关键词：城市转型统筹城乡发展城乡一体化
中图分类号：TU93文献标识码：A文章编号：1672-3791（2013）01（b）-0216-01
淮北市是一个由单一的煤炭城市，逐步发展为以煤炭、电力、纺织、酿酒为主，多行业共同协调发展的能源基地，是皖东北地区和陇海—兰新经济带重要的工业城市。
近年来，淮北市坚持把统筹城乡发展改革作为强大动力，在积极推进城乡基础设施建设、城乡公共服务、城乡就业和社会保障、城乡基层组织建设一体化方面进行了开创性的探索，取得了明显成效，城乡融合发展的势头越来越好。然而淮北市经济结构调整、城市转型发展刚刚起步，土地和资金供需矛盾突出，统筹城乡改革发展亟待突破。
针对在城乡发展中的种种问题，淮北市展开积极探索。
1高起点规划引领城市发展
强化规划的龙头地位和刚性约束力，统筹城乡发展必须有超前的总体规划、重大专项规划和控制性详细规划，要从国家生态城市、卫生城市、园林城市等高标准、高水平出发，规划设计城市的建设布局。
按照城乡一体化和新农村建设的新形势、新要求，修编和完善城乡一体化规划纲要、空间布局规划及乡镇总体规划；编制完成重点镇镇区控制性详细规划；结合当地实际，尊重农民意愿，按照利于农民生产生活的原则，突出“皖北江南、文明淮北”特色，编制或修编完成新农村建设示范点详细规划。
2统筹城乡发展，积极推进城镇化
在城镇化的进程中实现城乡统筹，实现人口、劳动力在城乡经济、社会结构的转移和调整，促进和加快城市的发展步伐。着力拓展城市发展空间，鼓励全民创业，积极发展县域经济，扩大县域规模。
在统筹城乡发展进程中，立足做好农业、工业、流通三篇文章，促进农业用地向规模经营集中、工业企业向规划区集中、商贸流通向园区集中、农民居住向城镇和新型社区集中，实现了资源优化配置、产业集聚和效益最大化，激发出前所未有的蓬勃活力。
3推进户籍制度改革，破解土地制约
破除城乡分割的体制，加快建立健全统筹城乡协调发展的体制机制，积极推进户籍、就业、社会保障等制度的配套改革，实行城乡统一的以实际居住地登记的户籍制度和城乡平等的就业制度，健全城乡统一的生产要素市场，实现城乡资源共享和生产要素的优化配置。加快建立农村土地经营承包权流转制度和承包地、宅基地使用权抵押制度，增加农民进城创业的原始资本。
积极探索在城市规划区内，以“农民集资建房+政府补贴”的运作模式建设农村新型社区，节约集约的农村集体建设用地办理转用手续后，通过公开拍卖，获得的土地收益返还用于补偿农民集资建房。鼓励濉溪县结合城乡建设用地增减挂钩，探索建立农村集体建设用地交易平台，逐步破解园区建设和新型城镇化发展的土地瓶颈制约。
4着力拓展城市发展空间
在集约节约利用土地的同时，加快城市向周边延伸，拉大城市骨架。通过各种类型的经济开发区、工业集中区、特色产业园区、高新技术园区、文化科技城等建设，通过引进和建设大项目，使之成为中心城市持续发展的新空间、区域经济的新增长极和现代服务业的新集聚区。
加快城市“东进、西延、南扩”，实现相山组团与濉溪组团、烈山组团基础设施共建共享，拓展城市发展空间。加大市域南部开发力度，壮大百善、临涣区域副中心，打造段园、石台、南坪、五沟特色重点镇，优化城市空间布局。
加快东部新区开发建设，“十二五”末，东部新区建成区面积达到35平方公里，人口达到37万人。
5统筹城乡基础设施建设，提升城市承载能力
加快发展覆盖城乡的社会事业，促进公共设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，构建城乡一体的公共服务体系，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。加快城乡一体化发展步伐，加强农村基础设施建设，在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务和社会管理一体化方面取得突破逐步实现城乡一体化发展新格局。
扎实开展城乡一体化综合配套改革试点，加快集中居住区建设，在全省率先形成城乡一体化发展格局。大力发展现代农业，调整农业结构，提升农业综合生产能力，推进农业产业化经营，多渠道增加农民收入。
6发展成果城乡共享，保障和改善民生，加强社会建设，推进和谐发展
大力推动全民创业、自主创业，创造条件增加群众财产性收入和工资性收入。加强职业培训，实施更加积极的就业政策，完善就业援助制度，完善城乡社会保障和社会救助体系，健全城镇职工和居民养老保险制度，实现新型农村养老保险和城乡社会救助全覆盖。加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共租赁房，增加中低收入者住房供给。
7加速推动美好乡村建设
围绕“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的建设目标，出台《淮北市推进美好乡村建设实施意见》，组织县区编制规划和实施方案，进一步修订完善村庄布点规划，加快编制美好乡村建设规划。
立足自然生态资源，在充分尊重民意的基础上，以创绿色小康村、创文明生态村、创清洁示范村、创移风易俗村的“四创”活动为中心，因地制宜开展旧村改造，建设美好新农村，积极推进烈山区榴园村、矿山集东山、高岳办刘楼村、百善镇道口村等为代表的一批旧村改造型新农村建设项目。
整合涉农资金，加大统筹力度，切实发挥好美好乡村建设资金的拉动作用，结合“清洁乡村、美化家园”工程，在126个自然庄深入开展村庄“三清”（清垃圾、清污水、清杂物）整治行动，推进土楼村和桥头村等城乡一体化建设。
8财政引导，重落实
严格按照《淮北市城乡一体化建设专项资金管理暂行办法》的规定，充分发挥财政资金在支持城乡一体化和新农村建设方面的集聚引领作用。按照突出重点、统筹兼顾的原则，配合市财政等部门加大涉农项目资金的统筹力度，重点用于引导小城镇、集中居住区和中心村的基础设施和公共服务项目建设。吸纳并引导社会资金和民间资金投向统筹城乡发展的重点项目、重点领域。
加大对全市132个城乡一体化项目的督查督促力度。实施重点城镇带动战略，以规划为先导，加快百善、临涣、石台、段园、五沟等重点城镇道路、供电、供水、垃圾处理等基础设施建设，以及教育、文化、卫生、养老等公共服务设施配套。
参考文献
为深入贯彻落实党的十七大精神和全国组织工作会议精神，全面加强我县基层党建工作，推进城乡一体化建设步伐，结合我县党建工作实际，特制定本实施意见。
一、充分认识构建城乡党建工作一体化新格局的重要意义
（一）构建城乡党建一体化新格局是深入贯彻落实科学发展观的内在要求。党的十七大提出，要使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求。构建城乡党建工作一体化新格局，目的在于通过统筹兼顾、整合资源，突出重点、分类指导，形成合力、整体推进，把城乡党的基层组织建设统筹起来，实现全面协调可持续发展，这是党的建设贯彻落实科学发展观的具体体现。
（二）构建城乡党建工作一体化新格局是适应工业化、城市化的客观要求。当前，我县工业化、城市化进程不断加快，对党的基层组织建设带来新课题新挑战。构建城乡党建工作一体化新格局，就是要及时改革调整党组织功能、党组织设置、党的活动方式和党员教育管理等，使党的建设更好地适应经济社会发展的新形势、新任务、新要求。
（三）构建城乡党建工作一体化新格局是建设统筹城乡综合配套的必然要求。党的建设适应和服务城乡统筹发展，是统筹城乡综合配套的应有之义。构建城乡党建一体化新格局，既是统筹城乡综合配套改革不可分割的重要组成部分，又是顺利推进改革的根本保证。
（四）构建城乡党建工作一体化新格局是解决我县基层党建工作中存在突出问题的迫切要求。与新形势新任务的要求相比，我县基层党建工作还存在一些不适应的问题，特别是城乡党建融合度不高，由此带来“两新”组织党建工作难、流动党员教育管理难、农村发展党员难等诸多问题。构建城乡党建工作新格局，就是要通过创新体制机制，切实解决基层党建工作中存在的突出问题，不断提高全县党的基层组织建设的整体水平。
二、科学把握构建城乡党建工作一体化新格局的总体思路、主要原则和目标要求
总体思路：围绕统筹城乡发展，以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线，以抓好城乡党员教育管理服务为突破口，着力推进城乡党建观念、资源、工作“三个统筹”，打破城乡区域界限，推进城乡互动、区域联动，建立健全城乡基层党组织设置、基层干部人才互动、党员动态管理、党员联系服务群众、基层组织互帮互助、城乡党员经济带头人互动“六大体系”，形成城乡组织共建、党员共管、资源共享的局面，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。
主要原则：
坚持围绕中心、服务大局。紧扣统筹城乡综合配套改革和城乡统筹发展来谋划、部署和推进构建城乡统筹基层党建新格局工作，用改革发展、改善民生的效果来检验基层党建工作的成效。
坚持统筹兼顾、城乡互动。在统筹上着力，以观念统筹为前提，以资源统筹为重点，以工作统筹为保证，推动城乡党的基层组织建设互促共进。
坚持开拓创新、大胆实践。破除党建工作方面不适应城乡统筹发展的体制机制障碍，充分尊重和发挥基层党组织的创造活力，大力探索创新，推动基层党建工作不断向前发展。
坚持试点示范、重点突破。针对热点难点问题，坚持试点先行、着力攻坚，在成功破题基础上总结经验，积极推广，全面推进。
目标要求：力争到2010年基本形成城乡党建工作一体化新格局，主要达到以下目标要求：
城乡党建工作有机融合。城乡共建的组织体系基本形成，城乡党建资源有效整合，城乡党员实行一体化动态管理，党建工作城乡互促机制不断健全，城乡党建协调发展。
城乡组织建设全面加强。城乡党的组织和党的工作全覆盖，党组织的创造力、凝聚力、战斗力不断增强，党员队伍结构优化，党的先进性进一步巩固发展。
推动城乡统筹加快发展。基层党组织领导和服务城乡统筹的功能明显增强，推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用充分发挥，推动统筹城乡综合配套改革试验顺利实施。
三、牢固树立与构建城乡统筹基层党建新格局相适应的思想观念
（一）树立农村党建与城市党建协调发展的整体观。各级党组织要以科学发展观为指导，增强城乡统筹意识，转变城乡二元思维模式，把城乡党建工作作为一个整体来对待，做到思路谋划城乡“一盘棋”，制度设计城乡“两相益”，工作推进城乡“两手抓”，努力实现城乡党建整体推进、协调发展。
（二）树立城乡党员都是党内生活主体的平等观。各级党组织要切实尊重党员主体地位，树立城乡党员都是党内生活主体的平等观，消除党员在身份、地位、心理等方面的“城乡差别”，克服对农村党员的偏见。城市党组织要把农民工党员纳入管理服务范围，一视同仁保障城乡党员权利。教育城市党员切实尊重、平等对待农村党员，引导农民工党员增强自信、自强意识，主动融入城市党组织和城市生活。
（三）树立与时俱进抓好城乡基层党建工作的创新观。各级党组织要在继承传统党建工作有效做法、经验的基础上，对一些不适应、不符合城乡统筹发展的思路、模式和做法进行改革，丰富内容，改进方式，创新机制，使党的基层组织建设富于创造性。
（四）树立以构建城乡党建工作一体化新格局来推动城乡统筹发展的服务观。各级党组织要把基层党建融入城乡统筹发展的全过程，围绕城乡统筹发展搭建党组织班子，配置干部、人才，培养党员队伍，开展党的工作，把党的组织资源转化为发展资源、组织优势转化为发展优势、组织活力转化为发展活力。
四、积极探索构建城乡统筹基层党建新格局的有效途径
（一）建立城乡共建的组织设置体系。在现有按地域、单位为主设置党组织的基础上，创新党的组织设置模式，推动基层党组织动态延伸和全方位覆盖。完善在城乡新经济社会组织、产业链、专业协会、集贸市场、产业园区建立党组织的模式，推行村与村、村与企业、村与社区、村与开发区等联建党组织，在农民工党员相对集中的地方和建筑、商贸、餐饮等行业采取单建、联建、挂靠等形式建立党组织，探索建立城乡联合型党组织，构建与城乡统筹发展相适应的基层组织体系。
