关键词：村庄规划；问题；对策
中图分类号： TU984 文献标识码： A
一、当前村庄规划存在的问题
（一）规划编制体系问题
1、重镇规划，轻村庄规划。自2009年以来我区已陆续完成各乡镇的总体规划，部分列入省、市目标的乡镇完成了镇区近期建设规划，而村庄建设规划则在2013年初由于村庄无序建设频发才逐步引起重视，提上议事日程。
2、重单个村庄的建设规划，轻村庄体系规划。《村镇规划编制办法(试行)》没有明确规定镇层面和村层面要解决的内容。实际编制工作往往重视的是镇层面的问题，忽视了村庄体系规划的问题。
3、各层位规划的衔接不够，村镇规划缺失上位指导。目前村镇规划一方面与上层规划的衔接不足，另一方面村级规划缺少上位规划的指导，导致村庄规划难以得到落实或存在失效现象。
4、规划的针对性和可操作性较弱。虽然我省出台了《村庄建设规划编制导则》对村庄规划编制进行了规范指导，但由于种种原因导致村庄规划难以有效指导村庄建设而流于形式。
（二）规划编制及实施问题
1、编制主体和实施主体不明确，规划工作的推动困难重重。村庄规划的实施主体应是村集体，但由于村民的认识问题，新农村规划涉及的土地权属、土地流转问题难以解决，导致农民对村庄规划的实施持怀疑态度，主体地位难以体现。
2、忽视公共参与，没有充分调动农民的积极性。以往的村镇规划往往是由政府自上而下编制的“见物不见人”的物质规划，忽视了居民的主体性。规划编制者又缺乏对农村的深入了解，规划成果常常不被农民所了解或接受。现在虽然在规划方案完成后要征求村委和村民两议会的意见，但往往流于形式，由于村民对规划重要性的认识不足很难提出实质性的意见，导致规划实施时问题百出。
3、规划实施的法律支持不足。农村村民建房的一般审批程序是村民在申请住宅建设的时候，只有通过村民会议讨论，经乡级人民政府批准，并领取相关证件后才能建设。但是，该程序中并未把相应的规划作为项目审批的依据，使村镇规划在实施中缺乏法律地位。而这种程序仅限于二层以下村民自建房，针对目前各村集中建设多层住宅的需求，在现有的法律框架下，即便村民按规划的要求集中建房，也不一定能取得该规划居民点的土地使用权；农村建设项目管理未形成一套完整的规划实施管理体系，导致新农村规划实施困难。
4、实施资金缺乏保障。目前我国村镇各级政府在村庄建设上缺乏稳定的资金保障，大部分村庄规划编制费用都难以筹集，更谈不上规划实施的建设费用。虽然我区一直在摸索通过土地置换、危房补助、政府扶持等办法推进村庄建设，但资金缺口依然巨大。
5、其他问题。—是规划年限较长，没有突出体现农村规划的特点和发展需要；二是编制基础条件缺乏，缺少规划编制时需要的地形图等基础条件，规划编制难以开展；三是规划编制单位资质不严，编制成果缺乏灵活性和强制性的统—，编制质量不高，难以实施。
二、解决方案及对策
（一）完善村庄规划编制的措施和建议
1、转变观念，充分发挥村镇规划的作用
编制好村庄规划，必须从现实发展要求出发，实现村庄规划的五个转变。首先在规划特征上，从以村庄居民点规划为主转向“点规划”(即镇、乡、村)与“面规划”(即相应的行政辖区)并重；第二在规划宗旨上，从构建小城镇增长极转向构建协调发展的城乡组织体系；第三在强调重点上，从只重视小城镇主体---镇区转向小城镇整个区域，特别是区域内一些具有明显带动效应的中心村，应优先发展；第四在规划结果上从镇区农村被动发展转向城乡互相促进、协调发展;第五在规划导向上，从目标导向转为问题导向，从农民急需解决的问题出发，发展生产，方便生活。
2、明确规划的层次，构建系统的规划编制体系
村镇规划同样需要坚持体系化的基本原理，形成从宏观到微观的规划编制体系和程序。按照行政建制将村镇规划体系分为县(市)域村镇体系规划，镇、乡规划和村庄规划三个层次。特大型建制镇规划参考城市规划编制要求，其他建制镇(5万人以下)按照镇规划标准执行。乡规划包括乡域总体规划和乡政府驻地详细规划。村庄规划包括村域发展规划和村庄整治建设规划，具体可按照我省颁布的《村庄建设规划导则》和《村庄建设规划说明书及图纸建议格式》进行编制。
3、重视差异性影响因素，加强分类指导
根据规划对象在人口规模、经济发展和基础设施建设方面的特点，划分规划对象类型，采取不同的规划编制标准。
目前主要由以下三类村庄，第一类是城镇化整理型村庄，是指位于城镇化建设控制区的村庄类型，具体到我区这类村庄在新一轮的城市规划中已经纳入城市规划范围，成为名符其实的城中村、城边村，这些村不再编制村庄规划，全部按照城市规划要求实施。
第二类是迁建型村庄，是指生存条件十分恶劣与区域生态限建要素有矛盾需搬迁的村庄。目前我区部分分布在煤矿采空区、地质灾害多发区的行政村及为数不少比较偏远交通不便的的空心村已经不再适合也没有人愿意居住。在乡镇一级的村庄体系规划中这些村庄应该定性为迁建型村庄，结合农村城镇化布局或迁或并，统一规划。
第三类是保留发展型村庄，是指上述两类村庄以外的村庄。该类村庄类型中，属于“城镇化地区”的村庄，其村庄规划的重点是控制由城镇化引起的建设用地蔓延，注重对城乡产业布局和基础设施建设的统筹规划，村庄规划应该做到规划的全覆盖；对于“非城镇化地区”的村庄规划，以乡驻地和中心村辐射广大农村，合理布局村庄体系和相应的公共服务设施，村庄规划可以根据实际需要适当降低标准和要求，并维持乡、村的地域特色。
4、注重乡村居民参与规划编制
提供切实的参与渠道和途径，切实履行村镇规划从编制、实施、管理全过程中的公众参与和群众监督，规划草案阶段、成果报批之前都必须在规划涉及区域进行一定时限的公示，广泛听取农村集体组织和广大农民的意见和建议，对合理的意见和建议要吸纳到规划方案中，切实保证群众对规划的知情权、参与权和申诉权。在集体建设用地流转活跃的地区，规划编制人员应该鼓励农民积极参与规划的编制，使规划真正具有引导性和可行性。
5、尊重地方历史文化和传统
目前，我国乡村建设片面追求城市化景观，造成传统乡土文化和景观的消失。在今后的村庄规划中要改变目前乡村片面追求形式上的城市化现象，保护乡村景观的完整性和田园文化特色，正确引导乡村的建设与发展，塑造生态平衡的乡村环境，实现乡村生产、生活、生态三位—体的可持续发展目标。
（二）合理规划，改善居住环境
1、完善社区绿化设计
绿化的环境对村民的身心健康有很大益处。农村社区的绿化的主要是为村民提供良好地生态坏境。所以，在绿化布置时，要为村民活动与休息留有适当的场地，以免因为没有合理划分场地致使绿地遭受践踏破坏。社区可以做一些小型雕塑、水池、花坛、休息椅等景观小品，有条件的话还可以搭建一些花架、休息亭等，还可在村庄的街道两边种植树木及设置绿化带，让居民拥有更好的绿色环境，享受健康的生活。
2、合理布局社区建筑及设施
首先合理安排住宅布局。村庄的规划应结合地区实际，研究地区特色，随坡就势体现坡的特色，靠水就发展水的优势，对房屋布局散乱做出村庄详细建设规划，拆除危房及破旧的房屋，合理安排住宅布局，统一住宅朝向，规范附属用房，节约集约用地，优化村庄的居住环境，按照功能划分区域。
第二在新农村的建设中必须加强基础设施的建设，针对垃圾乱堆乱放问题，可在村内定点设置垃圾收集点，派专人送至垃圾中转站。设置整齐干净的杂物房及牲畜栏，这样既可做到不占地且不影响村庄环境。供水可通过水塔集中供水，干净清洁的水可通过自来水管流入每家每户。排水通过管道的方式进行排放，设置污水处理池，将污水集中到污水池进行处理后排放。条件好的村庄应考虑集中供热、供气，电力电信在村庄内做到埋管入地。
