关键词：政策科学，术语，政策分析
中图分类号：C01；C04文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1673-8578.2016.06.012
Abstract：Policyscienceisarapiddisciplineinsocialsciences，andhasformedarelativelyindependenttheoryandmethodofsystemwithitsowncharacteristics.Also，therealreadyhaveaseriesofachievementswithpolicyguidingsignificanceandtheoreticalvaluebasedonpolicyscience.Therefore，itissignificanttoretrospectivethedevelopmenthistoryofpolicyscience.
Keywords：policyscience，term，policyanalysis
引言
政策在现代政府社会管理实践中扮演了重要角色，制约和引导着社会主体的行为方式，甚至可以说是治国理政的工具。尽管人类的政策实践早已开始，但是政策科学作为独立的研究领域，直到第二次世界大战后才出现。一般来说，“政策科学”一词被公认为是由美国学者拉斯韦尔（HaroldD.Lasswell）于1943年首先提出的，并在1950年他与卡普兰（A.Kaplan）合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书中进行了阐述[1]。1951年，拉斯韦尔与丹尼尔・勒纳（DanielLerner）出版的《政策科学：范围和方法的最近发展》，成为西方政策科学发展的里程碑。此后，政策科学的研究者将现代科学的理论、方法和技术系统地进行了有效整合。
伴随着多学科的碰撞交融，现代政策科学的基本理论与研究方法不断变化，带来的副作用是不同学者的“百家争鸣”，甚至连术语都没有明确统一。比如：1958年，林德布洛姆（C.E.Lindblom）在《美国经济学评论》杂志上发表了题为《政策分析》的论文，首次使用“政策分析”一词，掀起了当时对拉斯韦尔-德洛尔的政策科学学科建设的质疑[2]。劳伦斯・特瑞布还发表了《政策科学：分析还是意识形态》一文，提出政策科学并不是一门学科，而是一种意识形态，应该由“政策分析”来概括这门学科[3]。
科技信息传播过程中，有歧义的信息会误导出错误的结论，甚至引发重大损失，这就要求使用的科技术语要有社会公认的、统一的名称和意义[4]。“政策科学”“政策分析”是政策领域常用的术语。在中国知网上分别以两个术语为关键词进行检索，返回的结果分别是608篇和6380篇。从数量上来看，“政策分析”似乎是学科研究的主流，然而实际上并非如此。本文通过对“政策科学”概念演变历史的梳理，尝试从其学科内涵上显示其中文定名的合理性。
一“政策”一词溯源
拉斯韦尔认为：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。美国学者威尔逊（Wilson）认为：政策是由政治家制定、由行政人员执行的法律法规的总称。安德森（Anderson）认为：政策是由一个或一批行为者，为处理某一个问题或有关事务而采取的有目的的活动过程。美籍加拿大学者伊斯顿（Easton）认为：政策是对全社会价值所做的权威分配[5]。总体而言，西方国家将政策看作政府或具有政府性质的团体在特定时期为了实现一定的政治、经济、文化和社会目标所采取的统筹行动，形式上包括条例、办法、措施、法律等[6]。
中华民族五千年文明史，涌现了《战国策》《史记》《资治通鉴》等大量与政策研究密切相关的论著。中国古代的政策思想以政治为中心，“策”只是实施“政”的工具性手段。古汉语中“政”“策”是分开使用的两个字。“政”是管理国家事务、控制社会、治理民众的意思。《周礼・天官》说：“建邦之六典，四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民。”《左传・桓公二年》说：“政以正民。”“策”有两个含义和政策相关，《礼记・仲尼燕居》曰“策，谋也”，是方策、对策的意思。《释名》载“测书教令于上，所以驱策诸下”，“策书”有规定、政令的意思[5]。
尽管古汉语中未出现“政策”一词，但有与之意义相近的词，比如“战略”“策略”等。也有类似于现代政策文献的“诏令文书”等文种。清华大学公共管理学院公共政策研究所黄萃副教授指出：梁启超在《戊戌记》中首次使用了“政策”一词，之后孙中山也在文章中使用“政策”一词。自此，“政策”得以在中文语境中传播开来[7]。虽然有待考证，但是某种程度上可以说明清末中国已经使用“政策”一词。
《辞海》对“政策”一词的定义是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则”。
《现代汉语词典》（第6版）对“政策”的定义为：“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。”《牛津高阶英汉双解词典》（第7版）对policy的定义为：“aplanofactionagreedorchosenbyapoliticalparty，abusiness，etc.”
全国科学技术名词审定委员会《管理科学技术名词》（第一版）对policy的审定结果为：“党政机关、企事业单位和各种社会组织为达成一定目标、结合特定情况所制定的行动准则和方案。”
二“政策科学”概念溯源
政策科学作为相对独立的研究领域，是在第二次世界大战后，以美国为代表的西方开始兴起的。如前所述，20世纪40年代，拉斯韦尔提出了“政策科学”的概念，即：政策科学是以制定政策规则的政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学科。他具体提出了一个包括7种环节的政策过程，即：情报、推动、制订、执行、适应、终结和评价。1950年，拉斯韦尔与卡普兰合著的《权力和社会：政治研究的框架》首次正式使用“政策科学”。1951年，拉斯韦尔和勒纳合编了《政策科学：范围和方法的最近发展》，首次提出了政策科学的研究对象、内容、学科性质和发展方向等，奠定了政策科学的基础[8]。这门全新的社会科学不再仅仅关注局部问题，而是整个政策过程。《政策科学：范围和方法的最近发展》标志着现代政策科学的诞生，确立了政策科学的基本范式和研究纲领，指明了社会科学中政策科学的研究方向，掀起了美国政策科学学科建设浪潮[9]。
在拉斯韦尔提出政策科学概念以后，真正推动政策科学快速发展的，是当时在美国工作的以色列学者叶海卡・德洛尔（YehezkelDror），他出版的《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学幻想》（1971）、《政策科学进展》（1971）三本著作被学界称为政策科学“三部曲”。德洛尔在拉斯韦尔理论的基础上进一步论证了政策科学研究的对象、性质、理论和方法等问题，完善了政策科学的学科范式[10]。
后期伴随着政策科学学科不断发展，不同的学者从多个角度对政策科学的概念进行了描述：
（1）德洛尔：以政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域[11]。（该定义描述的是研究对象。）
（2）那格尔（StuartNagel）：为解决各种具体社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果进行研究[12]。（该定义重在描述研究目标。）
（3）克朗（R.M.Krone）：通过定性和定量的方法探求对人类系统的了解和改进，其研究焦点之一是政策制定系统[12]。（该定义同时描述了研究目标和研究方法。）
（4）奎德（E.S.Quade）：是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题的理解，并给出更好的解决方案[13]。（该定义重在描述学科功能。）
（5）邓恩（W.N.Dunn）：是一种应用性的社会科学，使用各种研究和论证方法，产生并转换政策相关信息，以便政治组织解决政策问题[7]。（该定义指出政策科学的应用属性。）
三中国对“政策科学”概念的探究
近年来，中国对“政策科学”相关问题的研究逐渐增多。刘小年、陆树萍从政策因素研究的视角提出：政策科学演进的内在路径必然是人类对政策过程中因素的不断发掘，政策科学的演进经历了由单因素理论建构向多因素理论发展的转变，当代中国政策科学的发展需要把握这种研究前沿趋势。在这样的趋势下，中国学者后续从不同角度开展了大量关于政策科学的研究，包括概念、目标、研究路径等。对概念的研究，概括为以下四种[11]：
