卫生监协管服务是一项惠及全体居民的基本公共卫生服务政策，是贯彻“保基本、强基层、建机制”的重要内容，是目前卫生监督在基层重要的网底，依托基本公共卫生服务体系，在各乡镇、社区建立卫生监协管制度，是建立健全基层三级卫生监督网络，解决基层卫生监督相对薄弱问题的重要措施，是实施基本公共卫生服务均等化的重要举措，是国家关爱民生、彰显政府责任的重要体现，同时，是对公共卫生事业管理实践的一大丰富。因此，有必要根据基层卫生机构监协管工作的现实情况，做出正确评价，发现相关问题，不断促进服务工作的完善，这是本文写作的立足点。
1A区基层卫生监协管工作情况调查结果
通过对A区的调查来看，基层卫生监协管工作突出反映在公共卫生场所的卫生许可证拥有情况、卫生监督员检查频次、卫生监督员的吃拿卡要情况、卫生监督员卫生要求提出情况、以及对卫生监督员服务评分情况这五个方面。
卫生许可证拥有情况。在本次被调查的154个公共卫生场所里，有148家拥有卫生许可证，占总体的96、1%；另有6家没有卫生许可证，占总体的3、9%，个别场所存在健康卫生方面隐患。
卫生监督员检查频次。在本次被调查的154个公共卫生场所里，有121家被卫生监督员检查过3次及3次以上，占总体的78、6%；有18家被检查过两次，占总体的11、7%；还有15家仅被检查过1次，占总体的9、7%，部分监协管人员存在工作不积极的现象。
卫生O督员吃拿卡要情况。在本次被调查的154个公共卫生场所里，有6家反映卫生监督员在检查时存在吃拿卡要的现象，占总体的3、9%；有148家反映卫生监督员在检查时没有吃拿卡要的现象，占总体的96、1%，个别监督协管人员在工作作风上存在问题。
卫生监督员卫生要求提出情况。在本次被调查的154个公共卫生场所里，有147家反映卫生监督员在检查时能够提出卫生方面的相关要求，占总体的95、5%；还有7家反映卫生监督员在检查时未能提出卫生方面的相关要求，占总体的4、5%，个别卫生监协管员的相关工作并未做到位。对卫生监督员服务评分情况。在本次被调查的154个公共卫生场所里，有5家给卫生监督员的服务水平打出了6分，占总体的3、2%；有3家打出了7分，占总体的1、9%；有24家打出了8分，占总体的15、6%；同样有24家打出了9分，占总体的15、6%；而有98家打出了10分，占总体的，63、6%，相当一部分的卫生监协管员的工作水平不能令居民满意，服务水平亟待提高。
2A区基层卫生监协管服务工作存在的问题
2、1相关工作人员结构存在问题
卫生监协管工作人员的结构主要分为年龄结构和学历结构（教育程度），根据对A区实地了解，尚有一部分基层医疗卫生机构中的卫生监协管工作人员年龄偏大，超过了50岁；另有一部分卫生监协管工作人员的文化程度不高，相关专业资格和职称达不到要求，同时，还存有缺乏编制的问题。
2、2部分区域的卫生监督协管服务工作不到位
部分公共卫生场所在公共卫生问题上存在不够规范的情况，个别公共卫生场所不具备卫生许可证；部分公共卫生场所未能很好地将卫生许可证及从业人员健康证公开悬挂于经营场所内，有的场所未悬挂从业人员健康证，还有的场所两证都未悬挂。
2、3个别工作人员存在严重的工作作风问题
个别卫生监协管工作人员在工作中存有严重违反相关工作纪律的恶劣问题。有个别的卫生监协管工作人员在卫生监协管服务中，利用职权之便，对一些公共卫生场所的店主进行吃拿卡要的严重违纪行为，这种行为是绝不能忽视的。
2、4相关考核体系不完善
考核体系实质上是一种评价与控制手段，它将卫生监协管工作人员的切身利益同其工作成绩紧密联系在一起，所以它又是促进相关工作人员认真工作的保障和激励机制，唯有丰富和完善的考核体系才会激励工作人员不断提升自身素质，提高工作质量和服务水平，所以，上述一系列卫生监协管工作人员效用不足的问题，也在客观反映着这种控制手段的无力，甚至是缺失。
3对策思考与建议
3、1强化卫生监协管人员队伍建设