第三、对于村庄的公共服务设施不完善的问题。在规划编制过程中应遵循“以人为本”的指导思想，一切为居民服务，满足农民对生活、休闲、娱乐的需求，在布局上合理划分出住宅区、商业区、休闲娱乐广场、文化室、绿化带。合理设计道路交通，改善通行条件，配备消防设施，消除安全隐患，创造一个环境优美、交通便捷、生活方便、安全舒适、文明高雅具有地方特色的新农村住宅区。
结束语
在我国农村现状的影响下，新农村建设中推进村庄整治工作面临的困难和问题还很多，但是随着建设力度的不断加大，各项方针政策的贯彻落实，村庄整治工作必将掀开崭新的一页，村民生活水平必然得到更大的提高，村庄规划意义重大。
参考文献：
一、包头市村镇规划建设管理基本情况
（一）村镇规划实施情况
1、规划实施情况
镇规划：外五旗县区城关镇和昆区卜尔汉图镇规划实施情况较好，其他一般建制镇由于规划编制不够完善、规划管理工作不到位等因素，只有部分乡镇企业、重大公共服务设施建设项目按照规划实施。
村庄规划：由于村庄规划编制深度不够、审批程序不严格等原因，部分村庄规划不切合农村发展实际，可操作性差。2014年结合“十个全覆盖”工程实施，各旗县区对部分村庄规划进行了重新修编并实施建设。由村委会自行组织编制的村庄规划实施性和可操作性较强，例如东河区毛凤章村、什大股村。
二、存在的问题
（一）规划体系不够完善，村庄规划可实施性低
一些乡镇苏木政府对规划管理了解不足，重视程度不够，许多规划编制只是为了申请项目、争取上级补助资金，做的是面子上的规划，没有从农村生产、生活的实际出发，村镇规划普遍存在脱离实际、可实施性低，部分乡镇苏木镇总体规划、控制性详细规划没有编制，规划审批缺乏依据，成为限制乡镇发展或造成未批先建现象的发生的原因。
（二）村庄规划的编制实施问题
外五旗县区许多村庄常驻人口不足百人，几年才有一户人家自建房屋，这类村庄完全没有必要编制村庄规划，只对危房进行改造，对村容村貌进行整治即可。村庄规划的另一个问题就是缺乏特色，没有充分发掘村庄的历史文化特色，照搬城市建设，大拆大建，许多见证历史的建筑被拆除，保留下来的也没有进行合理的保护利用，例如解放初建设的复拱式石拐石桥已经被拆除，非常可惜，现在保留的工矿发展时期的医院、火车站、矿工俱乐部、民房等大量具有时代特征的建筑正面临拆除的危险，石拐区已经列入2012年国务院的第三批资源枯竭型城市名单中，更应该把这些见证历史的建筑物进行合理保护，发展工业遗址特色旅游、影视基地等产业。
三、村镇建设发展思路
在经济发展进入新常态、城镇化深入发展的背景下，我们规划主管部门要充分发挥规划先行、规划引领的作用，统筹谋划全市的村镇建设，结合本次调研工作了解的村镇规划建设管理现状和各旗县区乡镇苏木政府的意见和建议，按照规划管理范围，从村镇经济发展和村镇建设等方面，提出三个层次解决村镇建设发展思路：
（一）中心城区建成区和独立工矿区
该区域共有村庄113个，属于城中村，正在进行城市建设或即将开展城市建设，控制性详细规划已经全覆盖，按照“两证一书”进行规划管理。
部分城中村的发展只是征收农民土地，发放补偿款，建设安置住房，采取简单的农村转社区、农民转市民方式，农民为增加拆迁费用大量的进行种房，近期无力改造的就形成了城市棚户区，例如赵家营村，农民没有后续生活来源，出现返贫现象。
该区域需要重点解决是村庄经济问题，有针对性的开展村庄产业发展研究，要以村集体经营为主体村民入股分红等形式，根据村庄区位条件，差异化发展，打造特色村集体产业，保证农民收入，例如青山区二相公村毗邻火葬场发展殡葬产业，东河区二里半村毗邻机场发展空港物流产业，商业中心附近采用出租公寓、底店等形式，园区附近发展下游产业，解决失地农民收入问题。
农民另外一个关心的问题就是宅基地问题，宅基地按照农村户口分配，目前一些已经改造的城中村提出由于父子分户等原因，需要增加安置房建设，造成安置房建设不断增加的问题，建议在改造过程中完善安置房建设需求量分析，建立分配回收机制，一次性划定安置区域，避免重复建设现象发生。
（二）中心城区规划区
该区域共有49个行政村，属于城郊村，在规划中一般为生态用地和村庄建设用地，村镇经济以种养殖业为主。
该区域主要存在的问题包括乡镇企业规划手续办理、村庄建设规划手续办理和大青山南坡绿化工程荒山绿化承包企业建设项目规划手续办理等问题，主要集中在规划编制和管理制度建设上，建议尽快组织制定《包头市村镇建设规划管理办法》，完善村镇规划的编制。
城郊村由于紧邻包头市中心城区，村庄建设和乡镇企业建设积极性较高，建议大力发展特色种养业、农产品加工业、积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值，打造特色鲜明的乡村旅游休闲产品。村庄建设建议采取整村推进的方式，以科学合理的村庄规划为引领，建设功能完善、基础设施配套齐全的新农村。例如九原区阿嘎如泰苏木柏树沟嘎查在封山禁牧后，发展设施圈养、梅力更山鸡和万只种羊繁育基地项目等效益型养殖业，嘎查畜牧业逐步走上稳步高效的发展道路，整体规划的新农村也整体异地建成入住，成为自治区新农村建设示范村。
（三）外五旗县区
该区域要重点做好村镇经济发展和深入推进新农村建设问题，在全面改善农村人居环境同时，加快转变农业发展方式，推进农业结构调整，促进农民增收。
第一条为加强村庄、集镇规划建设管理，改善村庄、集镇的生产、生活环境，加快社会主议新农村建设，依照《中华人民共和国土地管理法》，国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》、《建设工程质量管理条例》，《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》、《辽宁省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》、《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条*市行政区域内村庄、集镇的规划、建设和管理，必须遵守本办法。
第三条本办法所称村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。
本办法所称集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。
本办法所称村庄、集镇规划区，是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。村庄、集镇规划区的具体范围，在村庄、集镇总体规划中划定。
第四条村庄、集镇规划建设管理，应当坚持合理布局、节约用地的原则，全面规划，因地制宜，综合开发，配套建设，优化环境，坚持改造和新建相结合，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。
第五条*市城乡建设委员会是全市村庄、集镇规划建设管理的行政主管部门，负责全市村庄、集镇规划建设管理工作。
县级人民政府建设行政主管部门和乡级人民政府负责本行政区域内的村庄、集镇规划建设管理工作。
各级发展改革、财政、工商、地税、交通、国土资源、卫生、环保、公安、消防、农业、水利、林业等有关部门和电力、邮政、通讯等单位，按照各自职责，配合建设行政主管部门做好村庄和集镇规划建设管理工作。
