一、金融发展带来的监管挑战
(一)金融业竞争格局改变。为了迎接外资金融机构享有国民待遇后展开全面竞争，中国金融体系在后过渡期加快了改革与发展的步伐，国有金融机构的改革更是紧锣密鼓地进行，同时由于业务竞争所带来的竞争氛围和竞争格局，使得国内金融机构已开始的相互竞争进一步激烈化。观念的变化和机制上的改革也会促进各类金融机构之间的竞争。金融业的竞争格局将会发生重大的变革。
(二)金融监管的任务更加严峻。竞争的加剧一方面会使金融机构的经营效率得到改善，另一方面也会增加金融风险。金融监管的重要性将更加凸显，监管机构的能力将面临挑战。合规性、法律性监管和审慎性监管将成为主要的监管内容，而这都将要求监管机构提高监管能力和监管的技术水平。在进一步开放外资金融机构提供金融服务的市场准入和经营范围的同时，又会增加金融风险的“敞开口”和金融风险积累的可能性，使监管的难度和任务加重。
(三)风险控制将变得更加重要。由于金融机构积聚程度高，金融风险的积累程度也必然相应增高。任何一类甚至一个主要的金融机构的问题，都可能在市场化的条件下演化成金融动荡，甚至是金融危机。因此，加强金融中心的金融监管将是全面开放条件下金融业健康发展的重要课题。
(四)金融创新改变了金融监管运作的基础条件，在推动金融业和金融市场发展的同时，也在总体上增大了金融体系的风险，从而极大增加了监管的难度。金融创新的不断涌现，使银行业与非银行金融业、金融业与非金融业、货币资产与金融资产的界限正在变得越来越模糊。这必然使得金融监管机构的原有调节范围，方式和工具产生许多不适性和疏落，需要进行重新调整。同时将诸多风险以不同的组合方式再包装，这种组合后的风险相对于传统金融业务显得更加复杂，使金融监管机构难以控制货币及信贷量。从而使货币政策的执行复杂化，一旦风险触发，可能会导致金融体系的危机。金融创新工具的大量繁衍使得金融市场更加捉摸不定，一些金融创新工具在实际运用中投机性越来越强。我们应相应地调整我们的监管手段，加强防范和化解系统性金融风险的能力。
(五)分业监管难度加大。随着银行、信托、证券、保险等金融业务往来的日益密切以及金融机构的融合，削弱了分业监管的业务基础，增加了分业监管的难度。此外，有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务，如储蓄保险是一种既包括储蓄功能又包括保险功能的业务品种。一系列改革举措、混业经营的常识都表明，我国金融业的业务范围开始从分业向混业和综合领域渗透。我国分业经营体制的松动，必然要求我国传统的分业监管体制做出相应的调整。可见，我国的分业监管体制面临着重大挑战。
二、现行的监管体系存在问题
(一)监管程序轻重安排不合理
我国现有的监管程序过分强调对银行新网点、新业务、增资扩股等方面的严格审批，而在对投资人权益保护方面则力度不够。这种不合理可能带来两个结果：(1)银行业务范围狭窄，不能较好的分散风险。(2)便利了腐败的滋生。过分繁琐的审批程序从一定意义上说是在规范和防范的名义下设租和寻租。监管越严，租金越高，寻租越风行，腐败也就越严重。
(二)风险分析及评价方式不系统。监管数据指标体系不完整，不能支持对风险状况的深入分析和评估。尚未建立完整的金融行风险评价模型和预警系统，风险分析重点仍放在监控指标的合规性上，没有着重于采用历史比较分析、行业比较分析等动态分析手段来揭示金融风险变动趋势及对潜在风险和未来风险的预测，对整体风险状况的分析局限于简单的数据汇总分析和经验判断，难以起到早期预警和指导现场检查的作用。
(三)监管体制不合理。存在对创新金融业务的监管不足和某些市场领域的监管真空问题，不仅降低了监管效率，也在一定程度上抑制了金融市场的健康发展和金融创新的活力。
1、监管目标不明确。金融监管的目标突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。而从我国目前的监管内容来看，我国的金融监管目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护金融体系的安全。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标等同看待，强化了货币政策目标，弱化了金融监管目标，从而制约了金融监管的功效。
2、监管结构的独立性和协调性较差。我国银监会作为国务院下属机构，在业务操作、制定和执行政策、履行职责时，较多地服从政府甚至财政部的指令。银监会分支机构在实际监管中很难不受地方政府的制约，当监管机构的监管行为触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管机构施加压力，从而弱化了监管作用。同时我国基本上属于分业监管模式。这些部门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调。这使得在实际操作中，有可能导致监管过程脱节，使监管环节出现诸多漏洞。
3、现行体制不利于金融业的发展。在现行分业监管制度下，银行参与证券业务被限制，一些具有转移风险及套期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场立足，影响到证券机构的运作及策略，证券市场表现出很强的短期投机性和不稳定性。同时不利于银行业向“全能银行”发展，影响其国际竞争力的提高；对于证券、保险的严格限制、融资及投资渠道的缺乏、传统单调的业务品种，加剧了同业之间的恶性竞争，使证券、保险行业竞争力下降。
(四)金融市场体系的不健全，引发其潜伏的系统性风险巨大。目前，我国金融市场建设面临的主要问题包括：直接融资和间接融资的结构不平衡，银行贷款在社会融资总量中占绝对比重；市场发展不平衡，债券市场的发展落后于股票市场，企业债券市场发展相对滞后；信息披露、信用评级等市场约束和激励的基本机制尚未充分发挥作用；金融产品的种类和层次不够丰富。
在我国的资本市场上，投资人缺位，市场约束与激励机制不健全，融资效益低下，内幕交易与人为操纵等问题相当严重。结果，我国资本市场经常偏离国际资本市场的一般特征和我国宏观经济的基本发展趋势，成为全球关联交易、投机性并购与重组的主要发生地。
三、有关建议
(一)规范信息披露制度，逐步提高金融的透明度
信息披露制度是否合理以及能否有效实施，直接关系到商业银行的质量及金融市场的完善和健康发展。特别在银行业务呈现多元化，表外业务成为银行的重要业务，且银行本身的法律结构和管理结构日趋复杂的情况下，仅靠监管者单方的力量是难以对商业银行施以全面监管的。而有效的信息披露将商业银行置于市场的监督之下，市场参与者能够在充分了解银行状况的基础上作出理性的判断，从而避免交易前的逆向选择和交易后的道德风险。因此，提高透明度有助于银行在市场压力下不断提高其经营水平和经营绩效，充分的信息披露将有助于形成由政府监管和市场监督相结合的科学的监管体系。加强银行业的信息公开披露，也是目前国际银行监管出现的一个重要趋势。
(二)规范金融市场秩序，促进公平竞争
金融业的健康运转需要以公平竞争为基础。规范有序的金融市场，对提高金融效率，维护金融安全，促进金融业稳定快速发展以及为为交易者创造一个公平竞争、相对稳定的市场环境有着重要的意义。同时建立和完善各种金融保险制度以防范和化解金融风险。为规范和提高金融市场及其监管我们可通过建立系统性、高瞻性和有效性相结合的现代化金融监管法律体系，首先要尽快制订完善有关的金融监管法规，包括市场准入、经营范围、风险管理、信息披露、市场退出等各方面的金融监管法规体系，提高立法的层次和相关法律的实际可操作性。而且要与金融创新行为相适应，配套出台相应监管法律，并重视补充、完善境外金融机构监管法制，使海外金融机构经营得以在有序的状态下进行，防止金融风险的发生。
(三)完善监管体系，强化风险管理
以现代信息技术为基础，建立起科学的内部风险测度、评价和控制体系，切实解决好内部风险控制的方法和技术问题。根据效益和风险匹配原则有效地控制和处理风险，在完善金融监管体制时，坚持市场化的原则，解决某些领域的市场失灵问题和防范系统性金融风险，按照监管目标及风险类型将监管划分层次。每个层次监管目标和监管框架的紧密联系，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，严格要求及时提供金融风险评估报告，掌握和分析风险变化及真实原因，大大提高监管有效性。
(四)注重动态监管，完善金融风险预警机制