（1）政策科学是研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定正确政策，避免错误政策的学科。（该定义重在描述研究目标。）
（2）政策科学是关于制定政策方案，规划政策实施，评价政策结果，预测政策效果的学科。（该定义重在描述学科功能。）
（3）政策科学是研究政策属性与特点，以及政策制定和执行规律的科学。（该定义重在描述研究目标。）
（4）广义上的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究，狭义上的政策科学是对政策目标、政策方案和社会结果之间的相互关系的研究。（该定义从广义和狭义两个角度来描述。）
需要说明的是，中国学者对政策科学的研究是依托于产业发展的，也就是从产业政策的研究开始的。基于广义和狭义的政策科学概念，中国学者习惯上将围绕政策展开的所有环节都视作政策科学研究，包括：政策计划、政策方案的制定与选择，政策执行过程中产生的结果，政策执行以后产生的结果，其中还伴随着政策执行过程中进行的效果评价和执行结束以后对效果的评价。政策科学的发展，其内在的路径必然是一种对政策过程相关因素的发掘，由此使政策科学的演进表现出一定的阶段特征，也形成了特定的前沿研究问题[14]。
笔者认为，一个完整的政策过程，如果是“科学”地研究，首先还是要依托一个产业，其次才谈得上研究或者分析。此外，除了政策制定和政策执行以外，还需要对政策和政策活动进行科学评价，这对决定政策去向、合理配置公共资源、实现公共决策科学化和民主化都有着重大意义。再有，社会科学研究方法包括质化研究和量化研究两个角度，中国目前对政策科学学科的成果，从中国知网上的文献量来看，前者远远高于后者。质化研究有益于理清学科基础问题，包括本文所探讨的概念问题，但是正如拉斯韦尔所言，政策科学必须为之奋斗的三个最主要的特征是脉络、问题取向和研究方法的多样性[7]，通过量化研究可以发现政策主体在制定和执行政策过程中所产生的政策合力或政策效果，这个过程本身也有助于对政策科学学科本质的理解。
全国科学技术名词审定委员会《管理科学技术名词》（第一版）对scienceofpolicy的审定结果为：“政策科学，又称政策分析。”定义是：“对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法。核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析，是在运筹学和系统分析的基础上发展起来的。”
四结语
通过梳理定义可以看出，与传统的政治学、政策学或经济学不同的是，政策科学将政策系统和政策过程作为专门的、独立的、唯一的研究领域，主张对其进行全面的、系统的研究。本文前面提到的政策分析，可以说是包含在政策科学概念内涵中的，是为科学制定合理政策服务的。近年来中国围绕政策研究的细分学科不断增多，说明对政策的定性、定量研究正在逐步深入，比如：政策文献学、政策计量学等内容量化研究方法成果颇丰。清华大学公共管理学院公共政策研究所更是收集了1949年以来中国出台的所有政策文本，建成了中国首个公共政策研究数据库。
本文通过对“政策科学”概念演变历史的梳理，进一步确定了其学科内涵。陈振明在《政策科学的“研究纲领”》中将政策科学定义为：“政策科学是综合运用各种知识和方法，以公共问题为中心，以政策系统和政策过程为研究对象，以政策内容和过程分析为重点，探求政策实质、原因和结果的学科。尤其是提供政策的相关知识，分析政策的相关信息，改善政策的决策系统，提高政策过程的科学化与民主化。”[15]笔者认为这一定义对政策科学的描述较为科学、准确。
各个学科术语的规范统一工作是学术交流的基础，其重要性显而易见。全国科学技术名词审定委员会作为代表国家进行术语审定的权威部门，自1985年成立至今已有31年的历史，审定公布了包括自然科学、社会科学、医学、军事、工程技术等领域在内的95个学科、125种科技名词，累计45万余条，每一条术语的审定与规范过程都凝聚了专家的智慧与汗水。“政策科学”是在《管理科学技术名词》（第一版）中审定公布的，应该得到推广。
参考文献
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论文关键词决策法治化决策程序决策监督决策责任
行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。
一、行政决策法治化的内涵及价值体现
行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。
行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。
（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求
法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。
（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障
决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。
二、行政决策实践中法治化的缺失
如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。
（一）行政决策权限的法治化缺失
决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。
（二）行政决策内容的法治化缺失
决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。
（三）行政决策程序的法治化缺失
决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。
（四）行政决策责任的法治化缺失
《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。
三、完善行政决策法治化的路径思考
（一）提高领导干部依法决策的意识
领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。
（二）加快行政决策的立法进程
行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。
（三）完善行政决策的程序保障
行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。
对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。
总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。
（四）健全行政决策的法律监督
行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。
（五）强化行政决策的责任追究制度
现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。
本文对财税政策支持文化产业发展的国内外文献做了系统概述，包括以下三个方面：国外文化产业财税政策研究现状；国外文化产业发展实践的经验总结；国内文化产业财税政策理论及发展对策研究。本文的目的在于梳理文化产业财税政策研究的成果，为进一步推进文化产业发展的理论和政策实践工作提供参考。
【关键词】
文化产业；财政投入；税收政策
0引言
文化产业是以创意为核心竞争力，以文化为内涵，以科技为支撑，以知识产权保护为保障的知识密集型、智慧主导型、资源节约型产业。为了进一步研究的需要，也为管理者提供国内外的前沿理论和实践经验，本文首先综述了国外关于文化产业财税政策的理论成果，最后总结概述了我国学者的理论研究成果。
1国外文化产业财税政策学术研究现状
文化产业财税政策是各国学者研究的重要领域，下面分别从财税政策的重要性及实施方式两个方面予以概括。
1.1文化产业财税政策的重要性研究
JustinO’Connor通过深入分析文化产业与消费的内在联系，指出文化产业的发展对消费具有重大的拉动作用，同时文化产业的发展需要完善的财税政策。DavidThrosby分析了核心产业要素的财政政策对文化产业发展的重要性，指出一方面通过提供财政赠款，支持文化产业的资本营运及开支，另一方面，政府通过直接和间接的税收优惠，支持文化产业的发展。
1.2文化产业财税政策的实施方式研究
