为促进城镇建设，加快城乡一体化进程，统筹协调城乡发展，经县人民政府同意，现就做好乡镇总体规划修编工作的有关事项通知如下：
一、充分认识做好乡镇总体规划修编工作的重要意义
乡镇总体规划是指导城镇建设和发展的基本依据，是政府工作重要的调控手段，直接关系到城镇功能的有效发挥，关系到乡镇和区域内经济、社会、人口、资源、环境的协调发展。随着我县城镇化进程的加快、人口规模的扩张、经济的增长和社会事业
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的发展，现行总体规划滞后的问题越来越成为影响社会发展的制约因素，开展乡镇总体规划修编工作势在必行。各乡镇要统一思想，提高认识，集中时间，集中精力，尽快做好乡镇总体规划修编工作，以推动经济社会快速、协调、可持续发展。
二、突出乡镇总体规划修编的工作重点
（一）明确乡镇总体规划修编的基本原则。乡镇总体规划修编应坚持从实际出发，科学预测城镇发展需要的原则，使城镇的性质、规模、发展目标及各项建设的具体安排，与今后一定时期内城镇政治、经济、文化的发展需要相适应；坚持保护生态环境和历史文化遗产，防止污染和其他公害的原则，做到布局合理、环境优美并各具特色；坚持有利生产、方便生活、防灾减灾的原则；坚持合理用地、节约用地的原则，严格执行国家规定的城镇用地标准，合理利用土地。
（二）明确乡镇总体规划修编的工作方法。乡镇总体规划修编应当对乡镇的经济、社会、基础设施、环境及自然条件等情况进行深入调查研究，取得准确的基础资料。各乡镇总体规划修编要在《泰和县城市总体规划》的指导下开展，既要尊重乡镇发展的客观规律，加快发展，又要讲求实际、循序渐进的原则，尊重科学、实事求是，正确预测城镇未来人口和建设用地规模。要综合研究和确定城镇的性质、规模和空间发展形态，统筹安排城镇各项建设的关系，指导城镇合理发展；要对城镇进行综合技术经济论证，提出规划实施的措施、步骤和方法；要注重土地使用的
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效益，努力实现土地资源投入产出效益的最大化，杜绝盲目、过量地投放产业用地。要科学进行用地布局、合理确定居住、分工明确、划清各项不同使用性质用地的界线，实现合理布局与节约用地、经济效益与社会效益的统一。
（三）突出乡镇总体规划的强制性内容。要把事关区域协调发展、生态环境保护、风景名胜资源保护、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等内容作为强制性内容，划定道路“红线”、绿地“绿线”、历史文化保护“紫线”、水体“蓝线”，确定保护和控制范围，提出保护措施。
（四）严格乡镇总体规划修编的审批程序。各乡镇总体规划修编要委托省内外有规划设计资质的单位进行编制，编制成果经乡镇人民代表大会审查同意，县规划建设局审核后，报县人民政府批准实施。在修编、审查、审批过程中，要按照“阳光规划”的要求，积极向社会公示规划方案，通过召开座谈会等形式，广泛征求有关部门和群众意见，并组织专家进行专门评审论证，进行多方案比较，力求规划更加科学合理；县规划建设局要积极做好规划编制成果的审查、审核工作，作出报审意见；最后的编制成果要以乡镇人民政府的名义并经县规划建设局审定后，按法定程序由县人民政府批复。各乡镇送审总体规划时，应当同时报送以下材料：（*）送审报告（包括申请、乡镇人民代表大会审查同意意见、专家评审论证意见）；（*）城镇现状图、城镇总体规划图、道路交通规划图、各项专用规划图及近期建设规划图等图纸；（*）
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说明书及规划文本。
关键词:农村城镇化
中图分类号:X951文献标识码:A文章编号:1672-3791(2011)09(c)-0235-01
1天津实施农村城镇化的背景
中央明确提出,“三农”问题是全党工作的重中之重,是决定我国全面建设小康社会进程的根本性、关键性问题,关系党和国家工作全局。跨入21世纪以来,要想彻底解决“三农”问题,核心是要解决好如何安置农民和解决农民后顾之忧的问题。已经有领导提出解决农民问题的关键,就是七个字:“安居、乐业、有保障”。通过国土资源部及相关部委的联合研讨,将解决三农问题集中在了几个方面:集约利用土地、节约能源资源、增加就业岗位、增加农民收入、使农民享受到城市生活、逐步缩小城乡差距。这些问题已经各个部门的支持和肯定,也反映了广大农民群众的真实意愿和改善愿望,为以后的农村城镇化建设奠定了基础。