完善的卫生监协管服务必以强大的工作队伍为基础，大力提高卫生监协管人员的综合素质是前提。首先，要完善卫生监协管工作队伍的人才管理机制，合理优化卫生监协管工作队伍的结构，如：年龄结构、文化结构等。其次，加强对卫生监协管工作人员的职业素质培训以及综合服务水平，提高卫生监协管工作人员的业务水平，特别是提高服务能力，不断加强服务意识和德育教育，全面提升工作人员的服务水平。
3、2加大对卫生监协管服务的现实投入
卫生监协管工作人员的工作是属于基层卫生服务管理工作，由于现实原因，部分地区基层卫生服务工作存在一定的困难，需要卫生监协管工作人员在工作上更多地投入，这样卫生监督员也便会更加辛苦，所以，可通过适度提高卫生监协管工作人员工资收入及福利待遇水平，并在此基础上形成一整套合理的激励机制，来促进卫生监协管工作人员对工作更加认真负责，这是一种保障性措施。
3、3严格考核，突出纪律
完善相关卫生监协管工作的考评制度，有助于客观评价工作人员的工作质量，促进工作人员提高工作效率与服务水平，同时也可作为激励工作人员的重要依据；必须严格整治个别卫生监协管工作人员的严重违纪行为，肃清其违纪行为所导致的恶劣影响，提升卫生监协管工作队伍的健康形象，不断提高服务对象的满意度，这是一种控制性手段。
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关键词：期货市场；市场操纵；期货监管；一线自律监管
文章编号：1003-4625(2007)12-0029-06 中图分类号：F830、9 文献标识码：A
一、问题的提出
国内学者普遍认为我国期货市场之所以会频繁的出现市场操纵行为，主要的原因是我国期货交易所并没有实行真正的会员制改造。当交易所真正改造成非赢利性的会员制组织后，期货交易所的自律性监管就能够有效的遏制市场操纵行为，并不需要政府再以监管的方式介入期货市场。
国外学者主要有两种观点。Edwards，F、R、(1983)认为一个会员的行为会影响到其他会员，一个会员对市场的垄断、操纵或破产，会使公众对市场产生怀疑，破坏公众对整个市场的信心。自律监管就是为防止这类事情的发生，为公众提供一个安全、高效和公平的期货市场。Edwards，L、N、和Edwards，F、R、(1984)指出交易所通过两种方式对市场监管：1、为了发现非正常的价格波动或市场行为，交易所广泛地进行市场监督，如果必须的话，采用多种惩罚措施消除危害市场的行为；2、在设计交易所上市的合约条款时，尽量使合约受操纵的可能性降到最低。他们认为交易所具有对市场进行有效监管的激励。有效的市场监管可以增加交易量，这是符合交易所会员利益的。交易所能够将监管和市场失败的成本和收益全部或绝大部分内在化，交易所有足够的激励使投入监管的资源和精力达到监管的私人边际成本等于监管的社会边际收益的水平。他们否认交易所内部会员之间的利益冲突会损害交易所监管的有效性。他们认为会员之间的利益冲突首先能够促进会员之间的交流，便利有效监管的达成；另外，执行自律监管权的委员会由众多会员组成，会员很少会有相同的利益和动机，由分散会员组成的交易所决策组织可以防止单个会员对监管权利的滥用；市场竞争是对会员市场不良行为的有力惩罚；与政府监管产生的利益冲突带来的市场损害相比，交易所的情况要轻得多。Frank(1986)以市场操纵为例来说明政府没有必要介入期货市场。他认为期货市场很少发生垄断和操纵行为，每次发生给市场带来的福利损失也并不严重。交易所的自律监管是最有效的形式，政府只限于以法规形式的事后监管而没有必要直接介入。
另一种观点则认为交易所并不能有效地防止市场操纵行为。Fischel和Sanford(1984)就政府监管期货市场的一个理由――客户保护角度来探讨政府监管的合理性。Pashigian(1986)总结了以往经济学家关于政府介入期货市场监管的理由，主要有三种：1、投资者保护；2、认为期货市场是，没有经济功能；3、特殊利益集团的反对，如部分农场主。Gray(1960,1967)，Working(1960)等则认为是过度投机的存在是自律监管失败的原因。Pirrong(1993，1995，1997，1998)和Slavov(2001)认为交易所并不能对市场操纵行为进行有效的监管，监管会损害交易所的利益，但分析并没有深入展开。
