关键词：城市治理；治理理念；创新；城市工作
商丘城市治理具有市民数量庞大、着手时间较晚、经济基础薄弱、治理环境复杂等特点。幸运的是，最近几年，在市委市政府的高度重视和坚强领导下，商丘城市治理工作取得了重大进展，治理理念明显跟进、市容市貌明显改观、基础设施明显完善、城市品位明显提升，使商丘市民生活更方便、更舒心、更美好的愿望展现出了前所未有的光明前景。但是，我们不能面对已经取得的成绩沾沾自喜、停滞不前。何况商丘当前的城市治理状况离市民的期盼还有一段不小的差距，城市治理中依然存在这样那样的难题和困扰。
1 落实中央城市工作会议精神，明确商丘城市治理目标
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。当前，城镇常住人口数量已经超过农村人口数量，这意味着我国已经历史性地结束了以乡村型社会为主体的阶段，进入到了以城市型社会、城市人口为主体的阶段。众所周知，城市发展能够带动整个经济社会的发展。城市建设已经成为现代化建设的重要引擎。城市工作已经成为党和国家全局工作中举足轻重的一部分。全面建成小康社会、改善人民生活质量要求我们必须抓好城市这个“火车头”。但是，随着城镇化率不断提升，雾霾污染、交通拥堵、大拆大建、垃圾围城、房价虚高、管理粗放、环境承载压力空前加剧、应急迟缓等问题日益凸显。城市工作的重要和城市问题的严峻势必会带来城市管理模式、经济和社会结构、文化形态等方面的根本变化，城市发展理念，规划和管理体制亟待改革完善，如何加快城市化进程、提高城市发展质量，需要有一个新的科学决策部署。在这个重要关口，中央城市工作会议于2015年12月20日至21日及时召开，为未来一段时间城市工作的开展绘就了蓝图、指明了方向。
会议要求全面贯彻党的十和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提升城市治理能力，着力解决好城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。
当前，商丘正处于蓄势赶超、大有作为的重要战略机遇期。城市工作的新形势、改革发展的新要求、人民群众的新期待把商丘城市治理工作推向了新的阶段。为了商丘人民生活得更方便、更舒心、更美好，为了树立商丘对外的良好形象，为了进一步提升商丘的综合竞争力，必须转变城市发展方式、完善城市治理体系、提高城市治理能力，着力建设功能完善、环境优美、和谐宜居、富有活力的现代商丘，为建成经济强、城市美、活力足、社会安、生态好、百姓富的“魅力商丘”服务，进而为全面建成小康社会、为中原出彩、为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”作出更大贡献。
2 秉承现代城市治理理念，协调推进共建共治共享
城市是人群、机构、资源和财富的集聚地，也是问题、矛盾、风险和危机的集聚地，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现了政府部门的行政能力。而当前城市治理任务艰巨，单一依靠政府及其职能部门，会出现决策失衡、资源匮乏、成本过高等问题，必须更新治理理念，提倡和引导多主体共建共治。现代管理理论认为，城市治理的主体不仅包括政府，还包括广大市民、社会团体、企事业单位、自治组织等等。抛弃传统公共管理垄断和强制性质，“治理”更关注政府与其他社会主体间的协作和互动。从单一主体到多元主体的转变，是一个权力分享的过程，通过推动公共领域利益相关方的共同参与，可以最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。
（一）更新理念，尊崇以人为本
近年来，尽管城管执法机关投入的人财物不断增多，但城管难题也日益增多，并且饱受市民吐槽。深究原因，改革开放以来，市民的权利意识日渐觉醒，利益诉求日渐增长，依法参与公共事务管理的积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有充分认识，无暇倾听市民的诉求和呼唤，不够尊重市民的合法权益，将市民置于城市管理的对立面，导致城市管理的矛盾问题重重，政民关系紧张。城市终究是人民的城市，人民的城市需要人民共建。当前的城市治理体制还有很多不适合经济社会发展客观需要的地方，必须由过去的秩序型、高权型、粗放型转向服务型、民主型、精细型。必须更新观念、形成共识、创新机制、改变方法，通过城管体制、机制和方法创新的角度，引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念，才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园。
（二）设置机构，统筹治理工作
市政府应设立城市治理委员会，作为全市城市治理领域的议事协调机构，组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市治理相关部门之间以及和其他政府部门的关系。此机构人员由市长、分管领导及城市治理相关部门负责人等公务委员，专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成。其中，公众委员的比例不低于百分之五十。委员会的主任应由市长担任。同时要内设办公室，办公室主任由市城管局局长担任。治理委员会要定期召开会议，对城市规划建设管理中的难点热点问题以及城市治理工作的部署进行讨论，还可以依据市政府的授权，对重大事项作出决议，作出的决议经市长签字后生效并执行。不管是公务委员还是公众委员，在投票决议时，所投票的分量要一视同仁。工作一段时间之后，要静下来进行思考和总结，召开座谈会或汇报会“回头看”并探讨下一步工作。为节约时间和更有效解决实际难题，发言时要求少谈成绩、只说亮点，多讲问题、多提建议。同时发言要有材料，并且资料要共享。对有价值可复制的好经验、好办法加大推广力度。
（三）加强宣传，鼓励广泛参与
通过电视、广播、报纸、电子屏、网络、手机等新闻媒体以及戏剧、话剧等老百姓喜闻乐见的文艺表演形式，大力宣传城市治理对每个市民的切实影响以及加强城市规划建设管理工作的重大意义和工作成效，树立正面典型，凝聚正能量，营造全社会共同关心、支持和参与城市治理的良好氛围；同时加大相关法律、法规、条例的宣传，让市民知道提倡什么、禁止什么；曝光不文明行为以及对此作出的处罚结果，用身边事教育身边人。宣传中要注意多正面少负面。
（四）拓宽渠道，加大参与力度
公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与城市治理活动。政府、城市治理委员会和城市管理相关部门应当采用便于公众知悉的方式，公开有关行政决策、行政执法、行政裁决、行政监督等城市治理的信息。召开会议前应当将时间、地点、主要议题等事项提前书面告知公众。城市管理部门还应通过开设24小时热线电话、信箱、邮箱、微博、微信公众号等形式，鼓励市民对城市治理“找茬”和提建议。相关部门要对公众提出的意见进行认真研究，采纳合理可行的意见。建议一旦被采用应给予一定的物质和精神奖励。
（五）提升能力，注重参与实效
公众委员以及广大市民、企事业单位、社会组织应当提升自己参政议政的能力，经常关注商丘的发展、市委市政府的主要工作特别是商丘城市治理中存在的问题，做到对所议主题心中有数。尤其是公众委员，在接到城市治理委员会开会议题之后，要事先就讨论事项开展深入系统的调研，听取和汇集公众意见，提高参与城市治理的科学性有效性。
3 培养高能高效干部队伍，确保治理工作做实做优
城市治理重点在“治”，而落实“治”的关键在于执法队伍，尤其是领导干部。
