方米,重建建筑面积2590万平方米,综合整治建筑面积3370万平方米,推动特区内外一体化建设。改造中会出现5大难点:一是改造规模庞大,任务艰巨;二是拆迁补偿难,法律规定不完善;三是违建改造矛盾突出;四是产权和租赁期限模糊,难理清;五是部分房屋产权人联系难。
二、城中村改造中遇到的法律缺陷
(一)城中村土地的产权障碍
根据我国现行法律,城市所有土地的产权归国家所有,而农村和城郊土地的产权归集体所有,在城市化的过程中,国家可以征用作为农民生产资料的农用地,但难以征用作为农民生活资料的宅基地。城中村改造的最根本障碍就在于这种二元土地制度。
(二)城中村土地流转举步维艰
在那些土地没有完全国有化的城中村,集体土地和宅基地的流转非常困难。随着农村经济的不断发展,城中村产业结构和农民就业结构发生变化,许多劳动力转移到非农产业,随时会有失业的风险。集体土地负担着经济与保障的双重职能,如果难以流转,大量的土地资源,或利用率低下,或由于抛荒而浪费,同时劳动力也得不到有效配置。
(三)集体土地所有权征用制度的缺陷
加快城市化进程遇到的首要问题是土地所有形式的改变,由此产生土地征用问题。在我国,集体土地征用制度存在诸如土地征用权滥用、征地补偿范围过窄、标准过低、征用程序不严格不民主等一系列问题,这无不与土地征用法律法规不完善和土地征用管理不当有关。
(四)城中村改造中房屋拆迁补偿的法律盲点
城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题,目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的部级大法。拆迁是在城市规划区内还是城市规划区外,其法律意义是不同的。比较棘手的问题是,城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动,是适用《拆迁条例》还是适用《土管法》的规定存在争议。适用的法律不同,补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。
(五)城中村违法建筑拆除的困境
违法建筑的原因很多,但最关键的两个因素是产权不清和利益驱动。违法建筑往往处于城中村内经济繁华的枢纽地带,投资少、经济效益好,村民、投资者以及基层单位、公职人员通过违法建筑牟取了经济利益,甚至形成了利益同盟,对制止违法建筑形成巨大的阻力。另一方面,违法建筑的产权混乱,如果承认违法建筑的产权,则鼓励了违法行为,引发新的抢建风;不承认产权,考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性,对已经存在的违法建筑难以强制拆除,令改造无所适从。政府的这种两难境地也为违法建筑的迅速膨胀培养了土壤。到2000年,深圳市各种违法建筑达1.21亿平方米,占全市建筑总面积的1/3多。
(六)深圳市龙岗区旧改模式和法律盲点
在过去的4—5年里,深圳市龙岗区旧城改造的速度可称得上摧枯拉朽、势不可挡,尤其是单体项目的改造规模超过深圳其他几个行政区。但龙岗旧改模式在操作推广时也遇到法律盲点。《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》(下称“暂行规定”)推进城中村改造仅限于旧村改造,而龙岗区旧改则包括旧城镇、旧村及旧工业园三个层面,城中村改造多为综合整治(穿衣戴帽)与局部相连,涉及的大多是公共利益,比如安全隐患、水电配套等,需要政府投资,而旧城镇与旧工业园改造则涉及私人利益,改造后多为经营性项目。另外,旧改的拆迁补偿法律规定,也很难在短时间在全市范围统一各方的利益均衡,《暂行规定》的指导标准,也仅仅针对合法且有明晰产权的城中村住宅。
三、城中村改造中民商事法律问题的解决与司法实务
(一)城中村改造的核心是土地产权问题
在现行的土地法律制度框架下,要真正实现农村的城市化,就要使农村的土地能够在市场上合法地自由流通,实现流通的唯一办法就是改变集体土地的所有权性质,使其彻底国有化。消除改造的产权障碍,一般只有通过土地征用才能实现,但此种方式将使大多数地方政府陷入不可自拔的财政压力。笔者通过认真研究现行法律制度后认为,实行集体土地国有化转制,使村集体通过盘活土地资产获得改造所需资金,使政府能够统一、有效地利用土地,不失为一个好办法。