根据中央的指示精神,从2005年下半年开始,天津市组织专家研讨,专业职能部门广泛调查,力争找到能够在解放土地的同时一并解决建设资金的方法。当时,面临的是一个从来没有先例可以借鉴的领域,需要在保护农民权益与最大化集约用地之间找到合理结合点。最终,通过广泛征求农民意愿和大量调研,确定了以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法,并在“十二镇五村”开展试点,涉及津郊近二十万农民。至2008年末,已有约数万农民告别以前的田间老房,住上现代化配套的商品房。在日常生活保障中,村民与城镇户口的人享受相同的社会福利待遇,过上了有社保、有医保的“城里人”生活。
2天津实施农村城镇化的初步设想
最初的宅基地换房建设小城镇的基本思路是:在遵守国家法律法规的前提下,坚持农村生产承包责任制不变、保证可耕种土地总量不减、农民自愿搬迁的原则,通过专业团队对拟实施区域进行高水平地规划、设计,最终兴建符合现代生活要素,适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。
这种规模的小城镇建设需要投入大量资金,仅仅依靠政府拨款或贷款还有集体组织的自身积累,显然差距巨大,只能在如何利用好土地上做文章。通过让农民上楼,将整合后的土地通过规划,体现其最大价值化,让土地流动起来,使土地资源资本化。农民用其自有住宅所占用土地,按照政府制定的统一置换标准,无偿换取小城镇中的一套住宅,并拥有该住宅的房屋所有权,该所有权与商品房的房屋所有权证在功能上完全一致。被拆除的原有房屋所占用土地,结合周边土地,统筹进行一体化协调组织,分步进行整理复耕,实现占补平衡。在规划新的小城镇方案时,除了保证农民还迁住宅的总体数量及套数必须充足外,还要规划一些具有经营性用途的土地,可供市场开发,并通过土地出让获得收入,以此来平衡小城镇的建设资金,使项目自身实现资金的自给自足,不完全依赖政府资金或贷款。
3天津小城镇建设的试运营
根据初步设想,2005年国土资源部根据国务院的要求,开展了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作,天津市是第一批试点城市。试点的具体内含就是依据土地利用总体规划和城市总体规划,把拟用来复垦的土地和拟用于小城镇建设的土地放到一个大盘子里面综合考虑,把建设新的小城镇和拆除原有建筑、恢复耕地的土地结合在一起,统筹考虑,最终实现建设用地总数不增加,耕地不减少、村民生活质量不降低。
根据这个设想,在之后的短短五年时间内,天津市已开展了三批试点建设,建设农民还迁住宅约1000万平方米以上,建成华明镇等9个全国闻名的试点镇村,约有15万农民从农村入住了新建成的小城镇,第四批的示范镇项目建设即将全面展开。
在项目运作中,主要有两个方面在管理上有自身的特色,具体如下。
(1)项目建设资金管理。
天津市严格按照小城镇建设的进度拨付各种款项,所有的建设资金全部在项目内封闭运行,保证了资金确实全部用于小城镇建设,使资金效用最大化,形成了“借、用、还”的良性循环,保证所有的小城镇建设项目资金上的自给自足。
(2)项目规划设计管理。
“每个小城镇,还迁村的规划建设必须突出区域特色、建筑特色、生态特色、文化特色和产业特色,避免套用模式,拿来主义,复制以前的百镇一面、千村一面的省事做法。通过合理的规划设计,在有限的空间内,集约使用土地,突出居住、商业、产业设施等城镇要素,形成各自独立又项目联系的功能区域。”在小城镇的建筑风格上,天津始终坚持聘请先进设计团队,将先进的设计理念,融入规划设计方案之中,体现不同的建筑风格。同时,按照建设环境、资源节约的社会要求,统筹考虑基础设施和生态建设。
正是天津对小城镇进行的这种统一规划、统一布局的操作模式,可以保证最终的建设用地总量不增加,耕地不减少、村民生活质量不降低。
4天津小城镇建设的需总结的几点
4.1做好群众工作
群众工作是整个小城镇建设工作的基础,农民是用自己的土地配合政府进行整体区域运作的主体,要把“充分尊重农民意愿”作为最重要的一条原则。
4.2要建立公开透明的工作机制
在涉及农民自身利益的决策上,必须事先征求农民的意见,这个意见不是一两个村民的意见,是要全体村民的意见。
4.3保护耕地,搞好土地利用
小城镇项目开始后,要按时完成耕地复垦任务,凡是不能完成的,不要急于进行新的小城镇建设,一定要保证土地总体利用的效用最大化,切实保护耕地。
4.4加快项目建设进度
对于小城镇建设,要以高度的责任感,和对农村工作极大地热情,努力搞好项目建设。保证村民入住小城镇的时间约定,不给搬迁村民的生活带来不便。
4.5注重村民新居的建设质量