第六条任何单位和个人都有遵守村庄、集镇规划建设管理规定的义务，并有权对违反村庄、集镇规划建设管理的行为进行制止和举报、控告。
第二章村庄和集镇规划的制定
第七条村庄、集镇必须编制规划。没有编制规划和规划未经批准的，一律不得进行建设。
第八条村庄、集镇总体规划包括下列主要内容：
（一）乡级行政区域的村镇体系；
（二）村庄、集镇的位置、规划区界线及其建设用地规模；
（三）村庄、集镇的性质、发展方向、人口发展规模；
（四）村庄、集镇的交通、供水、排水、供电、邮政、通讯等公用设施的总体安排；
（五）主要非农生产用地的分布；
（六）乡级行政区域内主要公共建筑的配置；
（七）防灾、环境保护等专业规划。
村庄、集镇规划分为中远期规划和近期规划，规划期限分别为：中远期10年至20年，近期3年至5年。
第九条村庄、集镇的建设规划必须以其总体规划为依据，并应当包括下列主要内容：
（一）各项经济、技术指标；
（二）各项建设用地规模、布局及发展方向；
（三）交通、供水、排水、供电、邮政、通讯等公用设施安排；
（四）绿化、环境卫生、环境保护、防灾等工程的安排；
（五）文物古迹保护和景观建设的要求；
（六）近期建设项目以及重点建设地段和重点建筑的布置。
第十条村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，在所在县（市）、区人民政府建设行政主管部门的指导下，由乡（镇）人民政府负责组织编制，经乡（镇）人民代表大会审查同意，由乡（镇）人民政府报县（市）、区人民政府批准。
村庄建设规划由乡（镇）人民政府在所在县（市）、区人民政府建设行政主管部门指导下负责组织编制，经年在村村民会议或者村民代表会议讨论通过，由乡（镇）人民政府报县（市）、区人民政府批准。
第十一条报请审批的村庄、集镇规划，应当附有送审报告、现状分析图、规划图纸、规划文本、规划说明书。
县（市）、区人民政府收到送审文件后，应当在一个月内组织有关部门和专家进行评审，根据评审结果做出审批决定。集镇规划要有市以上专家参加评审。
第十二条经批准的村庄、集镇规划，由乡（镇）人民政府公布，任何单位和个人不得擅自更改。
根据社会与经济发展需要，依照本办法第十条的规定，经乡级人民代表大会同意，乡级人民政府可以对集镇规划进行局部调整；经村民会议同意，乡（镇）人民政府可以对村庄规划进行局部调整，并报县（市）、区人民政府备案。涉及村庄、集镇的性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，均依照本办法第十条规定的程序办理。
第十三条平原地区村庄规划住户规模不少于40户，山区不少于30户。平原地区低于40户、山区低于30户的村庄和零散户，原则上应当逐步集中。对确定实行逐步搬迁的，必须控制现有规模，任何单位和个人不得扩大占用土地。
第三章村庄和集镇规划的实施
第十四条村庄、集镇村民建设住宅需要使用农用地的，按照下列程序办理审批手续：
（一）向村民委员会提出建房申请；
（二）村民委员会召开村民会议或者村民代表会议讨论建房申请，讨论通过后，报乡（镇）人民政府审核；
（三）乡级人民政府确定具体选址方案后，报县（市）、区人民政府建设行政主管部门审查；
（四）县（市）、区人民政府建设行政主管部门审查同意后，核发《村镇规划选址意见书》；
（五）村民凭《村镇规划选址意见书》，向县（市）、区人民政府国土资源管理部门申请用地，经县（市）、区人民政府批准后，由县（市）、区人民政府国土资源管理部门划拨土地。
第十五条村庄、集镇村民建设住宅需要使用非农用地的（包括原有宅基地、空闲地和其他土地），按照下列程序办理审批手续：
（一）向村民委员会提出建房申请；
（二）村民委员会召开村民会议或者村民代表会议讨论建房申请，讨论通过后，报乡（镇）人民政府审查；
（三）乡级人民政府根据村庄和集镇规划和土地利用规划，批准住宅建设，核发《村镇规划选址意见书》。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第十六条城镇非农业户口居民需要在村庄、集镇规划区内使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照本办法第十四条规定的程序办理。
回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，需要在村庄、集镇规划区内使用集体所有的土地建设住宅的，依照本办法第十四条规定的程序办理。
第十七条在村庄、集镇规划区内兴建企业，进行公共设施、公益设施等项目建设，按照下列程序办理审批手续：
（一）持批准建设项目的有关文件，向县（市）、区人民政府建设行政主管部门提出书面申请：
（二）县（市）、区人民政府建设行政主管部门在接到申请之日起15日内，依照规划要求和建设项目的性质、规模提出规划设计条件；确定建设项目用地位置和范围，核发《村镇规划选址意见书》；
（三）单位和个人持《村镇规划选址意见书》及工程项目有关文件，向县（市）、区人民政府国土资源管理部门申请办理建设用地手续。
第十八条根据社会与经济发展需要，在村庄、集镇规划区外兴建住宅、企业、公共设施、公益设施等建设项目，依照本办法第十条、第十二条、第十七条、第二十五条规定的程序办理审批手续。
第十九条建设单位和个人取得《村镇规划选址意见书》后，必须在半年内办理建设用地手续，逾期未办理的，《村镇规划选址意见书》自行失效。
经批准的建设用地，任何单位和个人均不得擅自改变其使用性质和建设内容，确需改变的，必须经过原批准部门核准。
第二十条在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，必须经乡（镇）人民政府批准。
第二十一条因实施村庄、集镇建设规划，需要拆除村庄、集镇规划区内原有的建筑物、构筑物和其他设施的，应依法进行拆迁、安置或补偿。
第四章设计管理与施工管理
第二十二条村庄、集镇的跨度、跨径在9米以上，或者高度在4、5米以上的企业、公共设施和公益设施的建筑工程以及二层以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。
第二十三条设计单位必须按照工程建设强制性标准进行设计，并对其设计的质量负责，做到适用、经济、安全、美观，体现地方特色、时代特点和民族风格，提倡采用新工艺、新结构、新材料。
第二十四条施工单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。
第二十五条村庄、集镇的企业、公共设施、公益设施等建设项目，在开工前，单位或个人必须向县（市）、区人民政府建设行政主管部门申请办理开工手续。申请办理开工手续应当报送下列文件：
（一）开工申请报告；
（二）建设项目设计图纸；
（三）《村镇规划选址意见书》和土地使用证件；
（四）承担建设工程的施工企业或者个人的《施工企业资质等级证书》。
县（市）、区人民政府建设行政主管部门应当在接到开工申请之日起15日内，按照国家、省、市有关规定和标准审查完毕。对符合规定条件的，颁发《村镇建设许可证》，并派专人到现场进行定位放线。
取得《村镇建设许可证》的单位和个人，必须在取得《村镇建设许可证》之日起3个月内开工建设。逾期未开工建设的，应当向发证机关申请延期，延期以两次为限，每次不超过3个月，既不开工又不申请延期或者超过延期时限的，《村镇建设许可证》自行失效。