1.集体土地国有化转制。是指集体经济比较发达、整体建设水平较高的城市周边地区或城市内部的村镇在城市化过程中,以农民集体经济组织成员全部由农民转为城市居民,并实现撤村改居的过渡为前提,通过行政命令的方式,将原属农村集体所有的土地整体性、一次性地转归为国家所有,并基本不改变原有的土地用途和使用权归属,即国有土地派生出的使用权仍由集体经济组织(股份公司)享有。
转制是在现有制度体制下顺应城市化发展而出现的一种社会现象,也是一种法律现象,在一定程度上可以说是社会发展相对于法律制度的超前。因为其间涉及重大的财产权属变更和利益关系协调问题,《土管条例》第2条第(5)项规定应当说是国有化转制最主要的法律依据。
2.征用制度与国有化转制的比较。虽然集体土地国有化转制与征用最终都是通过政府行政命令、政府公告的方式来实现的,实现方式上都有一定的强制性,但比较而言,两者仍有较大的区别:一方面,征用是以实现具体的建设项目为目的,以特定的建设用地为特定对象而分片、分期进行的,集体土地国有化转制具有整体性、一次性的特点,更多的是从城市整体规划的角度考虑,对具体改造形式和对象,政府并不要求具体的目标;另一方面,征用后的土地用途可能由农用地转为建设用地,土地使用权也将转归建设单位享有,而集体土地转归国有时,不改变原土地用途和原土地使用者。
3.国有化转制的步骤。研究近些年广州市和深圳市龙岗区、宝安区的城市化过程,改制范围内的农村已经基本实现了三个转变:一是将农村集体经济组织的全体成员一次性转为城市居民;二是撤销原村委建制,以城市社区居委会取而代之;三是将原由村委会管理的集体经济实体转制为由集体法人股东持股的股份制企业。这样,农村土地房产也分三步走,第一步是实现两个转变,即农转非和撤农转居;第二步是以政府令的形式,将列入转制范围的集体土地一次性转为国有土地;第三步是按转制后确认土地使用权和房屋所有权的配套规定,对合法的土地使用权人和房屋所有权人核发国有土地使用权证和房产证,对取得合法权属证明的土地、房产在缴纳相应的税费后,允许其进入房地产交易市场。
(二)城中村房屋拆迁补偿的法律选择
1.法律适用。近年来,全国一些省市陆续出台的有关拆迁的地方性法规、规章中,可以找到涉及城中村集体土地房屋拆迁的相关内容。归纳起来,基本采用以下三种补偿安置办法的其一或组合:一是“参照法”,即参照城市房屋拆迁进行补偿;二是“征地法”,即先将土地变性质征用,再依国有土地上的房屋补偿;三是“协商法”,即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。
一般认为,对于集体土地上的房屋,因国家建设需要拆除并给予安置补偿的,是将集体土地上的房屋作为地上附着物处理的,应使用土地管理的相关法律规范。但笔者持不同看法,借鉴广州、深圳等地的做法,将上述后两种办法组合使用,其中“征地法”应改成以“集体土地国有化转制”为前提。理由如下:(1)城中村改造的土地问题不能与一般的集体土地征用补偿完全等同,土地征用制度是目前集体土地转为国有的唯一系统化制度,而国家对集体土地国有化转制只有框架性规定。相比之下,转制的适用范围更狭窄一些,必须符合《土管条例》第2条的规定。(2)补偿程度有差别。在土地征用时,《土管法》第47条规定,“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”但对城中村中以房屋为主的农民私有财产拆迁补偿却采取忽略或放任态度,甚至没有房屋的概念,房屋仅被包含在“附着物”中。该法第47条第4款规定,地上的附着物及青苗补偿标准由省、自治区、直辖市规定。这样转授权力,结果会导致集体土地征用补偿和地上房屋拆迁补偿截然分开,政府需要支付两部分费用。而集体土地转归国有时,原则上具有无补偿性。由于集体土地的国有化转制不是为具体建设项目而发生,没有具体建设单位置于其间,即没有补偿费用的承担者,并且集体土地在国有化后由原使用者继续使用,农村集体及其成员一般不会因此得到特别补偿。