紧密监测国际、国内金融市场的运行状态。编制金融市场风险的监测指标体系，运用先进的技术手段、专业知识搜集和分析有关信息，判断金融业务的最新发展趋势和主要风险领域，及时向金融机构发出预警信号。对预警机制进行分级预测和控制。同时，顺应金融混业经营的发展，监管机制也要相应由分业专业化监管逐渐过渡到全能型混业监管，增强监管的开放性和透明性，引进国际规范的监管方式，解决现存监管内容过粗、技术手段落后等问题。并重视加强行业自律监督，强化银行业公众的自律监督。引进和加强律师事务所、会计师事务所、评级机构等社会中介机构的监督，保证商业银行财务状况的真实性，以进一步健全银监会非现场监测评级与信息披露制度，实现现场检查与非现场检查的协调一致。另外，可将金融监管适当地方化，作为当前高度集权的垂直监管体制的必要补充。
(五)加强金融监管管理，提高人员素质
论文摘要：发展和完善证券监管体系已经成为我国证券市场和国民经济发展亟待解决的关键问题。目前，我国证券监管的最大问题是过度集权。证券市场本来是一个最需要创新、最需要竞争的市场，而在我国却成了最具有计划性的“市场”。因此，完善我国证券监管体系的关键是转变政府证券监管部门的职能。
从1990年3月19日上海证券交易所成立开业到2004年末，经过10多年的发展，我国的证券市场从无到有、从小到大，已经从最初的地区性市场迅速发展成为有一定规模的全国性市场。上市公司数量不断增加，结构有所改善；市场规模不断扩大，直接融资功能进一步增强；投资者开户数不断增加，机构投资者比重不断提高；证券公司、会计师事务所、律师事务所、证券投资咨询机构及其从业人员也不断增加。我国的证券监管对证券市场的发展起到了重要的引导、推动和促进作用。并且，随着证券市场的发展，证券监管体系也逐步建立。
但与此同时出现的情况是：上市公司经营业绩普遍滑坡，“一年绩优、二年绩平、三年ST、四年PT”成为证券市场广为人知的一大特色。上市公司盈利持续恶化与中国宏观经济持续走好形成了鲜明的对比。各类违法违规现象增多，造假欺诈、内幕交易、股市操纵、购买审计与审计舞弊等案件层出不穷，社会影响恶劣。面对不规范的市场，投资者要么孤注一掷，以短期投机心态参与股市，要么对市场失去信心，选择“用脚投票”。中国证券市场陷入了长期的低迷。中国证监会最新数据显示，截至2005年3月，中国证券市场市价总值为34802、72亿元，而2001年6月(近几年市场表现最好时)，市价总值为53630、58亿元；2005年3月的流通市值为10996、52亿元，而2001年6月为18866、36亿元；筹资额方面，2005年3月锐减为7、92亿元，而2000年筹资额曾经达到近400亿元。而与此同时，中国经济迅猛发展，国际化程度日益提高，企业的再融资需求旺盛。越来越多的优秀大型企业，尤其是作为国家重要战略资源的优质上市公司，都由于各种原因奔赴海外上市，以解决融资瓶颈。
这些数据说明，发展和完善证券监管体系已经成为我国证券市场和国民经济发展无法回避和亟待解决的关键问题。然而，在理论界和证券业界的大多数政策建议都集中在提高监管能力、拓展监管权限和扩大监管机构规模等方面。笔者认为，政府证券监管职能的转变，才是目前完善我国证券监管体系的关键。
1我国证券监管的过度集权
我国股市的市场管理体制自20世纪90年代末期以来向证券监管部门集权的趋势越来越明显，这就是中国证券市场最大的问题。证券市场本来是一个最需要创新、最需要竞争的市场，而在这种高度集权的管理体制下，证券交易所日渐失去了市场发展的规则主导权，成为整个股市监管体系的一个“一线监管单位”，它的市场组织功能已经基本退化。这就意味着，在我国，证券市场完全由政府来操作和经营。
其实，这并非当初的本意在上个世纪9O年代初，中国股市除了1990年11月26日成立的上海证券交易所，1990年l2月1日成立的深圳证券交易所外，还有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全国证券市场自动报价系统)和NET(全国电子交易系统)，以及1993年8月l8日试运行的淄博证券交易自动报价系统。当时的沪深交易所虽然是地方性的，但面向全国开放，实行由当地政府主管、理事会实际管理的模式。这些不同的交易系统的出现，很适合中国多层次经济结构的状况。
当时，中国的银行体系还是以地方为主的管理体系，一个地方银行存款的多少对地方经济的发展非常重要。资本市场活跃，散户开户就踊跃，券商的客户保证金就越多，银行的存款就越多，加上两个交易所产生的税收利益中相当一部分也归当地政府，这对当地的经济繁荣有很大帮助。所以，交易所之间必然会有竞争，交易所和其他场外交易市场之间也必然有竞争，而且其竞争和地方政府有密切的联系。1995年、1996年，沪深两市激烈的竞争逐步形成了地方政府组织资金拉动股市、地方政府坐庄炒作的情况。这样一种地方政府间的竞争最终发展成了地方的柜台交易市场的无序状态。199年l1月召开的中央金融工作会议决定关闭非法股票交易市场，中国证监会在1998年专门下发了lO号文，淄博系统于1999年9月9日关闭，STAQNTE系统也f当天撤牌停止运行。1998年，中国证监会不再让企业自主选择上市地点，业内也有了“上海先上一家，深圳再上一家”的不成文规定中央由此把市场管理权逐步上收，第一是把交易所上收中央，理事长、总经理等都由证监会委派；第二是把各省市政府的证监机构上收，改成了国家证监会的派出机构。
自上个世纪9O年代以来的这样一个渐进演变过程，离不开1998年国有企业三年脱困的政治要求，从此以后，沪深交易所的整个运营就完全交由中央政府直接控制安排。本来，通过发展资本市场解决国有企业的问题，服务国民经济，激活民间资金，这个出发点很好，但问题是，由于没有很好地利用资本市场本身具有的运行规律，在资本市场采取了一种过度集中的管理手段，实际上就转变成为政府内部或国有资源之间的自我循环。
在股票市场为国有企业脱困服务的目标下，国有上市企业的股票就逐步丧失了对中小投资人的吸引力。股民不购买，就得由机构来买。于是就不得不发展机构投资人。一开始是向中小投资人发行封闭式基金，封闭式基金发不动了，接着发行开放式基金，最后是社保基金人市、保险业人市、银行业人市。在这种情况下，股票的投资人主要是金融机构。而我国的金融机构是由政府“背书”的，一旦市场出现问题，最后还都是政府买单。2001年的国有股减持，最终使这个市场结构所存在的问题暴露出来，更使这个过度集权的模式难以运行下去了。
过度集权的市场结构的关键问题在于，这个市场的创造性很弱，难以开发新的金融品种以及新的投资工具。因为，所有事情的决策权都在国务院、证监会，证监会管理的是全国市场，任何口子一开就是全国性的事情，所以不敢轻易放开。在这种情形下，由证监会和市场开发出来的新金融品种和产品就非常有限了。而一个富有竞争力的市场，吸引投资者的主要是品种的丰富。
我们不妨把交易所比作大卖场，经销商比作出售股票这种商品的店家。当我们只有两个不竞争的国营商场时，所卖的东西都是证监会批准的，经销商就没有动力去开发适合投资者的产品，因为经销商只要把能上市的公司提供给证监会，获得批准上市就行了。经销商没有积极性去开发新产品，而证监会也没有职责制造商品，市场怎么会有活力呢?经销商的任务是去发现好企业，帮助企业找到好的投资方式。但由于只有一个市场，而且只卖证监会规定的几种商品，经销商就无活可干。于是自己坐庄，自买自卖，这个市场必然混乱。
高度集权的市场的另一个缺陷是，人为扩大了信息不对称，使得炒作成风。本来上市公司就存在信息不对称的问题，炒作信息使之变成一个更难控制的问题。我国的证券监管机构经常不适当地对市场行情发表带有明显导向性的评论，把自己混同于一个“证券分析师”，有时言辞的激烈程度是任何证券分析师都不敢使用的。这使得我国证券市场的政策性周期特征非常明显，而一旦证券市场成为“政策市”，将产生多方面的消极后果：监管机构对市场的判断不一定正确，不正确的评论会使市场运行偏离正常的轨迹，人为造成市场波动；将助长政策性内幕交易；将引导投资者不再去关注公司业绩等市场基本信息分析，而是关注“内部消息”；助长证券市场的投机风气，也为市场操纵等违法行为创造了更多的机会；将助长券商等市场主体“靠天(政策)吃饭”的懒散心态，不再注重创新和开拓。“政策市”还会将本应由市场主体分担的风险集聚成比较集中的行政风险，而为了控制这种行政风险，监管部门往往只能再度实行更严格的行政控制，但结果会使金融风险又有所积累和增大，陷入“越想管住就越管不住，越管不住就越要管”的恶性循环之中。
国务院发展研究中心“资本市场”课题组的一份研究报告指出：“由于证券监管部门对应由市场力量决定的事情介入过深，对于政府应该管好的事情未能管好，使得各种违规现象十分突出，严重损坏了证券投资者的利益。”
2我国政府证券监管职能转变的目标和途径
一个制度安排在一定历史阶段是合理的，但到另一个历史阶段就可能不合理了，甚至可能成为发展的障碍，这就是“诺斯悖论”想要说明的道理，即“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源。”