（一）强化法律法规教育，筑牢依法执法根基
要定期举办专题班，对城市治理执法人员进行相关法律法规教育，让他们对常用法律法规、执法条例烂熟于心，从而自觉依法规范自己的执法行为，减少工作失误，提高工作效率。
（二）强化业务技能培训，提升综合执法能力
要通过多种形式开展城市管理执法业务知识、执法技能培训，使其掌握科学、规范、文明、高效的工作方法。尤其是对执法过程中的沟通技巧要高度重视，避免向治理对象说“有检查，大家帮帮忙”、“检查组走了就好了”等短期性、“一锤子买卖”倾向的话语，以免在老百姓心中造成执法人员都在敷衍工作的不良印象，进而影响整个执法队伍的形象。特别要注意的是，要避免犯常识性错误，对执法中拿不准的事要及时请示上级，通过专家论证、党委集体决策等方式解决，以免制造笑柄。
为确保全市的城市治理工作正常有序进行，培训教育要采用轮训方式。培训要结合考试开展，考试不合格者要再次学习。考试应分为理论和情景模拟执法两部分，避免理论实践两张皮。
（三）强化监管考核评比，推动领导干部履责
推进监督考核，是调动领导干部积极性的有效措施，是推进城市管理工作的有效抓手。
一要根据市委市政府确定的治理目标，把任务分解到各个辖区、具体单位和部门，并对这些考核对象的治理范围进行明确的划分。确保整个市区治理无死角、无遗漏。
二要制定科学、合理的考核办法，分类考核。无论是责任区块，还是职能部门，考核的每项内容都要制定详细的考核标准和评分细则，坚持公平、公正、公开原则，采取明查、暗查、专项检查、督查和第三方测评等方式，对城市管理工作进行全面考核。
三要建立和完善“月考核、季点评、年兑现”的工作机制，将考核结果与“面子、票子、位子”挂钩。每个月的考核结果，按得分高低排名进行通报，并在主流新闻媒体上公布。每季度召开点评会，年度考核结果纳入市委、市政府对相关责任单位和部门年度岗位目标责任制考核范围。
四要奖罚分明，调动领导干部和执法人员的主动性。要重视物质精神的双奖励。对做出城市治理城市特别突出的领导干部，在选拔任用时可以适当优先。对年度优秀的组织和个人颁发荣誉证书，同时还可以尝试设立城市治理专项资金，根据考核结果兑现适当的物质奖励。对工作落后的并且不达标的单位和个人给予通报批评和适当的经济处罚。
（四）强化依法执法保护，维护执法人员权益
正常执法中遭遇野蛮抵抗、报复等行为的，要依法依规追究处理责任人，保护好执法人员的人身安全、人格尊严及其他合法权益。对个别新闻媒体歪曲、恶意中伤城市治理执法人员形象的报道要坚决抵制，维护执法人员的基本形象。对由于改革创新等原因，出发点正确，却出现工作失误的，要允许试验、探索和试错，要依情节免罚或轻罚，给他们更好地履行工作提供宽松的环境。
4 突出党的领导核心作用，加强城市治理的组织保障
中央城市工作会议要求，做好城市工作，必须加强和改善党的领导。各级党委要发挥好领导核心作用，在城市治理中从繁琐的具体事务中摆脱出来，做好宏观的方向性的工作。
充分认识城市工作的重要地位和作用。“主要领导要亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。”中央城市工作会议的这个要求意味着城市工作不再是分管领导的事，而是和反腐、环保、党建一样，成了党政一把手的事。
抓好识人用人。要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。把合适的人放在合适的位置，干起工作能够事半功倍。
推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制。要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。
健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。
参考文献
1、万玲、公民有序参与城市治理的机制创新（J），特区实践与理论、2016（3）、
一是网格员工作积极性不高。网格员是基层政府服务群众的末梢，工作内容涉及民生管理各类事项，不仅要懂一定的法律法规，善于排查和调解各类矛盾纠纷，还要懂一定的计算机操作方式，会进行大数据平台信息传输。这就对网格员的专业素质和心理素质提出了非常高的要求。但是网格员的待遇水平始终较低，积极性不高。同时，网格员在社区管理中只是辅助角色，不具有直接独立处理社区问题的权力，也没有居委会工作人员的威望。加上是选聘人员身份，缺乏稳定性，网格员职业认同感较差，很多人加入网格员只是权宜之计。
二是网格管理管控思维较重。网格员的具体管理和人事工作由乡镇、街道统筹负责，但具体工作却是在社区党组织、居委会的直接领导和管理下进行。除去人员分工不同，网格员与社区工作人员并无二致，都同属于科层制下的行政工作系统，管控思维较突出。同时，网格化管理也是一项基层自治制度，目前在治安维稳和信息采集工作上作用巨大，但在充分调动起居民、社工、社会组织等多元化主体参与方面还有差距，社区自治有待加强。
三是网格化划分标准不一致。当前交通、城管、消防、交警、环保，甚至基层党组织，都在不同程度地推行网格化管理方式，很多都是在编在职人员兼任网格员，甚至以此身份进行执法等特殊工作，这其实与网格化管理理念并不相符。划分标准的不同，二者交叉式的存在状态，使各类网格员没有形成整合，这一方面一定程度上形成了资源浪费，另一方面则不利于网格化管理的规范化建设，对网格化管理的可持续发展产生不好影响。
对此，建议：
一是规制公共权力边界。网格化管理模式非常值得借鉴，各行各业采用这一模式并无不可。但要慎用“网格员”这一名称，以免和社区网格化管理中的“网格员”相混，进而影响这项制度设计的严肃性和规范性。要进一步强化资源的整合，将许多能够通过网格员提供服务的，尽可能明确整合进社区网格中，一个身份和一个声音对外。要进一步明确网格员工作职权的边界，梳理工作职责清单，严格规范工作方式，制定和完善相关的惩处机制，坚决杜绝公共权力的滥用和冒用。同时，也要坚持政社分开，要尽量避免网格员职权范围外工作的加派，保障其相对独立性和自主性。
区委、区政府今天召开这样一次规格高、规模大的会议，主要内容是落实省政府关于在我区全面开展相对集中行政处罚权工作的批复，举行区城市管理行政执法局授牌仪式，并以此为契机，动员全区各级各部门迅速行动起来，明确目标，健全机制，完善措施，狠抓落实，再掀新一轮城市环境综合整治的高潮，努力推动全区三个文明建设再上新台阶。
参加今天会议的有：区级六大班子有关领导，区城市环境综合整治指挥部、区精神文明“三级联创”工作指挥部和区城市管理行政执法局工作协调领导小组全体成员，区直各单位和规模以上企业主要负责人，各乡镇乡镇长，区城规划区内各村街两委成员；建设、工商、交警、交通、环保等单位的中层以上干部，城市管理行政执法局全体人员。
同志们，今天会议的各项议程已全部结束了。刚才，希望大家一定认真学习会议精神特别是深刻领会固书记的讲话精神，从各自实际出发，制定实施方案，抓好贯彻落实，创造性地开展工作，努力推动全区城市管理工作再上新台阶。
下面，就会议的贯彻落实问题，我讲几点意见：一要统一思想，提高认识。区城是全区的政治、经济和文化中心，是对外开放的窗口、社会进步的缩影，其建设和管理水平，直接代表了我们的整体形象，也体现了全区人民的精神风貌。近年来，区委、区政府针对我区城市基础设施落后、欠账较多的实际，按照“人民城市人民建，三年工作两年干”的思路，加大建设力度，城市基础设施水平有了明显提高，但是城市环境脏、乱、差的问题还比较严重。为此，根据省政府的批复，我们组建了城市管理行政执法局，从月日开始全面开展相对集中处罚权的工作，并以此为契机，集中开展城市环境综合整治百日会战。这样不但可以为提高区城的管理水平寻找突破口，树立起文明、整洁、优美的城市新形象，带动二、三产业发展，提高我区的城市化水平，而且也是取信于民、造福于民的民心工程，对于改善广大人民群众交通、工作、生活条件都具有重要的现实意义。各级各部门要进一步统一思想，形成共识，集中精力，全力以赴，坚决打好城市环境综合整治这一仗，迎接省级文明区城的验收。