针对文化产业的总体发展，各国学者给出了不同的财税政策实施对策建议。
VanPuffelen，Frank介绍了伦敦为保持其作为世界性文化大都市的地位，分析了文化遗产保护与城市改造之间的关系，探讨了作为一座创意城市所具有的文化资本及要加大财政投入和实施差别税率政策促进文化产业的发展。R1ehardCaves认为财政资金主要应投入到某些非营利机构和文化基础设施建设当中，并且要采取财税等的间接方式引导和鼓励私人企业对文化产业的投资，不干预文化产业的市场化运作。
针对文化产业所面临的融资难题，各国学者给出了不同的财税政策实施建议。
Nordicity指出文化产业面临的主要挑战是金融：缺乏必要的金融资本。如安大略省文化产业的发展，首先，得益于联邦和省级项目以及税收政策的支持。其次，得益于文化产业的融资环境，如股权融资。再次，得益于一个智能升级的金融机制。BillyMatheson提出多层次的文化产业投资战略，首先，加大联邦政府投资，其次，吸收非文化部门和外来投资，再次形成比较完善的融资体制。
2国内文化产业财税政策理论及发展对策研究
2.1财税政策介入文化产业的理论研究
1）文化产业属性研究
叶菊华对文化产品的“外部性”进行了分析，指出财政政策干预文化产品生产有利于文化产品外部性的消除，是财政支持文化产业发展的重要原因。王德高、陈思霞、卢盛峰认为文化产品具有公益性，存在市场失灵现象，要求财政政策介入文化产业的发展，以弥补市场失灵和市场缺陷。
2）财税政策效应研究
廖冶寅、陈爱东提出了财政政策具有乘数效应的原理，指出财税政策促进文化产业发展必将收到事半功倍的效果。柳光强运用税收的收入与替代效应理论说明差别性的商品税税率政策，对文化产业的发展有极大的促进作用。奚敏华运用杠杆效应理论指出财政资金的导入有利于发挥杠杆效应，构建完善的文化产业投资市场和融资体制。
2.2文化产业财政投入研究
1）财政资金投入结构研究
周丽俭、蔡璐认为文化产业财政投入结构不合理，平衡公益性文化事业和经营性文化产业的财政支持，加强文化娱乐行业的财政支持力度，并进一步优化财政文化投入结构。魏鹏举指出公共财政需要重点投入那些对培育国家文化生产力具有战略意义的环节，并根据文化产业发育、发展的不同环节，出台相应的、有针对性的财政投入措施。
2）财政资金投入方式研究
林青青指出应改变财政拨款方式、采用财政入股方式和整合财政专项资金等，推进文化企业经营机制体制改革。杨吉华指出在增加财政投入的同时积极落实国家关于非公有资本、外资进入文化产业的有关规定，吸收社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域。张歆蕊指出鼓励各类社会资本对文化产业投资经营，建立多元化投资体系，逐步形成政府投入和社会投入相结合，多渠道、多元化的文化产业投入机制。
2.3文化产业税收政策研究
1）减轻税收负担研究
马洪范指出文化产业税收政策应针对不同性质的文化企业实行差别税率、对捐赠个人与企业制定税收减免政策、降低文化企业的税收负担、完善文化产品或设备进出口税收政策和继续执行特种经营的减免税政策。尹利军、吴声怡认为，税收政策对中小型文化企业的重视程度不够，应给予中小型文化企业所得税抵扣、减免等优惠，减轻中小型文化企业的税收负担。
2）税率实施的差别性研究
兰相洁指出应根据文化产业各自的特征，对各种社会效用的文化产品、各种特点的文化企业采用不同的税率。张伟、周鲁柱指出从三个方面完善税收优惠政策，一是降低税率；二是完善差别税率政策；三是通过优惠的税收政策加大鼓励企业和个人赞助或捐赠。
3总结
随着近年来文化产业的蓬勃发展，文化产业财税扶持政策的研究也取得了不少成果，主要体现以下几个方面：
1）文化产业的特点与财政的扶持存在着某一项的联系，文化产业的发展需要政府财税政策支持。2）分析世界各国各地区文化产业发展的实践，总结其不足借鉴其经验来指导本国文化产业的发展。3）提出财税支持文化产业发展的方式和手段多种多样，如财政直接资助、设立专项基金、体制改革、税收优惠、差别税率等。4）寻求与财政支持相关的文化产业融资方式，如股权融资，文化企业贷款优惠及鼓励社会资本的投入等。
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文章编号：1009-3729（2017）03-0030-06
关键词：重大行政决策；合法性论证；合法性审查
摘要：重大行政决策合法化，从广义上讲，是指行政部门做出的决策符合相关法律法规要求的过程；从狭义上讲，是指审查机制的合法化。重大行政决策合法化是决策科学化的保证与决策顺利实施的前提条件，也是依法行政的内在要求、保障人民合法利益的必然要求。但是，目前我国重大行政决策合法化面临着相关法律法规位阶较低、合法性审查主体不明确、公众参与和专家论证的效果不强、监督力度不足等一系列问题。
应在制定高位阶法律法规的同时，科学设置合法性审查主体，强化公众参与力度，完善专家论证制度，健全监督机制，以促进我国重大行政决策合法化进一步完善。
我国作为一个崇尚法制的社会主义国家，依法治国是党领导人民治理国家的一项全局性、整体性和目的性的基本方略，是国家长治久安的重要保障和人民当家做主的根本保证。依法治国的基础和关键是依法行政，只有国家各级行政人员做到懂法、依法和守法，在日常工作中依法管理，杜绝权力滥用，保持优良的工作作风，才能避免决策失误。近年来，国务院相继出台了多个旨在推进依法行政的重要文件，明确提出行政机关应当依法行使行政决策权，即重视行政决策的合法化，同时将合法性审查确定为重大行政决策的必经程序。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要“完善行政决策程序，重要行政决策在决策过程中要进行合法性论证”，首次将合法性论证用于重大行政决策中。2008年，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中详细规定了保证重大行政决策合法化的具体程序，各地方政府也先后出台了与之配套的政策和规定。2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出，为了实现重大行政决策的合法化，需做到依法决策、科学决策和民主决策，进一步明确地将合法性审查列为重大行政决策的一个重要程序，使重大行政决策的合法化措施越发完善。目前，我国正处于社会主义发展的关键时期，中共十指出要全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，在这一过程中各类重大行政决策势必会成为一种常态。在此背景下，深入研究重大行政决策合法化的必要性、面临的问题、优化策略等问题，具有重要的学术价值和迫切的现实意义。
一、重大行政决策合法化的含义与内容
什么是重大行政决策？其合法性的内涵是什么？其主要包括哪些方面的内容？这些是我们必须首先搞清楚的问题。
1.重大行政决策合法化的含义
行政部门为实现其特定行政目标，依照国家相关的政策和法律，针对其管辖权限范围内需要解决的问题，制定相关活动方案的行为过程称为行政决策。[1-2]作为政府实现其管理职能过程中最原始、最基础的工作，行政决策决定着政府的活动目标和活动方向。重大行政决策的“重大”一词在于突出决策的重要性和影响力，但目前我国对“重大”还没有形成明确统一的判定标准，往往是由中央或地方政府根据决策内容与影响而界定。通常来说，重大行政决策是指行政机关为履行经济调节、公共服务、市场监管和社会管理等职责而作出的具有全局性、基础性、根本性和长远性的行政决策，如重大政府采购和投资项目的安排，经济、政治、文化发展的总体规划，政府的年度财政预算，重大突发事件应急方案，市场经济运行规则监管等，这些决策大多与公民的切身利益密切相关。[3-4]
2010年，在全国依法行政工作会议上指出，“合法是决策的第一要件”。楸Vぶ卮笮姓决策能够得到公民的认可并有效实施，必须通过合法化的过程赋予其合法性地位，将重大行政决策从决策变为更加权威性的公共政策[5]。从广义上讲，重大行政决策合法化是行政部门做出的决策符合相关法律法规要求的过程，它包括三个维度，即决策形式的合法化、参与的合法化和理性的合法化，此“三化”相互依存、密切关联、辩证统一。[3]从狭义上讲，重大行政决策合法化是指审查机制的合法化，即重大行政决策必须经过合法性审查，具体指为保证决策程序依法进行、决策权限有法可依、决策结果和效果符合法律规定而进行的一种行政审查程序制度。
2.重大行政决策合法化的内容
重大行政决策合法化是行政决策顺利实施的前提和基础，其内容涉及决策制定与合法性审查等多个方面。