政府主导对我国证券市场的建立和发展至关重要，但当证券市场从幼稚到逐步成长以后，市场机制开始越来越多地发挥作用。而市场经济运行本身有着一种内在的排斥行政机制和行政功能的特性，市场越来越多地依靠市场本身的自我组织、自我调控和自我发育，越来越多地要求政府干预“淡出”。而此时，如果政府仍然固守自己“万能的上帝”的职能，证券市场内在发展要求与政府职能之间的矛盾与冲突就会不断积累、膨胀，将阻碍证券市场进一步发展。
笔者认为，我国政府证券监管职能应在三个方面进行转变：
(1)在经济职能方面，必须尊重政府与市场的界限，在市场经济中凡是市场能做的，应该放手让市场去做，而政府的职能在于弥补市场失灵。
为此，要改革目前这种高度集权化的证券市场管理体制，证监会必须把一部分职能还给市场。在股票发行和上市、信息披露制度、规范市场各参与主体权责利行为方面进一步推进市场化改革，凡是市场能做的，让市场去做，证监会只是加强监督职能；市场一时做不到的，监管部门也要积极创造条件让市场去做。
证监会卸下的另一部分职能应归还给中介组织和行业自律组织。中介组织和行业自律组织是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径，是实现“有形之手”和“无形之手”的重要环节。有效地发展中介组织和行业自律组织的作用，可以维护市场机制的有效运作，同时还可以改变政府单一的供给机制。中国除了有两个交易所以外，还应该有一些中小型的交易场所，还要有地摊式的场外交易场所，形成地方性的和全国性的、不同品种、多层次的资本市场结构。证监会应采取有效措施扶持行业自律组织的发展，以最终形成财务监督、法律监督、保荐人监督、行业监督、市场监督与行政监督相结合的立体监督网络，保证市场公平，保护投资者利益。
(2)在行政职能方面，政府必须改变以前在市场不成熟时的重管制、重审批的做法。
从2002年开始到2004年，证监会先后3次大规模取消行政审批项目，共取消101项审批项目，7项行政审批项目由证券业协会和期货业协会自律管理，同时还先后颁布了《中国证监会行政许可执法监督暂行规定》和《中国证监会行政许可实施程序规定(试行)》等具体的实施规定，声势浩大。但需要注意以下两个方面的问题：一是，要注重实际的而非名义上的管制削减。一哄而上的行政审批制度改革容易出现的问题是搞形式主义和做表面文章，为体现行政审批项目大幅削减甚至把本应减少的机关内部流转程序作为审批项目取消，应避免削减审批项目“名多实少”的现象。二是，一哄而上的行政审批制度改革虽然有轰动性的影响，但未必有持续的效果。如果现有的市场体系承受不了激进式的改革，改革的积极效果就得不到很好的发挥，甚至会带来较大的负面效果。这样的改革不容易巩固，容易走回头路。改革的激情一过，各种行政审批项目就会陆续以新的形式重新出现，甚至更多，应避免陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
(3)政府需要强化适应社会主义市场经济发展要求的职能，集中主要精力加强监管。这方面有不少教训值得吸取，以转轨国家波兰和捷克的证券市场为例。两国几乎同时开始建立和发展证券市场，但到了20世纪末，两国证券市场的发展有了天壤之别。捷克证券市场几乎萎缩殆尽，而波兰证券市场则相对稳定地发展壮大。究其原因，最关键的因素是监管的差异。波兰证券市场从建立之初就实行严格的证券监管，设立了独立的证券委员会专门负责证券监管，在公司法和证券法的制定和修订过程中采取了高度保护投资者的立场，制定和完善了相关的法律细则，监督执法也比较严厉。而捷克没有独立的证券监管机构，相关的立法对投资者保护有所忽视，执法也比较松懈，导致投资者对证券市场失去信心，股权融资不断收缩，证券市场持续衰落。这些都给我国政府的职能转变，尤其是证券监管职能的转变提供了宝贵的经验。
中国证监会在转变职能的同时，证券监管职能必须及时加以补充、加以强化，包括：
一是，要加强监管，就要完善机构设置，进一步加强证券监管稽查部门、信息披露监管部门、政策法规制定部门的力量；
二是，严厉打击、坚决取缔违规的业务活动；
三是，加强监管人员的培训以及对现代信息技术的学习和运用，提高监管人员的监管水平和技术水平；
四是，重视监管的效率，提高监管的有效性等。
关键词：证券监管；市场失灵；政府监管；自律监管
证券市场如何监管，监管的界限在哪里，如何把握证券自律与政府监管的度，这涉及到证券市场本身的发展规律以及国家对经济干预正当性的问题。证券监管的适度把握应考虑政府与市场的关系，充分发挥市场的主导作用，政府的作用应该限制在市场失灵的范围内。
一、国外证券监管适度性探讨
证券监管的演变应该是与证券市场的产生和发展相适应的一个动态过程，证券市场发展的不同阶段和格局决定了证券监管的边界的变迁，也折射出其中特殊的政治、经济和市场化进程下的证券监管限度的变化过程。笔者选取了具有代表性的美、英、德三国的证券监管体制进行简单的比较，重点放在各国在适度监管上的做法，以期能对我们有所启示。
(一)美国。美国一向自认为他们之所以有全世界最发达的证券市场，是因为他们有全世界最好的证券监管制度美国的证券立法从各州开始，第一部全面的证券法是由堪萨斯州在1911年颁布的。堪萨斯立法的目的主要是为了保护那些不智的投资者免受证券推销人的欺骗，这些推销人把毫无价值的一夜之间消失的公司和金矿企业的股票卖给公众，结果这些股票的背后什么财产都没有，只剩下堪萨斯的蓝天，由此各州的证券法都被简称为“蓝天法”美国早期的证券监管就是以蓝天法为基础，确立了诚实、公平和反欺诈的原则。
美国现行的证券市场法规主要是在1929-1933年经济危机后建立起来的，其主要内容及原则包括：法定注册和公开原则，保证为市场参与者提供完全、准确的信息；规范公开原则，监督证券交易所、场外交易和全国证券商协会；公平和反欺诈原则，鼓励私人依法起诉。上述内容包括在《1933年证券法》、(1934年证券交易法》、(1935年公用事业控股公诉法》、(1939年信托契约条例》、(1940年投资公司法》和其他若干法案条文中。
美国证券监管的最新一轮重大行动是2002年制定的《萨班斯奥克利法》，该法是对2002年一连串上市公司财务造假事件(从安然到凯马特，从世界通信到施乐)的回应。制定该法的目的是：第一，强化政府监管，以便市场更有效率。第二，恢复投资者信心和资本市场的公众诚信。本法案强化了对上市公司的财务审计，加重了公司管理层对公司公布的会计报告的责任，加重了中介机构(如会计师、律师事务所)等对公司财务报告的责任，强化了对公司财务的外部监督。使得证券监管的基渊一下子变得更加严厉了。因此，有学者评论说这是“乱世出重典”。
(二)英国。在英国，传统上证券行业的自律系统起到更重要的作用，其自律组织包括英国证券交易所协会、英国证券业理事会、收购与合并问题专门小组等等。这些组织制定的规则常常比议会立法更起作用，这种状况一直持续到1986年以前。之前英国未设立专门的政府机构行使监管职能，也没有制定专门的法律对证券交易和风险进行规定和限制，只有一些相关的法律条款，如证券交易所的自我管理规定和《公司法》、《反欺诈投资法》、《公平交易法》等法规中有关的规定构成证券法制监管体系。这是和上述英国证券市场的自律管理密切相关的。1986年，英国通过了《金融服务法》，建立了管理证券业的新模式，从此结束了英国证券市场松散的自律管理状态，确立了在新法律框架下的管理体制。由于这种“多元化”的管理体制立法体系复杂，在不同的法律规定下设置不同的监管机构，分别对不同的业务种类进行监管，带来成本过高和效率低下的问题。英国在2000年出台了《金融服务与市场法案》，它的大部分条款合并了现有法律或自律法规的内容，为新的监管体系和监管机构一金融服务局提供了一个单一的法律框架，以替代原有的不同法规所形成的法律框架。
(三)德国。在德国，商业银行拥有进行证券业务的权利，银行业与证券业呈现混业经营、混业管理的局面。因此，其证券业便通过中央银行对参与证券业务的商业银行的管理来实现监督，并没有对证券市场进行管理的专门机构。同样的原因，德国也没有一个规定证券市场监管体制、解释市场运行规则的法律实体。关于上市公司及股票发行和交易的规定，见于《公司法》、《银行法》、《投资公司法》、《证券交易条例》和《证券交易所法》等相关法律法规中。但德国于1993年底制定了《内幕交易法》和《持股信息新规则》，并于1994年成立了德国证监会，也反映趋向集中立法体制的迹象。从上述的比较观察中，我们可以得出：
第一，从美、英、德证券监管法制的变化轨迹可以看出，其立法的中心原则为“公开、公平、公正”。固家证券立法也是适应国内外经济情况的变化和证券市场的飞速发展而不断调整、完善的，没有一成不变的东西。