一、整治范围及标准
（一）整治范围：包括城区道路两侧、公园绿地内以及利用建筑外立面、立交桥等设置的平面广告、液晶显示屏广告、塔柱式广告等。经初步调查摸底，共涉及25块（详见附表1），其中先前与有关单位签订协议的13块，未签订协议的6块,无法取得联系的4块，取得联系暂未提供协议的2块。
（二）整治标准：严格执行《省城市市容和环境卫生管理条例》和《市城乡规划条例》，针对石市相关法律法规，按照“科学布置、标准统一、设置规范、外形美观”的标准对大型户外广告进行整治，推行大型户外广告有偿使用权制度，促进大型户外广告规划更加科学、手续更加规范、收费更加合理、设置更加美观，营造干净、整齐、规范的城市形象。
二、实施步骤
大型户外广告整治共分为三个步骤，自2014年8月20日开始，至2014年9月30日结束。
（一）前期准备阶段（8月20日至8月25日）
城管大队负责：1、在前期调查摸底的基础上，进一步进行详细调查摸底，摸清设置位置、审批手续、协议年限、产权归属等情况。
2、与各大型户外广告产权人进行走访或约谈，详细说明此次整治的意义、内容、标准、措施等，对明确表示拒不签订出让协议的，告知其违法事项及后果，督促产权人签订大型户外广告位出让协议。
办公室负责：充分借鉴先进地区大型户外广告位出让的好经验、好做法，拟定我市《城区户外广告位使用权出让协议》，规定产权人在缴费、管理、维护、公益广告设置等方面的责任和义务，报局领导审议。
（二）具体操作阶段（8月25日至9月25日）
城管大队负责：与各大型户外广告产权人重新签订广告位有偿使用协议，明确规定产权人的责任和义务，按照其广告位实际广告收益（扣除维护、电费等成本）的15%-20%征收广告位有偿使用费，交费日期截止为8月31日。并自9月10日起至10月20日，重要节点及创园路线两侧的大型户外广告全部更换为创建省级园林城市宣传标语（宣传画）。对拒不重新签订协议的，依据《省城市市容和环境卫生管理条例》、《省户外广告管理办法》、《市城乡规划条例》以及市委、市政府有关规定，坚决予以拆除。
（三）总结规范阶段（9月26日至9月30日）
对此次整治活动进行总结归纳，对在整治活动中表现突出的个人进行全局通报表扬，纳入全年个人考核重要内容。建立城区大型户外广告监管长效机制，对自9月30日以后设立的大型户外广告一律按照招标、拍卖、挂牌等形式进行出让，切实规范大型广告设置秩序。
一、加强领导，完善机制，城市管理开创新局面
年初，区委、区政府召开了全区城市管理工作会议，确定了今年城市管理工作以实施“路长制”管理为载体，以“__”城管创优为抓手的总体思路，从组织保证、经费投入、工作措施、宣传发动等方面不断加大力度，做到力度不减、投入不少、要求不降、步子不停，强势推动我区城管创优工作再上新台阶。
1、领导重视，层层部署。区委常委会、区政府常务会定期专题研究和部署城管创优工作，区委、区政府专门制定下发了《20__年城市管理工作意见》、《关于加强城市道路两侧和公共场所环境秩序专项整治实施意见》等文件，党政一把手亲自挂帅抓城管工作；区向各街道、各部门下发了《20__年度“__”城市管理创优目标任务书》、《道路容貌专项整治目标任务书》，把城管创优工作列入各街道、各职能部门年度考核，形成了城管创优齐抓共管的局面。市委常委、市委组织部长、清扬路“路长”周令根，市委常委、市政法委书记、南长街“路长”戴解平先后到我区视察，协调和推进我区城管创优和道路容貌整治工作。为了把城管创优各项工作落到实处，我区制定并落实了城管创优联席会议制度、联络员例会制度、考核奖惩制度、信息上报制度等，层层把城管创优工作推向纵深。
2、网络健全，经费到位。我区城管创优工作坚持实行由区主要领导亲自挂帅，分管领导具体负责的分工负责制，各街道和职能部门也相应建立了“一把手”负责的城管创优工作领导小组和组织网络。在“路长制”管理工作中，区主要领导和分管领导均担任各路段的“路长”，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓的工作格局和“条块结合，上下联动，整体推动，齐抓共管”的体制。加大了城市管理经费的投入，全区在城市管理基础设施、管理性建设项目、道路容貌专项整治中共投入经费900多万元，为城市管理创优工作提供了强有力的经费保障。
3、全面发动，强化监督。为了使城管创优工作真正做到家喻户晓，形成全社会共同参与的氛围，区委宣传部、区城管局、各街道采取黑板报、宣传栏、设流动宣传车、下发市政府《通告》、定点宣传、“城管进社区”等各种形式大力宣传道路容貌、违法建设等专项整治的重要意义，区城管局每周出版两期《城市道路容貌专项整治简报》，每次组织专项整治都邀请媒体全程参与。截止目前，共下发《市容环境秩序专项整治宣传手册》和市政府《通告》20__0多份，与沿街单位、店面签订《市容环境卫生责任状》25000多份，签约率达98以上，电视台、电台、报纸专题报道我区专项整治工作30多次，为专项整治营造了良好的氛围。同时，区城管局聘请了9名城市管理工作社会行风监督员，定期召开行风监督员会议，听取意见和建议，全面接受社会监督。
二、突出重点，强势推进，路长制管理取得新成效
我区对18条纳入“路长制”管理道路的无证摊担、店面占道、乱牵挂、乱堆放、乱张贴、乱涂写、乱设广告、不规范店招门头、绿化缺损、道板损坏等影响市容的各类违章和存在的问题进行了详细的调查摸底。针对存在问题，制定详细的整治方案，排定整治日程，按照“整治一条、巩固一条、拓展一条”的工作思路，对主要道路开展全方位、拉网式集中整治，保持了强劲的整治势头。在整治中，针对群众反映强烈的热点、难点地段，深入分析问题存在的原因和根源，狠下“猛药”。永丰路铝合金占道经营、曹张新村无证占道经营、清扬路不规范广告、塘南路夜排档等城管工作难点得到了根本性改观。在中南路整治中，我区采取“取缔一部分、规范一部分、疏导一部分”的措施，使中南路整体面貌也发生了明显改观。为了巩固整治成果，确保道路容貌长治久洁，我区还采取日常巡视和“五定”管理相结合的措施，安排城管、工商、公安、街道和“路长制”管理部门人员，对主要道路实行“定人员、定路段、定时间、定责任、定奖惩”的五定管理，落实全天候巡查执法，发现问题，立即纠正，确保了道路容貌长治久洁。今年以来，我区共取缔无证经营4200多个，查处店面占道2800多家，收缴撑牌、灯箱、横幅3400多个，取缔各类无证“车、棚、亭、点”180多个，清除各类“乱涂写、乱张贴、乱牵挂”8000多处，全区18条纳入“路长制”管理的道路，基本上达到了《无锡市城市道路市容环境整治标准》。
为了进一步提升道路容貌形象，我区在“治乱”的基础上，对纳入“路长制”管理的18条道路全面包装出新。开展了建筑物外立面清洗、粉刷工作。向沿街各单位并下发了《清洗粉刷通知书》1200多份，下发市政府58号令《无锡市城市建筑物和构筑物外立面保持整洁管
理规定》等宣传材料20__多份。到目前为止，18条道路沿街清洗粉刷工作已基本完成，清洗粉刷面积达50多万平方米，道路容貌焕然一新；开展了“车、棚、亭、点”整治，按照“靠边，靠墙，不影响市容和交通”的原则，撤离、移开主干道有证便民摊点49个；将道路两侧绿化和市政公用设施缺损情况抄告绿化和市政部门维修和养护，共完成行道树修剪47000多棵，补植道路两侧树木339棵，添置、维修道板、窨井等市政公用设施40多处；对店招门头统一规划，统一设置，共拆除各类不规范门头600多个，拆除破旧遮阳棚400多个，全区主要干道在“治乱”中达到了“出新”效果。三、加大力度，强势拆违，违法建设得到有效遏制