当前，国际形势继续发生深刻变化，我国改革发展进入关键阶段。我们要抓住和用好重要战略机遇期，胜利实现全面建设小康社会的宏伟目标，加快推进社会主义现代化，就要更加自觉地把继续解放思想落实到坚持改革开放、推动科学发展、促进社会和谐上来，毫不动摇地推进农村改革发展。继续解放思想，必须结合农村改革发展这个伟大实践，大胆探索、勇于开拓，以新的理念和思路破解农村发展难题，为推动党的理论创新、实践创新提供不竭源泉。坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力。推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。
我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。
我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。我们要牢牢把握我国社会主义初级阶段的基本国情和当前发展的阶段性特征，适应农村改革发展新形势，顺应亿万农民过上美好生活新期待，抓住时机、乘势而上，努力开辟中国特色农业现代化的广阔道路，奋力开创社会主义新农村建设的崭新局面。
要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展。
到2022年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。
实现上述目标任务，要遵循以下重大原则：必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略；必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。
【关键词】城市更新；城中村改造
中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：
一、城中村问题的实质
“城中村”是我国快速城市化进程中出现的一种独特社会现象，特别是在经济比较发达的东部沿海城市，城中村现象尤其突出。“城中村”是一个复杂的综合体，不仅涉及到社会学、地理学、城市规划学等多门学科，而且城中村的形成和发展与我国城市化进程、改革开放政策、二元体制等有着密切的联系。
1．1“城中村”的定义
学术界对“城中村”概念界定大部分是从自身的研究角度进行的，至今尚无统一的定义。根据文献参阅可以归纳如下：
域上处于城市规划区内，村建设用地己经或即将被城市用地所包围的村。
②经济、社会、土地利用、建设景观等各方面处于明显的乡村—城市转型过程之中，既具有城市化特征，又保留了不少农村社区的特征。
1．2“城中村”的消极影响
走进城中村，大都能见到这样的情形：房屋密度大，土地利用率低；大量违法用地和违章建筑；住宅、厂房、仓库连为一体；村内道路狭窄弯曲，消防救护工作难以进行，居民生命和财产安全很难得到保障。由于环境卫生、生活服务等公共配套设施未完善，“脏、乱、差”现象及安全消防隐患严重，与周边城市形成了强烈的对比。
“城中村”问题消极性影响是多层面的,主要有:
第一,从经济学角度看,土地利用粗放,往往无法实现土地应有的效益。一般地理位置优越,占据着城市级差地租最高的区域,但因空间布局的制约,社区内聚集了大量低价值物业,这些物业的经济产出远低于同地带集约型物业,土地潜在价值无法实现。
第二,从人居生活质量看,由于城中村建筑密度高,布局凌乱无序,许多房屋采光通风条件差,卫生消防和治安隐患大,该状态下的人居生活,无法保证基本生存和生活质量。
第三，流动人口的大量涌入，以及内部人口的自然增长，使得城中村人口密度增大。当地居民随意增建、搭盖出租房屋的现象很普遍。这些廉价、质量低劣的出租房吸引了大量的外来人口，导致居住人员构成复杂化，使治安问题日渐突出。
二、城中村问题的主要原因
2．1缺乏规划先行的现展观
如果从城市发展的角度看,城中村问题的形成,主要是由于城市空间扩张,村民聚落在物质空间上进入了城市规划范围,但仍然实行农村管理体制,而乡村社区没有纳入城市规划管理的范围,形成了自发演化的负外部性效应,城中村问题因此而生。
但就理论意义上看,城中村问题,其实就是传统乡村建筑和物理空间扩展模式自然演化的结果,突出特点是自生自发性,以及缺乏足够反思性的理性“嵌入”。