第二，一国证券监管体制的核心在于正确设定政府监管和自律管理的位置，妥善处理两者之间的关系。一方面，应强调政府的集中立法管理，将政府监管置于监管体系的首要地位；另一方面，自律管理也是不可替代的。任何国家和证券监管体制都必须依赖自律机构完成对市场变化作出灵活、迅捷反应的一线监管活动，以弥补政府监管监管成本过高和监管失灵而造成的效率低下。但自律管理应被纳入政府集中监管的框架之中，才能有效消除自律机构由于自利和不良竞争所导致的市场混乱。总之，一个富有效率的证券监管模式应该是政府监管和自律管理之间分工合理、协调配合的有机统一体。
二、我国证券监管适度性分析
我国证券市场监管首先应适应我国国情。我国证券市场的形成可以认为是由政府推动的自上而下的强制性制度建设，所以从一开始它就存在先天的不足；再加上长期形成的计划管理的经验，使得我国证券市场具有自己的特征。我国的证券监管的“度”的把握不能不考虑这些因素所以在借鉴国外发达证券市场监管经验的同时，尤其要注意同我国国情相适应。
(一)我国证券市场的特点。抛弃纷繁复杂的细节，对比成熟证券市场的特征，我们发现我国证券市场有以下特点：
1、已具备相当的规模。一个证券市场的规模必须大到能让希望在本市场中筹资的企业能正常地实现其融资目标，而不受市场规模的过分制约，这是成熟市场的首要特征。经过短短几十年的发展，我国证券市场取得举世瞩目的成就，已经具备为各类型企业融资服务的目标。
关键词:上海 金融中心 监管制度 改革
中图分类号:F831文献标识码:A文章编号:1006-1770(2010)03-024-04
为在2020年左右将上海建设成为一个与我国经济实力与人民币国际地位相适应的国际金融中心,2009年4月国务院出台了《关于推动上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》,要求各级政府和金融管理部门转变职能,加强服务和监管协调,改进金融监管方式,为上海建设国际金融中心营造具有国际竞争力的发展环境。同年9月,伦敦金融城了第六期国际金融中心指数(GFCI),上海的金融中心竞争力排名比第五期时上升25位,进入前10,成绩斐然。这其中主要的原因在于我国实体经济发展较快,而并不是因为我国的金融监管制度具有很强的国际吸引力。事实上,上海的金融监管制度中还存在大量不符合国际惯例和市场发展要求的做法,金融监管制度环境总体是处于比较落后的状态,而且随着金融自由化和现代信息技术的突飞猛进,其他国际金融中心正快步进行着金融监管制度改革,朝着节约交易成本和提高资本流动性的方向发展,如果我国的相关金融监管制度再不进行及时调整,一旦我国实体经济发展速度下降,上海的国际金融中心吸引力必将下降。
金融监管制度属于GFCI指标中最为世人所关注的一个内容,为更好地进行金融监管改革,提升上海的国际竞争力,本文建议从制度的效率性、竞争性、特色性和有效性等属性出发,改革(包括拟定)目前我国的金融监管制度,以达到降低交易成本、提高资本流动性、提升金融市场特色和金融安全的目标。这也符合金融市场的需求,因为金融机构通常欢迎维护市场稳定秩序,有利于增强公众对金融机构信心的监管制度,而对导致金融机构成本上升的监管措施持抵触态度。
一、金融监管制度的效率性改革
金融监管制度的效率性改革的主要目的是提高监管效率,方便金融机构从事有关金融业务。金融监管效率低下容易增加金融机构的合规成本,使得金融机构,特别是跨国金融机构为降低成本而逃离本国监管。以美国为例,由于金融监管部门众多且监管手段不一,美国金融机构的守法成本很高。这很大程度上影响了美国城市的国际竞争力。有关数据显示,美国的各种金融管理部门多达115个,其监管成本是采取了统一监管模式的英国的18倍之多。效率和成本的比较优势使得近年来包括英国在内的不少欧洲金融市场赶超美国市场。根据GFCI报告,伦敦在金融中心竞争力的排名上已经连续多次超过纽约,成为世界排名第一的金融中心。金融管理部门之间监管权限的重合和争夺不仅给金融机构造成过多的负担,而且也导致监管效率下降,拖延金融改革与创新的进程。从次贷危机后美国金融监管体制改革的最新动态来看,美国也试图对其金融监管体制进行改革,整合分散的金融管理部门,降低监管成本,提高监管效率。
我国“一行三会”式的监管框架经过六年左右的实践,显现出与上述美国监管体制极为相似的现象,相互间竞争越来越突出,协调却日益欠缺。为提高监管效率,上海建设金融中心应倾向于更多借鉴英国式的统一监管模式。在改革进程上,采取逐步整合的做法,适度实行功能型监管,在条件成熟的时候,统一监管机构,实行综合监管模式。目前为支持上海国际金融中心建设,有关权力部门可以尝试让“三会”也在上海设立地区总部与人民银行上海总部联合办公,同时,将某些监管权力直接下放上海总部,制度化“一行三会”的联席会议,使得上海总部不仅能够做到信息互享和监管措施互通,而且还“有权”办事,并在一定程度上可以影响中央决策。这可以使得分散的金融监管权在上海得到一定程度的集中,为今后中国的金融监管体制的大一统改革积累经验。
除了采用综合监管模式外,对金融机构的日常监管采用原则性监管方式也是一种日益流行的,可以提高效率的监管方式。相对于非常具体的菜单式监管,基于原则的监管模式能够让金融机构根据自身判断采取既满足监管要求又符合企业经营目标的行为,形成更富有效率的自律监管。对跨国金融机构来说,与其在母国接受复杂而众多的条文约束以及不停的诉讼纠纷,还不如把业务主体转移到采取更为灵活原则性监管的国家。事实上,原则性监管方式使得英国伦敦、澳大利亚悉尼、我国香港等金融中心对国际金融机构的吸引力大增。
我国金融监管机关经常倾向对被监管机关实施菜单式的监管。菜单式的监管经常表现为被监管金融机构的所有业务经营,事无大小,均需要获得监管机关的批准或认同,或者是监管机关仅根据菜单进行金融监管,而忽略了菜单之外的内容。原则性监管要求监管机关区分必须执行的监管标准,以及可以选择执行的监管指导,其优点是监管机关可以灵活地运用监管原则进行金融监管,而不受限于菜单式监管在范围和程序上的束缚。考虑到我国金融行业的自我监管能力不强以及对菜单式监管的历史依赖,上海地区的金融管理机构可以考虑采取渐进式的方式逐步增加原则性监管的比重,先对公司治理和风险管理较好的金融机构进行原则性监管尝试。需要补充说明的是,原则性监管不表示菜单式监管不再使用;对有些内容(比如对金融机构的资本充足率水平)和有些机构(比如风险较大和业务复杂的金融机构)就不宜采用原则性监管,而应采用菜单式监管或者增加对其的资本准备要求。
二、金融监管制度的竞争性改革
金融监管制度的竞争性改革指通过改变金融监管制度来促进和提高本国金融市场和金融机构的竞争力。上世纪80和90年代英国进行金融“大爆炸”改革的目的之一就在于提高本国金融市场和金融机构的国际竞争力,这使得英国伦敦的全球竞争力迅速上升。日本等国的金融改革则是在危机推动下金融立法机关为适应全球化竞争的产物,虽然被动,但也达到了提升东京金融中心地位的效果。
为达到提升金融中心竞争性的目标,各国金融管理机构都采取了合理放松金融管制,同时积极完善本国金融体系基础设施的做法。
放松金融管制可以迅速提升金融中心的国际竞争力,这与伦敦金融城国际金融中心指数(GFCI)报告中的结论一致,该报告在经过调查后指出最影响金融中心全球竞争力的因素就是过多的监管束缚。各国放松监管束缚的主要内容有两个方面:一是放松金融机构的准入制度,吸引境内外各类金融机构入驻本国,扩大金融市场的参与者范围,聚集金融资源;二是放宽金融市场的准入制度,允许各类投资者进入有关金融市场进行交易,在活跃金融市场的同时,形成规模效应,并通过市场的活跃再吸引更多的金融机构和其他市场参与者,形成良性循环。上海建设国际金融中心可以尝试将有关机构和市场准入的审批权限由北京下放到上海;支持上海地方金融控股集团的发展壮大,加快其混业经营的步伐;制定出上海金融市场的合格投资者制度,细分投资者类别;对于法律没有禁止规定的新型业务,则应鼓励在上海地区“先试先行”。
放松管制的另一个效用是可以促进金融创新,而金融创新程度高低也是金融中心活力的一个重要显现。但是需要特别明确的是:放松金融管制只是放松对金融业务非市场化准入的管制,而不是放松对金融风险的管制,也不是鼓励恶性竞争等无序行为。目前我国金融监管当局还无足够能力对金融市场、金融机构实施市场导向的审慎监管措施,还需要依赖一定程度的管制来达到监管目的。因此在放松管制的节奏和程度上,上海可以借鉴韩国为将首尔建设为东北亚国际金融中心的做法,设立独立的“放松管制工作组”,从公司营运、企业融资、投资者保护和违规惩罚等方面对现行金融监管制度进行梳理和评估后,有步骤和有目标地进行管制放松。