必须重视农民住房的工程质量,严格把关,明确和落实责任,健全工程质量保证体系。真正成为精品工程,成为广大农民群众能够安居乐业的工程。
4.6小城镇建设资金的合理使用
城镇化建设是经济社会发展走向现代化的必由之路，也是结构优化与升级在地域空间上的一种必然反映。云南作为“边疆、民族、山区、贫困”的省份，农业人口众多、环境十分敏感、耕地资源十分有限，在这样一个山区农业大省，推进城镇化建设，实非易事。中共云南省委秦光荣书记提出，切实转变云南的经济发展方式，必须转变用地方式，推进保护坝区农田、建设山地城镇，走出一条符合云南实际的城镇化科学发展之路。“十二五”时期是云南加快转变经济发展方式的攻坚期，是加快建设“两强一堡”的黄金期，是全面建设小康社会的关键期，云南未来城镇发展必须从根本上准确把握地域的特殊性，解决面临的新课题、新矛盾，坚持科学发展观，依托城镇化建设，实现集约化发展，真正能做到土地资源节约、经济文化繁荣、生态环境优美、人与自然和谐，从而有效推动云南的科学发展和谐发展跨越发展。
2012年5月15日，云南省住房和城乡建设厅罗应光厅长（以下简称罗厅长）接受了云南省政府研究室风光杂志社社长、总编辑蔡金华（以下简称蔡社长）的独家专访，在采访过程中，罗厅长多次强调“城镇上山”是中共云南省委、省政府作出的重大战略决策，云南省住房和城乡建设厅所做的工作就是落实好中共云南省委书记秦光荣，中共云南省委副书记、省长李纪恒，中共云南省委副书记仇和，省政府副省长刘平等省领导的重要指示精神，为七彩云南的城乡建设作出应有的贡献。
在本次独家专访中，罗厅长就云南省城镇化建设的现状、城镇化发展中遇到的问题与困难、“城镇上山”的总体进程、特色城镇化的实施、小城镇建设的情况、保障性住房的建设等诸多城镇化建设的核心问题逐一向蔡社长作了详细介绍。
在采访结束之时，罗厅长表示，“城镇上山”是一项长期的、重要的、艰巨的系统性工程，现在还处于一个起步阶段，今后还有更多、更重、更急的工作需要去抓具体、抓细节、抓落实。
蔡社长：城镇化是云南对现代化追求的目标和动力之一，是云南全面建设小康社会的重要支撑。云南基本的省情是集“边疆、山区、民族、贫困”四位一体，您认为应该如何结合省情，走出一条符合云南实际的特色城镇化道路？
罗厅长：云南是集边疆、民族、山区、贫困四位一体的省份，省住房城乡建设工作的重要任务就是要结合云南的实际走出一条有云南特色的城镇化发展道路。
云南94%的国土面积是山区，坝区特别少，仅占6%，优质耕地特别珍贵。如何在有限的土地上，加快城镇化发展速度，保证城镇化发展质量，解决好耕地保护与城镇化发展的矛盾，实现省委提出的城镇化发展目标，是摆在云南省住房和城乡建设厅（以下简称“省住建厅”）面前十分紧迫而艰巨的任务。云南省特殊的地理条件和生态环境，造就了云南人的高原情怀和大山精神，决定了我们的出路在山，希望也在山。
云南省委、省政府经过充分调研和论证，提出了“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的思路，省人民政府先后出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》《关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的意见》，省住建厅制定下发了《关于加强耕地保护调整完善城乡规划工作的实施意见》，确立了“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，良田留给子孙耕”的建设发展理念，进一步规范了建设用地方式和城镇化发展模式，在大力保护坝区良田好地，严守耕地保护红线的基础上，开发利用山地推进城镇建设，摒弃占用坝子、占用耕地搞开发建设的不良发展模式，努力走出一条符合云南实际的特色城镇化道路。要实现这一目标，必须大力推进“四个进程”：
（一）大力推进山地城镇规划建设进程
按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的要求，把建设山地城镇作为城市规划设计的主要方向，加快转变城乡建设用地方式，严格落实省政府《关于加强耕地保护促进城镇科学发展的意见》，加强与国家有关部门对接、与国土林业等部门协调，出台差别化的城镇建设用地政策，合理划定城镇在坝区扩张边界，因地制宜、分类指导州（市）、县（区）、镇（乡）的规划设计和建设，尽快出台调整完善后的全省各级城镇近期建设规划。
（二）大力推进培育建设城市群进程