目前很多城市在从传统型向现代化过渡时,社会发展、城市化的理念在众多层面上往往还滞留于传统自发发展观中。所以城市规划体现出的反思性和对城市发展的调控,重要的一点就在于它的预见性和前瞻性。
2．2城市化农民对城市化利益的争取
改革开放以后,城市的发展吸引了大量外来流动人口,形成了对廉租屋的巨大需求。廉租屋是一种微利或者无利产品,绝大多数房产商都不愿介入。也因此,在许多发达国家,廉租屋供应主要依赖政府操纵和解决。而在我国,现阶段由于政府财力及能力的局限,往往难以及时进入这一领域,恰好为村民利用宅基地实现自己的利益创造了机会。
三、盲目改造的弊端及其危害
中国的城市规划理论与方法，长期受到以形体规划为核心的西方现代主义城市规划理论思想的深刻影响，忽视城市的历史与现状。在城中村改造的规划设计与管理中，许多规划人员往往对传统的“功能与空间的混乱无序”持彻底否定态度，强调功能分区与用途纯化，追求“理性”的城市空间形态和统一的视觉空间秩序等，主要表现在：第一，规划目标对现状的混乱无序多采取彻底否定的态度；第二，规划手段是统一设计、统一建设物质空间形态；第三，规划内容主要是一次性地大规模推倒重建，强调功能分区与用途纯化；第四，规划方法一般是“自上而下”的，较多地体现政府部门制定的任期目标，较少地反映地区现状以及来自社会与个人的实际需求。
这种盲目的改造模式其实反映的是一种大工业时代的发展观和发展模式，这种模式主张用高积累、高消费来刺激经济增长，把经济增长视同于经济发展，并把经济增长当作人类社会发展的唯一目标，结果却使人类社会付出了资源枯竭、环境恶化、社会瓦解的惨重代价。
四、城中村改造的思路
城中村问题已成为制约我国城市发展的主要问题。那么,如何在实践中预防和超越,这不仅是理论上需要关注的,更是制度及对策设计中必须求解的迫切问题。结合目前的城市化实践,笔者认为应该贯彻以下几条应对性思路。
4.1改造的整体性
城市是一个协调统一的整体，城中村改造应当注重保持城市的“整体性”，也就是说，要研究更新地段及其周围地区的城市格局和文脉特征，在更新过程中遵循城市发展的历史规律，保持该地区城市肌理的相对完整性。
4.2改造的自发性
主张“自上而下”和“自下而上”的城市规划方法相结合，维护弱势群体的权益，鼓励各种类型的居民参与，以便充分调动居民和单位的积极性，从居民的现实需求出发来制定更新规划。
4.3改造的人文性
城中村改造,必须把城市化农民的生存发展纳入考虑范畴。在告别农业生产,进入城市生活以后,如何解决经济来源，让他们在进入城市生活以后得到基本生存保障是体现城中村改造人文关怀的重中之重。
五、结语
城中村是城市化过程中形成的一个独特社区与共同体组织，在政府的政策层面上，应该制订系统的规范体系，使社会与“城中村”积极互动，从而实现政府公共管理成本与“城中村”共同体利益的保护的共存，实现社会城市和谐发展。
[参考文献]
1、蓝宇蕴郭志坚城中村“景观”问题的社会学思考*学术研究2006年第5期
一、现状
农村教育是中国教育改革和发展的重点。中国（内地）农村人口占全国总人口的65%，人口素质低，文盲和半文盲人口2.19亿，在农村就业人口中，文盲和半文盲占35.9%，小学文化程度者占37.2%，每万人口大学生数为4名，平均文化程度为4年，这种状况是现代化进程中的沉重包袱。大力发展农村教育，把沉重的人口负担转变为人力资源的优势，不仅是教育发展的重要目标，也是影响现代化建设进程的战略性任务。
农村基础教育是中国教育的主要部分，其普及程度及教育水平，直接影响全国普及教育和基础教育的实现程度。2000年全国小学553622所，其中城市32145所，县镇81184所，农村440284所，分别占5.81%，14.66%，79.53%；小学在校生数130132548人，其中城市18166507人，县镇26928904人，农村85037183人，分别占13.96%，20.69%，65.35%。初中学校62704所，其中城市14473所，县镇20852所，农村41942所，分别占18.73%，26.99%，54.28%；在校生61676458人，其中城市10346351人，县镇17045443人，农村34284664人，分别占16.78%，27.64%，55.59%。如果从教育民主化的要求来看，没有农村教育的普及和提高，就不可能实现中国教育的公平原则，更谈不上教育的现代化。