在金融基础设施建设上,除了传统的通讯、交通、生活便利等内容外,涉及金融监管方面的内容应是如何加强对信息披露的规范和监管,降低金融市场上的公开信息(包括监管信息)获取成本,促进金融交易。从国际经验来看,大多数金融中心与本国的金融管理机构所在地重合,如伦敦、东京、法兰克福和巴黎等。这是因为靠近金融管理机构对金融企业来说,可以方便获取非标准化的信息以及便利进行业务公关,有利于金融机构提高效率。当然,也有例外。比如纽约、米兰和悉尼等金融中心与这些国家的金融管理机构就不在同一个城市。究其原因,一部分是由于历史原因形成的;另一部分则是因为这些城市本身是交易中心,对交易便利和效率性的需求吸引不少金融机构选择在交易中心城市落户;另外,借助电话、网络等现代通讯手段,非标准信息的获取范围和速度也比以往任何时候都更为广泛和迅速,使得一部分金融中心可以脱离金融政策的制定中心。上海是我国传统的金融交易中心城市,而不是金融管理机构所在城市,因而也无法为金融机构提供非标准化信息。2000年的一次调查报告也证实了金融机构选择落户上海的原因主要是上海良好的城市基建和经商环境,而不是其政策信息优势。为强化优势,改进弱势,上海一方面可以通过成立金融管理机构上海总部等方式,缓解其非标准信息供给较弱的现状,同时强调金融监管政策和市场规则的透明化,比如开设专门政府金融监管政策的网站和接待单位,方便公众查询和答疑,弱化其他政策制定中心的信息优势;另一方面,上海应继续加强其在交易中心方面的地位,比如增加其在交易结算方面的强势,吸引更多国内外金融机构在上海从事交易。
三、金融监管制度的特色性改革
国际金融中心是相对于国内金融中心而言的,它与国内金融中心的主要区别在于国际金融中心允许其他国家的居民参与市场交易活动,不受金融中心所在国的金融管理当局过多控制和干预,能够促进资金在国际间自由流动。当前世界最主要的金融中心无不都是境内外资金可以自由流动的市场,上海要在2020年成为国际金融中心所需要首先解决的问题将是人民币的可兑换性问题。这落实在金融监管制度内容上,上海就必须制定出一套符合国际惯例的外汇管理制度,吸引外资通过上海的平台进出中国市场。这是上海金融监管制度特色性改革的首要任务,也是上海保持其国际金融中心竞争力的重要源泉。随着我国经济实力的不断提升,人民币业务必将成为全球金融中心的重要业务;上海将成为人民币新产品的研发中心和清算交易中心,而香港则可以成为人民币的离岸中心,纽约和伦敦等成为人民币在北美和欧洲的交易中心。为此,上海应不断加强与香港、纽约和伦敦这三大金融中心在人民币业务方面的监管合作。
在上海金融监管制度不断国际化的进程中,为显示自身的独特优势,上海还应进行其他具有中国特色的金融改革。建设国际金融中心,上海并没有现成的经验,而且在非政策中心地和非国内主要商业银行注册地建设国际金融中心本身就是一件十分具有挑战性的任务。上海应着力发掘自身的市场和制度优势,形成投融资特色,吸引国内外资本的流入。不少处于第二或第三梯队的国际金融中心就是或者借助于区域经济和贸易的发展,或者借助于自身市场的特殊性等优势而发展成为国际性或者区域性金融中心。比如,卢森堡在上市债券数量、市场筹资规模等方面就超过纽约和伦敦,居全球第一;马德里则在债券市场交易量上位居全球第一,首尔则在指数类衍生品交易量方面居世界前列。这些情况说明,如果上海需要成为国际金融中心,其在金融监管改革方面,除了要学习和借鉴伦敦、纽约等第一梯队金融中心的监管制度外,还有必要向其他特色金融中心取经。特别是在信息和通讯技术越来越发达的今天,不少金融机构都可以借助先进的技术而不用在地理位置上接近交易中心,这更加大了上海发展国际金融中心的挑战性。但是,如果上海牢牢掌握住了自身的特色金融市场和监管制度,比如发展具有区域优势的国际贸易和国际航运金融产品和市场,发展特色资产证券化产品和碳金融等“人无我有、人有我专”的特色金融产品,并在2020年前在某几个领域形成一定国际范围内的比较优势,那么上海的国际金融中心地位不仅可以得到确立,而且还将得以巩固。在这方面,临国韩国首尔做得比较有特色。为避免追求金融中心建设的“大而全”,缺乏自身特色,韩国一开始就将首尔的金融中心地位定位为东北亚的资产管理中心,并以此为目标大力发展有利于吸引资产管理业务的金融监管制度,以及其他相关特色金融业务,取得了比较好的效果。我国的香港特区也正将金融中心的吸引力放到资产管理业务上来,要形成全球一流的基金超市。事实证明,世界各国金融监管制度的变革都经历了从最初的货币信用控制到金融市场监管,再到金融机构监管,最后到目前金融产品监管的发展阶段。上海建设国际金融中心也不例外,其金融监管制度的特色性改革也应遵循这种趋势,将重点放在对特色金融产品的规范上。这也是次贷危机后各国金融监管制度变革的方向。
四、金融监管制度的有效性改革
金融监管的有效性主要体现在金融监管手段是否完成了金融监管的目标,或者说实现金融监管目标的成本与收益比较。美国的次贷危机所产生的巨大外部性说明即便是金融发达国家,其对金融监管有效性的实践也有待改进和加强,而作为一国,甚至是国际经济和金融市场晴雨表的国际金融中心,则应该能够对潜在的金融监管失效情况发出预警信号。
我国各金融管理部门的监管目标大多为投资者利益保护、金融机构运行稳定和金融市场秩序维护等内容。金融监管目标之间会发生冲突并造成金融监管措施之间的顾此失彼,而当建设国际金融中心成为一个新的监管目标之时,就更容易与其他金融监管目标之间产生摩擦。其次,由于市场的国际化,国际金融中心会比封闭的市场更容易受到外部危机和风险的影响。再次,从金融发达国家的金融监管制度演变历史来看,随着一国金融和经济环境的变化,金融监管制度也需要相机而变,不同时期的金融市场变化不同,监管重点因而也会各异。次贷危机的教训是在各类微观金融监管制度中应加入宏观审慎监管的内容,以确保金融体系的整体安全性。最后,金融监管制度本身是否达到了效率性、竞争性以及特色性等的改革目标,是否具有安全隐患等,也需要有一个定期的回顾和分析。基于以上理由,对金融监管制度进行经常性的有效性评价具有重大意义。
上海为提升作为国际金融中心的竞争力,需要对有关的金融监管制度和金融环境进行有效性评估和改革。前期可以参照美国模式从成本与收益角度评估金融监管制度改革的效果,并及时从被监管的金融行业中获取业界对监管制度的真实评价。对金融监管制度进行有效性评估不仅有利于及时发现制度漏洞,还可以弥补我国一直缺乏对监管制度进行得失评估的制度缺陷。后期通过对金融监管制度的评估,上海应尽快地建立对危机或市场失效情况等的预警系统,在金融危机中及时调整各类金融政策和监管措施,为金融中心的长盛不衰打下扎实的制度基础。
五、结语
早在2006年《上海国际金融中心建设的“十一五”规划》中,上海市政府就明确了在推进上海国际金融中心建设的同时,必须要完善金融监管制度和体系。当世人都在关注聚集在上海的金融机构数量、金融机构资产总额以及金融市场交易量等硬指标之时,完善上海的金融监管制度等软指标也应与时俱进。为实现在2020年左右将上海建设成为国际金融中心的宏伟目标,上海金融监管制度的改革应有步骤、有计划地进行,充分考虑和评估监管制度的效率性、竞争性、特色性和有效性。具体而言,在制度的效率性改革方面,上海应积极探索综合监管模式和原则性监管方式;在制度的竞争性改革方面,上海应融合国际金融监管趋势,逐步放松不必要的金融管制,同时加强上海在信息流通和披露方面的要求,积极参与中央的金融监管决策;在制度的特色性改革方面,上海应完善人民币国际业务和有关外汇业务的规范,并以此为契机,率先制定出金融创新产品的监管规则;在制度的有效性改革方面,上海应不时分析监管制度的成本和收益对比,分析监管制度与金融风险、金融创新之间的相互影响,完善风险预警机制,评估有关监管制度改革的成效并及时向相关政策制定机构提出合理化建议。
在中国金融改革的主要权力都集中在北京的现实情况下,在上海进行金融监管制度改革看似不可能,但是上海必须要抓住建设金融中心这个契机,尽量利用本土和市场优势,改善自身金融环境,在监管制度改革方面做个“先吃螃蟹”的城市,既有利于自身发展,也可以为今后中国金融体制的大变革积累宝贵经验。
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论文摘要：证券监管体制是证券监管的职责与权力划分的方式和组织制度，是国家历史和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有序和稳定发展的重要基础。本文认为，确立有效的监管体制模式，能够提高监管的效率，避免证券市场过分波动。
市场监管失灵是监管自身的问题
证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。
在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。