农村居民住宅建设，在开工前，由农村居民持《村镇规划选址意见书》和土地使用证向乡（镇）人民政府申请办理开工手续，并由乡（镇）人民政府派专人到现场进行定位放线。
房屋室内外地平标高要符合村庄、集镇规划要求，不准任意抬高。具体标高按村庄、集镇规划建设管理部门的要求确定。
第二十六条施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料。
施工单位在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议。
第二十七条企业、二层以上住宅建筑、公共设施、公益设施工程竣工后，建设单位应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。
建设工程竣工验收应当具备下列条件：
（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；
（二）有完整的技术档案和施工管理资料；
（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构（配）件和设备的进场试验报告；
（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；
（五）有施工单位签署的工程保修书。
建设工程验收合格的，方可交付使用。
第五章房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理
第二十八条村庄、集镇房屋实行产权登记制度，房屋所有人或国家授权的经营管理人，应按照国家、省、市有关规定到房屋所在地的县（市）、区人民政府建设行政主管部门办理房屋产权登记手续，领取《房屋所有权证》。未办理登记的房屋产权不受法律保护，不得进行交易。
第二十九条房屋产权变更时，当事人应当在变更后3个月内持原《房屋所有权证》，到房屋所在地的县（市）、区人民政府建设行政主管部门重新办理《房屋所有权证》。
新建、扩建、改建的房屋，其所有人应当在房屋竣工后3个月内持《村镇规划选址意见书》、《村镇建设许可证》及竣工验收证明，到所在地县（市）、区人民政府建设行政主管部门办理房屋产权登记手续。
第三十条建设工程竣工验收后，建设单位必须在3个月内向县（市）、区人民政府建设行政主管部门移交建设项目档案。
第三十一条任何单位和个人都应当遵守国家和地方有关公共设施管理的规定，保证公共设施的正常使用，不得有下列行为：
（一）擅自占道经商；
（二）在道路红线内堆放柴草、粪便、垃圾；
（三）损毁村庄、集镇的道路、桥梁、供水、排水、供电、邮政、通讯等公共设施和输油管道、防汛设施、军事设施；
（四）擅自在街道两侧建筑物上悬挂、涂写、张贴广告和宣传品；
（五）侵占绿地，损毁树木和绿化设施；
（六）损坏文物古迹和破坏风景名胜。
第三十二条乡（镇）人民政府应当采取措施，保护村庄、集镇饮用水源，有条件的地方，可以集中供水，使水质逐步达到国家规定的生活饮用水卫生标准。
第六章建设资金管理
第三十三条鼓励社会资金、国外资本采取独资、合资、合作等方式，投资村庄、集镇的供水、供气、供热等公共设施。对有收益的基础设施应合理确定服务价格，实行有偿使用。
第三十四条从村庄、集镇收取的城市维护建设资金，实行专项管理，用于村庄、集镇公共设施的建设和维护，不得挪作他用。县（市）、区人民政府建设行政主管部门会同县级人民政府财政部门制定城市维护建设资金使用计划，报县（市）、区人民政府批准后实施。
集镇现有建设用地的有偿使用收益，留给乡级财政统一用于集镇开发和建设。
第三十五条市、县（市）区人民政府每年财政列支村镇规划建设的费用不得少于城市建设维护税和公用事业附加的5%。
第三十六条在村庄、集镇规划区内新建、扩建、改建各类建筑工程的单位和个人（农业设施和农民住宅除外），应当按规定的标准向县（市）、区以上人民政府建设行政主管部门交纳基础设施配套费。
第三十七条从集镇建成区收取的水资源费按30%比例留给所在地集镇政府，用于村庄、集镇水利和人畜供水工程建设。
从村庄、集镇农贸市场收取的市场工商管理费，按一定比例留给所在地集镇政府，专项用于市场配套和集镇公共设施建设，具体标准由各县（市）、区人民政府制定。
第七章罚则
第三十八条未按规划审批程序批准或者违反村庄、集镇规划进行建设，严重影响规划的，由县（市）、区以上人民政府建设行政主管部门依据《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》第三十二条规定，责令其停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响规划，尚可采取改正措施的，由县（市）、区人民政府建设行政主管部门责令限期改正，并可按建筑面积每平方米处以10元至50元的罚款。
农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，乡级人民政府可以依照前款规定处罚。
第三十九条未按规划审批程序批准而取得建设用地批准文件，占用土地的，批准文件无效，占用的土地由乡（镇）以上人民政府责令退回。
第四十条违反本办法规定，设计、施工单位超越本单位资质等级承揽工程的，由县（市）、区以上地方人民政府建设行政主管部门依据国务院《建设工程质量管理条例》第六十条规定，责令停止违法行为，并对设计单位处合同约定的设计费1倍以上2倍以下的罚款。对施工单位处工程合同价款2%以上4%以下的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。
未取得资质证书承揽工程的，予以取缔，依照前款规定处以罚款；有违法所得的，予以没收。
以欺骗手段取得资质证书承揽工程的，吊销资质证书，依照本条第一款规定处以罚款；有违法所得的，予以没收。
第四十一条设计单位未按照工程建设强制性标准进行设计的，由县（市）、区以上地方人民政府建设行政主管部门依据国务院《建设工程质量管理条例》第六十三条规定，责令改正，并处10万元以上30万元以下的罚款。造成工程质量事故的，责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第四十二条违反本办法规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，由县（市）、区以上地方人民政府建设行政主管部门依据国务院《建设工程质量管理条例》第六十四条规定，责令改正，并处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停止整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。
第四十三条建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管部门移交建设项目档案的，依据国务院《建设工程质量管理条例》第五十九条规定，责令改正，处1万元至10万元的罚款。