城市群是成熟城市化的标志，它实现了设施同城化、市场一体化、功能一体化、利益协同化，最终体现在经济最优化，是云南特色城镇化道路的战略支撑。从云南现有城市发展的基础来看，只有一个特大城市和一个大城市，而且四个中等城市的非农业人口只有22万人左右，大中城市综合规模偏小。基于城市化的合理需求，需要尽快改变当前大城市缺乏的局面，培养多个大型中心城市，以此为中心形成多个合理的城市群落。就可能性而言，现在云南省的整个城市发展处在集聚效应加速期，有利于产业在中大型城市的加速集聚；次区域产业发展势头比较猛，烟草、矿产、水电、生物创新、文化旅游等支柱产业的区域分布逐渐合理，区域间产业的分工合作联系日趋紧密，加强了对区域大型中心城市形成的支撑，最有条件和优势率先实现突破的是“一区、一带、五群、七廊”【即：一区指滇中城市集聚区（含滇中城市群），一带指沿边开放城镇带，五群指滇西城镇群、滇东南城镇群、滇东北城镇群、滇西南城镇群、滇西北城镇群，七廊指昆明-皎漂、昆明-曼谷、昆明-河内、昆明至密支那4条对外经济走廊和昆明-曲靖-贵州-长三角、昆明-昭通-成渝、昆明-丽江-香格里拉-昌都3条对内经济走廊】区域。特别是当前云南省面临着桥头堡建设和中央实施新一轮西部大开发等难得历史机遇，次区域原有的城市基础设施和环境建设将得到更多资金、项目和政策的支持。在具体举措上，甚至可以选择合理的区域进行试点（比如滇中城市群），打破州（市）、县（区）行政区划限制，创新城市联动发展的模式，率先培育几个城市群，形成由点到面的突破态势。
为提高中心镇综合承载能力，促进中心镇健康有序发展，充分发挥中心镇在连接城乡、辐射农村、扩大就业和促进发展中的重要作用，根据《中共市委市人民政府关于加快城镇化进程的实施意见》(发〔〕24号)和有关法律法规规定，结合我市实际，制定如下意见：
一、加强中心镇规划建设工作的意义
中心镇是我国城镇体系的基础，是连接城乡、联系工农的桥梁和纽带，是农村的区域性中心，是农村经济和社会各项事业发展的重要载体。加快中心镇规划建设，有利于缩小城乡差别，促进城乡一体化；有利于转变经济发展方式，实现产业结构的优化升级；有利于就地吸引农村劳动力，提高中心镇竞争力；有利于形成合理的城镇布局，提高统筹城乡发展水平。近年来，我市中心城镇规划建设取得了长足发展，中心镇规模不断扩大，面貌不断改善，实力不断增强。但从总体上看，我市中心镇存在规模偏小、职能雷同、区域基础设施重复建设现象；中心镇基础设施不完善、城镇功能不完善，空间布局不合理、建设缺乏特色等问题突出。全市各级各部门要充分认识加快中心镇规划建设工作的重要意义，进一步解放思想，更新观念，采取有力措施，破解难点问题，提高我市中心镇规划建设水平，促进区域城镇化进程和经济社会协调发展。
二、中心镇规划建设的指导思想和基本原则
(一)指导思想
以科学发展观为指导，按照城乡统筹、布局合理、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，不断完善中心镇规划体系和城镇基础设施，优化城镇功能，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。
(二)基本原则
一是规划先行、彰显特色。坚持规划引领，完善中心镇规划体系，合理确定中心镇的人口规模、空间布局、产业结构。充分挖掘中心镇的历史文化内涵，体现中心镇的自然景观特色，努力实现现代建筑、自然风貌和文化传承交相辉映、相得益彰。
二是因地制宜、分类指导。要根据中心镇不同的发展定位和资源禀赋，加强分类指导，构建自然和谐、各具特色的新型城镇。要突出重点，分步推进，集中力量优先发展一批重点中心镇。
三是坚持标准、适度超前。要正确处理中心镇现状、近期建设和长远发展的关系，立足当前，着眼长远，严格标准，适度超前。
四是节约集约、和谐发展。将中心镇建设与节地、节能、节水、节材和提高资源利用率有机结合，坚持绿色低碳理念，加强环境保护和综合治理，改善城镇的环境质量。
三、加强中心镇规划建设工作的目标任务
本意见所称中心镇，指市中心城区、新区、县(市)城区以外的建制镇。乡集镇的规划建设可在符合法律法规的基础上，参照本意见进行。
(一)不断完善规划体系。在做好镇总体规划的基础上，年年底，国家和省级重点镇、县(市)域村镇体系规划中确定的中心镇主要街区及近期建设用地要实现控制性详细规划全覆盖；年年底，国家和省级重点镇、县(市)域村镇体系规划中确定的中心镇要实现建成区控制性详细规划全覆盖，一般建制镇要实现主要街区及近期建设用地全覆盖；2013年年底，全市所有建制镇实现建成区控制性详细规划全覆盖。
(二)积极推进中心镇建设。力争到2015年，建成一批经济发达、规模适度、规划科学、功能健全、环境优美、具有较强辐射能力的中心镇。重点培育神垕镇、顺店镇、鸿畅镇、大周镇、坡胡镇、董村镇、紫云镇、库庄镇、颍阳镇、五女店镇、张潘镇、灵井镇、马栏镇、陈化店镇、望田镇15个市级重点中心镇。