农村普及教育正在全面展开，并且取得了历史性的进展。从1986年《中华人民共和国义务教育法》公布后，全国分三片地区推进普及九年义务教育，到2000年，全国有2410多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率达到85%，扣除城市人口，农村普及九年义务教育地区的覆盖人口也达到54%左右。普及教育对农村社会起了动员作用，重教兴教蔚然成风，办学条件明显改善，许多地方农村学校的校舍确实是当地最好的建筑之一，为农村教育的进一步发展奠定了较好的基础。
农村基础教育管理体制初步形成，并对普及教育发挥了重要的保证与推动作用。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确规定基础教育实行地方负责，分级管理的体制，调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性。在这种体制下，义务教育的经费投入实际上是由县乡政府和农民共同负担：教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担；学校建设和设施由农民集资；学校公用经费向学生收取杂费。过去提倡的“人民教育人民办”，农民说实际上是“人民教育农民办”，县级以上政府的教育经费支出主要承担了城市的教育投入，而农村教育经费则主要落到了县级以下政府和农民身上。
农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的，是低水平、不平衡、不巩固的，其中还存在一些“水分”，而城乡的差距扩大正在加剧，是一个严峻的现实。据90年代中期的统计，全国只有40%左右的小学和50%左右的初中达到了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准，由此推断农村中小学绝大多数没有达到国家规定的最低标准。在有些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓“标致性学校”或“示范性学校”的同时，乡村不少学校却在危房里上课；城市有的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生买不起必需的书本，教师得不到必要的教学材料。当然，这些现实是现阶段城乡差距的反映，但是教育体制和政策在缓和还是加剧这种差距上是有重要作用的。我们这里讨论的重点也就是这方面的现实问题。
二、困难
财政体制的调整影响农村教育的体制基础，县乡政府财力难以承担原先分担的财政责任。20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，中央政府与地方政府财政收入的比例，从80年代初的40:60，变为90年代初的22:78。地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，1998年中央财政收入与地方政府财政收入的比例改变为52:48，地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难，而教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费，贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资（例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元）；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。