我区把违法建设专项整治作为今年城管工作的中心任务之一，坚决拆除群众反映强烈的违法建设。全区上下都把拆违工作放到落实市“城市管理新三年行动纲要”和“十一五发展规划”，营造良好发展环境的突出位置来抓，形成了“老违建逐步拆除，新违建露头就打”的拆违工作氛围。为了全面防控新增违法建设，我区从日常防治抓起，各街道和相关职能部门都成立了防控队伍和拆违专业队伍。区城管局成立了拆违办公室，在“条”和“块”上都形成了强大、周密的违法建设监管网络。今年以来，我区基本上没有发生新增违法建设现象。
针对市下达的50000平方米的拆违任务，我区将城郊结合部（村）私人群体违建、主要道路两侧违建、重点工程地块违建、南长新城片区违建等作为拆违重点。针对违法建设现状，把任务层层分解落实。区城管局会同各街道和各职能部门，定期组织强制拆违集中行动，把拆违工作推向纵深。今年以来，对塘南新村破墙开店、中南路两侧店面、扬名服装城、九里基收购站、芦村市场等地违法建设实施了依法，共拆除各类违法建设62处，拆违面积达44455、2平方米(其中拆除单位集体违建20处,41004、3平方米，拆除私人违法建设42处，3450、9平方米)，强制封堵破墙开店29家，通过“城管进社区”和拆违防控网络，制止在建违法建设10多起，达到了“拆除一处，震摄一批，教育一片，带动一方”的效果，群体性违法建设和违建蔓延之风得到了有效遏制。
四、标本兼治，落实长效，市容环境质量全面提升
1、强化考核评比，提高管理效果。今年以来，我区强化街道、社区两个层面的检查评比。为了使城管创优工作真正渗透到社区，我区在深入开展红旗街道检查评比的基础上，开展了“星级文明社区”竞赛活动，把环境卫生整治列入竞赛考核的重要内容，全区56个社区达到“三星”级以上文明社区标准，其中12个社区达到“四星”、“五星”级标准。
2、开展环境卫生综合整治。为了使城管创优工作真正渗透到社区，我区集中力量和时间，开展环境卫生整治工作。各街道和社区做好垃圾入房、入袋和日常保洁工作，配齐了保洁人员，对街巷里弄实施全天候保洁，做到保洁工作人员、经费、任务三落实；区委、区政府分管领导在日常工作中坚持现场办公，对街巷里弄环境卫生、设施的管理和保洁消杀、绿化带养护、单位卫生、停车秩序以及工地环境卫生管理等各方面全面检查，彻底清理卫生死角，全区基本上消灭暴露垃圾，社区保洁质量有新的提高，群众反映普遍较好。今年以来，全区共清理卫生死角60多处，清运暴露垃圾120多处，1500多吨。区城管局定期对全区垃圾收集房（桶）的使用情况进行统计和调查，对破损的及时维修和更换；环卫部门严格按照《环卫质量考核细则》标准，每天清扫保洁路面117万平方米，保洁公厕171座，擦洗隔离护栏2、49万米，道路冲(洒)水72公里，上半年清运生活垃圾7、1万吨，清运特种垃圾5265吨。完成了清扬、芦庄中转站改造，确保了垃圾日产日清，环卫质量一类率达95以上。
3、做好市政、绿化工作。上半年，区市政部门完成“背街小巷”道路整治6条，修补沆洼路面、修复路基、新增窨井盖、建人行道板和路侧石等，改造长度1177米，面积4683平方米。疏通下水管道15192米，疏通窨井5066座、雨水井12071只；新增和养护绿化面积203万平方米,植树45000多株，摆设花盆98000多盆，清运绿化带内垃圾650多吨，有效提升了我区城市管理的品位。
4、抓好了疏导点建设和管理。定期对疏导点的内部管理、环境卫生等进行检查督促，改变了以往无证摊担多、经营秩序乱、环境卫生差的现状，各疏导点做到了“便民不扰民”，受到各级好评。
5、开展河道水环境专项整治。区环卫所对市级目标管理河道落实“四定”管理，对河道水面实行全天候打捞保洁，定期对河道岸脚垃圾进行集中清理，每天保洁河面104、4万平方米，打捞水面漂浮物300多吨，清除岸脚垃圾500多吨。开展了河浜整治工作，对小河道实施造景观、建绿地、建驳岸、截污、清淤等全面治理改造，共完成市下达的第三、第四批小河浜整治任务18条，完成河浜两岸绿化18000多平方米，前扬巷浜、庙湾浜等河容岸貌焕然一新。
6、强化建筑工地环境卫生和运输车辆“抛、洒、滴、漏”专项整治。定期对辖区在建工地情况进行检查，对不符合要求的发出《限期整改通知书》，要求限期整改，共处理在建工地出入口道路硬化、围栏作业、内部环境卫生等问题20多个，进一步规范了我区建筑工地环境卫生管理。开展了建筑工地运输车辆密封运输“零点行动”，查处未密封运输的车辆120多辆，确保辖区主要干道运输车辆无“抛、洒、滴、漏”，污染路面的现象。
7、推进精品项目建设，创建城市管理亮点。为了全面提升我区城郊结合部环境卫生管理质量，我区确定了梁中村善念村、清一村东塘村两个城郊结合部实施管理性建设项目，区领导亲自现场踏看，专业设计改造方案，建造绿化景点，改造公厕，修建沿河护栏，添置垃圾桶等硬件设施，预计年底前管理性建设项目将全面竣工。结合主要道路“路长制”管理，积极开展“示范道路”、“达标道路”创建工作，目前，清扬路、五爱路、解放东路、南长街、永和路、太湖大道6条道路已达到了“示范道路”标准，其他道路达到了“达标道路”标准。
此外，我区通过开展精品示范小区、精品示范村、精品示范工地、精品示范农贸市场、精品示范疏导点、示范河道等一系列精品创建工作，使新世纪花园、五爱家园、沁园浜、五爱河、清一村、工商局大楼工地、小木桥市场、沁扬市场等的管理水平明显提升，全面达到了创建标准。通过精品项目的建设，带动我区城市管理工作全面上台阶，有效提高了我区城市管理工作品位和质量。
五、依法
行政，建管并重，城管队伍建设再上新台阶在强化城管创优工作组织保证，加大专项整治力度的同时，我区坚持依法行政，落实长效管理措施。一是积极落实人大建议、政协提案、市区督查问题和群众投诉问题的整改工作。我区把认真落实人大建议、政协提案和市、区督查问题的整改，作为推动城管创优工作的重要举措，对人大建议、政协提案反映的问题、市督查反映的问题、市民群众来信来访来电投诉反映的问题，分门别类，实地踏勘，对职能范围内的投诉第一时间内解决，今年以来，共落实城市管理方面的人大建议和政协提案22件，落实市、区转来投诉及市民群众来信来访来电投诉500多件次，做到件件有落实，回复率100％，办结率97，满意率90以上。二是加强城管行政执法队伍建设，提高队伍整体素质。按照市《城管行政执法队伍管理规定》和《建设纲要》的要求，加强城管执法队伍的教育和培训，全面提高城市管理行政执法队伍依法行政水平。落实“城管进社区”，使我区城市管理工作覆盖到社区各个角落。目前，每一个社区都有一名城管队员对口服务，宣传城市管理有关法律法规，引导居民群众自觉维护市容环境，共帮助社区解决实际问题40多件，制止各类社区违章500多起。建立健全了城管行政执法各项规章制度；开展了城管队容风纪整顿、城管行政执法工作大讨论等活动，健全了城管法制工作网络，将执法与处罚相分离，进一步增强了执法工作的透明度，使执法工作达到公平、公正、公开，有效地杜绝了简单执法、不规范执法行为。今年以来，没有发生一起由于执法不当，在行政复议、行政诉讼中被撤销或变更的行政执法案件。
摘要：处于社会转型期的我国，城市社区管理新旧体制共处、各地城市社区管理发展不均衡的现状在一定程度上阻碍了我国民主社会的进程。而传统体制在实际日常工作和生活中缺点日益突出，因此如何革新传统的城市社区管理体制，构建合理的城市社区管理体制，使之促进城市经济的发展，成为本文研究的重中之重。