四、科学编制中心镇规划
(一)中心镇规划的主要内容。中心镇规划包括镇总体规划、镇区控制性详细规划、修建性详细规划。一是要在县(市)域村镇体系规划的指导下，进一步提升完善总体规划，合理确定中心镇的规模、职能、发展方向、功能分区、发展布局和用地布局。要做好各类专项规划，注重环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，划定禁止、限制和适宜建设的地域范围。二是切实加强控制性详细规划的编制。中心镇近期建设的区域必须编制控制性详细规划，划分控制地块并提出各地块建设控制要求。没有编制控制性详细规划的，不得安排和批准建设项目。三是编制好修建性详细规划。镇区重要区域应编制修建性详细规划；镇总体规划确定的建设用地范围内的村庄，应根据总体规划、控制性详细规划的要求，编制城镇社区修建性详细规划，不再编制村庄规划。
(二)严格履行规划审查审批程序。镇总体规划由镇人民政府依法组织编制。镇总体规划由县级城乡规划主管部门组织有关部门和专家进行审查，县(市)域村镇体系规划确定的中心镇和部级、省级重点镇的总体规划需报市城乡规划局审查，历史文化名镇总体规划需提请省住房城乡建设厅审查。镇总体规划应经镇人民代表大会审议后，报县级人民政府批准实施。镇区控制性详细规划由镇人民政府组织编制，由县级城乡规划主管部门组织技术审查，报县级人民政府审批。
五、提高中心镇建设水平
(一)加快基础设施建设。加强镇区道路、供水、污水处理、排水、供电、通信、路灯、绿化等基础设施，逐步完善公厕、垃圾处理场、农贸市场、停车场等公共设施，完善城镇功能。做好过境道路、主要街道、镇区出入口、停车场的建设和管理，对小街巷和人行道实施铺装和绿化。提高安全供水普及率，加强供水管网建设，建设集中式供水系统，或通过城市联网、区域联网的方式建设清洁可靠的饮用水保障设施。完善中心镇垃圾收集、清运、无害化处理体系，推广“村收集、镇清运、县(市)处理”的生活垃圾无害化处理运行机制，集中建设生活垃圾无害化处理设施，在广场、车站、市场、主要干道沿线等公共活动地区和住宅区设置垃圾池、垃圾桶、公共厕所等环卫设施。加强城镇文化、教育、娱乐、医疗、卫生、体育等与群众生活密切相关的公共服务设施建设，提升城镇服务功能。2015年年底前，中心镇供水普及率达到90%；道路广场用地面积达到总建设用地15%以上，镇区形成等级合理、安全通畅的道路交通体系；建成1个供居民休闲、观赏及文化活动的公园，镇区公共绿地面积达到总建设用地10%以上，镇区和新建居住小区绿地率不低于35%；建成1座以上垃圾中转站或无害化处理场，实现垃圾无害化处理；建成1处满足镇区污水处理的小型污水处理厂；拥有比较完善的文化、教育、体育、医疗、卫生、科技等社会公益设施。
(二)加强住宅小区建设。要贯彻“统一规划，合理布局，因地制宜，综合开发，配套建设”的原则，在中心镇规划区范围内，选择合适地点集中建设住宅小区，控制零星分散建设，努力做到集中力量成片建设。居住小区应符合总体规划并按规划进行建设，小区内部道路分级清楚，道路有路面铺装、路灯，有停车场；给排水系统完善，电力、电讯、电视等各类管网配置齐全，布局合理；小区内建有公厕，设置有垃圾箱、垃圾集中点；小区绿地率不低于35%，绿化覆盖率不低于40%，人均公共绿地面积不低于10平方米；日照间距不得低于1：1.3；建筑物以多层为主，适当布局小高层；建筑布局要体现错落有致、疏密有度、精致宜居。建筑物形式、色彩应考虑与周围环境的协调统一，充分体现地方特色。积极推广代建、统建和自建等多种建设模式，代建、统建必须由村民会议或村民代表会议通过。严格执行国家的住宅建设技术政策和住宅设计规范，努力提高住宅设计的质量水平。依靠科技进步改善住宅的使用功能，鼓励新技术、新材料、新设备的应用，做到住宅建设节能、节水、节材，坚持依法集约利用土地。各县(市)、各中心镇及有关部门要制定优惠政策，以住宅小区内良好的环境、完善的配套设施及相对经济的房价吸引镇区及周边农民到住宅小区居住，吸引农民进镇落户，实现中心镇建设与新农村建设的有机统一。