第四十四条擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的，由乡级人民政府依据《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》第三十四条规定，责令其限期拆除，并处1000元以下的罚款。
第四十五条违反本办法规定，损坏村庄、集镇房屋和公共设施的；乱堆放柴草、粪便、垃圾、破坏村容镇貌和环境卫生的，由乡级人民政府依据《辽宁省村庄和集镇规划建设管理办法》第三十五条规定，责令其停止侵害，并处200元以下的罚款；造成损失的，应赔偿损失。
第四十六条损坏村庄、集镇内的文物古迹、古树名木和风景名胜、军事设施、防汛设施以及国家邮政、通讯、输变电、输油管道等设施的，由有关部门依照有关法律、法规的规定处罚。
第四十七条实施行政处罚的程序和罚没财物的处理，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。
近年来，我乡先后完成了乡村布局规划，乡总体规划，村庄建设规划，平面布局规划等编制。这为我乡村镇建设提供了一定的科学依据，因此，对村庄规划建设管理必须抓实抓好，否则这些规划将变成一纸空文。村庄规划建设管理工作是建设小康社会的基础，是实现经济效益，社会效益和环境效益相结合的必由之路，我们必须充分认识抓好村庄规划建设的意义，认真落实，抓出成效，确保村庄规划建设有序进行。
二、加强村庄规划建设管理的工作措施
目前，我乡村庄规划建设存在管理不到位、建设随意性、不按规划建设、不按程序审批、不按规划许可要求建设等情况，特别是建筑红线退让不足，地坪标高无法控制，房屋规模很难把握，挤占巷道、路道时有发生，村民建房地坪高低和房屋的大小，相互攀比，因此引发的建房矛盾越来越多，给村庄建设和社会稳定带来诸多隐患。因此，加强村庄规划建设管理工作刻不容缓，要迅速改变规划不细、管理不严、盲目攀比、无序竞争的被动局面。逐步形成以自然村为基础，行政村为依托，小城镇为纽带的村镇建设格局。我们将实施以村民自治为主导，政府相关部门做好服务监督，进一步规范村庄建设。在今后的村庄规划管理中要重点做好以下几个方面的工作：
1、各村要以乡村布局规划和村庄建设规划为依据对各自然村测出地形图，根据村庄地形差异确定若干水准点。
2、各村要根据村庄规模，地形特点，划片确定统一建筑物地坪标高。
3、由各村按照村民意愿选定一至两个建筑样式（《市村镇康居住宅方案选编》），并严格按照选定的楼房式样建设,体现一村一品，整齐划一。
4、尊重利害关系人意见，坚持建房户四邻签字的措施，杜绝无序攀比，防止产生邻里矛盾。
5、推行保证金制度，所有建设项目必须按照规划实施，做到统一规划，统一图纸，统一管理，统一验收，确保民房建在规划点上。村委会与建房户签定建房协议书，并以户为单位每户收取保证金5000元，由村委会直接收取并于当天交到乡经管站，在建房过程中，乡建管所与村负责监督建房户按规划要求及选定的式样建设，在房子主体完工由建房户提出验收申请，经乡村两级验收合格后退还保证金，否则保证金将予以没收
6、村支两委要建立村民建房民主议事制度，要参与村庄规划建设管理的全过程，从选址报批、跟踪管理、验收办理证件，只至建房矛盾纠纷协调，以及建房保证金的收取，全部由各村支两委机体研究决策。
7、各村主任为建房第一责任人并交纳保证金1000元(无村委主任的由支部副书记负责)，年终乡政府对各村进行考核,根据考核结果决定保证金是否退还。
8、实行建房公示制度，各村每个月要将本村建房情况公示一次，坚持公开透明的原则。
三、加强村庄规划建设管理工作的具体程序
根据《中华人民共和国城乡规划法》和《省村镇规划建设管理条例》的相关规定，在宅基地审批过程中要做到几下几点：
1、在村庄规划区内村民建房占用农用地的：
(1)建房户向村委会提出申请，报乡建管所并填写《乡村建设规划许可证》报批表，经建管所现场勘察，乡政府审查同意后办理《乡村建设许可证》。
(2)建房户凭《乡村建设规划许可证》到国土部门办理农用地转用手续后，到县规划局办理《建设工程规划许可证》。
2、村庄规划区内的村民在原有宅基地和村内空闲地建房的，由建房户向村委会提出申请并填写《乡村建设规划许可证》报批表，经村支两委研究同意，村支部书记和村委会主任同时签字后。报经建管所和国土管理部门现场勘察，对符合规划和用地的建房户，由乡政府会同建设、国土及村委会按照有关规定统一进行会办，对符合条件的建房户发放相关手续。
3、村庄规划区内的企业、公共设施、公益事业的建设项目，应持相关批准文件和现状地形图，经建管所初审，乡政府同意后上报县审批中心规划局窗口，按规定程序办理《选址意见函》、《乡村建设规划许可证》。
4、建房户手续办齐后到村委会选定式样,与村委会签定建房协议书,并交纳建房保证金,方可开工建设。
四、加强对村庄规划建设管理的领导与督查
为了切实改变村镇建设无序和土地资源浪费的现象，促进农村经济社会更好更快发展,推动新农村建设，现就加强村镇规划工作的有关事项通知如下：
一、村镇规划的范围和目标任务
全区村镇规划工作的范围为襄荆高速公路以西所有集镇和村庄。目标是：年完成镇总规修编、牛首建制镇和朱坡集镇以及316国道沿线重点村规划编制，“”期末完成全区所有村镇规划。
二、村镇规划的基本原则
（一）坚持科学规划。村镇规划要按照城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展的要求，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其它公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
（二）尊重农民意愿。编制村镇规划要广泛征求和听取农民意见，符合当地发展实际，体现地方特色，体现富民强村要求。
（三）节约土地的原则。编制村镇规划要依据国民经济和社会发展规划，与土地利用总体规划相衔接，做到保护耕地，节约土地资源。
（四）坚持有序推进。编制村镇规划要按照先重点后一般的要求，突出抓好集镇、中心村、316国道沿线村庄规划，分清主次，先急后缓，有序推进。
三、村镇规划的职责划分
全区村镇规划编制工作由区建设局总牵头，镇（办）和村负责落实，相关部门密切配合。
（一）区建设局的职责。主要负责村镇规划编制工作的组织协调和管理；负责制订和落实全区村镇规划编制的目标、任务；负责委托具有相关资质等级的单位或机构进行规划编制，并对规划的内容、质量和程序等进行技术把关。
（二）区财政局的职责。主要负责村镇规划编制经费的调度；负责将村镇规划编制经费纳入财政预算；负责省、市、区村镇各专项经费的落实，并加强监督和管理。
（三）镇（办）的职责。在区建设局的安排指导下，将村镇规划工作作为经济社会发展的重点工作之一，明确分管领导，指定专人负责，在人、财、物上给予大力支持，全力配合、全程参与本地村镇规划的测绘、组织评审等工作；负责组织镇人大代表对镇总体规划进行审议、审议意见处理和报批；负责完成年度村镇规划任务。
（四）村（居）委会的职责。全力配合、全程参与村庄规划的测绘，并提供有关情况，为规划机构开展村庄规划搞好协调和服务，提供人力、物力支持；负责组织村民会议或村民代表对村庄规划进行讨论，并将讨论意见报送镇（办）。
（五）相关部门的职责。土地、交通、农业、林业、水利等相关部门根据编制村镇规划的需要，及时提供有关基础资料，安排相关人员搞好工作配合。
四、村镇规划的程序和内容