农村正在全面进行的税费改革，势将给现有的农村教育投资格局以重大的冲击。农村税费改革将取消各种收费，改为只收一种农业税，这对于减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，将产生深远的影响。但是在税费改革中将取消农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少农村教育经费，全国农村教育费附加1996年240亿方，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年）。在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，而农村教育集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。由于税费改革造成的经费缺口，只靠地方财政是难以完全填补的。仅以已经全面推行税费改革的江苏省为例，根据去年的调查材料看，该省2001年财政增加20亿元转移支付，用于苏北地区税费改革造成的缺额，其中10.6亿元用于教育，其结果是保证了苏北地区教师国标工资（现有教师工资构成中，大约60%左右是国家规定的工资标准，而40%左右是地方政府规定的各种补贴）按时足额发放，教师的这部分工资不再拖欠。由于苏北地区原先地方补贴约有一半以上的教师未发，现在矛盾不太突出，但长远来看这部分工资来源没有落实；而苏中地区现在国标和地方补贴都发，这次没有省财政的转移支付，地方财政只能支付国标工资，地方补贴并未落实，教师实际收入减少，反响强烈。据省财政厅估计如要解决地方补贴省级财政还要增加20亿的转移支付。即使这样，农村学校的校舍设施和设备添置仍然没有经费来源。江苏属于经济发达地区，地方财力充裕，其困难尚且如此，其他地区可想而知。如果没有中央财政的大幅度转移支付，农村税费改革可能会造成农村教育的严重困境。
城乡经济和收入水平的差距持续拉大，农村教师主要是骨干教师大量流失，城乡之间的教育差距仍在扩大。大城市、中心城市、县城、乡镇之间以及不同地区之间的收入差距和工作、生活条件悬殊，一般县城的教师比乡镇教师的收入高出三分之一或一半，造成教师逐级向上流动，中西部城市的教师向东部北京、上海、深圳等大城市流动，县城的向中心城市、乡镇的向县城流动，而流出的都是骨干教师，如四川省德阳市2001年已流出高中高级教师61人，有的部级骨干教师在参加部级培训时，就给沿海大城市挖走。与此相对应，农村又大量增加了代课教师，因为一名公办教师的工资相当于五六名代课教师的报酬，由于教育经费短缺，地方政府和农村中小学宁愿用代课教师，而不用师范学校的毕业生，如果这种情况继续发展，农村教育仍将不断滑坡，将会失去持续发展的条件。
农村经济和农民收入增长放缓，缺乏推动和支持农村教育持续发展的能力。农村经济和农民收入在80年代联产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的提高，1978-1990年，农民人均收入增加5.1倍但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业生产资料价格上升、农业劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，1991～2000年，农民人均收入增加3.1倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有入不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济基础。而农村教育水平低，脱离农村建设和农民生活实际，相当部分学生厌学；学校收费提高，超出部分农民的经济承受能力，高等学校收费过高，使贫困家庭失去继续学习的希望。这些因素造成农村地区教育与经济之间的非良性循环，农村经济基础薄弱造成农村教育办学条件差；农村教育落后，难以发挥对农村经济的促进作用，影响农村教育的可持续发展，优秀的人才很少留在农村任教，现有的教育也缺乏对学生的吸引力，突出表现在初中辍学率大幅提高，一般县在10%以上，有的县高达30%～50%，如任其发展，“普九”成果有可能得而复失，农村教育的基础将会因此而动摇。
今后若干年，农村教育面临着危房改造、学校布局结构调整、初中入学高峰、加快高中阶段教育发展的四重叠加的校舍建设高峰，短期内需要大量基本建设投资，如不统筹规划，合理调节教育资源，将很难应对如此巨大的基建投资。