（1）决策权限合法化。决策权限合法化是指行政决策主体是否有权力作出该项重大行政决策，针对的是法律授权问题。行政决策主体是国家行政机关内部可以直接制定并实施决策活动且能够承担决策后果的个人或者机构。[6]法无授权不可为，行政决策主体只能在法律规定的范围内行使权力，不可无权行事或越权行事，否则其决策是无效的。
（2）决策程序合法化。重大行政决策的制定，必须遵守相应的方式、时间和顺序等法律的程序性规定。我国一直有重实体轻程序的传统，缺少与行政决策相关的独立的法律和行政法规，但重大行政决策的制定程序，必须按照现有的规范行政行为的程序性文件执行，否则其合法性将被质疑。
（3）决策内容合法化。重大行政决策的内容必须合乎法律的规定：决策的内容要在行政决策机构的管辖范围内，决策内容的形式规定要依法进行。
（4）审查主体合法化。对重大行政决策作出合法性审查的主体通常包括四种，即本机关外部法制机构、本机关内部法制机构、社会独立法制机构和本级人民政府法制机构，不同的审查主体往往会产生不同的审查效果，因此选择恰当、有效的审查主体至关重要。[7]对比这四种审查主体不难看出，除社会独立法制机构外，其余的审查主体都与行政决策主体有着或多或少的利益关联，或是上下级关系，或是同事关系，所以应尽可能选择与行政决策主体无直接联系和利益来往的社会独立法制机构作为合法性审查的主体，以规避嫌疑。
（5）审查内容合法化。目前国内对合法性审查的具体内容没有作出统一的规定，对于哪些决策内容应当审查、哪些决策内容无须审查都没有明确的标准。合法性审查的内容不是越多越好，虽然审查内容越多，获得的信息越详细，决策执行后出现问题的可能性越少，但是过多的审查内容无疑会加重审查主体的工作任务，而工作量过大会导致审查不细致、难以抓住重点。合法性审查的内容也不是越少越好，因为审查内容过少，审查主体有可能漏掉和忽略很多重要的问题，最终可能导致决策审查不通过或者决策执行问题重重。因此，审查主体应掌握决策重点，从决策权限、决策内容和决策程序等几个关键方面进行审查，以提高审查效率，保证审查的科学性和合法性。
（6）审查方式合法化。合法性审查的方式多种多样，如专家咨询、听证制度与公众参与等，根据实际情况选择合法且合适的审查方式至关重要。对于争议较大、内容复杂的决策，必须通过专家咨询会、听证会等有针对性的讨论会来审查；对于争议较小、内容简单的决策，通过书面或电子文件审查即可。
二、重大行政决策合法化的价值意义
社会主义政治文明建设的重要任务是保证行政决策的法制化、民主化和科学化。重大行政决策作为一种全局性的决策，关涉公民的根本利益和社会公共利益，决策一旦失败，公民和社会团体难以通过行政诉讼获得应有的救济。因此，完善重大行政决策的合法化程序、建立合法性审查制度，是行政决策科学化、民主化、法制化的重要保障，是社会主义政治文明建设的根本要求。具体来讲，重大行政决策合法化的价值主要体现在以下几个方面。
1.决策科学化的保证
重大行政决策是解决社会矛盾的基础，与影响范围较小的一般行政决策不同，它是针对全局的决策，在目标上考虑得更大，涉及的范围更广，影响也更为深远。重大行政决策一旦出现失误，势必会造成严重的损失，乃至灾难性的后果，导致经济社会发展受阻和人民利益受损。所以，重大行政决策的M定与审查必须保证其科学性，严格避免随意决策、法外决策和非理性决策，确保决策权不会被滥用或者误用，以降低决策风险和避免决策失误。[8]
2.决策顺利实施的前提条件
重大行政决策只有通过合法化的过程才能够获得合法地位，未通过合法化认证的决策本身不具有合法性和权威性，难以获得公众的认可，一旦实施必然会遭到来自各方面的阻力，最终导致决策失败。[5]
3.依法行政的内在要求
依法行政是依法治国的关键，依照法律法规行使权力是我国社会主义法制的必然要求。依法决策是依法行政的前提，决策合法是行政合法的必要条件。行政主体要遵循“权力法定”原则，不越权行事，其行政手段不应根据个人意愿随意实施，而应依据一定的法律法规行事，不能超越法律法规的界限。[5]在重大行政决策合法化过程中，无论是决策的制定还是决策的审查，都应严格依法进行，这体现了我国依法行政的内在要求。
4.保障人民合法利益的必然要求
依法治国、依法行政，其根本目的是为了维护广大人民群众的切身利益。政府科学民主决策，能够反映人民的意愿，增强人民群众对政府的信赖和认同；而错误的决策，将背离人民的意愿，损害政府在人民心中的形象。重大行政决策合法化，要求依法制定决策和依法审查决策，将决策的重点放在推进发展和改善民生上，保证决策的科学性、民主性，从而保障人民的合法权益。
三、我国重大行政决策合法化现状
迄今为止，尽管国务院已经出台了多个用于推进依法行政的重要文件，提出要重视重大行政决策的合法化，加强法治政府建设，各地市也建立了相应的重大行政方案合法性审查机制，但是依法决策和依法审查的目标并未完全实现，还存在诸多问题。
1.相关法律法规位阶较低
行政决策主体制定重大行政决策的权力属于行政权，理应受到法律的约束和规范。[8]自2008年国务院出台《关于加强市县政府依法行政的决定》开始，江西、青海、湖南等十多个省、市、自治区均先后出台了针对重大行政决策的地方规章制度[9]，完善了重大行政决策的合法化程序，从立法的角度制定了科学民主的决策程序，使重大行政决策的制定、审查和实施有法可依。但由于地方行政法规的位阶相对较低、权威性不高且约束力不强，这些法规往往被束之高阁，未能有效实施。而最高立法机关关于重大行政决策的高位阶法律法规却一直没有出台，立法进程严重滞后。
2.合法性审查主体不明确
由于中央并未对重大行政决策合法性审查的主体做出统一明确的规定，也未限制审查主体的选择，各地区通常根据自己的需求和当地的实际情况选择相应的机构作为合法性审查的主体，探索适合自己的审查模式。目前，最常见的审查主体是本机关内部法制机构，因为这种选择对于行政机关来说是最简便和最有利的。但是这种审查主体的审查效果不太理想。合法性审查主体与行政决策主体同属一个机关，往往是上下级的关系，审查主体就算是发现了决策问题也难以违背领导的意愿，审查作用难以体现。而另外两个审查主体――本机关外部法制机构和本级人民政府法制机构，由于审查主体与决策主体同为政府工作人员，多为在工作和生活中经常打交道的同事，在中国浓厚的人情社会氛围下，审查通常是走一下过场，作用不大。此外，各地政府法制机构还或多或少地存在人员配置不合理的现象，审查人员良莠不齐，合法性审查的专业水平难以保证。
3.公众参与和专家论证的效果不强
公众参与攸关其利益的重大行政决策，不仅有利于决策的民主化，而且能够提升决策的质量，是实现重大行政决策合法化的重要途径。我国某些地区在一些领域已经进行了公众参与的探索，如杭州的开放式决策。但是目前所进行的公众参与的探索，存在着决策效率较低、参与效果较差，甚至“作秀”参与和不文明参与的情况，参与程序还有待完善。另外，在重大行政决策制定和实施过程中，还需要借助“外脑”的力量，科学、全方位地为决策咨询、论证，即专家论证[10]，参考论证的结果对决策作恰当的修改，能够有效保证政府决策的合法性[11]和科学性。但目前我国的专家论证大多流于形式，多数专家只是被动地参与重大行政决策，常受到委托机关的干扰和暗示，对决策结果难以产生实质性影响。甚至有的地方政府为了使决策能够顺利进行，只挑选与自己意见一致的专家参与论证，严重违背了设立专家论证的初衷。
4.监督力度不足
目前我国重大行政决策方案合法化面临着自我监督为主、上级监督为辅、外部监督缺乏的现状。自我监督即相关机构和个人自觉管束自己依法行政的行为，这种监督的效果十分有限。上级监督通常指人大及其常委会的监督，我国宪法规定人大及其常委会依法享有对国家检察机关、审判机关和行政机关的监督权。但上级监督目前面临着两方面的困境：一方面，缺乏与人大对重大行政决策合法化监督相关的法律法规，人大的监督职能难以正常发挥；另一方面，人大对重大行政决策的监督通常是被动的，只有当决策文件在审查中出现问题并向人大反映后，监督程序才启动。[9]外部监督是指社会监督，包括公众监督、媒体监督等。重大行政决策涉及面广，对社会利益格局具有较强的调整功能，与人民群众的切身利益密切相关，因此外部监督具有主体多元、监督力度强等重要特点。但是，我国重大行政决策外部监督的制度建设滞后，外部监督的作用难以真正发挥。
四、完善我重大行政决策合法化的对策
1.制定高位阶的法律法规
“法令行则国治，法令驰则国乱”，法律是一个国家长久治安的有力保障。我国作为法制国家，重大行政决策合法化相关规定只在各级政府出台的相关法规、规章和规范中出现，且常常被忽略，没有独立的、高位阶的相关法律出台，缺乏强制性，无助于决策的执行。因此，为推进依法行政，真正实现重大行政决策的法制化、民主化和科学化，最高立法机关应尽快制定相关的高阶位法律法规，并据此建立一套刚性的重大行政决策的合法化审查程序，对决策主体、决策权限、审查主体、审查内容等做出明确规定。[4]