（一）镇（含集镇）规划的程序和内容。编制镇总体规划草案，先将规划草案予以公告，并采取论证会、听政会或者其他方式征求专家和公众意见，公告的时间不得少于三十日，同时经镇人民代表大会审议通过，然后报上一级人民政府审批。规划内容包括：镇和集镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等，规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为镇总体规划的强制性内容，规划期限为二十年。
（二）村庄规划的程序和内容。编制村庄规划，先将规划草案予以公告，并采取论证会、听政会或者其他方式征求专家和公众意见，公告的时间不得少于十日，同时经村民会议或者村民代表会议讨论同意，然后报上一级人民政府审批。重点村的规划内容包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。一般村规划编制内容主要包括“三图一书”，即：村庄现状图、村庄规划图、综合管线图和规划说明书。
五、村镇规划的实施和管理
村镇规划经法定程序审批后方可实施，规划一经批准，任何单位和个人不得擅自改变，并服从规划管理，做到没有规划不决策，没有详细规划不供地，没有批准的规划不招商，坚决制止和纠正规划实施中的随意性。确因建设需要修改时，要严格按照法定程序进行修改和报批，特别是修改规划强制性内容的，要先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案，并将修改方案按审批程序报批。加强村镇规划建设审批管理，严格执行先规划后建设和没规划不建设的有关规定，确保法定的村镇规划、遵照法定的程序进行建设。
针对目前禹州市开展农村居住环境改造提升工作。近期，禹州市规划局组织了对禹州辖区内部分村庄的实地调研，现把调研情况汇报如下：
一、禹州市村庄的基本情况
（一）我市村庄现状
禹州市全市域面积1461平方公里，辖城区4个街道办事处（颍川办、夏都办、韩城办、钧台办），18个镇（神垕镇、方山镇、顺店镇、无梁镇、鸿畅镇、梁北镇、古城镇、火龙镇、文殊镇、鸠山镇、褚河镇、郭连镇、范坡镇、朱阁镇、浅井镇、张得镇、花石镇、方岗镇），4个乡（苌庄乡、小吕乡、磨街乡、山货乡）。共657个行政村，2056个自然村，5100多个村民组，每平方公里约1、4个村庄。全市现有总人口约130万，常住人口113万人，流动人口约17万人，城镇化率42、8%。
禹州历史文化悠久，文化厚重，是中华民族的发祥地之一，其夏禹文化、钧瓷文化、中医药文化源远流长，素有“夏都、钧都、药都”之称。禹州现存地面历史文化遗存2400余处，**年被命名为河南省首批历史文化名城。目前，禹州乡村振兴战略实施工作中，针对全市657个行政村的规划编制工作，规划局已统筹考虑，充分结合规划管理工作实际，已制定实施方案，对于每个村庄的规划编制，将采取因地制宜、因村施策，在实地调研和深入座谈的基础上，以村规民约为指导，正在科学规划编制各村庄规划。目前正分批次进行村庄规划编制工作，全市已完成村庄规划编制267个（含传统村落，其中传统村落共52个：16个已完成评审，25个完成规划待评审，11个正在编制）。
（二）村庄改造提升的特征
禹州市现阶段特色农业发展优势明显（红薯烟叶种植、三粉加工、中药材种植），文化旅游资源优势突出，生态类型多样，水资源较为贫乏。
农业地区村庄现状按照特征分类，主要有以下五种类型：①村庄数量众多，空间分布不均，西部山区村庄建设分散，自然村较多。如：鸠山镇李村就包含14个自然村；②部分现状“空心村”现象明显，土地浪费严重，有的村庄人均耕地少，人地矛盾突出。如：张得镇、小吕乡、范坡镇，以及西部山区；③煤炭开采区村庄房屋存在安全隐患，有些已经实施了村庄的整体搬迁。建设的比较好的有磨街乡的大涧村、孙庄村、玉泉村，方山镇的庄沟村，鸿畅镇的李金寨村等。④沿路建设时有发生，受长期以来马路经济的影响，部分村庄沿路建设情况比较严重。如：张得镇、小吕乡、花石镇；⑤基础设施、公共服务配套设施相对滞后，居住环境较差。如：一些山区村庄，一些相对偏远自然环境较为恶劣的村庄。
（三）村庄环境改造提升规划建设
近年来，禹州市以城乡环境综合整治统揽“美丽禹州”和“美丽乡村”建设，取得了显著成效，启动了一批新型农村社区建设，高标准规划建设了文殊镇陈南社区、神垕镇凤阳山社区、褚河镇小刘社区、磨街乡玉泉社区等12个新型农村社区，这些社区大部分已经建成投用。大力开展美丽乡村创建工作，对农村村庄以整治提升为主，着重进行村容环境治理和基础设施配套建设，其公共服务配套设施得到了一定的完善提升，逐步缩小了城乡差距，共打造人居环境先进村290个，美丽乡村117个，美丽乡村群10个，创建省级生态镇6个，省级生态村29个。我市被评为全省改善农村人居环境先进县。我市城乡总体规划修编完成了《总规纲要》省级评审，《市域新农村建设规划》编制基本完成，规划形成“中心城区-中心镇-一般镇-中心村-基层村”五级城乡居民点体系。对产业基础相对较好的村庄优先编制村庄规划，加强传统村落保护，传承优秀民风民俗，正在编制历史文化民村保护规划和传统村落保护规划的村庄有4个。
二、存在的主要问题
（一）资金问题是当前农村改造提升建设的主要瓶颈。由于村庄的改造提升规划建设，一般需要大量的资金投入，而农村经济发展不均衡，也使得大量的村庄没有经济能力去进行规划编制和基础设施建设。
（二）农村人口的规划意识较为薄弱。相对于城镇人口而言，农村村民的规划意识较差，规划宣传少，乱盖乱建、不服从规划管理现象较为普遍。
（三）乡镇规划管理人员业务素质参差不齐。一些乡镇的规划管理人员，专业技术较为欠缺，难以形成高效的指导，且乡镇分管领导更换较为频繁，总体业务素质相对较低。
（四）有些村庄受自然条件限制发展困难。部分村庄地处偏远，村庄所处位置自然环境较为恶劣，其规划建设难度大，基础设施修建困难。
（五）整治空心村办法不多复耕率低。虽然也有一些村庄在空心村整治中创新了一些办法，给予了有效解决，但大部分空心村改造进展慢，政策的引导作用没有得到充分发挥，复耕率低也导致了建设用地指标的匮乏。
三、对策与建议
针对当前村庄环境改造提升规划建设中存在的问题，提出以下对策和建议。
（一）加强村镇规划编制力度。1、督促苌庄镇、鸿畅镇、方岗镇、朱阁镇、郭连镇、顺店镇等乡镇进行总规修编工作。 2、鸿畅镇、花石镇和浅井镇三个历史文化名镇初步规划已编制完成，2019年需督促进行评审及其他后续工作；3、对财政局审定的18个传统村落规划进行费用请示、招投标、并督促规划编制进展工作。（18个传统村落包括神垕镇东大村、鸿畅镇冀村、山底吴村、无梁镇王家村、龙门村、高垌村、张得镇张西村、方山镇方山村、鸠山镇天垌村、魏井村、朱阁镇大庙村、磨街乡黄沟村、关庙村、青山岭村、苌庄镇莱沟村、五坪村、古城镇狮子口村、浅井镇麻地川村）4、申请财政资金对未进行传统村落规划编制的村庄进行传统村落规划编制。5、督促需做村庄规划的乡镇积极进行村庄规划编制工作。