(三)严格中心镇建设管理。中心镇的各项建设必须符合中心镇规划，服从规划管理。在镇规划区内从事建设活动必须严格执行“一书两证”(即建设项目选址意见书、建设用地规划可证、建设工程规划可证)制度。积极推行控制性详细规划引导下的经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度，同时加强规划执法力度，及时查处违法建设行为。中心镇房屋和市政设施等建设工程，应纳入各县(市)级工程质量安全监督机构监督范围，严格按照《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理，执行施工可、施工图设计文件审查、工程监理、竣工验收备案等制度。中心镇政府负责建设工程安全监管，要建立中心镇房屋使用安全巡查报告制度。要加强镇容镇貌管理，建立健全中心镇环境卫生资金投入、巡查督察、日常保洁、垃圾处理收费等长效机制，着力整治乱堆、乱放、乱搭、乱建等现象，打造良好的镇区出入口风貌，提升城镇整体形象。
六、加强政策扶持
(一)制定农民进镇的优惠政策。积极引导和鼓励农民进入城镇居住。凡拆除原有住房、退出原宅基地进入中心镇集中居住区居住的，由县(市)相关部门依法为新建房屋核发土地使用证和房屋产权证。各地要探索建立土地承包经营权置换社会保障的新机制，鼓励农民进城入镇。深化户籍制度改革，凡在中心镇建成区内拥有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民及其直系亲属均可申请办理落户手续。农民进城入镇后，不影响其原有的农村集体土地承包权益，承包地和自留地可以继续耕种，也可以根据自愿原则依法转包他人经营或由集体组织依法收回，农民身份享有的有关政策待遇不变。退出农村宅基地和住房的给予相应补偿，到中心镇落户的农民与中心镇居民在子女教育、看病就医、养老保险、职业培训、就业服务等方面均享有同等的权利。各县(市)要加快制定统一的城乡挂钩搬迁补助标准，对农民宅基地也要制定具体补助标准和奖励政策，提高农民进城入镇的积极性。
(二)用好用活土地政策。中心镇建设用地严格执行新一轮的土地利用总体规划，实行统一规划、统一征用、统一开发、统一供应、统一管理。中心镇范围内的经营性用地和工业用地依法招拍挂供应。本镇农民集中居住区建设用地可以采取划拨方式供应，或依法使用农民集体所有土地，并与原有宅基地置换。要充分挖掘中心镇建设用地潜力，尽最大可能盘活闲置国有建设土地。在明晰产权、强化用途管制和严格控制总量的前提下，鼓励集体建设用地使用权流转试点，在试点的基础上，总结经验，稳步推进，尽快实现“两种产权、一个市场”统一管理，增加集体和农民收益，促进城镇建设。
(三)建立多元化投入机制。各县(市)要设立中心镇建设基金，重点用于中心镇基础设施建设。充分发挥中心镇居民和新入镇农民的主体作用，鼓励集体、个人及社会各方面参与城镇建设，逐步建立起由政府引导、金融机构支持和社会各方面参与的多元化、多渠道投融资机制，引导社会各方面资金参与中心镇基础设施的投资、建设、经营，鼓励以公用民营、民办公助、股份制等多种方式吸引个人资本、社会资本、境外资本投资中心镇规划建设，走出一条以市场运作加快中心镇规划建设的新路子。推行公益性基础设施的有偿使用，引导公益性事业逐步向自我积累、自我发展的经营型方向转变。鼓励相邻中心镇共享共建基础设施，提高投资效益。加大对中心镇建设的资金支持。中心镇范围内经营性用地出让净收入可全部用于所在中心镇基础设施和公共事业建设。城乡建设用地增减挂钩建新地块有偿供应收益，要有相当比例用于项目区中心镇基础设施建设。当年收取来自于中心镇建设维护税和基础设施配套费，年底全额返还中心镇。对部分市政公用设施和社会公益项目采取拍卖、租赁、承包、转让等方式，实行市场化运作，增加城镇建设投入。
七、保障措施
(一)明确分工。各县(市)人民政府是中心镇规划建设工作的责任主体，全面负责本县(市)中心镇规划建设的各项工作，切实做好中心镇规划、设计、建设和房地产开发等方面的管理；要坚持政府主导的原则，研究制定加强本县(市)中心镇规划建设的意见和具体实施方案，加强对中心镇规划建设管理专业人才的培养，做好宣传发动，提供必要的人力、物力、财力保障。各中心镇要对照目标任务，研究制定切实可行的实施方案，迅速开展规划建设工作。
中心镇规划建设工作由市住房和城乡建设局牵头，市城乡规划局、市农业局(市委农办)搞好配合，共同做好中心镇规划建设的指导、协调和推进工作；住房和城乡建设部门负责制定住房和基础设施方面的优惠政策，指导住房和基础设施建设。城乡规划部门负责研究制定规划编制标准及要求，加强对重点中心镇规划的直接指导，督促规划编制，监督规划实施管理。发展改革部门负责安排年度投资计划，积极争取上级投资补助。财政部门负责落实各项建设资金，研究制定整合资金、集中投放的办法。农业部门负责整合各项涉农项目，会同有关部门研究制定集中安排的措施，负责中心镇沼气和生态农业建设。国土资源部门负责研究中心镇规划建设用地问题，组织开展城乡建设用地增减挂钩试点，抓好土地整理、土地复耕。城管部门负责村庄环境综合整治。其他各有关部门要发挥好职能作用，各司其职，各负其责，通力协作，密切配合，形成合力共建的局面。