2.科学设置合法的审查主体
为了确保重大行政决策的合法化，科学设置合法的审查主体至关重要。中共十八届四中全会提出要“推行政府法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中发挥积极作用”。政府法律顾问可以胜任重大行政决策合法性审查的职责，且具有多种优势：一方面，政府法律顾问作为审查主体，与决策主体是并列的关系，具有平等的法律地位，能够排除人为的干扰、保持中立的立场；另一方面，政府法律顾问队伍由相关专家和律师组成，具有丰富的专业知识，不仅能够保证决策的合法性和科学性，而且可以兼顾决策的民主性。[12]当然，政府法律顾问作为审查机构，也必须依法行使审查权力，避免因个人或部门利益而导致“走后门”情况的发生。
3.加强公众参与力度，完善专家论证制度
2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。从近两年的具体情况来看，尽管各地区为保证重大行政决策的顺利执行，也强调加强公众参与和专家论证制度，但是整体上并未达到预期效果。为保证重大行政决策的民主化和科学化，应引导和鼓励公众参与到决策的审查中，同时完善专家论证制度，虚心听取专家对决策的建议和指导。
4.健全监督机制
重大行政决策方案合法化的过程是一个需要不断进行监督的过程，无论是决策的制定、审查还是实施，都离不开监督。健全的监督机制是保证重大行政决策合法化的重要手段。首先，应制定相关的法律法规，明确人大及其常委会行使监督权力的范围和方式；其次，应加强人大及其常委会的自我监督能力，避免滥权现象的发生；最后，应加强社会舆论、新闻媒体和公众的监督，保障重大行政决策始终能够有助于改善民生、促进经济社会的持续健康发展。
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关键词：公民；政治参与；公共决策；协商民主；公民本位
中图分类号：D63-3文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）04-0004-04
协商民主理论是20世纪晚期西方学界兴起的一种新的民主理论范式，代表了民主理论的发展与转向。协商民主理论对于政府公共决策问题的研究不仅具有很强的理论启示，而且对于当代中国政府公共决策的现实问题也具有重要参鉴价值。政府公共决策的“公共性”强调政府的决策过程应该以民主价值为依归，集中表现为政府公共决策应以该共同体内的公民参与为核心。协商民主理论为分析解决我国公民参与公共决策的诸多现实问题提供了良好的分析工具。
一、公民参与政府公共决策的正当性
1.保障政府公共决策的民主化。从参与政府公共决策的主体范围角度来说，公众参与集中反映了政府公共决策的民主性要求。公共决策民主化，即政府公共政策运作过程的民主化，主要是指政府在政策制定与执行过程中与公民保持密切联系，最大限度地让公民参与政府公共决策全部过程，使公民能够通过各种有效的政治参与渠道，充分表达对各种政府决策选择方案的意见与建议，进而使政府决策目标体现民情、民意和民智。协商民主理论家戴维・米勒曾对理想民主存在的条件进行归纳：理想民主的实现必须满足三个条件，即包容性、理性与合法性。其中，包容性是指所有与公共决策相关的政治共同体成员都应该在平等的基础上参与决策。[1]党的十七大报告明确指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。从执政党的纲领文件中已经体现出了这种积极导向。公民参与政府公共决策是保证其民主化的重要环节。通过对话协商，使公民的利益诉求得到重视和回应，而不是被排斥在公共决策的大门之外。
2.实现公民政治权利平等。从参与政府公共决策的主体权利角度看，公民应当作为机会平等的权利人进入到政府公共决策过程。一些协商民主理论家集中阐释了参与政府公共决策是公民应当享有的权利之一，参与公共决策的主体应当享有的权利主要体现为自由与平等权利，体现出公民本位的精神。如科恩曾指出，“说公民是自由的，意思是说，广泛的道德或宗教观念无法提供明确的成员资格条件，也无法提供行使行政权力权威的基础；说他们是平等的，意思是说，每个人都具有参与授权行使权力讨论的能力。”[2]“现存的权力和资源分配不能影响参与者在协商中的地位，有权者也不能因为手中的权力而增加其发言的分量”，[3]从这个角度讲，参与政府公共决策作为公民应当具有的自由和平等的权利，这与我国《宪法》关于公民权利的立法规定相一致。他们参与政府公共决策过程中，除了受到与协商相关规则的约束之外，不应当受到任何其他权威性的规则的排斥和限制。公民参与政府公共决策是他们自主自愿的行为。在参与公共决策之前，他们具有选择参与公共决策的权利，同样也有选择不参与的权利。在决策过程中，他们完全拥有自由交流、对话与协商的权利，享有对于政府公共决策平等的表达权、参与权和监督权，不能受到任何歧视性的待遇。
3.保证公共决策的合法性。合法性是政府公共决策的生命。公共决策合法与否，是一个政府能否保持稳定和长治久安的基础性条件。协商民主理论通常被看作是一种阐释政治决策合法性的理论，该理论强调赋予立法和决策合法性的过程。它通常把民意的聚合过程放在首位，侧重公民在做出选择的过程中认真思考并尊重对方意见的基础上积极讨论的结果，与投票民主相比，协商民主注重的是程序正当。因此，有人说，传统的代议民主注重的是结果中的民主，而协商民主注重的是过程中的民主。这种过程民主和程序正义，对公民参与公共决策提供了可能性和保障。[4]结果正如亨德利克斯认为的那样，“协商民主的吸引力源于其能够形成高度民主合法性决策的承诺。”[5]政府公共决策只有建立在政策实施对象广泛认同的基础上，才能获得其实施的合法性基础。在政府公共决策运行过程中，只有通过向各社会团体和公民开放决策程序，保证人们广泛参与理性协商过程，才能保证公共决策的合法性和合理性。由于政府占有信息资源的垄断性、政府的限制和公民权利义务不对等因素的影响，目前我国的公民还不能切实有效地参与到公共决策中，使得本来有参与积极性的公民也往往对政治开始冷漠。政府和各利益集团在政府公共决策中依然把持着“话语霸权”，而公民尤其是弱势群体，缺乏话语表达场所，很少听到他们表达利益诉求的声音。政府公共政策的制定、执行和监督仿佛与他们无关。某些政策的执行甚至引起了公民非制度化的抵制和反对。协商民主理论强调公民参与政府若干公共政策运行的各个环节，通过对话、协商和讨论公共政策的利弊得失，这样的协商过程能保障公民的知情权和参与权，政府公共政策的合法性势必将会大大增强。
4.缓解社会阶层利益冲突。冲突是常态的过程，只要有人类存在，利益冲突就不会消失。同样，政治活动也是如此。按照经济人假设和性恶论推理，社会各阶层在政治活动过程中都是自利的。参与和影响公共决策是为了实现自身利益最大化。在制定公共政策过程中，由于社会各阶层所代表的利益不同，就会存在利益冲突。协商民主理论并不是否认利益冲突的存在，相反，它正视这些冲突和矛盾的存在，并通过不同利益主体之间的协商和讨论来疏导和化解利益冲突。协商民主理论相信个体或者利益集团是理性的，他们在自利的基础上也会考虑到别人的意见。所以在协商过程中通过听取各方的意见，权衡比较后，对自己的利益实行偏好转换，从而减少彼此之间的利益冲突。在我国的政府公共决策过程中基本上是处于一种公民缺场和失语状态。公共决策的过程和结果表面上似乎与他们无关。不言而喻，这里隐含着巨大的社会冲突的风险。媒体报道的关于重大频发所显现的一些非理性的抗争和参与只是冰山的一角。协商民主理论强调在公共政策运行过程中对话、沟通和协调，给公民以自由表达意愿和偏好的机会和平台，有益于将社会排斥变为社会支持，从而有助于将公民的合理合法的利益诉求纳入制度化的轨道加以解决，消除社会冲突的潜在根源。
二、公民参与政府公共决策的现实困境
协商民主理论从理论层面为公民参与公共决策过程提供可能性认证和正当性支持，但如果没有具体的制度设计加以推进和保障，那么这种理论只能是一种美好的愿望。应该说，协商民主理论的倡导者提出的公民陪审团、愿景工作坊、协商日、公民会议和审慎的民意调查等实现方式，在我国也有具体相应制度设计与之接轨，如政治协商会议、政治团体活动、听证会制度、制度、民主恳谈会等形式，只不过这些具体的协商民主的实现途径，在现实过程中往往流于形式，或者为公民中的精英分子所操控，公民参与的效果并不理想，也面临着诸多现实困境。