（二）区别对待，分类推进。结合国家和省关于新型城镇化发展要求，按我市新农村建设规划要求，坚持“发展中心村、保护特色村、整治空心村”的原则，根据村庄所处的处置及产业等，结合禹州市村庄发展实际，将村庄划分为城镇化改造型、重点提升型、整治完善型、建议搬迁型和特色保护型五种发展类型，制定异质化发展路径，以“配套提升为主、改造重建为辅”，分类指引建设，发展各具特色的现代村落。对城镇化改造型村庄，按照城镇社区或城市居住区建设要求，生产和生活方式转型，以改造重建为主，为城镇和产业发展腾让更多建设用地指标；对重点提升型村庄，在原有规模基础上有序推进改造提升，提高产业发展质量，搞好环境整治和设施配套，整合现有资源，调整完善功能布局；对整治完善型村庄按照传统村落建设要求，整治空心村，改善村容村貌，以配套提升为主；对建议搬迁型村庄，迁入附近的城区或乡镇、就近并入中心村建设，或合并部分迁并村进行异地新建；特色保护型村庄，在保持村庄现有基础格局、布局形态、建筑风貌的前提下，对现有建筑进行保护、修缮和改造，对村庄环境进行美化。
（三）广开渠道，加大投入。一是充分争取上级资金。国家每年都会投入巨资支持民生项目建设，要紧跟国家投资政策方向,加大力度,及早做好项目前期各项工作,对符合上级投资政策的项目进行整合,争取更多的农业项目纳入国家项目建设的盘子,争取到更多的资金,为我市新农村建设提供强有力的资金支持。对已经争取到的上级资金项目,尽快开工,加快推进；二是建立和完善财政投入机制,财政新增投入向农业和农村基础设施建设倾斜,对上级资金项目的配套资金列入年度财政一般预算,按时足额拨付；三是充分发挥社会各界的力量,形成公共财政框架下,以政府投入为引导,农民积极筹资投劳,社会力量广泛参与的多元化筹资体系。加大农村社会事业投入。
（四）重视宣传，加强引导。新农村规划建设涉及面广，必须加强宣传，充分调动群众参与的主动性与积极性。一是加强新农村政策宣传。向群众大力宣传国家、省、市关于新农村建设规划的方针政策，增强农民的主体意识；二是加强规划法规的宣传。增强农村干部群众的法制观念，认识到规划管理的严肃性和强制性，正确处理局部利益与整体利益；三是加强规划编制工作的宣传。使农村干部群众充分认识规划在提高农村居住环境和质量、加快农村发展等诸多方面的积极作用，引导群众转变观念，积极营造全社会共同支持、共同参的良好社会氛围。
（五）注重培训，强化管理。积极组织对乡（镇）领导干部及从事村镇工作的人员的培训，采取走出去、请进来的方式，邀请专家介绍好的思路和理念，学习借鉴外省、外市的好做法、好经验、好理念、好思路，重点培训新型城镇化和新农村规划建设知识，不断拓宽视野、增长见识，提高业务水平和工作能力，从而更好地服务新农村规划建设。每个村都要确定相对固定分管村规划规划建设的村干部，经培训后，负责管理本村庄内的规划建设工作。
关键词:采煤塌陷村庄搬迁 服务经济
目前,压煤村庄搬迁形式以自建为主、统建为辅。以淮北市为例,从上世纪90年代开始,该市有效利用煤炭企业支付的补偿资金,按新农村建设要求,依据现有的条件和基础,鼓励集中搬迁,采用联建形式,安置地尽可能不用或少用耕地,把塌陷搬迁村庄向小城镇、矿区集中。新村在一定程度上改变了村容村貌,转变了农民生产生活方式,有力地促进了淮北市新农村建设。当前该市搬迁村庄正向着统一规划、统一标准、统一建设的方向发展,在城市规划区外的搬迁村庄多为两层楼房模式,在城市规划区内的搬迁村庄部分为多层楼房模式。
一、采煤塌陷村庄搬迁工作中存在的问题
1、 采煤塌陷村庄搬迁无专项规划。
采煤塌陷村庄搬迁工作涉及各级政府和国土、规划、建设等多个职能部门,但从当前搬迁村庄农村居民点的现状来看,村庄建设与村镇规划、土地利用总体规划严重脱节,搬迁安置整体规划滞后。由于搬迁安置用地没有纳入矿井建设用地计划,致使新村建设没有用地指标,村庄搬迁安置难以实施。采煤塌陷村庄搬迁新村址交付给农民后,其建房随意性很大,缺乏整体的规划。
2、 搬迁村庄补偿费标准低,建设普遍起点低。
采煤村庄搬迁补偿主要有两种:一是对征收土地(指新村址用地)的补偿;二是对塌陷区村庄搬迁的补偿。其补偿方式以货币补偿为主。在征收土地补偿方面由于农用地年产值、补偿倍数、相同区域地价、塌陷区范围界定、煤矿未征先塌等原因造成征地补偿标准的随意性较大,关系难以协调。同时搬迁村庄需要投入巨大资金,采煤企业对大范围、跨行政区域的塌陷地无法进行统一规划和综合治理,而地方政府想治理又苦于资金短缺,导致一系列社会不安定因素。
3、 立法滞后,制度不完善。
目前,国家还没有出台具体的采煤塌陷村庄搬迁方面的政策法规。对于复垦或征用的土地,地方政府和企业无使用权,若下次再作建设用地仍需再次征用,无形中给地方政府和企业增加许多负担。地方政府在出台配套文件时与煤矿企业在土地所有权和使用权、征迁补偿标准、塌陷区范围的界定等方面没有形成良好的共识,配套政策不健全,影响搬迁工作的顺利开展,同时会埋下更多难以预测的隐患,给未来的经济发展增加反作用。
4、 搬迁群众缺乏生活保障,采煤塌陷制约着城市化进程和城镇化布局。
由于一些煤炭企业没有严格执行先征后用、先搬后采、谁塌陷、谁治理的原则,致使塌陷区的大部分群众只是暂时解决了住房问题,但并没有解决其生存和发展等方面的后顾之忧,利益无保障,引起大量事件。同时采煤塌陷造成地下与地上矛盾突出,城市化进程和城镇化布局受到制约。个别城镇甚至出现发展空间不足、建设规划调整的现象,从而将在一定程度上影响制约着区域内的城市化进程和城镇布局。 合治理。将采煤塌陷地的综合治理和建筑物下压煤村庄搬迁结合,将老村址附近的采煤塌陷地用矿井排放的煤矸石回填夯实,作为村庄搬迁新址,做到就近搬迁,避免搬迁距离远给农民带来生产生活不便。
(三)实行“赔偿+复垦+保证金”的土地使用制度。
对在生产过程中破坏的但能够复垦的采煤塌陷老村址,企业可不征地,建议采取“赔偿+复垦+保证金”的土地使用制度。赔偿费由企业支付给农村集体经济组织,其赔偿标准可按人口或者据实补偿。企业在支付赔偿费的同时负责复垦,支付土地复垦费。另外企业在缴纳以上两项费用的同时缴纳土地复垦保证金,其标准可按耕地开垦费执行,在责任方按质按量完成土地整理复垦后及时返还。土地复垦工程的实施,由土地塌陷地区的农民进行,使暂时失去土地的农民有事可做,农民自己复垦,能保证复垦土地的质量,有效地进行塌陷地治理。
(四)积极探索塌陷区搬迁村庄新模式,促进新农村建设。
建议政府和企业共同成立采煤塌陷地综合治理领导机构,负责塌陷地搬迁村庄的全面工作,多方筹集塌陷村庄搬迁资金,将企业的赔偿费、征地的土地补偿费、村民自筹等资金集中起来,按照城乡一体化的要求,结合当前的新农村建设,进行搬迁村庄的新村建设,紧紧围绕我市能源城市的特点,结合当前淮北市采煤村庄搬迁的实际及存在的问题,积极探索塌陷区搬迁村庄新模式;结合地矿统筹和新农村建设,超前谋划村庄搬迁工作,着力探索“统一规划、统一建设、统一置换、提前搬迁”的新模式;认真总结搬迁村庄的经验教训,扎实做好村庄搬迁工作,建立健全搬迁群众生活保障机制,保证社会和谐、稳定。
参考文献:
[1]罗爱武,淮北市采煤塌陷区土地复垦研究[j];安徽师范大学学报(自然科学版),2002年03期、
[2]焦华富、陆林,采煤塌陷地土地复垦研究——以淮北市为例[j];经济地理,1999年04期、
二、压煤塌陷村庄搬迁工作的对策
伴随着农业结构调整和农业标准化建设,土地复垦整理工作的逐步推进,做好压煤塌陷村庄搬迁工作,对促进耕地保护,增加农民收入,推动农村经济的发展,推进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。
(一)制定采煤塌陷村庄搬迁专项规划。