政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，政府干预只有在以下条件下才是可取的：(1)出现或可能出现市场失灵现象；(2)市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；(3)政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。
所谓市场支配力是指一个或多个销售者(或消费者)影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者(或消费者)与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者(或消费者)能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。
外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。
证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。
政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯·斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”(r·h·科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21～23)。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。
基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。
我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。
第一阶段从8o年代中期到9o年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。l990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。
第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：
第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和两个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。
但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会(sec)相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准人许可、律师事务所证券业务准人审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进人相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。
从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人既是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。
如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职:制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，即看证券领域是否出现问题;而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为从严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚”;另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体伏况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策。事实上地方监管机关也存庄道德风险的可能。
监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅是一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、qfii、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大幅波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。
监管体系的完善与证券市场持续稳定发展
要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度人手，理清监管机构职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度。
第一，建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定 《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
第二，从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大，也构成将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析，对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
当前我国社会主义市场经济体制越来越完善，在经济领域方面，市场监管是政府部门需要履行好的一项职能，只有提升市场监管工作水平，才能促进市场经济的快速与稳定发展。面对着复杂的市场问题，若是仍然采用运动式市场监管模式，则很难满足市场经济自身运行规律。对此新时期需要构建市场监管新机制，确保市场监管和市场经济运行保持一致的规律。
2新时期市场监管新机制的构建策略
2、1构建“广域化”的市场监管机制。工商部门要增强干部职工的认识，清楚新时期的要求，要深入分析现阶段工商部门面对的监管形势，不断健全监管制度，对监管流程进行优化，通过加大市场监管力度，确保市场秩序保持规范。此外要将多方力量调动起来，以依托登记注册、市场巡查和上门走访等形式，让市场主体能够实时了解工商部门监管工作开展情况，认识到违法所要承担的法律后果。这样市场主体才会主动自律，对竞争秩序进行维护，确保其公正与公平，这样才能帮助工商部门减轻市场监管的压力。2、2构建“系统化”市场监管机制。工商部门要从辖区实际情况出发，按照以往的监管方法，在年初时制定科学合理的市场监管计划，将工作目标、要求即细化考核方案等明确下来，让市场监管有正确的方向。对于执法办案、日常巡查、舆论监测和消费维权等数据，除了要定期做好分类统计与深入分析工作以外，还要从市场主体在固定周期内出现违法率、违法量等情况出发，全面掌握违法表现与行为较多的行业分布与区域分布状况，便于对监管对象与重点区域作出合理的调整，让市场主体得到“目标化+灵活化”的系统监管。2、3构建“综合化”市场监管机制。工商部门要把以往网络化、周期性、针对性、被动性以及临时性等监管机制结合起来，防止出现重复作业的情况，避免造成对监管资源的浪费。同时要将重点凸显出来，做到合理取舍，需要管好的地方一定要落实相关规章制度，确保将核心职能确定下来。2、4构建“信用化”市场监管机制。工商部门要抓住现阶段企业信用信息公示平台和年度报告制度的契机，加强对市场主体信用的约束监管。一是要将信用分类监管分组制、管片制和责任包干制等特点最大限度体现出来，对人员进行合理分配，让分片更加科学，将监管的重点明确下来，防止市场监管工作发生“大小事务一把抓”，却都管不好的局面。二是从市场主体信用状况出发，合理制定出守信、警示、失信和严重失信4个等级，针对警示、失信和严重失信的主体来说，不仅要加大对内部系统的监管力度，还要和办理贷款、抵押和其他业务结合起来，做到只要有一处失信，则处处会受到制约，不仅能够治标，还可以治本。2、5构建“联动化”市场监管机制。工商部门应通过内部联动、部门联动和政企联动等方式，加强对市场主体的联动监管，这样能够提升监管队伍的专业性。对部门联动而言，针对与敏感性领域监管相关的情况，或者是长时间出现的能够为社会带来危害的情况，要第一时间汇报给政府，这样才能获得政府的支持，让监管工作能力顺利开展。此外，通过当地政府的统一领导，可以和卫生、公安、食药和住建等职能部门加强沟通与联系，让信息得到互通，实现资源的共享，并通过联合执法，提升案件办理效果，让市场良好的秩序得到维护。此外通过政企联动，也就是与企业联合起来进行市场监管工作，将他们的专业优势充分发挥出来，这样工商部门的监管才更具成功性、有效性和针对性。