1.公民参与政府公共决策过程的制度设计不完善。参与渠道是公民参与政府公共决策的基本条件。参与渠道是否健全、畅通，直接关系到公民利益的表达和公共利益的公正分配。在公共决策中，公民具有同等表达诉求、协商讨论、批判反驳的权利―即辩论共识权。哈贝马斯认为，“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果。”[6]所以辩论和交流为公共决策的认同提供了基础和前提。但是，在我国由于众多局限性因素的影响，导致公民参与政府公共决策的过程还不够透明，公民具有的辩论和商讨的意识还比较薄弱，致使公共决策的参与性不足。虽然我国政府为公民参与公共政策创设了一系列制度化渠道，如政治协商会议、制度、领导接待日、听证会及各种不定期的座谈会等渠道。但是，公民参与制度化公共决策的渠道还是较少，有的参与平台随意性比较大，形式化比较严重，其相关配套制度不完善，制度保障明显不足。因此，公民在公共决策参与过程中发挥的实效甚微，导致公民无法真正、有效地参与国家和地方事务的公共决策过程。
2.传统的行政文化限制了公民参与政府公共决策的过程。我国是一个官本位文化比较严重的国家。这与协商民主理论倡导的公民本位精神相去甚远。政府机关及工作人员对待公共决策多是从全能政府垄断模式出发，习惯于替公民和社会团体作主，对公共决策的多元主体缺乏足够的重视。从实践环节看，这些弊端主要集中在公共决策领域，表现为政府决策过程中缺乏必要的民主和论证环节，信奉政府“全能”，强调“官威”，把公民参与政府公共决策过程看成是一种恩赐或者权宜之计，并且认为公民理所当然应绝对接受和服从政府所制定的公共决策。由于政府部门及其官员存在理性上的认识局限以及公民参与意识的淡漠，难免造成政府滥用公共决策权力，助长“一言堂、家长制”行政文化甚嚣尘上，导致政府制定的公共决策偏离社会公共利益，为特殊利益集团所操纵。正如一些学者所言，“人民代表大会和政治协商会议参与公共政策过程不够深入，公共政策的审议、监督和评价不到位;民间思想库、法人组织、利益集团和公民个人，在公共政策参与中难以找到自己的位置。”[7]
3.政府公共决策相关信息不对称。信息资源的最大获取是公民参与政府公共决策制定的基石。没有相关的资料和足够的信息，参与政府公共决策就是空中楼阁。协商民主的参与是基于平等和对称性原则，所有人都具有同等的挑起话题、质疑、询问和辩论的机会；所有人都有权质疑话题的设置；所有人都有权对对话程序的规则及其应用或执行提出反思性的活动。[8]没有信息的透明和公开，就没有决策议题和辩论的内容，也就没有自身对参与内容和规则的设计。在政策制定的过程中，公民参与必须具备相关的公共事务的知识与信息。众所周知，社会中大部分信息是由政府机关掌握的，虽然我国《政府信息公开条例》已经出台，但有些部门出于对自身利益的保护而不愿真正公开有关政策的详细信息，阻碍公民对政府决策相关信息的获取与利用。公共决策信息资源封闭，造成政府政策信息的不对称和渠道不畅，在这种情况下，使公民不能准确理解政府公共决策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议。信息的不对称也使得参与讨论的公民和公民团体不能充分地行使自己的权利。
4.公民的参与能力与公共决策面临的效率和质量问题不相适应。效率和质量是政府公共决策的生命。某一类公共决策的出台都是针对社会出现的特定问题的，时效性要求较高。公共决策的时效性提出了以公共协商的方式参与公共决策在时间上的要求。从协商民主理论家们设计的协商方式来看，整个过程从议题的选择、代表的抽取、协商讨论的进行以及等待发起人的回馈等在短时间内是不能完成的。具体来说，参与协商过程的公民主要应承担以下责任：一是提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任，二是对其他的理由和观点作出回应的责任，三是根据协商过程提出的观点和理由，修正各种建议以形成共同接受的建议的责任。[9]但我国现实社会生活中，对于公民来说，部分人还不具备参与政府公共决策所需要的基本知识以及心理素质，并且对公共决策参与没有兴趣，从观念上并不认为参与政府公共决策是自己的权利，这容易使参与流于形式。
三、促进公民参与政府公共决策的路径选择
协商民主理论从观念层面和制度层面对于我国公民参与公共决策提供了重要启示，协商民主理论不是对我国现有政府公共决策制度的否定，而是要求从我国实际情况出发，增加政府公共决策过程中的协商性。
1.政府要树立公民本位的价值理念。公民本位是指政府在公共管理中，要以公民为根本和核心，把实现公民利益最大化作为政府工作首要的价值目标，确保公民意志在公共管理中的决定地位。[10]这个价值理念在我国宪法结构中也有体现。《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”协商民主理论强调公民参与公共决策中平等与自由的权利，就实现我国公共决策民主化而言，其最大启示就在于应该首先从观念上要求政府及其工作人员树立这种公民本位的价值观念。对于政府工作人员来说，只有树立公民本位的价值观念，才能祛除在公共决策中高高在上的光环，平等待人，真正做到为民服务。[11]108这样能够改造公共决策中政府官本位的强势行政文化和包办一切的管制型政府的思维。对于公民来说，则有助于真正树立起决策主人的观念，逐渐摆脱掉对公共决策参与的冷漠态度，更加积极地参与到决策活动中来，使最终形成的决策结果真正反映民意。这样，公民在参与政府公共决策过程中，与政府主体处于完全平等的地位，在实际上才有可能实现就公共议题进行公共协商和平等交流、讨论，进而提高公共决策的效率和质量。
2.完善公民参与政府公共决策的制度化渠道。公民有效地参与政府公共决策，仅仅靠政府工作人员转变思想观念是不够的，除此之外，它更加需要制度层面上的保证：一是在国家制度层面，完善人民代表大会制度和政治协商制度。应该根据社会阶层结构的变化，逐渐调整各级人民代表大会中各阶层公民代表的比例。同时应该进一步提高人大代表的议政与协商能力，建立人大代表与选民的联系、沟通、商谈机制，保证人民代表大会真正成为充分表达民意、维护公民权利的重要形式，“如确立人大主任接待日、建立人大代表联络区、开通人大信息网、开设人大信箱，建立、完善代表述职、评议制度等等。”[12]同时，增强人民政协工作包容性和协商性。二是在决策制度层面，健全政府公共决策过程中的制度安排。具体包括决策听证制度、决策公开制度、决策咨询制度与决策责任制度等。将与决策相关的具体内容进行公开明示，然后邀请相关团体、公民与专家进行咨询、协商与辩论，将民主咨询与民主监督合二为一，既保证决策结果符合民意，又起到了对决策过程的监督作用。[11]109三是在基层民主层面，努力探索有利于公民制度化参与的新形式。例如在城市社区，主要发展基层社区自治建设，实现社区管理的民主化，通过发挥居委会以及业主委员会的作用，确保公民按照公共生活的共同需求与意愿，针对社区管理存在的问题展开广泛的协商、交流与沟通，并在决策落实前达成一定程度的妥协与共识，形成大家都能接受的决定。
3.实现政府决策信息的公开和透明化。协商民主的魅力就在于决策者把自己和相关方案置于公众的监督之下，公民也在协商之中获得了知情权和参与权，增强了彼此的信任感。这种公开性主要表现为：首先，协商的过程是公开的，整个程序是公众知悉的；其次是协商参与者在讨论和对话过程中公开自己支持某项政策的理由和偏好；再次就是立法或政策建议是公开的，公众知道政策的形成过程。[13]信息的获取是公民参与政府公共政策的前提，同时政府信息的开放和透明程度也是民主治理型政府建设的重要指标。政府只有及时完全地公布相关决策信息，为公民提供便捷的信息获取渠道，才能使公民做出正确的判断。总之，要保证公民参与政府公共决策在一个完全开放透明的无扭曲的公共空间内进行。为此，必须不断加强透明政府建设，监督政府履行信息公开的义务，在公共决策信息供给中以公开为原则，以不公开为例外。增加电子政务的“政务”含量，及时更新政府网站的信息，方便公民利用网络技术等方式更快捷地获取有关政府公共决策的信息，增进政府与公民和公民团体间对话沟通、辩论和协商。
4.提高公民参与政府公共决策的素质和能力。公民参与政府公共决策的效率和质量，在很大程度上取决于他们的文化素质以及对政治参与基本常识的了解和运用。公民参与政府公共决策的机会多少，在一定程度上也与其自身素质有关。当前，我国社会生活中，很多公民还不懂得或者不善于通过合法有序的制度化渠道表达自己的观点，倾听社会其他决策参与主体的观点，维护其合法权益。为此，要加强公民的素质教育，如文化教育、法律教育、政治技能教育、民主意识教育等，以增强公民的政治素质和政治参与能力，使他们熟悉和掌握政治生活规则和规范，真正培育出具有公共利益观念的现代公民，提高其参与公共决策的技能，这样，政府公共决策的有效形成和顺利执行才能成为可能。
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关键词：外交政策交叉研究比较政治国际政治
中图分类号：d73文献标识码：a文章编号：1005-4812（2013）04-0032-38