科学制定采煤塌陷村庄搬迁新村用地规划,同时还要制定老村址治理规划,处理好近期规划与长远规划、局部治理与总体布局的关系。对采煤塌陷村庄搬迁用地要根据当地经济发展、人口增长速度等综合研究,建议国土、城建、规划等部门明确宅基地管理主体,要规划好村庄内部的排水、道路等基础设施,并严格执行。依托采煤塌陷村庄搬迁,借靠煤矿、小城镇的基础设施和公共事业资源,合理有效配置资源,确定重点治理区域,变被动搬迁为主动搬迁。把采煤塌陷村庄搬迁专项规划与土地复垦整理专项规划、新农村建设规划、城市建设规划、小城镇建设规划结合起来,坚持先征后用、先搬后采,在城市规划的指导下统一建造多层公寓住宅,使农居建设符合城市发展和规划的要求。
1分类原则和方法
1、1充分考虑村庄用地特点村庄建设用地分类标准不能简单套用城镇用地分类，应充分考虑村庄用地特点，突出村的特色。
1、2与城市用地分类标准的衔接“新国标”中明确提出了城乡用地分类体系和城市用地分类，本次用地分类要充分考虑与城乡用地分类的衔接，与城市用地分类保持相对一致。
1、3与国土土地利用分类的衔接城乡规划和土地利用规划均是以土地为核心的规划，为加强与土地资源的规划管理，应充分考虑与《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）的衔接。
1、4与村庄规划管理的对接村庄规划是实施村庄规划管理的重要依据，其村庄建设用地的分类将直接影响到规划管理的工作。因此，在编制村庄建设用地分类时应考虑与村庄规划管理的具体工作进行对接。
2村庄建设用地分类
综合考虑村庄建设用地特点，与城市、国土用地分类的衔接，与规划管理的对接，本文提出了村庄建设用地分类的框架体系，共分为村民住宅用地（VR）、村庄公共服务设施用地（VC）、村庄产业用地（VI）、村庄道路与交通设施用地（VS）、村庄公用设施用地（VU）、村庄绿地与广场用地（VG）、空闲地（VX）等7个大类，10个小类。用地代码采取加前缀“V（village）”的形式，以区别城镇建设用地。
3建设用地分类研究
3、1村民住宅用地（VR）我国农村类型不一，居住的形式也很多样，但归根结底可以分为两种类型。一类是传统的村民住宅，以宅基地的形式存在；一类是打破分户宅基地界线，统一建设的村民集中住宅。这两种居住形式均为村民住宅用地，但又有着较大的区别。从土地使用方式上，宅基地是以户为单元申请获得的用于建设自住房屋的土地，可以长期使用；集中住宅用地是归村集体所有的土地，村民只拥有住房，没有对土地的无偿使用权。从建设方式上，宅基地上的建设由村民自行出资建设；集中住宅则是由村集体或村集体委托建设单位统一建设。从用地范围上，无偿提供给村民的用地仅限于宅基地的四至范围，不包括宅前道路和周围的空闲地，是纯粹的住宅用地；村民集中住宅则是按城镇居住小区的形式建设的，其用地范围不仅包括住宅用地，还包括小区内的道路、绿化及配套设施用地。从规划管理上，宅基地与村民集中住宅也有着显著的不同，如《北京市城乡规划条例》第四十一条就明确规定了“村民集中住宅”和“原有宅基地”建设在规划管理程序上的差别。综合考虑以上因素，本文将村民住宅用地（VR）细分为宅基地（VR1）和村民集中住宅（VR2）。
3、2村庄公共服务设施用地（VC）村庄虽然规模较小，但所需的公共服务设施与城市基本一致，包括村务管理、文化、教育、体育、医疗、社会福利等设施。此外，农村的农机站、兽医站、育秧房、农具存放处等农业生产设施用地也承担着为村庄提供基本公共服务的职能，因此建议将这类用地也归到公共服务设施用地中。村庄部分公共服务设施是村民利用自家宅基地改造提供的，如家庭诊所，这类设施虽然为村庄提供公共服务职能，但由于宅基地是国家提供给村民用来居住的生活资料，强行划到公共服务设施用地将失去宅基地的法定意义，不利于村庄的规划管理，因此仍将其归到宅基地内。村庄的超市、商店、饭馆等小型商业设施虽然也承担着为村庄提供公共服务的职能，但由于有一定的营利性，本文将其归到产业用地范畴。农村公共服务设施的类别虽然很多，但规模一般较小，经常是在一个村委会大院里既有村务管理设施，又有文化站、体育活动室、卫生室等其它设施，用地兼容性很强，且可根据需求相互转换。这种公共服务设施集中布局的方式有利于土地的集约利用，是农村公共服务设施布局的一个特点。因此，对村庄公共服务设施用地不再细分小类。
3、3村庄产业用地（VI）笔者根据多年对村庄的跟踪调研，发现村庄产业最大的特点就是“不稳定”。由于村庄规模太小，产业基础比较薄弱，极易受外力影响。昨天是建材企业，今天可能就换成了农副产品加工企业，明天可能又改成了旅游接待，一个村庄能人、一个市场机遇或是某个偶然的因素都有可能造成企业类型的更换。如果参照城市的用地分类，用地性质可能需要不停的在工业用地、商业用地、仓储用地之间转换。根据《中华人民共和国城乡规划法》，要对乡村实施规划管理，过细的用地分类必然会对规划管理造成很多麻烦。因此，对产业用地的分类宜粗不宜细，建议统一为“村庄产业用地（VI）”，其范畴为村集体用于生产经营的各类建设用地，包括各种营利性的商业设施、集贸市场、旅游设施机构等及其附属设施，工业用地，仓储用地等，不包括用于产业经营的宅基地、临时占用街道、广场等用地。
3、4村庄道路与交通设施用地（VS）村庄道路与城镇道路有很大的不同：城镇道路是经过统一的规划、定线、征地等一系列严格的程序建设的，其宽度严格遵循红线要求，边界与周边建设用地吻合一致；而村庄长期以来都是先确定宅基地四至边界，宅基地确定以后剩余的中间供人车通行的用地即为道路，这些道路没有经过严格的设计，有宽有窄，呈不规则的锯齿状。因此，村庄道路的范围不能按照城镇道路红线的形式确定，而是应该根据农村实际，可以呈不规则的锯齿状。与“新国标”城市用地分类保持一致，村庄道路及交通设施用地主要包括村庄各种道路、交叉口等用地和村庄各类交通服务设施用地，包括公共汽车首末站、停车场（库）等用地，以及渡口、索道等的地面部分及其附属设施用地，不包括其他各类用地内部配建的停车场库用地、广场用地和临时作为停车场所的场地。考虑到我国部分地区村庄有渡口、索道等特殊出行交通方式，把渡口、索道的地面部分等特殊交通设施用地及其附属设施用地计入村庄交通设施用地。
3、5村庄公用设施用地（VU）与“新国标”城市用地分类保持一致，村庄公用设施用地包括村庄各类供应、环境及其他公用设施用地，不包括其他各类用地范围内的公用设施。供应设施主要包括供水站、变电站、燃气调压站等独立占地的工程设施；环境设施主要包括污水处理站、垃圾站、公厕等独立占地的工程设施；其他设施用地主要包括和防洪、消防、殡葬有关的公用设施及其附属设施用地。对于一些在其他各类用地范围内的公用设施，如村委会内的公厕，道路沿线的垃圾池等，应计入相应的用地性质，不单独划出用地。
3、6村庄绿地和广场用地（VG）村庄绿地和广场用地是村庄的开敞空间，并承担着村庄绿化美化的功能，与村务管理、文化、体育、医疗等公共服务不同，因此建议单列出用地分类。考虑和“新国标”的衔接，将广场用地纳入绿地和广场用地，不再细分。
3、7村庄其他建设用地（VX）村庄建设用地范围内经常会有一些空闲地或边角地，如宅基地与宅宅基之间的边角地、各类建设用地之间的空闲地等。这类用地是在村庄长期以来村民自主分散建设的过程中形成的，不属于以上建设用地分类中的任何一类，更不能简单的归入其他非建设用地。因此建议单列出来，以便于在村庄整治中给予合理利用。
4结语