关键词：城市社区；管理体制；城市经济
作者简介：段志强，湖南衡阳人，湖南科技大学马克思主义哲学硕士研究生。
[中图分类号]：C91[文献标识码]：A
[文章编号]：1002-2139(2012)-07-0245-02
一、社区产生的历史背景和内涵
“社区”这个词最早出现在1887年德国社会思想家滕尼斯创作的成名作和代表作——《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》这本书中。20世纪30年代，由我国著名社会学家费孝通等人翻译过来。1986年，“社区”的概念在经济、社会和学术领域得到全方位运用与推广。2000年，中央国务院界定“社区”为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”
“城市社区”是指各种从事非农业劳动的群体，在特定的区域内密集居住，而形成的具有一定关联的共同体。其主要特点是：人口数量多、密度大，生活空间较狭小，基础设施较完善；成员差异性大，居民价值取向多元化；组织形式多样，组织结构和经济结构较复杂。居民人际关系松散，邻里间通常不存在亲缘或血缘关系，感情基础较薄弱。城市社区虽是个很小的单元，但是城市的细胞和基础，建设好能巩固城市基层政权，加强社会管理。
二、我国现行社区管理模式
社区管理模式是指为了适应社会发展，最大限度地管理好城市社区，而从管理社区所采取的各种管理体制、机制、手段、方法中抽取出来具有广泛意义的方法论。
1、几种主要社区管理模式
根据社区管理活动中由谁占主导地位的来划分，可将社区管理模式分为三种类型：政府主导（导向）型、市场导向型（物业管理模式）和社会自治模式（社会主导型）。
（1）政府导向型。即基层政府占主导地位，由选举产生的社区居委会、自发组成的社会组织或团体等社区主体共同参与管理公共事务和公益事业。这样凭将政治资源和经济资源整合成一体，充分发挥了行政管理自上而下推行政令的积极作用。不过，居民严重依赖单位的情况没有改善，打击了居民自治的积极性，降低了基层政府办事效率，增加了政府财政支出； “政社混淆”职责不清，社区建设出现多头管理或无人管理的局面。
（2）物业管理模式。即物业公司管理社区内一切公共事务和公益事业。其优点是：在城市社区管理领域引入的市场优胜劣汰的竞争机制，使社区的建设和管理表现出一定活力。缺陷在于：当前市场竞争机制存在的环境不佳，亟须制定相关法律法规来加强规范和管理；其影响地域一般局限于封闭性的小区，还不能完渗透到社区管理和行政管理的各个领域。
（3）社会主导型。即在城市社区管理中，社区居民占主导地位，与社区组织、社会团体、社区机构等其他主体，共同对辖区内的公共事务和公益事业进行有效管理的一种模式。其优点在于能更广泛地调动社区内居民主动参与到社区事务中去，进一步提高社区居民对社区的归属感和认同感。从经济的角度来看，降低了基层政府因此产生的行政管理成本；从政治的角度来看，表明我国的基层的民主建设有了很大的进展，公民的政治参与度有了空前的提高。而这种模式缺陷在于要让其真正发挥作用，就不能离开城市基层政府或其派出机构的引导，也不能离开宪法和法律的规范。
由以上分析可知我国现行城市社区管理最突出的缺点在于：第一，行政色彩浓厚。主要表现在社区的社区功能不健全和社区管理行政化倾向日益突出。如居委会在职能上的设置和街道办事处是对应的，在经济上和管理上依赖于管辖其的街道办事处，第二，社区参与意识亟待提高，社区社团自治意识和能力亟待增强。城市基层政府自上而下地发号施令，使得居民的社区意识淡薄。一些社会团体发育还处于萌芽状态，居民群众也没有很大的发展空间。
因此，为加强我国城市社区的管理，提高社区居民生活水平，加快城镇居民政治民主化进程，巩固党群亲密关系，维护社会安定和谐，促进城市经济发展，创新城市社区民主管理模式迫在眉睫。
2、几种城市管理模式创新典型
（1）北京模式。其基本创新点是：理顺了“政事”和“政社”的关系；坚持推进社区依法自治和政府依法行政；充分发挥社区党工委的核心作用，建立精干、务实、高效的社区行政事务管理中心，依照社区代表大会章程，召开社区代表会议，选举产生社区居民代表委员会；实现了把行政管理职能归还政府和厘清社会管理职能的目的。改革后较好地发挥了党和政府的指导作用，较注重政治民主生活的提高，但居委会继续承担着街道办事处以前的下派任务，居民在社区事务事业中参与意识不强，社区群众参与存在机制缺陷，而且政府力量过于强大，社区组织较为虚弱。
（2）南京模式。改革具体体现在四个方面：一是理顺政府、社会、市场与社区四者之间的关系；二是有序推进社区依法自治；三是把明确涉及行政执法、行政审批等工作职责；四是社区重新担负起由政府管理的具体社会职能，组建一批专业化的社区工作者队伍，来专门承担一些社会公益性事务。该模式提高了政府执行能力，也大大降低了政府行政成本，同时增强了社区居委会自治能力和居民民主意识。而其缺陷在于，政府对城市社区的行政末梢未得到彻底清除。
（3）武汉江汉模式。最大的亮点是不设立“街道办”，而改设为“百步亭花园社区管委会”。该社区建设基本上是以自治为主，核心特征是促进了政府职能由消极被动向积极主动的自我转变。社区职责进一步得到明确，政府职能部门的工作重心成功实现下移，实现责任到人、监督到人。不过社区管理体制还不够顺畅，政府职能转变不到位、社区管理行政化倾向等问题仍然突出；居民参与积极性不高，影响了社区建设的深入推进和发展；社区公共服务基础设施滞后。
三、城市社区民主管理新模式——“四会四议”
1、“四会四议”的具体内涵
议事会提议——让居民意见建议收得上来。每个社区都成立居民议事会，议事会成员由社区两委班子、居民小组长、楼栋长、群众代表、社区行业协会和部分党员代表组成，人数通常在30名以上。主要职责是征求梳理居民意见，提出决议事项。居民代表会议决议——让社区事务居民自己说了算。“四会四议”工作法的关键在于还权于民，实现民主决策、民主管理。在社区换届时，同步推选产生代表，组成居民代表会议，原则上不少于100人。居民代表会议负责对议事会提议的事项进行无记名投票表决。社区党支部每年组织召开2至3次居民代表会议对重大民生事项进行决议。理事会践议——让居民定的事情居民自己办。理事会一般由社区两委班子成员和执行能力强、懂业务、热心公益、正直廉洁的党员代表、群众代表组成，人员不少于5人，主要负责居民代表会议决议事项的组织实施，以及组织对2000元以上的建设项目的招投标。监事会督议——让居民定的事情居民来监督。社区居民代表会议从德高望重、原则性强的老党员、老干部和专业技术人员中推选产生了监事会，人数一般是5人以上10人以下的单数。监事会负责对项目建设的质量、工序、时间进行监督检查。“四会四议”的主要特征为社区管理自治化和居民参与度程度较强。社区居民参与处理本社区事务意愿较高。
2、“四会四议”的实际效果
一是调动了社区党员主动性，充分发挥了先锋模范作用，促进社区决策的科学化和管理的民主化，解决了一批议而不决、决而不行的实际问题，提升了社区党组织的实际工作能力和水平，增强了社区党组织在居民中的影响力和向心力。
二是扩大了城市基层民主覆盖范围，保证了居民的知情权、决策权、参与权、监督权，确保了居民参与有渠道、管理有资格、诉求有回应、监督有保障，提高了居民参与社区建设和管理的积极性。
三是加大了基础设施建设投入，尤其在社区公共服务方面的投入，为居民提供了更好更优的居住环境和更加便捷更加人情化的服务。
四是转变了党员干部的作风，党员干部主动深入社区，深入群众，在深入调研中问政于民求意见，在走访慰问中问需于民解难题，在调整产业结构中问计于民促发展，突出了居民的主体地位，增进了干部与群众之间的沟通交流，有效预防了基层干部滥用权力，减少和化解了矛盾，促进城市文明创建和社会和谐稳定。