外交政策研究在西方被称为外交政策分析或外交决策学，研究决策者与所处环境之间在不同层次上的互动过程和互动内容。在传统的外交政策研究中，一些学者通过描述和解释各国的外交政策来分析国家之间的关系变化，研究决定外交政策的国家间实力对比、国际规范，使外交政策学成为国际关系研究的重要组成部分；另一些学者大量使用比较政治研究方法，关注外交政策本身如何形成，因而外交政策学一度被称为比较外交政策学。在交叉学科兴起的背景下，外交政策学作为国际关系学科和比较政治学科的有机结合点，在研究范畴和研究方法上需要全新的解析和建构。本文旨在梳理外交政策研究的发展脉络，并尝试在比较政治与国际关系的交叉研究方向上对其未来发展作一粗浅说明。
一、外交政策学的发展脉络
外交政策学作为一个独立的研究领域形成于二战以后，受当时政治学学科中比较政治学和国际关系理论研究迅速发展的影响，在较短的时间内形成了三种不同的研究路径，分别为“外交决策论”、“比较外交政策论”和“外交政策环境论”。
1.外交决策论
1954年，施耐德（richardsnyder）、布鲁克（henrybruck）和萨宾（burtonsapin）发表《决策：国际政治研究的一个路径》一文，文中提出“国家即决策者”，开启了外交政策学的第一条研究路径“外交决策论”，主张在国家层面研究外交政策，将国内政治体系和国际政治体系有机地结合在一起。1970年以后，外交决策论逐渐发展出两大分支，一派认为外交政策是国内各种政治组织间相互作用的结果，另一派认为外交决策是国内特定决策集团内部相互作用的结果。
前一派的代表人物首推埃里森（grahamallison）。在1971年出版的《决策的本质：解释古巴导弹危机》一书中，埃里森分别用理性决策模型、组织过程模型和政府政治模型对肯尼迪政府在古巴导弹危机中的决策进行了分析，他对组织过程模型和政府政治模型的分析都强调了外交决策过程与国内各种政治组织之间的关系，使外交决策变为一个受政治组织规则支配并被政治组织之间的权力斗争所左右的过程。此后，他进一步将组织过程模型发展为组织行为模型，将政府政治模型发展为官僚政治模型，将外交决策看作是一个各种政府组织和官僚之间讨价还价的过程。此外，纽斯塔特（richardneustadt）和亨廷顿（samuelhuntington）等学者也对外交决策过程中的政治组织进行了研究，为该学术派别的形成作出了贡献。
后一派的代表人物为詹尼斯（irvingjanis）。1972年，詹尼斯出版《群体思维造成的牺牲》一书，对美国政府在珍珠港事件、猪湾事件、水门事件、马歇尔计划、古巴导弹危机、越南战争扩大事件和朝鲜战争扩大事件中的决策过程展开了分析，认为外交决策是政府内部小集团的行为，一旦决策集团具有高度凝聚力，就很容易为维护群体内部的团结一致和行动一致而陷入群体思维，从而导致决策惨败。为了说明决策集团在何种情况下会陷入群体思维，詹尼斯提出了一个包括一系列变量在内的单线因果关系模型。此后，外交决策中的小集团现象开始受到学界的关注，赫尔曼（margaretherman）和彼得森（randallpeterson）等人都相继采用案例研究和实验研究方法对此进行了后续研究，决策集团中的领导能力变量、权力结构变量、群体发展阶段变量、群体构成原则变量都被看作是影响决策质量的重要因素而加以研究。
2.比较外交政策论
1966年，罗西瑙（jamesrosenau）发表《预理论与外交政策》一文，认为外交政策理论应运用政策科学和系统的研究方法，开发出适用广泛的一般理论，开启了
外交政策学的第二条研究路径，即“比较外交政策论”。比较外交政策研究试图发掘出适合不同地区不同国家的外交政策一般理论，强调理论的系统性、跨国性和多层次性。其研究侧重两个方面：外交模型的构建和外交行为数据库的构建。
比较外交政策论的模型构建，是开发外交政策一般理论的第一步，也是建立研究假设的过程。同比较政治学一样，比较外交政策的模型构建也深受阿尔蒙德（gabrielalmond）“结构一功能”（structurn-funcfional）模型和伊斯顿（davideaston）“投入一产出”（input-output）模型的影响，广泛运用了体系、结构、功能等概念，甚至有一些分析模式直接来自比较政治理论。如罗西瑙的链接政治模型（linkagepoliticsmodel）就认为影响外交政策有五个投入因素，即外部因素、国内社会因素、政府结构因素、决策者的角色因素和决策者的个人因素，这些投入因素以大小、发达程度和开放性为标准划分为的不同国家类型依次以不同的顺序对外交决策产生影响。继罗西瑙之后，布雷彻、威肯费尔德和莫斯着手研究国际纷争和外交危机的关系，先后整理出《国际危机手册》和《外交政策危机手册》，囊括了1929年到1979年在全球278个国家发生的627件外交危机事件，从危机状况、关联国家、引发危机的势力、危机的程度、纷争的程度、超级大国和国际机构介入的程度等方面收集整理了相关数据，为比较研究的展开提供了资料。而外交行为数据库的构建则为检验外交政策一般理论提供了依据。除布雷彻、威肯费尔德和莫斯在外交危机数据库和鲁梅尔在国家特征数据库上的贡献外，麦克利兰（charlesmcclelland）主导的世界事件相互关系调查数据库、阿扎（edwardazar）主导的冲突与和平数据库、赫尔曼（chadeshermann）等人主导的各国事件比较研究数据库、泰勒（charlestaylor）和乔迪斯（davidjodice）主导的世界政治和社会指标数据库都为比较外交政策研究的科学化作出了贡献。数据库的盛行，导致外交政策研究主要运用调查统计方法。然而，各式各样的调查统计方法并没有促进外交政策一般理论的诞生，反而使研究陷入了纷杂的数据之中，原本明晰的问题变得复杂起来，看似复杂的研究却只得出了一些常识性结论，这使比较外交政策的研究在1980年代进入了反省时期，期待在研究方法上得到新的突破。梅斯基塔（b，buenodemesquita）引入的期望效用理论（expectedutilitytheory）和博弈理论在外交决策方面的发展，是比较外交政策研究的新发展。
3.外交政策环境论
1956年，斯普劳特夫妇（haroldandmargaretsprout）出版了《国际政治语境下的人与环境关系的假设》一书，开启了外交政策学的第三条研究路径，即“外交政策环境论”。外交政策环境论将研究比喻为开启决策的“黑匣子”（black-box），把重心放在对决策者个人心理认知过程的研究上，认为影响外交决策的各种客观环境因素必须通过决策者的主观环境（即认知过程）才能对决策结果产生实际性的作用，不被决策者主观认知的客观决策因素对决策不会产生任何影响。根据影响决策者主观认知因素的类型，外交环境论可以分为国际、国内和个人三个层面。
从国际层面来研究决策者认知的学者强调国家之间的相互印象对决策者的影响，决策者的认知来自相对国家的行为特征。唐肯（georgeduncan）和西沃森（randolphsiverson）是该领域的拓荒者，贝利（williamberry）、约翰（freemanjohn）和乔布（brianjob）利用马尔科夫链（markovchain）开发出了对国家层面认知的测量方法，认为国家之间过去的合作或敌对行为直接影响今后决策者在相关外交决策中的认知，其认知类型包括对冲突敏感的认知、对冲突迟钝的认知、封闭型认知和开放型认知四种。
从国内层面来研究决策者认知的学者，认为国家政治体制、意识形态和历史文化对决策者的认知产生重要影响。如汤普森（kenneththompson）和麦克迪斯（roymacridis）将政府类型分为民主政权、独裁政权、共产主义政权、民主社会主义政权等类型，认为不同的政府类型有不同的外交选择。奈（josephnye）的“软实力”概念和古里恩（edmundgullion）的“公共外交”概念，均强调文化、教育机构和媒体等多种主体在外交决策中的参与。
从个人层面来研究决策者认知的学者，主张成长环境、教育背景、价值观等因素影响决策者的认知，特别是在集权政治体系和
机状况下，决策者的个人因素在决策中至关重要。这方面的代表性人物有赫尔曼（margarethermann），其研究将领导人的个性与外交决策联系在一起。此外，霍尔斯蒂（oleholsfi）还研究了领导人的信念体系与国家印象之间的关系，巴伯（jamesbarber）和乔治（alexandergeorge）等人还对决策者的领导类型进行了分类。
二、外交政策学的研究视角
在外交政策学的研究路径中，既可以看到比较政治学中对国内结构因素的分析，又可以看到国际关系中对国际体系因素的分析，具有明显的交叉性。这种交叉性使外交政策学以国家为界分为两大研究层次：国内结构层次和国际体系层次；三大研究视角：国内政治视角、国际政治视角、国内——国际政治视角。
1.国内政治视角