（二）建立城乡互动的基层干部人才工作体系。改革完善体现科学发展观要求的选人用人机制，提倡公推直选，选好配强基层党组织领导班子和干部队伍。定期从机关党员干部中选派优秀年轻干部到村“两委”任职、挂职或担任党建工作指导员，鼓励各部门和乡镇机关年轻干部离职带薪到村任职，改善农村基层干部队伍结构。积极引进大学毕业生回乡进村工作，充实村干部队伍，增强村“两委”班子活力。探索从优秀村干部中定向招录公务员和事业单位工作人员、选拔乡镇领导干部的新途径。
（三）建立城乡一体的党员动态管理体系。按照属地为主、原籍为辅、双边互动、共同负责的原则，完善流动党员双重管理办法，实现从单向被动管理向双向互动管理转变。建立组织部门与有关部门的协调联动机制，完善流动党员信息采集，建立**县流动党员信息库，实现由追踪式管理向网络化管理转变。拓展党组织服务功能，健全流动党员服务体系，加强对流动党员的服务，实现由单纯注重管起来转变为把管理寓于服务之中。
（四）建立城乡覆盖的党员联系服务群众工作体系。把做好群众工作作为基层党建工作的重要内容。开展“党员服务队进村”活动，县直各党委和各乡镇党委成立党员服务队，定期深入农村义务开展各项服务活动，切实帮助农村党组织和党员群众解决最关心、最直接、最现实的利益问题。完善党员考评办法，把党员联系和服务群众的情况纳入民主评议党员和评优树模的内容之中。
（五）建立城乡合作的基层党组织互帮互助体系。调整党建工作重心，更加关注贫困村和后进村的党建工作，在经费、人才、政策支持等方面适当倾斜。积极探索在党建工作中以工促农、以城带乡的实现形式和城乡党建互帮互助机制，统筹配置党建资源要素，推动城乡党建资源双向流动，特别是引导城市党建资源向农村流动。在党建工作经费、党务人才等方面，城市支持农村；在活动阵地、教育培训设施等方面，城乡整合利用；在经验、信息等方面，城乡互学共享，充分发挥城乡党建资源的整体效益。落实县级领导包乡挂点、县属及驻金单位包村帮扶工作制度，实现城乡党建资源共享，积极开展“城乡党支部结对共建、城乡党员结对互助”活动，搭建城乡交流的桥梁。大力实施党建信息化工程，加强农村党员干部现代远程教育，以信息化促进城乡党建联动发展。
（六）建立城乡党员经济带头人互动体系。大力发展劳务经济，鼓励农村党员进城务工、发家致富、学习技术、开拓视野、增长见识，支持流动党员带产品、带技术、带人员外出经商。同时积极引导进城务工流动党员引资金、引项目、引人才回乡发展，建立城乡党员经济带头人互动平台。
五、切实加强对城乡党建工作一体化建设的组织领导
（一）落实基层组织建工作领导责任制。全县各级党组织要把构建城乡统筹基层党建新格局作为抓党建工作的重要内容，切实加强领导。健全党建工作制度，各乡镇党委和县直各党委每半年召开一次党建工作形势分析会，县委组织部每年召开一次城乡党建一体化工作推进会，及时研究解决构建城乡党建工作一体化新格局工作中的热点难点问题。加大基层党建工作投入力度，切实解决基层组织经费保障和活动场所等问题。
关键词：城乡一体化；非均衡发展；干部队伍；人才体系；基层党建格局
中图分类号：D262.2文献标识码：A文章编号：1007―5194(2010)06―0025-05
在我国总体上已经进入工业化的中期阶段，进人以工促农、以城带乡的关键时期，进入着力破除城乡二元结构、推动城市和乡村有机融合、促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要时期，党的十七大作出了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的战略部署，明确提出要构建城乡经济社会统筹发展的新格局。党的组织工作如何顺应这一新形势、新变化，加快建设适应城乡一体化建设与发展需要的干部、人才队伍，构建城乡统筹的党建工作格局，是当前和今后一段时期组织工作必须面对的现实课题。重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在推进城乡一体化进程中对组织工作进行了积极探索，引发了我们对城乡一体化进程中组织工作的新思考。
一、重庆市推进城乡一体化的时代背景和现实考量
重庆市幅员面积8.2万平方公里，户籍人口3275万，常住人口2859万，辖40个区县，是中国中西部唯一的直辖市。因为集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区为一体的特殊市情，城乡二元结构矛盾突出，统筹城乡发展任重道远。
2007年3月8日，总书记在参加十届全国人大五次会议重庆代表团审议时，发表了重要讲话，要求重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，力争在西部地区率先实现全面建设小康社会的各项目标。2007年6月7日，经国务院同意，国家发改委正式批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，对试验区提出了“发展出题、改革求解、试验示范、带动西部”的基本要求。2009年，国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见[2009]3号文件出台，系统阐述了重庆市统筹城乡改革发展的指导思想、目标任务、工作措施和支持政策，开启了重庆市全面推进城乡一体化建设的新篇章。
按照党中央和国务院的安排部署，重庆市在深入调查分析和现实考量基础上，提出了“五个加快”的目标任务，即，加快推进统筹城乡综合配套改革。着力解决“三农”问题；加快推进结构调整和自主创新，着力发展内陆开放型经济；加快推进基础设施和公共服务设施建设，着力改善城乡人居环境；加快推进环境保护和资源节约，着力构建长江上游生态屏障；加快推进社会事业发展，着力做好库区移民和扶贫开发工作，形成有利于科学发展与社会和谐的新体制，促进经济社会又好又快发展。力争到2022年，各项改革全面深化，推进城乡制度的对接转换，形成统筹城乡发展的制度体系，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标。
二、在推进城乡一体化建设过程中，组织工作存在的不适应现象分析
推进城乡一体化建设与发展，各级领导干部是关键，各类专业人才是基础，广大基层党组织是重要保障。从重庆市的实践探索来看，组织工作存在一些与城乡一体化建设不相适应或相对滞后的地方。
党政领导干部队伍存在的不适应问题，主要表现在三个方面：一是思想认识跟不上，缺乏对城乡一体化的理性认知，对如何推进一体化存在认识偏差。二是能力素质跟不上，尤其在长远战略规划、发展外向经济等方面存在知识准备不足问题。三是工作方法跟不上，许多干部对做好城乡一体化形势下的群众工作、应对突发事件等感到力不从心、办法不多。
。从人才队伍的现状来看，结构矛盾比较突出，高层次人才和技能型人才短缺，人才资源开发和利用机制有待改革创新，具体表现在四个方面：一是总量相对不足。重庆市13类重点行业领域除党政人才以外，IT、金融、能源、制造业、房地产、物流、科研、教育、卫生、公共事业、环境保护、文化事业等12类人才需求总量在2012年总缺口近25万人。二是行业分布不均。与工业化、城镇化推进密切关联的IT、金融、制造业、物流和公共事业人才比例偏低，尤其是区县的工业、商贸、规划、律师、公证、翻译等类别专业人才十分紧缺。三是区域分布失衡。专业技术人才、企业经营管理人才分布呈现出明显的中心城区“马太效应”，艰苦偏远地区尤为短缺。四是应用型人才比例偏低。应用型人才比例偏低是我国各地的通病，制约着现代制造业的发展和产业转型升级，影响着工业化、城市化进程。
基层党建工作存在的不适应问题主要表现在三个方面：一是城乡基层党组织的管理模式和设置模式不便于统筹发展。按照行政区划或地域关系设置基层党组织的模式，与多元化社会组织涌现、党员流动性增强的客观现实不相适应。二是基层党员干部的思想认识和能力素质不适应统筹发展。城市基层党员干部认为参与城乡统筹主要是接济式、付出式的政治任务，表现出应付性和不可持续性。农村党员年龄偏大、文化偏低、能力偏弱，特别是带头人队伍“带头致富、带领致富”的能力有待加强，推进城乡统筹后继乏人。三是城乡党建资源分布不均衡、配置不合理，不利于统筹发展。农村基层党组织缺乏组织资源和必要手段，能动性不够、凝聚力不强，存在“等、靠、要”思想，引领推动城乡一体化的主导作用不明显。
三、适应城乡一体化建设与发展需要。加强党政干部队伍、人才队伍建设和基层党建工作的对策建议
推进城乡一体化，涉及政治、经济、文化和社会事业方方面面，是从思想观念到体制机制、利益格局乃至管理方式上的一次全面而深刻的变革与调整。对各级党组织和党员领导干部来说，既是一个新鲜事物，也是一项富有挑战性的时代任务，需要在思想认识上有新境界，在能力素质上有新提高，在方式方法上有新突破，不断推动城乡一体化实践取得新成效。
(一)破除四种认识误区，树立科学的城乡一体化发展思路和理念
当前，在我们党员干部中存在对城乡一体化的一些误解误读，导致出现政府职能角色的错位、缺位、越位现象。把握城乡统筹规律性，消除一体化的认识误区，树立科学的发展理念，是确保城乡一体化建设沿着正确方向推进的重要前提。
1.要破除“城乡一体化就是全面追求城乡一样化”的认识误区，树立“非均衡推进理念”。城乡一体化战略是相对于城乡差别不断扩大的客观现实而言的，追求的是城市和农村在政策、法规、管理体制、基础设施以及公共服务上的相对均等化，绝不是所有乡村都变成都市，也不是城市乡村化，搞成纯粹的城乡一样化，而是一个城乡融合、协调发展的渐进过程。这个过程，既不能全面开花，也不可能一步到位，必须树立非均衡推进理念，适度推行倾斜政策，优先发展重点地区，先行突破关键领域，通过产业群、城市圈、经济带的“增长极”带动辐射作用，逐步实现城市和农村在地域、形态、功能等方面的有机结合、一体化发展。
2.要破除“加快城乡一体化就是加速撤乡建街、撤村建居”的认识误区，树立“依托工业集聚和产业支撑的城镇化理念”。通过建新村的形式让农民集中居住，既节约耕地资源，又形成较好的居住环境，不失为一个有效举措。但有的地方建设集中居住区，缺乏因地制宜的统筹规划，忽视人群集聚必须长远考虑的就业问题和生存空间，结果造成同质性人口大量集中，让分散失业变成集中失业，从而埋下不稳定隐患。推进城镇化，必须结合自然条件禀赋，合理规划集聚规模，紧紧依托工业和产业集聚的就业支撑，实现适度集中。
3.要破除“城乡一体化就是加快推进农民进城步伐”的认识误区，树立“城乡融合需要社会认同为前提的理念”。在长期形成的城乡二元化社会框架下，乡村生活方式、农民身份特征以及乡村式意识形态等，都在不同程度地受到城市群体的排斥和歧视，以户籍为标志的农民身份与城市新工人职业角色“错位”，加之社会福利的差别待遇，加剧心理失衡，直接造成农民变市民的社会认同危机。城乡一体化的真正意义在于通过体制坚冰的消融，实现城市和农村的有机融合，人与人之间都能获得平等的发展权利和福利待遇。城市化进程不是一道简单的人口流动加法题，必须通过重建社会公平保障机制、社会关怀系统、和谐文化氛围等，实现制度设计与社会认同的双重融合，彻底消除“城中村”现象，防止在城市出现新的二元化问题。
4.要破除“城乡一体化主要靠政府行政手段”的认识误区，树立“关键在激发农民主体意识的理念”。我国城乡一体化的推进仍然保持政府主导的基本格局，凸显了组织动员社会资源能力强、推进力度大、易于短期见效的特点。但是，政府并不能在任何领域都无限制地发挥作用，更不能越位做主人。推进城乡一体化，既涉及体制改革和政策调整，也涉及各类群体利益关系的统筹协调；既要依赖经济发展水平，也要充分考虑农民的利益诉求。必须充分尊重农民的主观意愿，高度重视决策参与机制、执行监督机制和利益引导机制，通过不断完善的自治机制，激发农民融人城市的主体意识，努力减少社会融合过程中的利益摩擦。