三、对策讨论
（一）调整并逐步完善农村教育管理体制与投资体制
适应财税体制改革的新情况，2000年国务院《关于基础教育改革与发展若干问题的决定》规定：农村义务教育实行在国务院的领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，明确了新体制的总体目标和基本框架，对于改变基础教育管理权限和经费分担责任层层下放，农村学校经费难以保证的状况，提供了制度的保障。现在的问题是如何从不同地区的实际出发，形成体制实现的制度模式，从全国范围而言，最终应该制定包括农村基础教育在内的教育投资法规。作为过渡性措施，首先建立教师工资由中央、省、地、县几级政府分担的机制，加大中央和省级政府的财政转移支付力度，确保农村教师的工资按时足额发放。然后按照不同地区义务教育生均成本的额度，确定不同地区中央、省、地、县几级政府的分担比例，并以法律形式保证实施。为此，需要从现在就开始着手进行调查研究，确定不同地区义务教育的生均成本，并按不同地区财政收支状况，确定各级政府分担比例，作为制定投资法规的依据。只有这样才能保证农村教育经常性经费的按时足额拨付，农村教育才能持续健康地发展。
（二）采取应急措施，缓解现阶段农村基础教育的经费困难
农村教育的投资体制与农村经济发展以及国家财政状况有密切的关系，它的完善势必要经历一段发展过程，而目前农村教育的经费短缺不可能等新体制完善之后才解决，这就需要采取一些应急措施，主要包括：加大中央政府对农村义务教育的投入；发达地区继续发挥乡级政府对义务教育的管理和投资作用；在基本实现小康目标的农村地区，地方政府财力不能充分满足教育需求的阶段，继续实行多渠道筹措教育经费的政策，例如义务教育适当收取杂费、按照规定程序进行单项教育集资等。当然，鼓励发展民办教育也是增加教育投入，满足社会多样化教育需求的途径。这里就增加中央政府对农村教育主要是贫困地区教育投入问题提些建议。2000年国务院召开基础教育工作会议之后，中央财政增加农村教师工资转移每年50亿元，危房改造两年30亿元，贫困地区义务教育工程五年50亿元，还有其他用于农村基础教育的投入，是历史上中央财政对农村基础教育投入增长最快的时期，对缓解农村义务教育经费困难产生了明显的作用。但是，财税体制改革和农村教育发展所带来的经费缺口，仍然没有充分解决，仅以“普九”期间的举债而言，全国不完全测算约500亿元，近几年将要相继进行的大规模校舍建设更需要大量资金投入，近期维持学校正常运行的经费仍然难以保证，需要采取特殊的办法缓解困难，是否可以从两个方面考虑：一方面下决心调整财政支出结构，真正把人力资源开发作为“第一要务”，把农村发展摆到国家发展的战略重点地位，下决心压缩行政性开支（1991～1998年财政预算内教育支出增加3倍，而政府行政性支出增加4倍）和生产性建设中的决策成本浪费（例如有的生产性项目投资决策错误浪费达数十亿元之巨，据调查新疆某油田盲目决策建设石化厂，投资达24亿元，建成至今未能投产，每年还要支付一大笔维持费，把这样的经费用于解决教育经费困难对国家和人民会产生多大的功德），因此，完善国家预算审核程序和投资决策程序，就有可能把一部分经费用于教育主要是农村教育，把对农村教育的转移支付的水平提高到基本弥补税费改革后的缺口；另一方面在近几年内把国债的一部分用于农村教育的基础设施建设，以缓解近期农村教育基础设施建设高峰期的困难，现在许多地方政府用国债进行城市基础设施建设，使城市面貌发生了显著的变化，而有些“标致性工程”标准过高，经济效益并不高，不必要地加大城乡差距，如果从城乡协调发展的要求，加大农村教育的基础设施建设，对国家的现代化建设将产生更大的作用。因此，在现有的财政收支框架内进行适当的调整，有可能增加对农村教育的投入，而这方面所需的投入比之大型工程项目和城市标致性工程的投入要少得多，它所产生的作用和效益则是长久和深远的。
（三）中央与省级政府采取一些特殊政策，解决贫困地区农村教育的燃眉之急