四、衡阳模式对城市社区民主管理模式创新的意义
（1）在社会治理的框架下扩大自治空间。建立新型的社区治理模式，就是要在合作型结构基础上，充分发挥好政府、社区群众性自治组织和民间公益组织三者之间的主观能动性，建立起一种相互协调的良性互动关系。因此，衡阳模式建立和完善了社区居民参与的各项制度，健全了社区居民参与机制，落实了社区居民知情权、决策权、管理权和监督权等权力，做到了社区居民对本社区内部涉及自身利益的事情几乎完全知情，参与了社区公共事务的决策，并对决策表示了满意。
（2）居民参与多类化认定。随着社会的多元化发展和城市社区的多角化扩张，社区居民参与也呈现多类化趋势。从衡阳城市社区建设发展趋势看，社区居民参与多类化认定，体现着居民参与实践的扩展。
（3）引导居民的有序参与，扩大自治体制的开放性。通过开展丰富多彩的主题活动增强了居民参与的情感性、自觉性；注重社区居民的共同需求，把居民需求作为工作的出发点和落脚点，扩充了居民参与的迫切性、关注性；组织多样化的参与活动，提高了居民参与的兴趣性。
以上基本思路和做法的值得分析总结，对我国社区治理、尤其是城市社区民主管理的改革和应用应当具有一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]、中共湖南省委创先争优活动领导小组办公室、衡阳市雁峰区“四会四议”推进社区创先争优[J]、湖南省简报、2010年12月24日第118期。
[2]、徐献忠、关于城市社区管理模式改革的几点设想[J]、嘉兴学院学报、2001年第13卷第1期、第70-74页。
一、建立村民议事会制度，实现村级民主自治
村民自治是法律赋予村民的基本权利，是农村民主政治建设的核心内容，是村民自我管理、自我服务和自我教育的实现途径，关系着农村发展和社会稳定。但长期以来，村民自治中部分村民对参与基层民主自治的积极性不高、村民委员会选举程序不规范、一些民选干部决策不民主、办事不公开等问题同时存在，成为村民自治制度有效发挥作用的障碍。随着国家对“三农”的重视，各级政府对农村投入不断加大，一方面，村级组织行政化的趋势愈发明显，甚至有可能演变成为新一级政府或半政府，与村民民主自治的宗旨不相符合；另一方面，民主选举村委会，一些有钱的“能人”或有势力的家族贿选或干预选举，出现村内资源为少数人控制占有，农村被家族势力控制等负面现象，导致农民利益受损，引发新的干群矛盾。为改变上述状况，成都市探索了常态化的村民议事会制度，有效地发挥了农民的智慧，保障了农民的切身利益，是选举民主与协商民主有机结合的具体体现。同时，村党组织作为议事会的召集者，为群众办了很多好事、实事，赢得了群众的信任，增强党在基层的凝聚力找到了群众欢迎的载体，提高了党组织在农村的威信和号召力。目前，议事会在成都等地农村已经成为“村民自治的代言人”和“基层工作的多面手”。
（一）制度建设。成都市委组织部、成都市民政局发文确定了村民议事会组织规则和具体实施规范。
一是明确村民议事会的职责。村民议事会受村民会议委托和监督，根据授权行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，其决定由村民委员会负责组织实施，监事会负责监督。村民议事会的议事内容主要包括：本村经济社会发展工作规划、集体资产使用和管理、村级财务收支、扶贫开发项目、村级公共服务项目等。
二是村民议事会成员由选举产生。议事会成员为村内居民（包括在本村长期居住的户籍在外地人员），由村民“一户一票”选举产生。为保证议事会成员的广泛代表性，每个村民小组有两个以上村民议事会成员名额，每个村的村民议事会成员不少于21人，其中村组干部不超过50%。监事会成员由议事会成员担任并由议事会讨论决定。
三是议事程序民主公开。成都市推行村级资金使用的“六步工作法”，即：宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示、实施监督、评议整改，要求村民知晓率和满意度达到90%以上。在确定村级公共服务项目等议事过程中，邛崃市创立了“三步量分法”，第一步按照“一户一表”界定实施范围，第二步“议事会票决”界定实施项目，第三步“一户一票”决定实施先后顺序，公开高效地提供公共服务。
（二）组织保障。成都市对村支部书记采取“公推直选”的形式确定，确保村书记在村民中的公信力。村民议事会在村党组织领导下开展工作，村党组织主要发挥以下作用：
一是严把会议召集。村民议事会召集人由村级党组织书记担任，确保议事会始终在党的领导下规范议事。
二是严把议题审查。村党组织负责接收和审查村民议事会的议题，不符合村民自治权限、违反政策法律的议题等不予上会；涉及本村长远发展和农民群众普遍关心、关注的重大议题，在提交议事会决议前，召开党员大会，提出建议方案。
（三）议事保障。议事会制度的建立在制度上保障了“有事能议”，但要真正议出效果，还得益于以下两点：
一是群众有热情。成都市议事会制度的探索和完善伴随着一系列村民关注的利益分配。如2008年汶川地震灾后重建、分配救灾物资过程中，一些村庄摸索出村民议事制度；成都市农村土地确权过程中出现的疑难问题由议事会协调解决，由于关系到切身利益，激发了群众关注和参与议事过程的自觉性和自主性，民主议事不再走形式，议事效果也比较好，得到群众认可。
二是议事有效率。目前农村外出务工人员增多，常态化地召开村民大会或者村民代表大会比较困难，成都探索建立人数较少的议事会制度，解决了这一难题，既做到了“有人议事”，又提高了议事效率。村民议事会成员由其所属村民小组选出，村民小组选民可以罢免任期内本村民小组的议事会成员，这增强了议事会成员的责任感和自豪感，议事的积极性显著提高。
（四）经费保障。2008年成都市设立村级公共服务资金，对每个行政村给予不少于20万元的经费，由各村自主决定用于本村的道路、农田水利、文体活动、环境整治、社区管理等支出，2013年这一补助标准已提高到40万元以上。再加上农村公益事业“一事一议”财政奖补等公共财政对农村的常态化投入，使村内“有事可议”、“有钱办事”、“议则受益”，同时也从制度上保证了公共财政投入的使用效果。
二、加强乡镇公共服务，集中推进小城镇建设
乡镇是我国最基层政府，是政府职能的最终承担者，适应乡村治理变迁的需要，推进乡镇政府改革，是完善乡村治理机制的重要一环。从调研情况看，各地均将转变乡镇政府职能作为乡镇机构改革的重要内容，乡镇政府有意识地避免大包大揽的经济和社会管理方式。乡镇经济发展职能主要体现在发挥农村资源与市场主体对接的服务和纽带作用，村集体经济的发展也不再由村级组织直接参与经营，而是通过发展农业合作组织、龙头企业带动等市场化形式实现，政府不再承担市场风险可能引发的矛盾。随着公共财政投入农村的增多，乡镇政府和村级组织公共服务和社会管理的职能得以完善和加强，群众普遍受益，干群关系明显改善。
（一）多策并举推动乡镇转变职能。一是整合乡镇行政资源。成都按照城乡一体化的要求，打破城乡分治的行政管理格局，将县级部门的城镇管理、镇村规划等事业站、所及派驻机构归口镇政府管理。乡镇因事设岗，配备必要编制，在机构设置上促进乡镇提高公共服务和社会管理水平，提升行政效能。二是创新乡镇领导选举方式。成都市新津县推广乡镇党组织书记公推直选制度，增强党组织书记为民服务的责任感和工作主动性。三是扩大小城镇管理权限。在选拔任用中层干部、评议考核派驻干部、选用新进人员等方面赋予小城镇一定权限；将产业发展、民生事业等领域涉及县级部门的96项审批、行政执法和公共服务事项下放乡镇，使小城镇“看得见、管得到”，提高了行政效能。