2018年基本建立人地挂钩机制
《国家新型城镇化规划（2014―2022年）》确立了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标，提出探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策。
“建立人地挂钩机制，既能实现对新型城镇化的用地保障，也是对土地城镇化的制约。”国土资源部规划司副司长周建春说，“目前，我国城镇化水平总体还不高，土地的城镇化快于人口的城镇化，不解决人的城镇化，只有城市规模的盲目扩大，会造成土地被大量占用和浪费。在全面推进新型城镇化过程中，必须使城市发展与人口增长相适应，提高户籍人口城镇化率和城镇化质量，促进城乡基本公共服务均等化。这就需要建立人地挂钩机制，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。”
《实施意见》提出，到2018年，基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2022年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。
实行差别化用地标准
关于进城落户人口人均用地标准问题，《国家新型城镇化规划（2014―2022年）》提出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。据此，《实施意见》综合考虑城镇容纳空间等因素，实行差别化的用地标准。
人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，对于进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地；人均水平100～150平方米的城镇，按照人均80平方米标准安排；人均水平超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。
周建春表示，综合考虑东中西部不同地区经济社会发展和自然条件的差异，以及非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口用地需求，允许各省份根据实际对标准进行适当调整，幅度控制在10%以内。“这一标准既给予各地一定的灵活性，又能够防止地方调整幅度过大、挤占生态用地和耕地。”
在土地供应结构方面，周建春提出，要方便进城落户人口生产生活，优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。
周建春介绍，2015年～2022年全国新增建设用地总规模约3900万亩，其中进城落户1亿人口的各类用地需求，初步估算为1200万亩。如果按以往规划编制方法，农村流动人口按照城镇人均建设用地标准的60%安排用地，1亿农村流动人口用地约为720万亩。因此，从现行规划看，土地供应可以满足进城落户人口发展用地需求。
在确保进城落户人口建设用地需求方面，《实施意见》提出，在土地利用总体规划编制中要更加突出进城落户人口因素，合理确定城镇建设用地规模；在制定三年滚动用地计划和分解下达年度用地计划时，充分考虑新型城镇化和进城落户人口的用地需求，各省（区、市）要根据进城落户人口专项安排用地指标，确保合理用地需求。
不得以退出“三权”作为进城落户条件
如何切实保护进城落户农民的权益，是《实施意见》的重点内容。周建春说，要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。要充分尊重农民意愿，切实保障其合法权益。
【关键词】小城镇；规划；建筑设计；反思。
【中图分类号】TU398【文献标识码】【文章编号】1674-3954（2011）03-0196-01
一、前言
就小城镇而言，其特点是区域小、人口少；商业、金融、行政、居住、生产等区域的分布相对集中，由于其发展的阶段性及历史遗留问题，导致其空间的混合，不协调的发展比比皆是，要改变其现状是比较令人头痛的问题，旧城区的发展已经远远落后于今天的社会发展。单从交通方面说，就显而易见，停车位数量不足，街道狭窄，不能适应现时机动车保有量的发展，大规模单行线或步行街显然也起不到作用，其可实施性也是显而易见的，基于这种矛盾，城镇自然就不断向外扩张或另建新城。这种情况下，与基本农田政策及大规模动迁就形成了摆在眼前的尖锐问题，限制了其发展的规模及选址，相当难以协调。