(二)坚持以开放的精神、创新的手段，提升党政领导干部领导和推动城乡一体化建设的能力水平
推进城乡一体化，各级党政领导干部是关键。面对时代赋予的一项全新工作，没有现成的经验可以借鉴，必须要以更加解放的思想、更加开放的眼光，提升党政领导干部领导和推动城乡一体化建设的能力水平。这个方面，重庆市的实践探索值得借鉴。
1.创新培训模式。一是坚持理论研讨与案例教学相结合。近年来，重庆市委党校通过在主体班开设有关城乡统筹的专题理论研讨、经典案例分析、学员主题论坛等形式，帮助各级党政领导干部提升对城乡一体化的认知水平和工作信心。二是坚持“走出去”与“请进来”相结合。组织领导干部深入国内外发达地区学习考察，在增强城乡一体化感性认识中查找差距、思考对策。邀请国家有关部委领导以及国内知名专家学者开办城乡统筹高端讲座，帮助领导干部解读城乡一体化的内涵实质，消除思想困惑和认识误区。三是坚持专题培训与实践锻炼相结合。重庆市委组织部、市发改委联合西南大学大规模举办城乡统筹专题培训班，重在从实践角度为各级党政干部指方向、教方法、添措施。同时，组织党员干部开展“三进三同”活动，带着政策、带着问题、带着感情进基层、进村子、进农户，与群众同吃同住同劳动，在实践体验中思考推进城乡一体化的有效对策。
2.拓宽选人视野。城乡一体化建设，是一项需要全社会共同参与的创新性工作，不拘一格选人用人至关重要。重庆市正在全力打通党政干部、企业家和科技人员之间人才流动、“体制内”与“体制外”人才流动、国内外人才流动“三条人才流动绿色通道”，为优化干部队伍结构破除政策壁垒。一是搭建平台选人。围绕支柱产业、重点行业和特色学科发展需要，创新开办“人才论坛”、“思想辩论赛”、“人才沙龙”等开放平台，为各类人才脱颖而出提供展示和交流机会。二是特设岗位选人。对党政机关的专业技术人才岗位，采取“政府雇员”特聘制度；对企事业单位特殊人才，实行“首席专家”、“首席技师”制度，不求所在，但求所用。三是实行“阳光选人”。坚持“三公”(公开、公平、公正相统一)、“三意”(组织意图、群众意见、个人意愿相结合)、“三匹配”(品行、才能、资历与任职岗位相匹配)原则，提高选人用人的透明度和公信力。
3.健全评价体系。着力通过构建科学的考核评价体系，推动城乡一体化建设科学发展。在考核要求上，注重经济发展，突出关注民生，既坚持全面评价干部的能力素质和工作实绩，又坚持考核干部的廉洁自律、公众形象。在考核指标上，尽可能量化、简化，突出工作重点，加大开放工作和发展实绩的考核权重，适当增加群众可感知的家庭收入、市场物价、医疗社保、治安交通、就业入学等方面内容。在考核方法上，加大民意调查中“民评官”权重，将参与民主测评、民意调查的范围扩大到服务对象和一般群众，真正落实和扩大群众的话语权。注重引进中介机构，开发现代化、高科技的干部评价手段，建立评价信息系统，提高测评的科学性和实效性。
(三)坚持多元开发与健全机制相结合，建立健全开放的城乡一体化人才市场体系
坚持以打破人才工作城乡二元分割、实现城乡人才事业协调发展为出发点，以扩大人才总量、提高人才素质为基础，以盘活现有人才资源、优化人才结构为重点，调整改革不合理政策，优化人才开发机制，引导各类人才投身城乡一体化建设大局。
1.构建城乡统筹的人才开发机制。统筹城乡人才开发规划，坚持城乡同样重视、同等投入、同步开发原则。统筹城乡人才资源配置，实施农村乡镇基层人才队伍优化工程，实行为乡镇基层定向培养大学生制度，引导高校毕业生到农村基层就业。统筹城乡人才培训，结合乡镇职能转变需要，重点抓好公共管理、公共政策、公共服务和依法行政等方面的培训。统筹城乡人才激励政策，探索建立“农村人才队伍开发资金”，调动农村人才创业积极性。
2.建立开放的人才市场体系。要克服一些地区部门分割、行业垄断的不正常现象，彻底消除人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份障碍，尤其要通过发展人事业务，改革户籍和人事档案管理制度，实现区域之间人才的无障碍流动。建立健全专业化的人才市场服务体系，努力实现人才市场服务中介组织、服务队伍和服务内容的专业化。在经济全球化的大背景下，人才市场要主动与国际惯例接轨，与国际人才市场接轨，加快建设国际化的人才市场体系。
3.搭建网络化的人才信息服务平台。要建立专业化的分级分类人才信息数据库，逐步实现区域内人才信息数据库联网互通、人才信息共享。探索电子化的人才供求信息机制，建立网上人才市场，加强区域间横向联系，规范网上人才市场的服务和管理。围绕服务西部大开发需要，采取市场运作、有偿服务方式，逐步建立西部地区联网共享的人才信息大市场。
(四)坚持以改革创新精神，构建城乡统筹的基层党建工作新格局
构建城乡统筹基层党建新格局，目的在于通过改革调整党组织功能与设置、党的活动方式和党员教育管理等，为加快城乡一体化进程提供坚强的动力支撑和组织保障。要抓住在全党开展创先争优活动的有利契机，把推进城乡一体化进程作为创先争优活动的重要内容，培养打造一大批推动城乡一体化的先进典型。
1，探索党的组织与城乡经济社会组织相融对接的新机制。一是打破区域界限，建立联合党组织。特别是对正处于城市化进程中的地区，整合毗邻的城市社区和行政村，建立村居联合党组织，为推进城乡一体化夯实组织基础。二是依托产业链条，建立产业党组织。适应农业产业化、规模化发展趋势，以产业链为纽带，建立跨越城乡地域，联结科研、生产、销售等各个环节的农民专业合作社、专业技术协会、公司加农户生产联合体等产业党组织。三是在企业较多、村与工业园区共存的新型农村社区，建立以村党组织为龙头的“村、居、企”融合型党组织。
2.创新城乡联动的党组织活动方式。推进城乡党组织之间结对共建，鼓励社区与村、企业与村、机关事业单位与村之间开展党组织联建活动，发挥城市党组织在工作理念、管理机制、人才资源、资金设备、科学技术等方面的优势，支持农村党组织强化基础、拓展功能，促进党建资源在城乡党组织之间合理流动，实现城乡党建在共建交流中融合。
3.建立城乡互动的基层组织资源配置机制。坚持高位嫁接、重心下移，注重从机关交流优秀年轻干部和后备干部到乡镇、村任职，增强乡镇、村领导班子统筹发展能力。探索建立选调生进乡驻村制度，选派部分德才兼备、专业对口、潜能突出的选调生当“村官”。加强对大学生“村官”考核评价，健全激励机制。逐步实行从基层遴选市、县(区)两级党政机关公务员制度，适度扩大从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部，不断激发基层干部的干事创业热情。
坚持统筹城乡发展加快推进城乡一体化xx区长在全区领导干部读书会上的讲话2008年8月31日同志们：统筹城乡发展、推进城乡一体化，是全面贯彻科学发展观的一项重要任务。前不久，市委召开了全市领导干部读书会，着重研究探讨了统筹城乡发展问题。区委举办这次读书会，目的是以“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的十六届三中全会、市委五届六次全会及全市领导干部读书会精神，牢固树立和落实科学发展观，研究探讨统筹城乡发展问题，进一步统一思想、提高认识、理清思路、明确重点，切实加快推进我区城乡一体化。会前，区委、区政府组织力量进行了专题调查研究，提出了《xx区统筹城乡发展、推进城乡一体化实施意见》（征求意见稿），会上印发给大家讨论，以进一步征求意见，集思广益，修改完善。昨天，大家听取了xx大学xx教授和省农办副主任xx同志关于科学发展观、统筹城乡发展的辅导讲座，观看了国家发展与改革委员会主任马凯的辅导录像，今天上午大家又进行了分组讨论，刚才又有6个部门和3个乡镇进行了交流发言，使我们进一步拓宽了思路，提高了认识。下面，我再讲四个方面。一、深刻领会和正确把握统筹城乡发展、加快推进城乡一体化的科学内涵和精神实质统筹城乡发展，推进城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅涉及到思想观念的更新，也包括政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，必须深刻领会其科学内涵，把握精神实质。城乡一体化是一个新的概念，专家学者的观点也很多，但至今没有权威的、完整的、系统的定义解释。在市的读书会上，大家比较一致的看法是：城乡一体化战略的内涵，主要是立足于以人为本的科学发展观，坚持城乡统筹，加快制度创新，积极消除城乡二元经济社会结构，促进要素的合理流动和优化配置，使城乡居民拥有平等的权利、平等的义务和平等的发展机会，使城市和农村在平等互利的基础上发展，实现城乡经济社会全面、协调、可持续发展。具体来说要领会以下几个方面：1、城乡一体化既是一个老课题更是一个全新的发展观。马克思早就指出，必须消灭城乡差别、工农差别、体力脑力劳动之间的差别。恩格斯最早提出城乡融合的概念。斯大林把城市和乡村有同等的生活条件，作为城乡一体化的标志。在发达国家中，许多现代学者都提出用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态；城与乡不能截然分开，城与乡同等重要，城与乡应当有机结合在一起的理论观点。我国改革开放的历史进程也都证明了经济的发展，社会的进步，不单是城市的，而且是城乡共同的。城乡一体化就是城市和农村实现有机结合，以城带乡、以乡促城，互为资源、互为市场、互为服务，达到城乡之间经济、社会、文化、生态等协调发展。2、城乡一体化既是一个常规的发展过程更是城市化的一个新阶段。城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式变化的过程，是城乡互相吸收先进和健康因素、摒弃落后因素，逐步形成相互融合、共同发展的新型城乡关系的过程。统筹城乡发展，推进城乡一体化，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，推进城乡规划建设、产业发展、市场信息、政策措施和社会事业发展的一体化，努力改革长期形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。3、城乡一体化的内容既是全方位的，但其核心是统筹发展。要坚决摒弃先城市后农村的传统发展理念，树立统筹城乡发展观念，着力解决农村经济社会发展中的各种矛盾和问题，努力缩小城乡差距。改革开放以来，虽然扭转了重工业轻农业偏向的发展战略，但是政府的财政偏向依旧没有改变；体制转轨为城市工业经济带来了发展机遇，但农村经济仍是市场经济体制下的弱势产业，没有得到国家财政的足够支持，城乡差别发展的态势并没有得到扭转。只有坚持城乡统筹，坚持全面协调可持续的科学发展观，彻底纠正城市和工业偏向的发展观念，才能切实推进城乡一体化。4、推进城乡一体化的手段既是方方面面的，但关键是创新制度。统筹城乡发展，必须把制度创新作为前提和基础。城乡的制度分割导致了城乡社会成员权力和利益上的差异，也严重阻碍了各类要素在城乡间双向流动和优化配置，影响了工业化和城市化的进程。如果不能消除城乡制度差异，就不可能从根本上为城乡统筹提供保障，城乡差距就会越来越大，城乡一体化也就不可能实现。推进城乡一体化，关键就是要通过大力实施以户籍制度为核心的制度改革，努力消除城乡有别的制度分割，推进城乡经济社会协调发展。5、推进城乡一体化既要抓第一产业，更要突出产业融合，加快农村剩余劳动力向城市转移，优化农业、农村经济结构，提高农村居民的生活水平和质量这个重点。发达国家的实践表明，城乡一体化的推进最终是以大量农民向非农产业转移、城市化的快速推进，以及农业现代化为基本途径的。