中央政府在“十五”期间实施“贫困地区义务教育工程”，将极大地推进贫困地区九年义务教育的实施，但是，因为它面对三片地区（包括少数两片地区）的相当数量的乡镇和学校，可能产生的效果是有多少钱办多少事，不能产生普及教育的整体性效果。根据笔者在一些地区调查的情况，有的地方行政部门领导建议能否从贫困地区开始首先实行免费义务教育，在此基础上逐步在全国实行免费义务教育。在实施步骤上，例如可以在云南这样的办学非常分散的多山省区（小学办学点两万多个），由国家在乡建设九年一贯制寄宿学校，学生免交杂费、书本费以及住宿费和伙食费，让贫困地区的孩子能保证接受九年义务教育。这对于已经进入工业化中期和初步实现小康的政府财政而言，适当向贫困地区实行倾斜是有可能做到的，而对于从根本上改变贫困地区面貌、全面推进现代化的事业则是千秋功业。
（四）加强城乡教育交流与互助，逐步缩小城乡知识差距
城乡知识差距不可能在短期内解决，现在的问题是首先不要继续拉大这种差距，然后逐步创造条件力求缩小差距。跨地区的城乡差距有待于全国经济的均衡发展，而现在需要努力的首先是在一个县域范围内实现教育的均衡发展。据一些成功的地区的经验，现在有可能做到的，首先是政府公共教育经费和其他教育资源的分配应该按照公平的原则分配给每一所学校，农村“示范性学校”的建设既要有适当的超前性，更应有现实的可效仿性，即公平的竞争性，而且政府的教育经费不应只集中在个别学校，人为地制造不公平竞争的局面，就现阶段而言，政府的重点不是“锦上添花”，而是“雪中送炭”，更多地关注农村薄弱学校的建设，对于那些条件好的优质教育资源可以适当放宽政策，让他们增强自我造血的功能。其次建立城市与农村教师定期轮换的制度，可以先从年青教师做起，即规定城市年青教师要有在农村学校任教的经历，才能晋升职务或职称；还可以规定高中等院校毕业生从事教育工作，要先到农村学校任教。与此相适应，应实行在一个城市和县域范围内城乡教师工资标准统一（包括地方补贴），以便于城乡教师流动，有条件的地方（如江苏省江阴市）实行城市教师到农村学校工作提高工资待遇，并计入退休工资之内的政策，只有这样才能逐步改变农村教师素质低下的状况，为提高农村教育的总体水平提供基本的条件。此外，采取多种形式，鼓励城市学校与农村学校、发达地区的学校与欠发达地区的学校建立合作关系，包括校长、教师之间的交流任职，定期组织专题研讨，有条件的还可进行学生之间的交流，实际上这种做法不仅对农村学校、同时对城市学校都会有帮助。
在城乡学校、教师以及东中部与西部的交流方面，不仅是教育资源的合理使用，而且从现代化的进程而言，应该看作是现代教育与现代文明的传播过程，因为农村教育的现代化不仅需要现代校舍和教学设施的建设，更需要现代教育思想与教育模式的传播与实施，因此，人员的交流在某种程度上更为重要。可以在团中央现在组织的青年志愿者活动的基础上，扩大其范围，适当提高其服务期的待遇，让各类高校的毕业研究生到贫困地区的农村学校服务1～2年，除了从事教育工作外，可以运用自己的专业知识培训教师，提高教师业务水平，因为造就一支高素质的教师队伍是农村教育持续发展的根本条件。
（五）积极推进农村教育创新
处在社会转型和全球化背景中的中国农村正在和将会发生历史性的巨变，农村教育也必将经历一个前所未有的变革与创新过程。如果说我国长期形成的农村教育传统与教育经验基本上是适应小农经济基础与社会环境的话，那么，当我国农村正在进入农业产业化和农村工业化、城镇化的新时期，农村经济结构和社会结构将会发生激剧的变化，农村教育的对象、功能、机构和体系都将需要有调整和变革，尤其需要有适合中国农村实际的教育创新。这可以说是中国教育创新的主要内容与时代使命，需要几代人在继承前人经验基础上坚持不懈的探索。以下就几个实际问题提出一些想法，供研究讨论。
农村教育与农村经济社会发展紧密结合、协调发展，要从新世纪的实际出发，探索不同地区的新思路、新模式。农业产业化的发展，尤其是“公司加农户”“贸工农”以及各种专业经营、规模经营的发展，正在改变传统农业的生产方式和生产组织，农村教育将扩展其内涵，不仅要增加农业生产与农业教育的科技含量，促进农业生产走向依靠科技进步的轨道，还需要适应农村工业化的发展，培养和培训制造业和服务业需要的劳动者和专业人才，并为农村劳动力向非农产业提供多种教育服务。在有条件的地区，各种教育机构应该逐步成为当地社区文化传播和科技扩散中心，带动地区现代化的发展。