如何提升市场监管水平是工商部门需要深入思考的课题。新时期工商部门要结合市场监管工作现状，构建起市场监管新机制，不断提升市场监管工作水平。这样才能避免出现信用缺失、假冒伪劣和竞争无序等问题。
参考文献：
[1]郭丽岩、加强我国现代市场监管体系建设的基本思路与深化改革建议[J]、价格理论与实践,2015,(2):17-20、
一、正确认识市场监管工作面临的新形势。增强搞好市场监管工作的使命感、紧迫感
经过多年改革探索，市场配置资源的基础性地位初步形成，经济市场化日益加快。市场主体更加活跃，老百姓要求对市场的监管更加快捷规范。从我省多年的实践看，市场监管工作得到了稳步发展。主要表现在：一是进一步发挥了市场监管工作机构的作用。2001年，我省按照国务院要求。成立了由市场监管部门组成的整顿和规范市场经济秩序工作领导小组及其办公室，负责对全省整顿规范市场经济秩序工作的组织、领导和协调；2004年以后，根据食品药品安全工作形势的需要，成立了省食品药品安全委员会。同时，相应组建了监管和执法队伍，对不公平或违法的市场行为进行监督、纠正或处罚，从而有效地整合了监管部门的力量，提高了监管效能。二是开展了一系列市场整治专项行动。先后开展了打击制售假冒伪劣商品、消灭毒鼠强、打击非法采供血液和单采血浆、保护知识产权、打击商业欺诈、打击传销和变相传销、打击非法行医、打击虚假非法广告以及食品药品安全等专项整治行动，进行了农贸市场、建筑市场、房地产市场、文化市场、旅游市场、电信市场、汽车市场秩序的规范整治，收到了明显成效。三是建立了相应的法规和制度。制定、修订了一些地方性法规和规章，为市场监管部门进行监管和执法提供了有效的法律保障。近年来，我省制定了《江苏省专利促进条例》，成为《专利法》的延伸和细化；制定下发了《江苏省食品安全工作综合评价暂行办法》，并依此对各市食品安全工作绩效进行综合评价；制定了《江苏省食品、药品安全事故应急预案》，为食品、药品安全事故的应急处置提供了依据。四是规范了市场秩序。从建立长效机制入手，先后完善了“12315”、“12365”、“12312”等群众投诉体系，强化了农村食品、药品安全“三网”建设，开展了“放心消费”创建活动。有效的市场监管工作使市场秩序进一步规范，人民群众不断变化、不断提升的消费需求进一步得到满足。
尽管市场监管工作取得了一定成绩，但随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，人们对消费的需求已经从吃穿用基本保障，经过不断追求和发展，变成吃得放心、穿得舒心、用得称心、住得安心、行得开心；从消费为了温饱变成消费为了身体健康，为了生活享受和文化欣赏。不可否认。当前市场监管工作还很不适应新的形势，还存在许多不足。主要是：假冒伪劣商品在市场上依然存在。特别是农村市场更为严重；执法监管错位、越位、缺位的问题比较突出；地方行政干预依然存在，老百姓对市场监管的满意度不高。这些问题的存在。不适应现代市场体系的加快形成，不适应社会主义和谐社会建设。不适应老百姓的消费需求，不适应维护人民最关心、最直接、最现实的利益问题，必须增强使命感和紧迫感，采取有效措施，切实加以解决。
二、突出监管工作重点。服务又好又快发展
促进经济发展和社会进步的市场监管，不是简单的行政行为，而是在协调各方利益的基础上，确立起顺应时势的规则和程序，用以弥补市场缺陷、促进市场经济健康发展。我省在市场监管工作中探索处理好三个方面的关系。一是服务与监管的关系。树立“监管就是服务”的理念，把“为人民服务”的宗旨、“发展是第一要义”的指导思想具体落实到市场监管中去。二是事前引导与事后监督的关系。政府的职责不仅仅是对市场主体的行为进行监督、管理和规范，还要以科学发展观引导市场及各类主体健康发展，引导各类市场主体自觉遵守国家的法律法规，守法经营。三是规范与处罚的关系。处罚是手段、规范是目的。站在促进经济社会又好又快发展的战略高度，端正执法思想。规范行使监管权力。
我省的市场监管工作，围绕“全面达小康、建设新江苏”和“构建和谐江苏”，着力抓好三大工程。一是服务又好又快发展，抓好“名牌工程”。大力实施名牌战略和标准化战略，同时，加大市场监管力度，打击各种假冒侵权行为，为又好又快发展保驾护航。二是服务和谐江苏建设，抓好“放心工程”。积极开展“放心消费”创建活动，大力加强产品质量和食品药品安全监管，切实维护老百姓消费权益：加大保护知识产权工作力度，严厉打击各种侵权违法行为。三是服务市场监管工作需要。抓好“强基工程”。加强市场监管执法队伍建设，提高依法行政的水平和能力。
三、进一步完善监管体制。提高监管效率
针对目前多头执法、力量分散、责任不明的现状，我省已经尝试建立了统一的市场监管领导机构，加强市场执法和监管力量，今后仍将继续探索。在监管队伍建设方面，探索建立联合执法队伍。在监管方式上，突出重点，整体推进，在抓好常规监管不放松的同时，针对人民群众反映强烈的热点、难点问题和市场监管中的薄弱环节，加大专项整治力度。在某些重点领域、重点行业，主要是食品行业，加快建立全程动态监管机制。将监督管理的重点从最终产品的检测过渡到生产经营的全过程；整合执法力量，调整监管职能，逐步采用由一个部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式，由该部门主要负责全过程食品质量监管，并赋予更高的权威。
在市场监管过程中，积极加强行政执法与刑事司法的衔接。充分发挥联合执法的优势，认真执行行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的有关规定，加强行政执法与刑事司法的有机联系，保持对破坏市场经济秩序各种违法犯罪行为的高压严打态势。
四、建立健全各项制度。规范监管行为
任何市场的无序都与管理有着直接或间接的关系。而解决市场的无序，最直接的途径就是加强管理。建立科学的管理制度是加强管理的一个重要环节。通过对市场秩序评价标准和市场无序现象的分析，建立健全市场各项规章制度。加强对进场经营者主体资格审查，强化对进场经营者的基础管理；进一步明确市场主办者的责任，督促并协助其完善落实商品交易市场有关规章制度。当前在商品交易市场中普遍建立健全服务承诺、商品证、质量保证、销货凭证、消费者索赔和违法违章档案等制度。严格对上市产品的监管，建立上市产品管理规范，指导市场实行质量责任制度，建立健全严格的质量管理、监督保证体系；加强对上市产品来源和流通渠道的监督检查，建立上市产品合帐备案制度。将完善市场监管规则作为整顿市场秩序的基础工作，积极推进市场监管立法和现行规则的完善，从市场主体资质、行为规则和监管标准尺度等方面设定科学规则和规范化要求，从而加快建立市场监管长效机制。
五、积极推进社会诚信体系建设。为市场有序发展奠定良好的社会基础
这次会议的主要任务是，深入贯彻落实省委X届X次全会、市委X届X次全会和全省市场监管工作会议精神，总结2020年工作、部署2021年任务，提升市场监管工作水平，为X经济社会高质量发展而努力奋斗。市委、市政府一直高度重视市场监管工作，市政府主要领导就做好今年市场监管工作作出了批示，我们要认真学习领会，深入贯彻落实。宗富、正军同志所作的工作报告和安排部署，都是经过反复研究确定的，请大家抓好落实。下面，我讲四点意见。
一、统一思想、提高站位，充分认识市场监管工作在经济社会发展大局中的重要意义
市场监管是政府五大职能之一，越是发展市场经济，越是需要加强和改善市场监管，越是需要构建完善的市场监管机构和监管体制。党的五中全会提出，改革和理顺市场监管体制。×届全国人大×次会议决定整合工商、质检、食品、药品、价格、知识产权和反垄断等职能，组建国家市场监督管理总局，加强市场综合监管，消除体制机制中九龙治水;弊端，实现一支队伍全领域;全链条;监管市场。这必将对我国市场监管格局的重塑和市场体系的构建产生积极而深远的影响。