因此，实施城乡一体化战略必须把解决广大农民的就业问题、实现农村剩余劳动力的转移作为基本途径，同时积极调整农业和农村经济结构，提高农业综合效益，促进农民收入的持续稳定增长，最终实现转移农民、保障农民、提高农民、富裕农民的根本目的，加快推进城乡一体化。二、统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是经济社会发展的历史必然和现实需要统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元经济结构，是党中央以科学的发展观为指导，科学把握世界各国现代化发展的一般规律，深刻总结建国以来特别是改革开放后我们党处理城乡关系问题的经验教训所做出的重大战略决策。这个决策跳出了就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的传统思维方式，拓宽了加快我国现代化进程的视野和思路。我们一定要站在经济社会发展的全局和战略的高度，深刻认识这一重大决策的重大意义。1、统筹城乡发展、推进城乡一体化，是全面贯彻科学发展观的迫切任务。党中央提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的新的发展观，是我们党在我国改革开放的关键时期，从新世纪新阶段发展的全局出发，认真总结现代化建设的实践，着眼于丰富发展内涵，创新发展理念，开拓发展思路，破解发展难题而提出的重大战略思想，是全面建设小康社会和实现现代化的根本指针。科学发展观的内涵极为丰富，涉及经济、政治、文化、社会发展各个领域，其根本要求是统筹兼顾，具体要求是“五个统筹”。统筹城乡发展居“五个统筹”之首，是科学发展观的重要内容。要贯彻这一科学的发展观，就要求我们在发展目标上，要从过去主要追求经济增长，转到更加重视社会发展和环境建设，全面满足人们的物质、文化、环境等多方面需求；在发展任务上，要从过去主要通过一部分地方、一部分人先富起来，推动生产力加快发展，转到更加关注弱质产业、落后地区和困难群体，推动生产力平衡发展；在发展动力上，要从过去主要依靠资金、劳动的投入，实现经济的粗放型增长，转到更加重视科技进步和人力资本开发，实现经济的集约型增长。这就要求我们实施统筹城乡发展战略，把促进城市建设发展与加快农村建设发展结合起来，把推动经济增长与加快社会发展、环境建设结合起来，把发达地区加快发展与欠发达地区跨越式发展结合起来，形成以城带乡、城乡一体化的发展格局。2、统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，是经济社会发展的历史选择。新区组建以来，我区经济社会发生了巨大变化，呈现了经济繁荣、社会稳定的喜人局面。去年全区实现生产总值105.1亿元，人均生产总值达到2620美元。国际经验表明，这一阶段正处于由中等收入地区加快向中上收入地区迈进的时期，经济社会各方面都将会发生重大变化，出现一些新的特点。一方面，经济持续快速增长，产业结构趋向高级化，消费结构升级加快，特别是城市化加速发展，农村人口大量向城市转移；技术创新活跃，教育和科技事业迅速发展。另一方面，由于城乡结构、区域结构、产业结构加剧变化，出现了发展不协调、不平衡，工农差别、城乡差别、贫富差别不断扩大，各种利益矛盾日趋复杂的情况。在这个时期，发展有两种前景，一是继续保持经济持续快速增长势头，实现全面协调可持续发展；二是可能出现经济停滞、社会动荡，陷入“拉美陷阱”。所谓“拉美陷阱”就是拉美一些国家在现代化的进程中，由于偏面追求GDP，忽视协调发展，以致出现债务沉重、通货膨胀、贫富两极分化以及地区发展不平衡等一系列问题，最终出现“经济有增长，社会无发展，大多数人不能分享现代化成果”的现象。要避免“拉美陷阱”，关键在于统筹城乡发展，推进城乡一体化。在当前条件下，提出城乡一体化的发展战略，正是顺应了经济社会发展的客观要求，是新的发展阶段的必然选择。我们一定要从xx发展的历史阶段出发，把统筹城乡发展、加快推进城乡一体化作为新时期新阶段经济社会发展的突破口来抓，统筹谋划、统筹改革、统筹建设，并以此推动经济社会的跨越发展。3、统筹城乡发展、推进城乡一体化，是打造“五个xx”的必然要求。根据专家的分析判断，我省已经进入了工业化的中后期阶段（根据第五次人口普查，浙江城市化水平达到50.9%），城市正成为区域经济的增长极，城市化对经济社会发展的作用越来越大，城乡关系、工农关系越来越密切，统筹城乡经济社会发展显得更加紧迫，也更有条件。xx区是湖州中心城市的核心区，是中心城区东扩的主要建设者，是市区乃至全市经济的重要增长极，坚持城乡统筹、加快推进城乡一体化的要求更加迫切。市委市政府也对我们也寄予了很高的期望，市四套班子领导来xx调研时，市委书记杨仁争同志更是对我们提出了争做“统筹城乡发展的示范区”的明确要求。对照新形势、新要求，区委一届四次全会重新梳理了我区今后的发展思路，提出了打造五个xx、建好六个区的目标定位。要实现这些新目标，建设好实力xx、开放xx、信用xx、生态xx、平安xx，关键是要处理好城乡关系。因此，我们必须把统筹城乡发展作为xx经济社会发展再上新台阶的一个大战略，把发展效益农业、推进城市化、建设先进制造业基地和生态区等各项战略举措整合起来，进一步发挥城市化在区域经济社会发展中的龙头带动作用，加快推进城乡一体化改革和结构调整，形成城市与农村相互促进、农业与工业联动、经济与社会协调发展的格局。4、统筹城乡发展、推进城乡一体化，是解决“三农”问题的根本途径。当前，农村面临的最突出的问题是城乡二元结构尚未突破，城乡差距、地区差距扩大的趋势尚未扭转，农业增效难、农民就业难、农民增收难、农民维权难的问题尚未根本解决，农业是弱质产业、农村是落后社区、农民是弱势群体的格局尚未根本改变。《中国农民调查》陈桂棣、春桃讲的“中国的农民真苦、农村真穷、农业真危险”并非危言耸听，并非杞人忧天。有一句话更令人难以忘记，“当我们拿出了今天的作家已经少有的热情与冷静，走向中国的农村时，我们感到了前所未有的震憾和隐痛”。我区成立以来，为解决“三农”问题也进行了积极的探索，可以说农业生产力得到了较快的发展，农民收入有了较快的提高，农村的面貌也有了较大的改观。但从根本上来讲，农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢的问题还未能得到有效的解决；城乡差距、工农差距、地区差距、贫富差距扩大趋势尚未扭转；经济社会发展、投资消费增长、国民收入分配、人口资源环境四大失衡现象未根本扭转；增收、发展、建设、就业、就医、求学、进步、养老、减负、维权10个方面“难”的难度还在加大。其深层次原因在于发展战略、发展机制、发展体制、发展目标和手段四大偏差仍然存在，在于城乡二元结构没有完全突破，城镇化滞后，城乡分割的政策、制度还没有得到根本性纠正，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济社会发展带动力不强，过多的劳动力滞留在农业，过多的人口滞留在农村。这种城乡分割的体制和发展失衡状态，造成了“三农”问题的现实困难，农村小康成为我区全面建设小康社会最大的难点。我们一定要充分认识转变城乡二元结构、切实解决“三农”问题的重要性、紧迫性，牢牢把握立党为公、执政为民这一本质要求，用统筹城乡经济社会发展的新思路，努力解决“三农”问题，加快推进城乡一体化。因此，在新的历史条件下，统筹城乡发展、推进城乡一体化具有十分重要的意义。从当前以及我区实际来看，统筹城乡发展面临着突破传统格局，实现新发展的良好机遇，也面临着严峻挑战。具体体现为五个“双重制约”：一是统筹城乡发展面临着观念、体制上的城市偏向和实际工作中抓“三农”的人不多，抓的力度不够的双重制约；二是优化生态环境，促进可持续发展，面临经济发展、人口增加的压力以及保护建设投入不足的双重制约；三是建设现代农村，改善生活质量，面临农村基础设施条件差和政策二元对待的双重制约；四是西部山区乡镇面临自我发展能力不强和东西部乡镇联动发展不够的双重制约；五是扩大农民就业，增加农民收入，面临农民就业能力不强和就业岗位结构性、观念性短缺的双重制约。要切实解决好这五个“双重制约”，我们既要借鉴历史经验和学习他人之长，又要顺应时代潮流，结合我区实际，更加自觉、更加全面、更大力度地实施统筹城乡发展战略。总之，统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是贯彻落实科学发展观的重要内容，是新形势下科学发展道路和发展模式的积极探索，是经济社会发展的必然要求。我们必须牢固树立和认真落实科学发展观，充分认识统筹城乡发展、加快推进城乡一体化的重要历史和现实意义，从xx实际出发，把城乡发展作为一个整体科学筹划、协调推进，形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展格局，促进湖州经济社会全面、协调、可持续发展。三、围绕目标、突出重点，进一步坚持统筹城乡发展、加快推进我区城乡一体化这次，区委、区政府提请大家讨论的《xx区统筹城乡发展，推进城乡一体化实施意见》是在调查研究的基础上研究制定的。这个《实施意见》初步提出了我区统筹城乡发展，加快推进城乡一体化工作的分三步走总体目标，这就是：按照打造“五个xx”的目标，全面实施统筹城乡发展战略，加快推进城乡一体化进程，健全体制，优化配置，以城带乡、以乡促城，实现城乡互补、协调发展，以统筹城乡发展的先发优势，确保我区在现代化进程中处于全市的前列。到2008年，城乡一体化工作取得积极进展，城乡差别、东西部差别逐步缩小，农民的生产生活条件得到明显改善。到2010年，初步消除城乡二元体制结构，形成城乡地位平等、开放互通、共同进步的发展新格局。到2022年，与提前基本实现现代化同步，达到城乡经济、社会、文化、生态相互融合、相互促进、持续发展，基本实现城乡一体化。今后一个时期的主要目标是：——全区生产总值2008年和2010年分别达到200亿元、330亿元，年均增长18％；——全区工业总产值2008年和2010年分别达到760亿元、1420亿元，年均增长23％；——全区人均生产总值2008年和2010年分别达到5000美元、7000美元，年均增长18％；——全区财政总收入亿元2008年和2010年分别达到17.5亿元、38.5亿元，年均增长30％；——城镇居民可支配收入2008年和2010年分别达到18500元、25500元，年均增长11％；——农民人均纯收入2008年和2010年分别达8700元、11200元，年均增长9％；——城市化水平2008年和2010年分别达到50％以上、70％以上。