（二）依靠并服务于市场力量发展农村经济。调查发现，乡镇政府的经济职能少了行政性的直接介入，开始更多地体现在扶持、引导和服务各种市场力量在农村的发展。例如：成都市进行了农地确权，为市场化的农地整理创造了清晰的产权条件，并对发展土地规模经营的龙头企业、专业合作社在资金、土地、税收等方面给予支持，通过土地合作社、土地银行、租赁等不同方式实现农地依法、有序流转，实现农民出租土地、打工收入和股权分红等收入来源多样化，增加了农民和村集体收入。
（三）协调推进小城镇产业发展。产业发展是城镇化的基础，既需要尊重市场规律，又需要政府的规划引导。成都市在城镇化过程中，坚持把产业发展作为县域经济发展的核心和基础。一是统筹编制土地、产业、城市建设发展规划，明确大中小城市和特色城镇梯次衔接、以大带小、功能配套的产业分工和发展方向。二是推进产业向小城镇集中，实现集群集约发展。在资金、土地、能源等要素配置上，优先支持符合规划要求和产业定位的重点项目，为城镇化提供有效的产业依托；配套建设城镇基础设施和公共服务设施，引导农民就近向城镇集中居住。三是整合农村建设用地用于产业发展。无论是发展工业还是服务业，都需要新增建设用地。成都市运用“耕地增减挂钩”政策，整合农村闲置建设用地，在确保耕地面积不减少的情况下，节约出的土地用于城镇的产业发展和社区建设。海口市也开展了30万亩土地整理项目，琼山区规划整合乐来、谷桥两个行政村468亩土地资源，引进项目开发，一方面解决了城镇化发展的用地问题，另一方面也改善了农村居住环境，增加了农民和集体收入。
（四）城乡一体化发展提高城镇化质量。成都市通过城乡基本公共服务和社会管理一体化，推动城镇化发展，提高城镇化质量。一是推进城乡统一的社会保障制度改革。目前，成都市已建立起城乡一体的基本养老保险、基本医疗保险和社会救助体系，消除城乡在社保制度方面的差异。二是推进社会事业一体化。2008年，统一城乡小学和初中的生均公用经费保障，卫生、文化投入也向乡村倾斜。三是采取有力措施确保耕地不减少。为保护耕地和提高农民参保能力，成都市县两级财政从土地收益中设立耕地保护基金，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准奖励农民，并鼓励农民用于购买养老保险，在保护耕地的同时，提高了农民参加社会保险的积极性。四是取消城乡户籍差别。城乡一体的基本公共服务和社会福利制度，为推进城乡统一的户籍管理制度铺平了道路。2010年，成都市全面放开农民到城镇登记入户政策，实现了城乡居民自由迁徙。
（五）创新社会服务方式。一是村庄便民服务直接向村内延伸。邛崃市通过建立市、镇和村三级政务大厅，便民服务采取村委代办制，推进政务服务向基层延伸。二是村庄便民服务定点定时向乡镇集中。四川省南充市营山县要求逢集场日，村（社区）干部轮流到乡镇和乡镇干部一起为群众提供“一站式”服务，群众利用到乡镇赶集的时间即可办理所需服务，既比村级代办更快捷，又可节约增设村级服务人员和服务中心等硬件建设等成本。三是发挥社会组织在城镇社区管理中的作用。城镇化的发展对政府的社会管理和服务能力提出了更高的要求。成都市新津县充分发挥社会组织的作用，积极扶持返乡大学生、失地农民等组建物管公司、家政技能培训中心等各种社会组织，采取购买服务方式将道路保洁、景观绿化、就业培训等公共服务事项转移给社会组织，大幅降低了财政支出，提高了服务效果。南充市顺庆区各乡村成立了“乡友会”、“村友会”、“和事佬协会”，充分发挥本乡本村能人的带动、协调和教化作用，取得了较好的效果。
三、困难和问题
（一）推广村民“议事会”制度存障碍。一是缺乏法律保障。目前只在成都市层面给予了制度规范，缺少上级法律制度的认可和规范。二是缺乏财力支持。目前我国大部分村庄为“空壳村”，集体经济非常薄弱，如果缺少类似成都“村级公共服务资金”等公共财政常态化的支持，议事会制度将面临“无事可议”、村民不关注、议事成形式等情况。
（二）农业经济发展面临两大问题。一是农业合作组织发展缓慢。传统的农民市场经济意识弱、信息来源渠道少，大部分即便成立了农业合作组织，还是缺少信息、技术和市场销售渠道，目前政府和社会组织提供类似服务的很少，许多农民没有真正感受到专业合作社带来的收益，加入的积极性不高。而合作社内部治理多数不健全，成为少数人牟取私利的工具。二是大资本投入农业农民受益少。目前农业生产受益少，这为大企业低成本地投入农业创造了条件。一些地方领导反映，这些投资短期内增加了农民收入，但这些企业一般与农民签订了长期的土地租赁合同，农民很难再享受到土地的增值收益。
（三）城镇化过程中的农村土地制度需完善。一是进城农民承包地和宅基地处置难。农民在城镇稳定就业居住，享受城市各项社会保障和公共服务后，是否应该放弃其承包地和宅基地，地方对此有不同看法。如果进城农民仍然保留土地资源，确实不利于耕地的规模化经营，造成农村宅基地的闲置浪费；农民要放弃其土地权益，就要研究农民通过市场交易或者通过政府赎买等方式获取合理补偿的政策，而不能强制农民放弃损害其利益。二是小城镇建设用地政策不明确。现有土地制度规定：不得以出让、转让或者出租等方式提供给非本集体组织成员用于非农业建设。地方反映，利用农民宅基地整理出的集体建设用地招商引资发展二三产业，如果保留集体用地性质，存在与现行政策相违背的风险，如果采取征地变为国有，农民将难以获得持续的土地收益，形成资本对农村新的盘剥，成为农村不稳定的主要因素之一。
（四）城镇化配套措施所需成本较高。从我们调研的情况看，一些地方政府在小城镇建设中的作用主要集中于基础设施领域，限于财力，这些基础设施建设一般标准较低，而在公共服务、社会事业、住房和社会保障等软件方面考虑得更少。这既降低了人们到小城镇就业居住的吸引力，又很容易造成转移到城镇居住的农民无业而贫困化。因此，要统筹推进城乡、大中城市和小城镇间的基础设施、基本公共服务、社会保障体系等配套建设，需要较高的成本，而乡村自身创造的财政资源少，大部分地方财政难以承担，需要中央层面加以支持解决。地方反映，目前各部门下达到乡村的项目资金种类增加很快，但整体规模不大，多属于要求基层配套的硬件建设，很难与地方小城镇和新农村建设规划相结合，不但解决不了农村面上的问题，还造成了财政资金的分散、浪费。
四、几点思考
（一）探索村级治理新机制。随着公共财政投入农村的资金日益增多，经济发展带来农村土地等资源的价值快速增长，乡村治理机制不完善，容易导致农村资源被家族势力等少数人掌控利用，形成新的干群矛盾，影响社会稳定。在坚持村民自治的前提下，把民主选举与民主协商有机结合起来，实现农村公共事务民主选举、民主议事、民主决策、民主监督，才可能真正做到公开、公平、公正，真正保障广大农民群众利益。因此，进一步完善乡村治理机制，是政权稳定的基石，是促进农村和谐发展的组织保障，是提高支农资金使用效果的有效方式，是新时期促进城镇化发展的制度基础。
目前，各部门都在开展涉农项目，但绝大部分是抓少数的“点”，很少研究可在面上推广的政策新机制，造成资金的分散、浪费，与农民的实际需求相差甚远。成都等地的议事会制度建立了一个农村建设、经济、文化、服务和谐发展的民主决策平台，各部门到农村的资金都可以运用这一平台发挥更大的使用效益，村级公共服务资金则为这一平台发挥作用提供了基本的财力保障，取得了不错的效果，可以作为探索村级治理新机制的一种模式加以总结推广。
（二）研究促进小城镇发展新机制。小城镇是转移农村剩余劳动力、统筹城乡发展的重要载体， 让农民就近进城，是城镇化的主要趋势。德国有60%的人口、80%的中小企业分布在2万人口以下的小城镇中。成都市和海口市新型城镇化建设的经验也表明，依托大中城市产业分工，产业定位更具特色的城镇化非常具有生命力，是农民就近转移就业、居住的有效实现途径，有利于促进产业发展，带动农村经济发展和农民致富。