以权力和利益为基础展开研究的现实主义学派认为，最理想的外交政策是不受国内其他政治因素影响，完全为国家利益最大化服务的外交政策。在这样的认识基础上，国内政治结构就成为了外交政策研究的重要因素。因为，根据国内政治结构的不同，国家利益的定义也不同，国家利益在外交政策中的反映程度也不同。国内政治结构的分析，一方面从政治体制人手，一方面从政治行为体人手。
政治体制是比较政治学中常用的一个概念，由政府组织、政治人、市民团体和一般市民共同构成。在伊斯顿的影响下，政治体制的研究主要围绕“投入”、“产出”、“需要”、“支持”和“反馈”之间的关系展开。在外交政策的制定过程中，同样的“投入”经过不同的政治体制会“产出”不同的外交政策，不同的政治体制不仅有不同的外交“需要”，而且面临不同的国内“支持”状况。这样，找出政治体制中影响外交决策不同的因素，再以这些因素的变化为标准将政治体制加以分类，就成为研究政治体制与外交政策关系的首要任务。这类研究将注意力放在政府结构、议会结构及政府与议会之间的关系上，关注政府首脑的合法性和权限大小、政府与议会关系、议会中的政党关系、政权交替时的连贯性等具体因素。从政治体制人手来分析外交政策，使外交决策成为了国内政治研究的一部分，虽然可以将国内决策理论成果运用到外交政策分析中，但是却很难找出一般决策和外交决策之间的差异性。
政治行为体的研究是指，将国内政治行为体分类后，选择并研究特定行为体与外交政策之间的关系。前文中提到的群体思维模型就是研究决策小集团与外交政治之间的关系。另外还有以国家元首为中心的首脑与外交研究，以经济组织为中心的利益集团与外交研究，以新闻媒体为中心的媒体与外交研究等等。这些研究，在方法上都超越了传统的政治学研究方法，广泛引入了社会学、法学、新闻学、经济学等学科的研究方法。
以上这些研究都把原因变量的范围限制在国内，忽视了国际体系与外交政策之间的相互作用，被国际关系学者认为还没有从政治学中脱离出来，对构建独立的国际关系研究范式意义不大。2.国际政治视角
新现实主义认为，国家的行动虽然依托国内实力，但这种实力必须放在国际关系体系中加以审视，是相对实力而不是绝对实力决定着国家的行动样式。换句话说，是国家在国际体系中的位置影响国家行动。根据这样的思路，外交政策研究开始分析国际体系因素的作用，除比较外交政策论的类似倾向外，还有一些国际政治学者开始关注国际体系与外交政策之间的关系。华尔兹（kennethwaltz）、温特（alexanderwendt）、佐兹曼（johnzysman）等人就是其中的代表。
华尔兹将国家看作处于无政府状态的国际社会中的单一的、不可分割的行为体。以小到追求本国的生存，大到称霸世界为目标；对内增加自身实力，对外强化本国同盟并弱化他国同盟。在这样的理论假设下，华尔兹预见了战争的不可避免、实力均衡的形成和维持、两极体系的稳定性等等。温特认为国际社会的无政府状态是变化的，存在霍布斯、洛克和康德三种状态，在不同的文化状态下国家会作出不同的对外行动选择。佐兹曼联合善德海尔兹（waynesandhiltz）、宝儒斯（michaelborrus）等人研究经济外交政策，他们认为国际体系已经从无政府状态转变为相互依存状态，传统的军事、政治外交应该让位给经济外交；国家之间的双边和多边经济关系、地区经济合作程度、经济摩擦和冲突的大小影响着国家的外交政策。另外，主张霸权稳定论的学者认为，霸权国家为了维持霸权地位而在全球推行
自由经济体系。研究第三世界国家发展问题的依附理论学者认为，发达国家主导的不公正的国际体系是阻碍第三世界国家发展的根本原因。
单纯从国际体系来研究外交政策的理论，基本都处于框架和假设阶段，在理论发展和证明方面始终踏步不前，被认为仅从国际体系层面无法充分解释和预测外交政策的变化，国内体系和国际体系的统合势在必行。
3.国内——国际政治视角
虽然，外交政策学的发展需要国内结构分析方法和国际体系分析方法的结合，但如何结合学者们并未达成共识。一些学者侧重从国际体系层面研究外交政策，认为国内结构只是国际体系的中介变量，国际体系通过国内结构对外交政策产生影响。基欧汉（robertkeohane）认为在综合考虑国内结构和国际体系因素时，国际体系因素应该总是放在优先考虑的位置，国际体系因素绝对不仅仅是对国内结构因素的补充。而那些侧重从全球治理的角度来研究外交政策的学者，并不赞同国内结构只是国际体系的中介变量的看法，认为国内结构变量不受国际体系限制单独发生作用的情况时有发生。古勒维奇（petergourevitch）就认为像侵略、占领这样的国家行为很多时候并不是国际体系在国内结构上的简单反映，需要将国际体系和国内结构放在同等重要的地位上加以考虑。侧重从相互依存的角度来研究外交政策的学者，认为国内结构和国际体系因素的界线越来越模糊，国际社会的相互依存使国内因素也通过各种国际势力变得相互依存起来，以国家为界线的研究方法已经变得过时。安德森（perryanderson）、沃勒斯坦（immanuelwallerstein）等学者认为，早在400多年前国内因素和国际因素的相互依存在欧洲就早已出现，尤其是在战争和对外贸易中。15、16世纪的国际贸易引发了一些主要都市的兴衰和国家地位的改变，甚至导致资本主义制度的普遍建立和世界格局的变化。
国内结构和国际体系研究的结合克服了外交政策分析层面的单一性，但也产生了一些新的问题，最主要的是在结合的过程中应该选择哪些国内结构因素与国际体系因素。由于缺乏统一的标准，就造成了分析因素选择上的随意性。
三、外交政策学在交叉研究中的未来
正如外交政策分析学者所说：“尽管政治学的任何分支都不是完全独立的，但外交政策学的特殊性却在于它既研究国内也研究国际，从个人到国家，再到（国际）体系层次都进行分析，并努力将所有这些方面结合起来”。因而，外交政策学的发展，有赖于国际关系理论、比较政治学（区域和国别研究）乃至政策科学的结合。这种交叉研究，可以从以下三个方面加以考虑。
第一，就外交决策论来讲，可以将国际协商和国际组织中的多国互动内容纳入研究范围。在全球化时代，许多外交决策都不再仅由国家内部的政治人和组织决定，而是多个行为体跨国讨价还价的过程。普特南（robertputnam）将国际协商中外交决策的产生过程分为两个阶段，第一阶段是国际协商中各国代表之间的谈判过程，第二阶段是使谈判结果得到国内相关机构批准的过程。作为可以在第二阶段得到国内批准的谈判方案的集合，“赢集”的大小在各谈判阶段发挥的作用不同，而决定其大小的因素则包括国内制度、国内政治集团的偏好和国际谈判的战略。这种双层博弈理论对于研究外交政策中的多国互动是个有益的贡献，但国际体系的诸多因素（如谈判参与者之间的关系、国际体系的权力结构、国际规则和惯例）在国际协商中的作用还有待研究，这些国际体系因素如何与国内决策行为体相连接也有待探索。
第二，就比较外交政策论来讲，在目前还不能建立起囊括各种国内外因素并具有普遍适用性的一般理论的情况下，在国际组织或地区一体化问题上将国内外因素与外交政策结合起来研究不失为一种方法。国际组织是现代国家外交政策的产物，没有国家的主权让渡和相互合作就不会有国际组织。国际组织产生后同时也成为各国外交征战的场所。国家通过讨论、投票、决议等形式进行外交活动，这些外交活动与国内议会政治具有许多相似之处，不同的是国际组织中的外交行动直接受国际组织的体系因素和国内结构因素的共同影响。国家在国际组织中的地位和行为不仅影响其他国家的外交政策，而且影响国际体系。不同的国际组织、地区体系，其地位性质、一体化道路和各国的外交政策各不相同，必须结合国内国际因素加以研究。
第三，就国内因素和国际因素结合研
的方法来看：有的以国内结构为主、国际体系为辅；有的以国际体系为主、国内结构为辅；有的则是国内结构和国际体系并重。这些方法并无真正的优劣之分，因而按照不同的外交政策议题选择不同的研究方法显得就很有必要。外交政策议题可以按照对国际社会的敏感程度分为三大类：第一类是指政治安全等议题；第二类是指经济贸易等议题；第三类是指文化宗教等议题。对国际社会敏感度越高的议题越需要在研究方法中重视国际体系因素。战争是国际关系理论研究的传统问题，处于国际体系无政府状态下的国家对来自国际体系的危险因素感知并不相同，感知内容直接影响了国家选择战争的可能性。而感知内容又和国内结构相关，只有综合国内外因素对其研究才能解释和预测国家的战争行为。经济问题在20世纪中叶以后地位逐渐凸显，甚至有些学者认为已经超越了政治问题，几乎不存在不考虑国际经济体系而制定外交经济政策的国家。和政治、经济问题相比，文化问题的国内性更强，再加上国际文化体系还处于松散和不完善的状况，研究重心应放在国内结构上。此外，由于文化外交政策对国际体系的影响大于国际体系对文化外交政策的影响，文化外交研究在国内结构和国际体系的结合中，可以以国内结构为原因变量，国际体系为结果变量。