要实现上述奋斗目标，在具体工作中要认真把握好四个关系：一是坚持长远规划与着力抓好当前的关系。统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，规划是前提。规划滞后和缺失，等于没有奋斗目标，势必缺乏动力，最后无所作为。因此我们必须强化规划意识，坚持做到规划先行，科学地确定城乡一体化的奋斗目标，着眼于全局、着眼于长远、着眼于实践，高起点、高水平地制定实施规划，并且根据经济社会的发展、形势的变化逐步完善规划，不断提高规划的科学性、前瞻性、系统性。要在科学规划的指导下，着力抓好各项实施工作，一步一个脚印，扎扎实实地推进。实施规划必须只争朝夕，立足长远，抓好当前，根据现有条件和基础，认真研究确定阶段性目标和工作计划，做到长规划、短安排，做好做实当前能做可做的事。各级干部特别是领导干部必须树立正确的政绩观，正确对待任期有限性和发展长期性的矛盾，不搞形象工程，杜绝形式主义，自觉多做“前人栽树、后人乘凉”的工作，甘当城乡统筹发展的铺路石，为推进城乡一体化打好基础。二是处理好东部新区建设与加快农村发展的关系。统筹城乡发展的本质就是把工业化、城市化、农业农村现代化有机结合起来，实现城乡一体化发展。城乡一体化是城乡之间经济、社会、文化、生态等协调发展的渐进过程，是双向的、互动的，既不是全部乡村变城市，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化。城乡一体化强调的是充分发挥城市与农村各自的优势和作用，城市和农村要在加快发展中互促共进。当前，我们一方面要坚定不移地加快东部新区建设，更好地发挥东部新区对周边城镇和农村的辐射带动能力，加快城市化进程，加快农业农村的发展；另一方面，要按照城乡一体化的目标，加速推进农业农村现代化，使农村能更好地接受城市文明，逐步实现城乡一体。三是加快经济发展与促进全面进步的关系。统筹城乡发展，加快城乡一体化，最终目的是促进城乡经济社会和人的全面进步，这也是科学发展观的根本要求。统筹城乡发展，推进城乡一体化，首先要加快发展。任何时候发展都是第一要务，是前提和基础。没有发展，就没有经济基础，一切都是空谈。要解决“三农”问题，解决城乡发展中的一系列难题和矛盾，缩小城乡差距，关键靠经济的发展。因此，在统筹城乡发展的过程中，我们必须毫不动摇地坚持以经济建设为中心，努力把经济搞上去，为加快推进城乡一体化提供强大的物质基础和根本保证。但我们讲加快经济发展，并不是简单的经济增长，经济发展的目的是为了促进社会的全面进步，是为了不断满足全体人民群众的物质文化需求，实现人的全面进步。因此，我们在加快经济发展的同时，始终要强化统筹发展的观念，按照实现全面进步的目标，统筹城乡经济社会、人与自然的发展，实现全面协调可持续的发展，推动三个文明建设协调发展和人的全面进步。四是处理好加强政府推动与发挥市场作用的关系。市场这只“无形的手”是有效配置资源、体现效率原则的一种手段，起到基础性的作用；而政府这只“有形的手”则是弥补市场失灵、体现公平原则的一种手段，起到外界推动的作用。“两只手”缺一不可，“两只手”都要用。统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，一方面要遵循市场经济规律，按照建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求，加快发展和培育城乡一体化的商品市场和要素市场，建立健全城乡统一的市场网络，充分运用市场机制、发挥市场的主体作用，加快统筹城乡发展、推进城乡一体化。另一方面，要切实发挥各级政府在统筹城乡经济社会发展中的责任，不断完善和强化社会管理和公共服务职能，通过制定政策、加强宏观管理等，加快推进城乡一体化。当前，我们必须采取有力措施，重点做好以下几项工作：1、加快编制和完善城乡规划。规划是城乡一体化的龙头和基础。要科学规划，尽快形成一体化规划体系。进一步强化规划意识，从建设城市东部新区的全局以及城乡之间的内在联系来考虑城乡布局、生产力布局、要素和人口布局，形成和完善城乡一体化的规划体系，实现城乡资源的统筹安排和利用。目前湖州中心城市总体规划已确定，要按照城市功能定位，以城市总体规划为龙头，科学编制八里店分区、织西分区、织东分区等分区规划，合理编制和完善土地利用、道路交通、产业发展、基础设施等专项规划，着力构筑城乡联动发展、整体推进的空间发展布局。进一步编制和完善中心镇、村区域布局规划，要按照我市的城市总体规划加快湖州东部新区建设，加速织里与湖州中心城区的连接。要高度重视村庄布局和建设规划，继续推进行政村规模化设置调整，加快建设农村新社区。结合开展“百村示范、千村整治”工程，使我区示范村的盆景越来越多，垃圾村越来越少。进一步优化村庄布局，加快撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村，集中规划建设一批中心村，树立一批全面小康示范村。积极推进城中村、城郊村和园中村改造，条件成熟的逐步撤村建居，努力使这些区域成为城乡融合的示范窗口和推进城乡一体化的突破口。要用城市社区建设的理念指导农村建设，加快农村新社区的规划建设工作，积极推广八里店农民新社区建设的经验，努力建设一批经济繁荣、环境优美、社会文明、设施配套、居住集中的现代化农村新社区，实现农民生产进园区、生活进社区。2、加快城乡基础设施建设。统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，首先要采取有力措施，加大投入，统筹安排和推进城乡基础设施和公用设施的一体化建设。通过促进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，确保城乡要素流动渠道畅通。交通设施是城乡发展中最重要的基础设施之一，要积极配合市抓好xx境内申苏浙皖高速公路湖州段、申嘉湖杭高速公路湖州段、杭长高速公路、申嘉湖高速公路湖州至安吉延伸段，104、318国道改造，长湖申航道改造、宣杭铁路复线工程建设，努力形成高速公路、铁路、水运立体对外大交通格局；加快县乡公路改造，提高道路等级，实现区至各乡镇干线公路“15分钟”交通圈；大力实施乡村康庄工程，市、区联动到2008年实现全区行政村全部通等级公路、路面“黑色化”和村村通公交，逐步构建中心城区公交网、区到乡镇的城乡公交网和乡镇至行政村的乡村公交网三级网络，实行统一管理、资源共享。要加快建设与农村居民日常生活密切相关的公用服务设施,逐步实现城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清理等公用设施一体化。基础设施建设和公用服务设施要按照统一规划，统一布局，资源共享，分步分级实施的要求进行，防止重复建设和资源浪费。对重大产业发展项目、重大公共事业项目、重大社会发展项目，要按照功能定位，统盘考虑，统筹安排，提高资源配置效率和设施共享度。要探索实行一体化的建设标准、一体化的管理模式、一体化的服务和价格标准，实现全社会资源共享，让更多农村居民在城乡一体化进程中得到实惠。3、加快城乡产业发展。统筹城乡发展，必须把产业发展和产业集聚放在工作的首位，形成产业支撑，这是城乡一体化的根本动力。要大力调整、优化和重组现有城乡分割、关联性不强和结构趋同的产业体系，顺应城乡经济不断融合的要求，统筹规划和整体推进三次产业的发展，实现产业分工一体化。到2008年，三产增加值占比达到40％以上，三次产业结构调整为6:54:40，高新技术产业占比达到10%以上。到2010年，三产增加值占比达到42％以上，高新技术产业占比达到15%以上。一是优化生产力布局，形成专业化集聚。要根据区域生产力布局现状和发展趋势，打破行政区划限制，遵循产业发展的特点和趋势，进一步优化生产力布局，着力形成区域分工合理、发展特色鲜明、生产要素和自然资源禀赋优势得到充分利用的产业空间布局，引导生态农业产业加快向杭宁高速公路沿线和南太湖沿岸集聚，形成观光农业和生态农业专业区；引导制造业向东部新区集聚，形成先进制造业专业区；引导物流业向东部新区公路干线集聚，形成现代物流业专业区；引导旅游业向太湖南岸、西山漾地区集聚，形成旅游度假专业区。二是发展现代农业，推进农业产业化。加快传统农业向现代农业的跨越，重点发展设施农业、都市农业、观光农业、创汇农业、生态农业，提高农业比较效益，增加农民收入。以现代农业的发展促进二、三产业升级，实现农村三次产业联动协调发展。围绕“一园一区一带”农业产业群发展规划，以西部生态区和环太湖蔬菜观光农业带建设为载体，做大做强龟鳖、蔬菜、竹笋、花卉苗木、畜禽等五大特色主导产业，大力扶持和培育温氏养鸡、中味酿造、上跃龟鳖等一批上规模、上档次的农业龙头企业，不断提高农业产业化经营水平，着力提高农业竞争力。三是加快发展现代服务业，努力提高三产比重。要高度重视培育和发展第三产业，以湖州市中心城区和织里工贸区为两翼，带动东部新区的发展，通过统筹规划、政策引导、体制创新和加大投入，推动商贸物流、旅游文化、现代服务等行业的加快发展，不断提高三产占GDP的比重。以服务工业区建设，提高一、二产业的专业化水平和整体效率为目标，加快运输、邮政、仓储、货运等企业向现代物流服务企业转型，壮大现代物流业，提高第三产业的贡献率。4、加快城乡各项社会事业发展。目前，城乡发展差距最大的是社会发展领域的差距。加快推进城乡一体化，必须着力解决农村社会事业滞后于城市的状况，加大投入，加快城乡社会事业发展。巩固深化教育创强成果，建立和完善农村义务教育管理体制，加大农村基础教育投入的倾斜力度，促进城乡教育的均衡发展，共享城乡优质教育资源。确保所有乡镇都建有一所有较高标准的中心幼儿园、中心小学、初级中学和化技术学校，85%的学校达到“浙江省万校标准化建设工程”要求，逐步形成农村初中向城镇集聚、农村中小学及幼儿教育向乡镇和中心村集聚的布局；开展农村教师素质提高工程，建立区域内城乡校对校结对帮扶制度。以提高医疗卫生服务能力、完善医疗制度、加强公共卫生为重点，全面推进城乡卫生一体化。建立完善以区疾病预防控制机构和卫生监督机构为主体，各类医疗机构和社区卫生服务机构为基础，覆盖城乡的疾病预防控制网络，进一步提高疾病预防控制体系的监测、预警能力，提高技术水平和应急反应能力，有效预防和控制各类传染性疾病，防范和处理各类突发公共卫生事件。全区城乡卫生监督覆盖率达到100%，食品卫生检测合格率达到85%以上。要建立健全以区医疗卫生单位为龙头，乡镇（街道）医疗单位（社区卫生服务中心）为枢纽、社区卫生服务站（村卫生室）为基础的新型城乡卫生服务体系。切实重视农村医疗卫生服务体系建设，努力构建预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导“六位一体”的农村社区卫生服务网络，满足农村居民的卫生服务需求。大力提升城镇文化品位，切实夯实农村文化体育基础。积极开展文化先进乡镇、文化特色村等创建活动，重视城乡文化体育阵地建设。2008年完成20个中心村的中老年活动中心建设；实施资源共享工程，到2010年40%的乡镇成为乡镇基层资源共享工程二级中心。深入开展“双整治、双建设”活动，加强农村特色文化建设，开展一乡一艺活动，逐步形成乡乡有品牌，街街有特色的风格；广泛开展文明村镇、文明家庭创建活动，加强农村思想道德建设，积极倡导文明健康的生活方式，不断提高农民整体素质。大力实施科技强区战略，全面推进科技进步，促进经济增长方式的转变。要积极引导科技资源向农村流入，提升农村科技进步水平，促进科技资源合理配置。要优化科技发展环境，建立以企业为主体的区域科技创新体系和技术创新机制，积极推进产学研联合，加快推进政务信息化、企业信息化和家庭信息化工程，促进科技与经济的紧密结合。5、加快城乡一体的劳动就业制度和社会保障体系建设。就业是民生之本，统筹城乡发展，很重要的一条就是要实现城乡劳动力的充分就业。要实行统一的就业政策，进一步消除城乡、身份等各种限制，逐步消除城乡居民在劳动报酬和社会保障等方面的差异，形成城乡人口自由流动、城乡统筹就业的劳动就业格局。拓宽就业渠道，开发就业岗位，为城乡居民提供更多的就业机会和稳定的就业岗位。到2008年，基本建立比较完善的城乡就业管理体系和公共职介服务体系,实现用工信息共享；到2010年基本消除城乡就业二元体系，实行统一的就业政策，实现城乡劳动者同工同酬。强化就业服务，建立乡镇、街道、社区（村）劳动保障平台，逐步建立城乡统一的就业、失业统计制度，统一的劳动用工管理制，统一的薪酬制度。加强劳动力市场信息网络建设，形成统一的就业信息网络体系。实施十万农民素质培训工程，提高农民整体素质和就业技能，加快农村富余劳动力转移。要加强城乡一体的社会保障体系建设，逐步实现农村社会保障制度与城市的接轨。加快推进城镇单位和企业职工养老、失业、医疗、工伤、生育五大社会保障的全覆盖。积极推行覆盖城乡的最低生活保障、失业职工基本养老保险和失业保险、失地农民基本生活保障、农村合作医疗和孤寡老人集中供养等农村“新五保”体系建设。进一步完善被征地农民基本生活保障制度。