同时，政府支持小城镇发展要尊重产业和人口自然聚集的市场规律，不能是圈地搞建设，也不能再走大拆大建的造城、造村运动。城镇的发展要保持长久的活力，必须坚持量力而行，适应经济、社会发展的需要，必须要有科学合理、定位准确、功能完备的城镇规划，既需要政府的投入和引导，更要建立可以激发市场活力和调动城乡社会资源的体制机制。为此，有必要探索促进小城镇发展的新机制，优先选择具有一定市场基础的小城镇，创新财政投入方式，构建中央和省级财政补助、地方政府管理、城镇居民参与的财政资源整合使用平台，促进小城镇的产业发展，提高小城镇政府服务和管理能力。
（三）探索行政管理体制改革新路径。党的十提出要推进行政管理体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。其中之一，就是要减少行政管理层级，实行扁平化的管理，在财力保障到位的情况下，让大多数公共服务由县级基层政府来提供，以消除信息不对称，提高公共服务的效率。我国幅员辽阔，地区间经济发展差距大，对于乡镇的发展定位要因地制宜、分类处理：一些乡镇经济比较发达，少数乡镇人口、经济总量和财政收入等，甚至超过中等县市，这类乡镇要赋予其更多的经济和社会管理权限，以及提供公共服务、城市管理等履行职责所需的必要财力，支持其向中小城市发展；对于欠发达的乡镇，过多的机构设置反而促使有限的财力用于养人，造成人浮于事、管理僵化的局面，可以考虑改乡镇为乡公所等政府派出机构，重点为农村农业发展提供所需的公共服务，并与村民自治等社会组织相互补充，形成高效的乡村治理机制。
县级政府是实现有效社会管理的基础和核心，乡村治理机制改革对县级政府公共服务和社会管理的统筹能力将提出更高的要求。同时，多年来的实践已经证明，市管县的行政体制并没有像最初设想的那样成功，多数地级市并没有发挥中心城市对所辖农村区域的带动作用，反而增加了行政层级，增大了行政成本，降低了行政效率，一些地方“市管县”变成“市刮县”，大量的资源被集中到了城市，影响了县域经济发展。目前，一些省份推行的“省直管县”财政管理体制改革，取得了初步成效，但遇到和行政管理体制不配套的制度瓶颈。因此，应变“市管县”为“省直管县”的行政管理体制，减少行政管理层级，提高行政效率，扩大县级政府的管理权限，赋予县级政府同步的财力、事权和管理权限，切实改善乡村公共产品供给状况，激发县域经济发展的更大活力。同时，实行“省直管县”行政管理体制必然导致省级管理幅度扩大，而目前省域之间土地面积、资源禀赋、人口密度等差异很大，特别是经济发展极不平衡，从均衡经济发展、提高管理效率上看，也有必要调整优化省级行政区划设置，适当增加省级建制。
关键词：公民参与；电子政务；治理工具；效能；机制
一、城市治理视角下的电子政务内涵
随着信息化的发展，电子政务作为有效的治理工具受到广泛应用，在城市治理的背景下，电子政府的作用体现在以下三方面：
1、 电子政务是城市治理的信息工具
城市治理是多元主体参与的协作型治理，也是现代信息技术条件下的综合治理，一方面需要协调各方关系，另一方面也需要收集处理大量信息作为基础支撑。传统城市管理中的政府已难以应对复杂变幻的环境，无法有效实施控制和满足公共需求，多元主体协商的治理网络代替了政府职能，在城市治理中日益发挥着重要作用，而且在全球化的今天，城市面临着全球范围内的激烈竞争，包括推动经济发展、解决现实问题、技术驱动创新、瞄准未来竞争等内在需求要求城市治理必须应用电子政务以适应发展。在技术方面，以计算机、互联网为代表的现代信息技术已经彻底改变了人类生产和生活方式，社会活动和经济发展走向信息化、智能化，信息化成为城市规划、建设、管理和发展的重要手段与内容，电子政务契合城市治理的客观发展，满足治理需求。[1]
2、电子政务是城市治理的服涨道
城市治理的核心在于服务，即提供公共产品与公共服务满足公众需求。城市治理包含社区基层治理、区域协同等，随着城市化进程的加快，流动人口增多，城市治理面临的挑战也越来越严峻，城市不仅满足城市居民需求，还要进行跨区域的合作协调，在就业、保障、养老、医疗等方面进行信息共享和资源分配，这些对城市治理的要求越来越高，也推进了电子政务的服务提供。电子政务不仅有利于推进信息公开和数据共享，减少信息孤岛，整合公共服务，调节政府内部横向协同，降低运营成本，提高服务效率，还在多元主体共治的条件下应用大数据等工具挖掘宏观数据，加强协作，精确感知公众需求，确定需求类型，简化服务渠道，合理配置公共服务资源，推送人性化的公共服务产品。[2]
3、 电子政务是城市治理的参与平台
公民参与是城市治理的关键，即公民的意见必须反应到政策议程之中转化为政策和参与治理运作等。在传统参与渠道，如听证会、调研会等难以汇集民意的情况下，网络日益成为重要的参与平台，在反腐、问责、危机管理等方面发挥着重要作用。网络具有虚拟性、传播快等特点，一旦公共事件在网上爆发会引起大规模的关注与讨论，民众的情绪在短时间内调动起来，形成强大的压力，迫使政府对事件进行回应与处理，而网络平台的发展，如微信、微博等实时通讯交流工具，加快了信息的传播与公民参与，具有很强的影响力，政府不能简单的凭借官方网络、新闻会等手段平息事件，必须对舆情进行监控，引导舆情的发展，保证时间顺利解决，凭借网络的便捷性，公民也可以像政府提出建议，反映情况，表达心声，为政府决策提供依据。在危机管理中，网络可以召集人员进行志愿活动，筹集资金与物资，参与救援，协助政府管理等。
二、国外城市治理下的电子政务实践
作为最早发展信息产业的国家，美国十分注重信息化工具在经济发展、国家治理中的作用，城市治理也不例外。美国城市治理中的电子政务主要集中在以下三方面：1、完善网络系统。美国城市政府为完善居民服务和提高效率，加强政府与居民的联系，许多事务如征用土地、建造房屋、个人税务都可以通过网上才做进行，一些城市建立了地理信息系统，市民可以通过该系统查阅城市的地质地貌、规划布局，掌握城市交通状况，甚至查询一栋建筑物的具体情况；2、实现政府的信息化。政府内部系统进行整合，横向部门经过整合，议会议题、各部门的服务职能、政府采购、政府预算等都显示在电子信息中，方便查询；3、设立信息化服务机构。统一设立911报警电话和咨询投诉电话，将所有信息在政府网站上完全公开，提供自来水、排水、停车等网上账单支付服务，办理网上申请的许可证，提供政府和议会每一位公职人员的联系方式。[3]
新加坡在治理层级上极其特殊，即可作为国家，也可作为城市。在信息化和电子政务方面，新加坡起步较早，其电子政务主要集中在三方面：1、加强电子政务基础设施建设。从1992年开始，新加坡开始建设覆盖全国的高速宽带多媒体网络，提供互联网服务，在2007年完成了所有政府部门的业务系统建设工作，现在正着重推进快带基础设施建设；2、推进袋子政务的实践应用。新加坡政府门户网站已经将政府机构所有能以电子方式提供的服务进行了整合，提供了总的入口，1600多项服务都可在网上办理，97%以上的可执行服务在网上办理，88%到过政府办理事项的人至少采用过一次电子方式完成，企业可直接在2004年建成的网上商业执照系统获得超过200项的商业执照申领业务，将开办新公司的办理时间从5天缩短到1天；3、注重缩减数字鸿沟。早在1992年新加坡就制定了建成“智慧岛”的“IT2000”的计划，计划使新加坡公民可以在任何时候、任何地点获得IT服务，新加坡政府还根据不同人群的具体需求提供有针对性的帮助，以便让所有人都能够无差别地获得政府的在线服务。[4]
三、我国城市治理下的电子政务的问题与路径选择