二、小城镇规划及建筑设计存在的问题
1、一哄而起、遍地开花搞建设。
不顾小城镇的具体客观条件和经济发展水平及建设能力，盲目拉大城镇骨架，遍地开花搞建设，既没有真正把城镇建好，又浪费大量人力、大面积的耕地，结果欲速则不达。
2、城镇发展不平衡。
近年来，虽然一些城镇整体水平有了较大的提高和进步，但在城镇建设上仍呈现出较大的差异性和不均衡性，这在一定程度上影响了城镇城市化进程的整体推进。
3、财政投入不足、基础设施欠账多拖了城镇建设的后腿。
城镇供水、排水、环卫、防洪、路灯、道路、绿化等基础设施明显滞后，出现了路上倒污水、处处放垃圾等不良现象。
4、规划滞后于建设及规划执行不到位，建筑档次不高影响了城镇建设的整体形象。
三、如何加强小城镇规划及建筑设计
1、提高认识，形成共识是小城镇规划与建设的基础。
我国人口众多，耕地甚少，人口却大部分都居住在农村，所以我们要充分认识到农业、农村、农民的问题是当今改革与发展的一个主要问题，没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康，没有农民的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。小城镇规划与建设是农村改革和农业经济发展的生产点和突破口，在振兴农业和农村经济中起着十分重要的作用。在促进农村二、三产业的发展加速农村富余劳动力转移，推进农村工业化、集镇城市化，实现现代化建设中具有十分重要的作用。因此我们应提高认识，形成共识，增强对规划建设好小城镇的决心和信心。
2、强化领导，健全机构是小城镇规划建设的保证。
小城镇规划建设离不开领导的关心和支持，领导应站在工作第一线，指导、指挥小城镇的规划和建设，协调解决工作中出现的问题和困难。同时规划建设专业人员要及时到位，跟踪管理，指导规划和建设过程中出现的技术性问题，及时提出一些改善规划、优化建设的专业技术性建议和意见供领导决策。及时解决小城镇规划建设管理过程中出现的各种问题和困难，保证工作顺利开展。
3、编制一个具有小城镇自身特色实时超前的规划，是搞好小城镇建设的关键。
规划是小城镇建设的龙头，是发展的方向。规划应适当超前，立足于高起点、高标准、重科技、合理布局、一步到位，根据本地的经济水平，建设可分期进行，避免重复建设和盲目建设。一个合理的规划对小城镇建设与发展具有举足轻重的作用。因此城镇规划必须强化区域意识，与区域规划相结合。小城镇同周边农村、城镇以及中心城市之间是一个密切联系的有机整体，要克服就城镇论城镇，孤立地着眼于单个城镇的发展定位和规划建设，而要从镇域、县域以及市域经济社会发展整体和全局的高度和思路来编制城镇规划。同时，小城镇规划应该根据其社会条件、经济状况、地理位置、人口数量等具体特点因素考虑，编制符合当地实际的规划，经有关专家、学者、领导评审通过，报政府或其主管部门批准，作为小城镇建设发展的依据。
4、加大和完善基础设施建设是小城镇建设发展的前提。
小城镇建设除有一个好的规划外，还必须抓好基础设施建设，基础设施上去了，城镇才有生命力，才能为经济发展提供良好的基础。小城镇基础设施是促进小城镇社会化，保证小城镇生存运转及可持续发展的支撑体系，是国民经济和社会发展的基本要素之一。
5、因地制宜，坚持项目带动是加速发展小城镇建设的重要动力。
在加快小城镇建设中，应防止一哄而上、遍地开花搞建设，及时制止贪大求洋等不良倾向。政府应该制定一些配套政策和措施，如制定优惠政策，改善服务态度，减少办事环节，鼓励具有实力的个人、单位、企业进城投资，搞房地产开发，厂房建设，基础设施建设。坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，大力发展招商引资，积极争取外资建设，以加大小城镇建设的速度和规模。只有项目的发展和推动，城镇的规模效应、聚集效应才能实现。同时要深挖小城镇的发展资源，以开发区建设为着力点，加快培育龙头企业，积极发挥它们的示范和带动作用，拉动地方经济发展，靠项目把小城镇支撑起来，突出特色，以项目建设促进城镇化水平的提高。只有这样，才能使小城镇建设在较短时间内得以迅猛发展。
6、规划突出地方特色是小城镇建设的精品和结晶。
小城镇的地方特色是一个地区精神文明和物质文明的反映。有特色的小城镇可以激发城镇居民的自豪感和荣誉感，可以增加城镇凝聚力和吸引力，提高城镇的知名度，促进城镇经济的发展，因此在规划和建设的同时，要着力注重小城镇自身特色建设，创造良好的生态环境和特点，增强其吸引力和凝聚力，对推动小城镇建设和发展具有十分重要的意义。