建立完善集风险型、福利型、医疗救助等“三位一体”的新型农村合作医疗制度，完善农村合作医疗和大病救助制度。改革传统的城乡社会救助体系，逐步建立城乡一体的、以最低生活保障为基础，医疗、教育和其他多种帮扶机制为辅助的社会救助体系。6、加快城乡生态环境建设与保护。发展不仅要尊重经济规律，还应尊重社会规律和自然规律，按照科学发展观的要求，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，实现经济社会的可持续发展。要按照建设生态xx的要求，进一步加大生态建设和环境保护力度，加快生态乡镇、生态村建设，大力发展生态经济，改善生态环境，繁荣生态文化，促进人与自然的和谐发展。国土、水利、农林、城建交通、环保等各有关部门要根据各自的职责，每年确定和开展一批生态示范点、项目的建设和验收。按“资源——产品——再生资源”的要求建立循环经济体系，鼓励企业开展清洁生产审核和ISO14000认证，创建绿色企业。要大力开展农村环境综合整治。对列入“百村示范、千村整治”工程的村庄，优先予以土地整理、宅基地整理和土地开发立项，其新增土地的有偿调剂资金的净收益部分，要专项用于村庄基础设施建设。要强化矿产资源开发的生态恢复责任责任制。按照控制总量、合理布局、综合防治、生态修复的方针和“谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁利用，谁补偿”的原则，签订矿山自然生态环境治理责任书，积极恢复矿产资源开发区的生态环境。要依托我区特有的生态资源，加快建设无公害、绿色、有机农产品基地和生态农业示范园（场），同时全面推进能源、原材料、水、土地等资源的节约工作。7、加快基层民主政治建设。统筹城乡发展是三个文明全面协调的发展，在抓好经济社会发展的同时，还必须高度重视城乡基层民主政治建设，保障农村居民享有与城市居民同样的政治参与和民主管理的权利。要全面实施村（居）委会公推直选，建立健全以村党支部、村委会、村民小组为主体的、坚强有力的村级组织体系，建立健全以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容、配套齐全的村级民主管理制度体系，建立健全以村级工作运行、干部群众行为和各项制度运作规范为基本内容的科学规范的村务运作体系。大力加强基层政权建设，全面提高依法办事能力。要全面深化“三级联创”活动，以抓五强、创五好为重点，扎实开展先锋工程建设，切实把乡镇、村一级的班子建强建好，充分发挥战斗堡垒作用，确保统筹城乡发展、加快推进城乡一体化战略的顺利实施。加强普法教育，增强全民法律意识。全面实行村务公开，加强制度建设。强化城市社区自治组织功能，提高自我管理、自我教育、自我服务的能力。四、加强领导，把统筹城乡发展、加快推进城乡一体化的各项工作落到实处统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是一项复杂的系统工程，任务繁重而艰巨。各级党委、政府和领导干部必须适应新形势、新阶段、新要求，高度重视这项工作，把它作为统揽农村工作的全局来抓，摆上突出位置，加强领导，落实措施，逐项突破，努力形成城乡一体、共同繁荣的新格局。1、提高认识，切实转变思想观念。统筹城乡发展，是城乡经济社会的一场大变革，是一项全新的工作，没有现成的经验可以借鉴，做好这项工作需要我们解放思想、开拓创新。各级领导干部要充分认识统筹城乡发展是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，加快推进工业化、城镇化，缩小工农差距、城乡差距、地区差距，实现国民经济持续快速健康发展和经济社会协调发展，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。切实转变思想观念，牢固树立“统筹”理念，牢固树立大局观念，把认识统一到中央、省、市统筹城乡发展的战略决策上来，紧紧围绕加快推进城乡一体化的大局，自觉把各自的目标和工作融入到推进城乡一体化中去。2、完善政策，建立健全各项制度。当前，推进城乡一体化过程中存在着诸多的困难和问题，我们要进行分课题研究，提出对策思路，逐个加以解决。特别是推进城乡一体化，政策引导是关键。各有关部门要认真研究，积极探索，尽快制订加快推进城乡一体化的有关政策，包括户籍管理、投融资体制、土地管理、行政区划调整、财政管理体制、社会保障、项目审批体制改革等政策，为加快推进城乡一体化进程创造良好的政策环境。3、深化改革，加快体制机制转型。城乡差距的扩大、“三农”问题的形成，都与城乡分割体制和“城市偏向”的发展战略有很大关系。要想缩小城乡差距、解决“三农”问题，必须统筹城乡发展。推进城乡统筹发展的关键在于突破二元结构，根本的出路在于改革。改革是动力，是我们统筹城乡发展、加快推进城乡一体化必须牢牢把握的根本措施。今后我区要在更深层次、更大范围进行以市场为导向的改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，营造统筹城乡发展、加快推进城乡一体化的新优势。在统筹城乡经济发展上，要通过深化改革，统筹城乡经济增长、统筹城乡产业发展、统筹城乡企业发展和统筹城乡要素配置，使农村和城市的经济增长速度保持大致同步的状态，形成合理的产业分工和城乡各类企业公平竞争的政策环境，实现劳动力、资金、土地、技术等要素在城乡之间的优化配置。在统筹城乡社会发展上，要通过深化改革，统筹城乡人口发展、统筹城乡科教文化发展、统筹城乡福利保障、统筹城乡资源环境保护，逐步实现城乡按照统一的计划生育政策控制人口增长，按照城乡统一的教育培训制度提高全民的素质，按照统一的规划发展城乡的科学研究和教育文化事业，按照城乡衔接、公平统一的要求建立起社会福利保障制度，按照基本相同的标准和协调一致的步骤来实施城乡资源环境保护。4、增加投入，调整优化支出结构。按照建立公共财政体制的要求，调整优化财政支出结构，不断加大“三农”投入，加快推进城乡一体化。建立区、乡镇分级次合理负担的财政投入体制，依法安排落实好农业和农村的财政支出，建立财政支农资金稳定增长机制。落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，逐步增加财政对农村教育、卫生专项转移支付力度，增加对农村水利、环境整治、道路建设等基础设施的财政投入，改善农村生产生活条件。进一步加大对西部山区的扶持力度，加快西部山区奔小康步伐，促进区域经济协调发展。改进财政资金使用方式，通过运用参与投资、专项补助、资金配套和贷款贴息等方法，积极引导农民调整产业结构，推进农业产业化经营。5、整合资源，形成统筹发展合力。统筹城乡事关全局，各级党委要充分发挥好领导核心作用，立足大局，谋大事，管大局，调动方方面面的积极性，形成强大的工作合力，切实把统筹城乡发展、加快推进城乡一体化摆在重中之重的位置扎实推进。党政一把手要亲自抓，对统筹城乡发展中的重大问题，要亲自调研，集思广益，科学决策，抓点带面。区里建立城乡一体化工作领导小组，加强对全区统筹城乡发展工作的领导和指导，各乡镇也要成立相应的城乡一体化建设办公室，负责本辖区城乡一体化工作的组织实施。全区各级、各部门要一定按照认真实践科学发展观的要求，继续发扬求真务实的优良作风，紧紧围绕加快推进城乡一体化的大局，自觉把各自的目标和工作融入到推进城乡一体化中去，努力把推进城乡一体化的各项工作落到实处。要进一步加大宣传力度。宣传文化部门、新闻单位，要充分利用广播、电视、报刊、网络等多种媒介，采用生动活泼的形式，广泛深入地宣传统筹城乡发展的重大意义、工作要求和先进典型，为我区推进城乡一体化创造良好的社会环境。同志们，坚持统筹城乡发展、加快推进城乡一体化是摆在我们面前的一项重大而迫切的任务。我们一定要以科学的发展观为指导，认真贯彻落实省委、市委的部署和要求，以只争朝夕而不等待观望，大胆创新而不因循守旧，知难而进而不是畏首畏尾，真抓实干而不是坐而论道，奋发有为而不安于现状的信心、决心和能力，努力把我区建设成为统筹城乡发展的示范区而奋斗！
我国农村人口占总人口的80%，因此缩小城乡差距和加速城乡一体化，不仅是广大农民的迫切要求，而且是推动国民经济快速发展的重大举措。本文以湖北荆门城乡一体化为例，把推进小城镇、城乡一体化作为整个规划中的一项重大战略工程。
关键词：城乡一体化；湖北荆门；政策；探讨
一、我国加速城乡一体化的条件分析
改革开放三十多年以来，我国农村发展大概经历了三个阶段：实施家庭联产承包责任制，实现了广大农民“分田到户、耕者有田”的愿望；加快企业的崛起，实现了部分农民“洗脚上岸、开店进厂”的愿望；发展小城镇，实现了部分农民“离土经商、进城脱贫”。现阶段，小城镇充当这各种重要的角色，例如，它是城市和农村的融会处，是工业和农业的对接点，还是城镇化和工业化的助推器。改革开放的经济政策不断的深入到农村，加快调整农村经济结构，缩小了城乡差距，进一步推进城乡一体化的发展。
（一）经济体制改革的深入为推进城乡一体化提供了广阔空间。
由于全国各地经济体体制改革的深入，使各地经济迅猛发展，为推进城乡一体化提供了广阔的空间。目前，乡镇经济以民营为主，这是市场经济发展的基本要求和过程，自提出实施十五届四中全会以来，这项改革取得了明显效果。民营经济的飞速发展，拉近了城乡的距离，增多了城乡之间的沟通，消除了城乡发展的“围墙”，更疏通了城乡经济的交流渠道。
（二）“打工经济”的兴起为推进城乡一体化提供了有利条件。
农村不容回避的现实就是人多地少和劳力过剩。据调查，我国农村目前有将近2亿农民进入非农产业以及流动就业，因此，未来20年内每年的剩余劳动力将达到1.2亿-1.8亿。缓解就业压力就成为各地政府的首要工作，各地都把“打工经济”作为推动经济发展的一项重大举措，制订有关政策，强化引导服务，组织农村剩余劳力有序向城镇流动。无论是离土农民创业，还是守土农民增收，都有利于缩小城乡差别，加速城乡一体化。
二、湖北荆门推进城乡建设的实践
（一）着力战略研究，推进城镇化发展
湖北荆门按照省委、省政府、省住建厅的要求，积极开展湖北省城镇化和城镇发展战略规划的编制工作，并开展“两圈一带”和“宜荆荆”城市群规划，进一步作了新型城镇化规划研究。同时，将推进新型城镇化作为目标，组织开展“十二五”城乡规划编制，重点完成城市空间发展战略规划，按新型城镇化建设和做大做强大中城市提出了总体要求，从战略高度对城市发展定位、城市发展目标与发展方向、城市规模、城市空间结构与功能分区、新市级行政中心的位置、城市综合交通、城市特色与形象塑造、城市生态环境保护等涉及城市发展的重大问题进行了研究，并对未来市域范围内的城镇发展格局做出战略性布局。
（二）科学规划编制，打造城市亮点
首先政府领导人应该积极争取规划编制经费。根据城乡建设发展的需要，制定相应的规划。其次政府在规划城市结构时，要合理规划，完善城市功能布局。在加快中心城区控规编制，实现中心城区建成区控规编制全覆盖的基础上，启动了西城区控规编制；加快行政中心选址，完善行政服务功能分区；加强城市基础设施规划，启动“十二五”基础设施规划编制，进一步优化城市基础功能，所谓“要想富，先修路”，要想当地迅速的富裕起来，就应该从公里下手，着力解决市民当前反映的行路难的、停车难、入厕难、休闲空间不足等问题；
（三）坚持规范管理，提高行政效能
湖北荆门对城镇设施施工进行严格审批，在审批过程，加强道“四线“管制（路红线、绿地绿线、水体蓝线、文物紫线），对以破坏环境来建设的项目一律不予批准，对违法或违规的工程项目一律不批，对建筑使用的性质和楼高、楼层、日照间距等进行严格控制，尽量通过科学合理的手段和规划推动城市的发展。河北局在坚持专家评审、局长办公会审、市规委会定审“三关”联审的基础上，严格的对各个设施进行严格的监控。在2010年的机构改革中，把规划用地科、工程管理科、信息中心三个科室职能有机的整合，使之成为公共服务科，这样可以减少过多的环节，加快审批的时间和效率。积极推进规划公开，实现了透明管理。加强了规划公示、公告、听证、协调工作，对修建性详规、建设工程设计方案，及时在施工现场、网络媒体上做好批前公示、批后公告工作，接受群众监督。