我们要充分认识市场监管工作在经济社会发展大局中的重要意义，充分认识我们肩负的光荣使命，不断增强市场监管工作的使命感和自豪感。加强市场监管工作，有利于转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善社会主义市场经济体制的内在要求，是政府机构职能调整优化的重要方向。加强市场监管工作，有利于发挥市场机制、激发市场的活力和创造力。市场监管重心由传统的事前审批转向强化事中事后监管、规范市场秩序、营造公平竞争的市场环境上来，充分发挥市场主体的活力和创造力。加强市场监管工作，有利于转变发展方式、推动高质量发展。我国经济发展进入新常态，经济由高速增长转向高质量发展，推动经济转型升级、创新发展、提质增效，需要公平竞争、优胜劣汰，需要鼓励创新、保护发明创造。加强市场监管工作，有利于维护消费者权益，满足人民群众对美好生活的向往。伴随经济社会发展，广大人民群众对消费品质、消费服务有了更高要求，对维护消费者权益有了更高期望。市场监管接近市场、贴近人民群众，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。加强市场监管工作，有利于改善营商环境，提高国际竞争力。坚持市场化法治化国际化原则，推动监管规则与国际接轨，深化放管服;改革、优化营商环境，对于提升我国经济国际竞争力具有重要意义。
2020年，在新时代中国特色社会主义思想的指引下，全市市场监管系统认真贯彻落实市委、市政府决策部署，紧扣新时代、新单位、新形象、新作为;目标，坚持改革创新，坚持攻坚克难，各项工作有效推进，成绩亮点纷呈。一是机构改革平稳过渡。市场监管机构组建、职能整合、人员安置等工作平稳有序推进，改革中出现的问题及时解决、矛盾有效化解。×县市场监管局、×区新城市场监管所分别获得全国市场监管系统先进集体、优秀市场监管所。二是营商环境持续优化。企业开办时间压缩在×个工作日以内，全市新增各类市场主体×万户、企业×户。新增专利×件、注册商标×件。我市获评中国营商环境质量十佳城市。三是安全状况持续向好。查办各类市场案件×件，罚没×万元；处理消费者咨询、投诉、举报×件。四是推进高质量稳步发展。评定×市特色品牌产品×个，×富硒茶入选中欧地理标志合作协定第二批清单，全市六大产业高质量发展。这些成绩的取得，是市委、市政府坚强领导的结果，更是县区政府和全市市场监管系统克难奋进、团结拼搏的结果。在此，我代表市政府对你们表示衷心感谢！
同时，我们也要看到工作中还存在着短板弱项。一是安全底线不容乐观，还存在风险。食品安全党政同责、一岗双责;未完全落实到位；食品药品、特种设备、工业产品等安全风险犹存，双随机、一公开;监管、信用监管还没有落实到位。二是机构改革化学反应;不到位。×年×月×日，在深化党和国家机构改革总结会议讲话中指出，深化党和国家机构改革，要真正发生化学反应;。市县区市场监管系统机构改革后，体制机制还需优化提升；执法改革、监管效能提速等需要持续发力。三是与推进高质量发展要求还有差距。当前市场准入限制、审批许可、不合理的管制措施还较多，影响企业投资兴业和群众创业创新；市场主体弱小，在自主研发、成果转化、标准制定、品牌战略、市场竞争等方面动力不足。这些问题，应该引起我们高度重视，不断改革创新，强化政策措施、服务引导，推动新时期市场监管工作持续进步。
二、履职尽责、改革创新，为服务高质量发展贡献力量
今年是十四五;开局之年。全市市场监管工作要以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，按照高质量发展要求，紧扣追赶超越、绿色崛起;目标任务，聚焦市场监管领域难点痛点堵点，在抓改革、防风险、促竞争、提质量、强效能上有更大作为，以高质量市场监管服务经济高质量发展。
一是扎实抓准入改革，进一步激发市场活力。李克强总理强调，放与管相辅相成，更有效地管就可以更多地放，只有管得更好才能放得开、放得活。要进一步精简审批，深入推进先照后证;多证合一、一照一码;和证照分离;制度改革，降低市场准入门槛，为企业创业创新松绑;解绊;。要在市场主体提质增效上下功夫，探索实施市场主体培育个转企、企转规、规转股、股转上;四转工程。全面落实食品生产经营许可电子证书管理，加快推进食品生产经营许可改革。大力推动一企一证;和告知承诺;，完善强制性产品认证制度，推进工业产品准入改革。
二是扎实抓风险管控，进一步保障人民群众身体健康和生命安全。按照最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责四个最严;要求，把保障食品安全作为市场监管第一位工作任务，摆在食品、药品、特种设备、工业品四大安全;的最前面，落实食品安全党政同责、一岗双责;，积极实施食品安全战略，全年实现食品安全抽检合格率达到×%、抽检量每千人×批次的目标。保障药品质量安全，完成省药监局×分局挂牌工作，建立药品全生命周期监管机制，严厉打击药品违法违规行为，确保不发生重大药品质量安全事件。加强电梯、大型游乐设施、燃气压力管道等特种设备隐患排查，确保特种设备安全风险可控。加大儿童用品、纺织服装、家居用品、装饰装修材料、农业生产资料等与群众生活生产密切相关产品的监督抽查，确保不发生系统性质量安全事件。
三是扎实抓市场秩序，进一步强化公平竞争和消费维权。李克强总理强调，公平监管和市场活力是一枚硬币的两面，没有公正监管就不会有公平竞争，没有公平竞争就不会有市场活力。市场监管部门要进一步强化竞争政策的基础性地位，用好公平竞争审查制度，加强价格、反垄断和反不正当竞争执法，建立健全有违公平竞争的投诉举报和处理回应机制。加强网络和广告执法，强化药品、保健食品、金融理财产品等重点领域广告监管。加强知识产权保护，持续打击商标、专利侵权假冒等违法行为。树立消费者至上理念，以农村地区、城乡结合部、电商平台等领域为重点，加大消费品监督抽查力度，持续改善消费环境。着力促进消费维权社会共治，组建市县区消费者权益保护委员会，深入推进放心消费创建工作，让老百姓吃得放心、穿得称心、用得舒心。
四是扎实抓质量提升，进一步助推经济高质量发展。质量是企业生产出来的，是政府监管出来的，更是市场竞争出来的。要进一步贯彻落实市委、市政府《关于开展质量提升行动的实施意见》，切实加快推进质量强市战略，着力促进经济发展质量变革、效率变革、动力变革。紧扣五大农业特色产业、六大绿色新型工业和包装饮用水、毛绒玩具、电子信息、智能制造等产业，创新产品和服务质量提升政策措施，大力提升质量水平。以秦巴医药、富硒农产品、富硒饮用水等特色产品为重点，继续做好地理标志保护产品和证明商标申报工作。围绕茶饮、林畜、林果（核桃）、林药、魔芋、包装饮用水、粮油、蔬菜、食用菌、蚕桑等优势产业，加快种养植规范和产品标准的制修订工作，促进富硒资源优势转化为市场优势，推动富硒产业做大做强。
五是扎实抓监管创新，进一步提升市场监管效能。要贯彻四中全会提出的严格市场监管、质量监管、安全监管，加强违法惩戒;的要求，健全以双随机、一公开;为基本手段，以重点监管为补充，以信用监管为基础的新型监管机制，提高事中事后监管水平。对一般商品和服务领域可全面实施双随机、一公开;监管，推进跨部门联合监管和互联网+监管;，做到一次检查、全面体检;；对投诉举报的突出问题或公众关注的产品和服务等要开展重点监管；对食品药品、疫苗、特种设备等实行全程监管，严把每一道关口，坚决守住人民生命健康和安全防线。加快推进涉企信息归集共享，实行守信联合激励和失信联合惩戒机制，让市场主体一处违法、处处受限;。今年，市、县区两级要抓好市场监管综合执法机构改革，扎实做好资源整合、队伍磨合、技能提升等工作，培养一专多能;的监管人员，提升监管能力和水平。
三、勇于斗争、敢于担当，开创市场监管工作新局面
做好今年工作，决定因素在人，关键要勇于斗争、敢于担当，要坚持用×创优精神;激发攻坚克难动力，全力以赴抓好各项任务落实，让蓝图成为现实。
一要坚持和加强党的建设。要坚持和加强党的全面领导，为市场监管提供方向引领和坚强保障。坚持用新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，深入学习贯彻关于市场监管一系列重要论述，真正做到学深悟透做实，牢固树立四个意识;，坚定四个自信;，做到两个维护;，在思想上政治上行动上同以同志为核心的党中央保持高度一致。把不忘初心、牢记使命;作为加强党的建设的永恒课题和党员干部的终身课题，不断巩固和拓展主题教育成果，真正把理想信念转化为现实行动、把初心使命转化为实干担当。深入落实全面从严治党两个责任;，聚焦当前队伍建设中存在的突出问题和薄弱环节，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐;体制机制，持之以恒正风肃纪。认真执行中央八项规定及其实施细则精神，着力营造风清气正的良好氛围。
二要加强干部队伍建设。市场监管工作政治性、专业性都很强，工作面广线长点多，对干部能力素质要求高。各级市场监管部门领导班子要充分发挥机构改革的整体效应，加快职能融合、人员整合、力量聚合，牢固树立一盘棋;思想，团结带领干部职工干事创业。要采取市场监管大讲堂;岗位练兵;以案代训;等行之有效的办法加强干部队伍学习教育，切实提高干部职工政策水平和业务水平，着力打造一支专业化、职业化、正规化的市场监管铁军;。要关心爱护市场监管战线干部职工，发挥好三项机制;作用，大胆推荐使用市场监管系统优秀干部。