（四）理顺管理职责，强化规划监察，理清监管职权
湖北荆门积极请示省政府并依据城乡规划法则，遵循整个规划过程，明确规划批前批后管理职能。目前，荆门市通过机构改革新成立了城市管理局，其主要职责是控违拆违协调和规划批前管理。城乡规划局主要负责批后的管理，两区政府主要负责违规建设的监管，因此两区政府要严格批后监管，并履行好城乡规划法给予的职责，对经过规划审批的建设项目，要严格依据审批，对其内容进行规划放线、验线、竣工验收，并建立台账，责任范围明确，并实行跟踪管理监督，以确保审批内容得到遵守。两区要按照政府安排的职责进行分工，积极参与负责的违章建设综合整治，及时对违章建设进行认定，下达停工通知书，告知两区整治办，并配合做好拆违工作。
三、推进城乡一体化的出路探讨
（一）以深化认识为突破点，理清城乡一体化的工作思路
推动小城镇的发展以及推进城乡一体化，是带动农村经济增长的“火车头”，是转移农村剩余劳动力的“蓄水池”，也是加快农村经济结构调整的“推进器”，还是城镇辐射农村经济的“连接点”。因此，各地政府要把推进城镇一体化工作作为带动整体经济发展的重大战略。在实施推进城乡一体化战略时要贯彻的思路是推动城镇的发展、实现城乡经济互融、缩小城乡差距，最后实现城乡一体化，实现共同富裕。具体实施城乡一体化中，要始终坚持结合四个基本点：一是发展农村经济使之与城镇经济相结合。农业经济是整个国民经济的基础，所谓“基础不牢、地动山摇”，因此加强农业经济的发展是整个国家责任。要想缩小城乡差距，首先必须使农村经济发展，使农民富裕。二是整体推进城乡经济的发展，并以推进农村经济发展为重点。要实现农村一体化，不是盲目的推进发展，而是由计划有目的有节奏的进行。充分利用城镇现有资源，重点扶持一定的人口和地区优先富裕和发展，再通过先富带后富，最后实现共同富裕。加强中心镇和边贸镇建设的发展也是实施城镇一体化的关键，因为周边镇是玄接农村和城市的纽带。三是积极团结一切能够凝聚的内力和能够借助的外力，使之相结合达到推动城乡经济的发展的目的。在实施的过程中必须坚持从实际出发，实事求是，对各地经济状况做周密的调查和分析，发挥各地的经济优势，走特色经济道路。还要坚持按照市场经济要求，努力突破各种束缚城镇经济发展的不利枷锁，竟可能的利用政策吸引外地投资，开辟融资渠道，利用外地力量推动本地经济的增长，加速城镇化的发展。发展城镇一体化的过程中，需要注意的是不能以牺牲经济效益和环境作为代价，要走可持续发展道路。
（二）以创新机制为切入点，筹集城乡一体化的建设投入
推进城乡一体化发展的关键是发展小城镇，而发展小城镇则需要大量的资金投入。在小城镇的瓶颈处要多投资金，突破小城镇发展的“瓶颈”，还必须要创新机制，创立多元化、多形式、多渠道的投资体制。首先政府要优化政策，吸引各地投资。政府每年投入一定的资金来推动城乡一体化的发展。政府用优惠的政策调动社会投资建设城镇的积极性。其次政府进行产权拍卖，通过社会力量聚资。政府对公用设施经营权和成真到了冠名权以及广告权进行拍卖，鼓励和吸引社会资金来投资建设城镇，利用社会力量推动城镇的发展。
（三）实现公共产品均等化
在深入分析湖北荆门实际情况的基础上，应把社会保障、基础设施建设等与百姓生活息息相关的公共产品均等化，这也成为了推进城乡一体化建设的重要环节。政府应加大财政投入，消除农村基础设施滞后与公共服务不足的现状。同时，在农村应切实执行国家的福利政策，彻底解决农民医疗、养老、教育等问题，把民生问题作为城乡一体化建设的重点内容。如政府应对农村的电力、道路、饮水、通信等公共设施进行建设，不断改善农民的生活环境；不断加大对城乡教育的投入，为其配备充足的教学设施；建立足够的医疗卫生室，方便农民就医治病等等。
（四）促进土地流转，推进城乡一体化建设
1.深化农民与基层干部对土地流转的认识
为推进城乡一体化建设，做好土地流转工作，就必须使广大的农民与基层干部深刻认识到土地流转的优势与重要性，明确其对提高土地利用率、促进农村劳动力合理配置、科学调整种植结构以及提高农村收入的积极作用。此外，还应大力开展对土地流转的宣传工作，在农民自愿、依法、互利的基础上做好土地流转工作。
2.建立健全土地流转的相关法律法规
随着农村产业化的不断发展，国家应顺应这一发展趋势，出台一部全国性的有关土地使用权流转的法规，使土地流转工作更为规范化、制度化、明朗化，同时也为更好地开展土地流转工作构建制度保障体系。
3.设立土地流转服务机构
乡镇应根据自身的实际情况，成立专门的土地流转服务机构，配备一定的硬件设施，及时搜集有关土地流转的重要信息和政策，为广大农民提供咨询服务。
一、全省城乡一体化发展情况
黑龙江省农业资源富集度居全国前列，中远期发展潜力巨大；万村千乡星罗棋布，与垦区、林区、矿区相邻相生；农村剩余劳动力十分丰富，有近80万名科技文化素质较高的农垦区农工。以上“特质”，对我省破解“三农”问题，缩小城乡差距，既是优势所在，也是潜在的巨大压力。
2010年4月，《黑龙江省构建城乡经济社会一体化新格局推进方案》正式实施，标志着我省推进城乡一体化工作全面启动。《方案》明确提出按照“以工促农、以城带乡、城乡联动、协调发展”的总体要求，以破解“三农”问题为重点，以百镇建设为抓手，以城镇基础设施建设、人口转移（就业和落户）、社会保障为突破口，以产业发展为支撑，以项目建设为载体，以“十个带动”为路径，以市县政府为主体，以体制机制创新为动力，从试点抓起，以点带面，逐步发展，力争到2022年，基本形成城乡经济社会一体化发展新格局，城镇化率达到65%。按照《方案》要求，全省上下经过一年多的努力，城乡一体化推进工作取得初步成效：
（一）科学统筹城乡规划编制。将推进城乡经济社会发展一体化纳入全省“十二五”总体规划，与国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城镇体系规划和村镇体系规划统筹考虑、相互衔接，在规划中注重城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸，努力实现城乡基本公共服务均等化。在全国率先完成了《省域村镇体系规划》的编制，完成了25个《县域村镇体系规划》、845个《小城镇总体规划》的编制，明确了小城镇的战略定位、发展方向、建设目标和产业布局。哈尔滨市以科学规划指导统筹城乡工作，组织编制了全市城乡一体化发展总体规划及城乡基础设施建设一体化规划、城乡商品流通市场一体化发展规划等专项规划，打破了全市城乡规划分治、缺乏统一协调的格局，努力推进基础设施、产业发展和社会事业发展等重大专项规划向农村延伸，积极构建覆盖全城、由点及面、梯度推进的城乡规划体系。
（二）百镇建设工程全面启动。2009年，省委、省政府将百镇建设作为提高城镇化、推进城乡一体化的有效载体和切入点，列入“十大工程”全力推进。2010年，48个第一批试点镇启动基础设施项目287个，完成投资39.9亿元。嘉荫县朝阳镇、海林市海林镇等一批基础设施完备、产业集聚能力较强的城关镇初具规模；农垦系统建成了以建三江、九三、宝泉岭为代表的一批现代化小城镇；森工系统充分发挥生态优良、资源丰富的优势，建成了以清河、兴隆为代表的生态型小城镇。齐齐哈尔市在实践中探索并推广了“大项目带动、整村推进、整镇推进、村企共建、城中村改造”等五种城乡一体化推进模式，涌现出了兴十四、依龙镇等全省先进典型。
（三）区域、行业一体化试点工作进展顺利。省政府确定哈尔滨、牡丹江、七台河、北安、萝北为区域一体化试点，农垦、森工为行业一体化试点。各试点单位在土地流转、产业发展、合作共建等方面取得较大进展。哈尔滨市以“北跃、南拓、中兴、强县”战略为指导，大力实施了土地分类、农民组团、产业建园的“三个集中”，农民身份、管理体制的“两个转换”和基础设施建设“一个牵动”，到2015年城市化率将提高5个百分点。北安市探索出“土地流转规模经营、农民转向城镇和新社区，城镇带动、农垦森工带动”的“双转双带”新模式，实现农村人口向城镇集聚。黑河市把开展场县共建作为重要载体，通过与72个农场开展跨区作业，建立农业科技园区24个，各类农牧产品加工企业24家、基地8个，培育种养大户2000个，发展股份制农牧场200个、各类专业协会126个，建立和完善了地方与农垦、森工资源共享、利益连结、共同发展的合作机制。
虽然我省统筹城乡发展取得积极进展，但也面临一些困难和问题：一是城乡收入差距较大。2010年，全省城镇居民人均可支配收入是农村居民家庭人均纯收入的2.2倍。城乡收入差距过大，导致农村居民消费与城市居民消费的巨大差距，人均消费水平后者是前者的2.4倍。二是城乡投资比例失衡。据省发改委统计，2010年，全省农村投资占总投资的比重仅为7.6%，城乡投资比例失衡直接影响城乡一体化建设进程。三是农村社会保障不完善。农村社会保障体系不健全，尚没有形成完整的制度体系，保障的项目主要是农村救济和社会优抚，效果不明显。四是城乡劳动力结构不合理。2010年，全省农村从业人员中第一产业占85%，二、三产业仅占15%，结构极不合理。同时，城乡不统一的户籍制度、不平等的就业政策和社会保障体系人为地分割劳动力市场，限制了劳动力在区域间和区域内的自由流动。
二、近年来财政支持城乡一体化发展主要成效
按照省委、省政府的战略部署和《黑龙江省构建城乡经济社会发展一体化新格局推进方案》的具体要求，财政部门认真落实推进公共服务均等化的政策措施，促进城市与农村资源优化配置，推动城乡一体化发展。
（一）以加快推进城镇化水平为载体，着力提高以城带乡能力。围绕实现城镇化的目标和任务，充分发挥财政政策和资金的导向作用，支持加快城镇化建设步伐，有效发挥城镇化对城乡一体化的引导作用。
一是支持以旅游名镇为主要内容的小城镇建设，增强城镇集聚力。在省委、省政府统一部署下，会同省发改委等相关部门制定下发了关于加快黑龙江省“百镇”及重点旅游名镇建设若干政策，为全省12个旅游名镇加快发展提供了宽松环境。采取整合专项资金等方式累计投入资金12亿元，着力支持了旅游名镇发展规划、景区建设和以道路、污水垃圾处理为重点的基础设施建设，提升了旅游名镇的总体形象。为正确引导小城镇和村庄建设，“十一五”期间投入新农村建设规划专项资金为4960万元，编制完成了《黑龙江省村镇体系规划》等20个总体和区域发展规划，编制完成了重点发展的300多个中心村和乡镇的规划。
二是支持以“三棚一草”改造为主要内容的城乡住房建设，改善城乡居民居住条件。2008年开始，我省大规模启动实施“三棚一草”改造和保障性住房建设。三年来，共争取中央预算内资金和中央财政补助资金137亿元，省政府安排专项补助资金37.8亿元，各地和省农垦、森工系统投入资金167亿元，累计争取国家开发银行贷款68.6亿元，加上市场化运作，全省“三棚一草”改造和保障性住房建设完成投资1864.6亿元，城乡受益户数195.8万户。2010年，全省保障性安居工程建设开工套数达到83万套，泥草房改造达26万套，位居全国之首。
三是支持以“三供两治”为主要内容的市政基础设施建设，改善城乡居民人居环境。省级财政从2009年开始累计安排“三供两治”资金4亿元，主要用于项目建设的配套和奖励。截至2010年底，全省“三供两治”工程项目开工建设420项，完成投资318.2亿元，全省城市供水能力日新增218万立方米，供水普及率达到91%，基本解决了群众吃水问题；污水日处理能力增加了210万吨，污水处理率达到60%，污水集中处理率40%；城市燃气普及率达到84%，城市集中供热普及率达到59.4%，垃圾无害化处理率达到30%。
四是支持以试点村为主要内容的新农村建设，提高新农村建设整体水平。自2006年起，省委、省政府决定启动新农村“千村试点”建设工作，第一批有1084个村被确定为试点村，连续支持三年；有1008个村被确定为第二批新农村试点村，连续支持两年。五年来，省级财政按照“多建多投、少建少投、不建不投”的原则，实行“以奖”机制，调动了地方投入的积极性，五年投入专项资金7.9亿元，拉动地方资金28亿元，有效缓解了新农村建设资金供求矛盾。经过五年的努力，试点村经济发展、社会事业、人居环境和区域合作均发生了巨大变化，同期农民人均纯收入增速比全省平均高12个百分点。全省已建立农村社区综合服务中心1338个，便民服务站8904个。
五是支持以高等级公路为主要内容的城乡公路建设，提高城乡通达能力。2008年，省委、省政府提出公路建设“三年决战”的总体战略部署。省财政厅积极创新投资理念，通过集中省本级财力重点投入，做大融资平台，出台优惠税费政策等方式圆满完成了省政府既定的资金筹集任务。到2011年末，全省13个市（地）除大兴安岭外，全部通高速公路，64个县（市）、省内重点旅游区、矿产资源重点开发区通二级以上公路，其中有32个县（市）通高速公路，全省9121个行政村通水泥（沥青）路，通硬化路面达到100%。高速公路达到3800公里，位居全国第七位。现代公路网络框架已经形成，公路建设有力地促进了全省城乡经济社会的快速发展。
（二）以加快推进城乡社会事业协调发展为载体，着力实现公共服务均等化。认真落实省委进一步加强民生工作的决定，积极推进“十大民生工程”实施，不断加大对农村教育、医疗、社保等领域的投入力度，提高农村社会事业发展水平。
一是支持农村公共文化服务体系完善工作。“十一五”期间，累计投入资金3.4亿元，支持542个乡镇综合文化站购置基本文化活动设备和文化信息资源共享工程设备，覆盖率达到60%；支持文化信息资源共享工程建设，实现了县级中心和村级基层服务点全覆盖；给予农村文艺创作（活动）群体和农村文化大院奖励，支持农村文化活动品牌活动；支持省、市、县三级文艺院团开展送戏下乡活动和农村公益电影放映工作，进一步满足了广大群众精神文化需求。
二是支持农村教育事业发展。按照国家部署，我省从2007年春季学期开始启动农村义务教育经费保障机制改革，全省各级财政积极调整支出结构，切实加大资金投入力度，努力确保改革各项政策全面落实到位。在中央财政分项补助农村义务教育经费的基础上，省级财政对农村义务教育公用经费中的免杂费资金、省级免费教科书予以全额保障；公用经费，区分享受转移支付县、贫困县和其他县分别负担100%、100%、80%；对农村义务教育贫困寄宿生生活费补助负担70%，改革中由地方负担资金，省级财政负担比例高达93.3%。全省农村义务教育生均财政拨款水平由2006年的1721.4元提高到2010年3527.5元，增长104.9%，年均增幅19.6%。2007至2010年，本着“集中财力、突出重点、分片推进”的原则，累计投入导向资金和奖补资金2.8亿元，吸引地方投入5.7亿元，分年度支持资源型城市、边境城市、重工业城市以及省会城市共384所学校进行资源整合，开展集中办学。省级财政投入资金近3亿元，逐年改善了农村义务教育办学条件。
三是支持农村科技事业发展。“十一五”期间，省级安排科技富民强县专项行动计划资金1200万元，支持项目62个；科普惠农兴村计划资金370万元，支持农业技术协会48个、科普示范基地33个、科普带头人23位。据统计，有近3000名科技人员参加了科技富民强县专项行动计划的实施，引进科技人员781名，37.5万农民直接参与富民强县专项的实施，辐射带动农民84.5万人，引进新品种209个，建立农业生产基地445个，有633家与产业相关的企业，直接或间接承担了国家科技富民强县专项行动计划项目的实施。
四是支持农村社会保障工作。自2009年底启动新型农村社会养老保险试点工作以来，省级财政已累计下达试点县（市、区）新农保试点专项补助资金6.3亿元，全省新农保试点县份已经达到了86个，试点地区农业总人口1201.6万人，占全省农业人口总数的67.5%。农村低保对象财政补助水平由年人均900元提高到1044元，惠及农村低保对象113.1万人。落实好为困难群体发放价格临时补贴和一次性生活补助政策，有效缓解了物价上涨给农村困难群众带来的生活压力。有效保障农村五保对象基本生活，省级财政预算安排农村五保供养资金2.8亿元，确保全省14.4万名农村五保户生活水平不低于当地农村居民平均生活水平。
五是支持农村医疗卫生事业发展。从2011年起，黑龙江省将新农合政府补助标准一次性提高到200元。截至目前，省级财政已拨付市县新农合补助资金12.1亿元，支持全省1418.8万农民参加新型农村合作医疗，参合率达到98.9%，已累计为62.6万参合农民核销医保政策内医疗费用9.15亿元，补偿率达到69.1%。同时，省级财政筹集下达补助资金5.1亿元，通过政府购买服务为城乡居民提供10类41项基本公共卫生服务，加快了公共卫生服务的均等化实现步伐。
（三）以加快市场化进程为载体，着力促进城乡生产要素和商品的互流互通。围绕促进城乡生产和生活要素的自由流动，加大对市场开发和建设投入，不断提高城乡市场和流通一体化水平。
一是大力推进“万村千乡”市场工程建设，健全农村销售网络体系。截至2010年末，共支持承办企业184个，累计建设和改造连锁农家店18783个，有力地促进了农产品进城和工业品下乡，繁荣了农村经济，缩小了城乡差距。
二是深入实施家电汽车下乡，拉动农村消费。截至2011年8月21日，全省已累计销售家电下乡产品387万台（件），实现销售收入82.8亿元，剔除非补贴用户购买16万台（件）后，实际补贴家电产品371万台（件），兑付补贴资金9.3亿元。累计受理汽车摩托车下乡补贴申报31万辆，实现销售收入73.9亿元，已补贴汽车摩托车30万辆，兑付补贴资金8.4亿元，家电和汽车摩托车下乡补贴兑付率均达到95%以上，位居全国前列。
与此同时，为支持城乡统筹协调发展，省级财政通过加大均衡性转移支付力度和实施县级基本财力保障机制，为市县发展提供强有力的财力支撑。2010至2012年新一轮省对市县均衡性转移支付补助规模为每年51.8亿元，比上一轮增长22%，地区间财力差异水平正在逐步缩小，市县基本公共服务均等化水平得以进一步提高。2010年，省级财政建立县级基本财力保障机制，当年下达资金9.7亿元，以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务、落实民生政策的基本财力需要。
近年来，在支持城乡一体化方面，财政部门履职尽责，积极配合有关部门开展工作，取得了一些成效，但也存在一些问题：一是财政资金投入总量有待增加。受我省经济发展滞后影响，全省财政收入增幅低、规模小，财政实力总体较弱，财政投入与城乡一体化建设需求相比差距较大。二是财政支持方式有待创新。在支持城乡一体化建设过程中，财政资金导向作用有待加强，支持方式需进一步创新，以吸引更多的社会资金参与城乡一体化建设。三是监督检查有待加强。通过审计和财政监督检查发现，一些用于城乡一体化建设的资金，还存在挤占、挪用等现象。
三、“十二五”期间，财政支持城乡一体化发展的建议
加快推进城乡一体化发展，是在国际金融危机和国内发展方式转型的双重压力下，实现扩内需、保增长的现实要求。如何按照科学发展观的要求，更新理财观念，完善财政管理体制，加快城乡一体化发展的步伐，是当前财政工作面临的一项迫切任务。财政作为政府发挥作用的重要方式和手段，是统筹城乡发展的一个关键环节，高效的财政体制必将有力推动城乡一体化的进程。首先，财政部门作为政府的一个综合部门，必须保证政府重大方针政策的实行，财政资金投入可为城乡一体化提供有效保障，如医疗保健、社会保障、公共交通、基础设施建设等。其次，调节城乡资源配置。财政部门可按照统筹城乡发展要求，根据不同时期、不同阶段城乡经济社会发展特点，科学合理地调整城乡资源供给水平。第三，财政资金投入具有导向性和示范作用，能带动民间资本投资农村基础设施建设和农产品生产、销售等领域，进而产生巨大的“乘数效应”。第四，财政制度本身，如财政补贴制度等可以发挥“自动稳定器”作用，调节城乡居民收入分配。基于现行财政体制已取得的成效、改革所处的背景和面临的困难，要坚持因地制宜、分类管理、发展优先、统筹兼顾，努力构建适应城乡一体化要求的财政体制。
（一）科学把握创新财政体制支持城乡一体化的四个重要原则。一是统筹兼顾，循序渐进。城乡一体化不能一蹴而就，必须循序渐进，统筹谋划，搞好长远规划。二是注重公平，兼及效率。公共财政保障农村城市化发展，应该以满足广大农民的公共需要为目标，为农民提供基本的、有保障的公共产品。三是尽力而为，量力而行。既要逐步加大财政对农村的投入力度，又要考虑财政的承受能力。四是积极主动，激励引导。在投入方式上，必须不断创新机制，充分发挥财政资金的引导作用，调动信贷资金、社会资金，逐步形成多元化的投入格局。
（二）把握好四个重点，进一步优化财力投向。一是加大对城乡经济发展的投入，推进城乡经济融合。围绕省委、省政府战略部署，按照一二三产互动，城乡经济相融的原则，促进三个产业在城乡合理布局、优势互补以及国民收入在城乡公平分配。加大对农副产品加工、农业机械制造、支农化工等涉农产业的支持力度，优先扶持发展需要农村配套、提供原料和能够吸纳大批农村劳动力的产业。鼓励发展城乡联动、同业共赢的农业产业化经营，推动适宜于农村发展的二三产业项目向农村布局。采取税收减免、财政补贴、降低产业进入门槛等措施，鼓励商贸、流通、金融和中介组织向中心镇和中心村布局或建网布点，促进农村服务业加快发展。着力培育以优势产业为核心、优势企业为龙头的产业集群，促进形成县域支柱产业，推动县域经济快速发展。二是加大对城乡社会事业的投入，推进城乡基本公共服务均等化。合理配置公共服务资源，把由政府提供或主导的公共服务尽可能地覆盖到城乡居民。推动基础教育资源在县域范围内均衡配置，在校舍建设、师资配备、经费保障等方面逐步缩小城乡之间的差距。巩固完善新型农村合作医疗制度，逐步提高筹资标准和财政补助水平；加强农村医疗基础设施建设，县乡村三级都要合理布局公益性医疗卫生机构和设施，完善农村医疗卫生服务网络。适应当前城乡经济发展水平，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，建立城乡社会保障衔接和转移机制，健全农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障制度。完善县乡村三级图书馆、体育场地等公共文化设施建设，推进文化共享工程建设。加大扶贫开发力度，不断提高贫困乡村和农村低收入人口的自我发展能力。三是加大城乡基础建设一体化投入，协调推动城乡现代化进程。在科学规划、合理布局的基础上，以推进新城建设为契机，加大基础设施建设资金投入，推进城市基础设施向县乡村延伸，实现城乡公共设施共建、联网、共享。搞好城市与农村基础设施的衔接，积极推进城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，努力形成城乡一体化的新型基础设施体系。继续支持农村路网建设，提高通达深度和建设质量，加强养护管理。继续支持村村通自来水工程，解决好农村饮水安全问题。继续支持村村通电工程，重点搞好配套设施建设。系统推进农村信息化，加强涉农信息资源的开发利用与共享，全面提高农村信息化服务水平。四是认真落实推进城乡一体化相关的配套政策，促进社会和谐稳定。在财政资金安排时要把城乡经济社会作为一个整体，统一规划，通盘考虑。逐步实行城乡统一的户籍政策、就业政策、社会保障政策等，这是城乡统筹的软件基础和城乡协调发展的基本保证。在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛。建立健全城乡一体的人力资源市场和就业服务体系，加强对进城务工农民合法权益的保护。