目前，认为交易所能够有监管市场操纵行为的观点成为主流。相反的观点并没有给出合理的解释。正确的研究思路应当是，从交易所监管市场操纵行为的激励角度开展研究。如果交易所监管市场操纵行为能够是和自身利益相一致的，就有充分的监管激励，反之，则不具有充分的监管激励，甚至会纵容操纵行为。本文认为会员制组织形式不具有充分的市场监管激励，反而会在某种程度上助长市场操纵行为。下面首先界定和如何识别市场操纵行为；其次，分析期货市场对操纵行为是否有自阻性；接下来分析会员制交易所是否有足够监管激励；最后讨论政府应当以何种方式介入对操纵行为的监管并得出本文的结论。
二、市场操纵的界定
Edwards，L、N和Edwards，F、R(1984)总结的美国法律对市场操纵的解释：通过有计划的行动制造出人为的价格，无论是由一个人或者一群人，这些行动必须被认定造成了价格扭曲，并且参与交易的当事人的意图是可被惩罚的决定因素。美国《期货交易法》对市场操纵的认定包括三方面内容：价格扭曲的形成；市场操纵力量的存在；有明确的市场操纵意图。从事期货市场操纵研究的学者一般也使用这个概念。
Frank(1986)的市场操纵定义主要着眼于市场信息方面，他认为如果其他交易者也拥有相同信息，操纵是不可能存在的，所以所有的市场操纵行为都可以被认为是一种市场欺诈行为。Fischel和Ross(1991)则认为市场操纵概念包含三个层面的含义：1、对供给和需求的人为干预；2、引诱其他交易者参与交易；3、迫使期货价格达到人为的某种水平。
可以得出界定期货市场操纵的几个因素。期货市场操纵的形成一个必要条件是拥有市场力量，通常是现货市场、期货市场或者两个市场上的垄断地位。垄断地位可以是自然形成的也可以是人为获得的。其次，市场垄断者还要有操纵市场的意图并采取相应的行动。很多市场主体拥有垄断力量，但是并没有操纵市场的意图和行动。最后，采取的行动必须和价格扭曲有相关性。
三、市场操纵的识别
对于市场操纵的识别问题，理论界和实践界存在激烈争论，一种观点认为市场操纵的识别非常困难，另一种观点认为市场操纵能够通过一些指标准确地识别。
Edwards，L、N和Edwards，F、R(1984)对市场操纵问题的识别进行了探讨。他们首先指出一个被指控操纵期货市场的主体必须发现有以下事实：1、他的行为已经造成非正常的或虚假的期货价格。2、必须有操纵市场的意图。第一，对于典型的逼仓行为的认定还要包括被指控操纵者在期货和现货市场上处于垄断地位。第二，绝大多数操纵行为只发生在临近交割月结束的时期，价格扭曲或者虚假价格持续的时间很短。第三，纵的价格可以通过多种方法来测度：期货价格的绝对水平、期现货价格关系、不同月份之间的价差等等。第四，政府监管当局或者原告对操纵者意图有举证的责任，这是非常困难的。被指控者的操纵意图要从其行为中进行推断。Edwards，L、N和Ed-
wards，F、R还指出在某些情况下，市场垄断力量的获得并不是出自于主观意图，而是自然发展和事件的结果，如自然灾害或其他降低供给的意外原因，使某些现货生产商或经销商获得垄断地位。由于以上几个方面的原因，他们认为识别和确认市场操纵行为非常困难，即使可能成本也非常高昂。
Fischel和Ross(1991)认为确定市场操纵必须满足三个条件：拥有市场垄断力量；期货价格发生了扭曲，不是反映真实的市场供求；交易者主观上有操纵市场的意图并采取相应的行动，行动和价格扭曲之间存在因果关系。首先，对于市场垄断地位的确定本身并不像想象的那样简单。市场垄断地位的获得，可能是通过多种方式。自然垄断(Natural Monopoly)的情况，某一市场交易者本身并没有垄断市场的企图，但是由于市场环境的变化使其获得了市场垄断力量。再有一种情况是交易者出于操纵市场的目的而取得市场垄断力量。对以上两种垄断地位的确认并不像理论上论述的那样简单，实际上很难对此进行区分。其次，对于价格扭曲或者虚假价格的确定也非常困难。要确定期货价格是否纵，就要得出自然情况下期货价格的水平。这种价格的得出依赖于主观设定的一个并不存在的环境，依赖一些经济学的假定，其可信度值得怀疑。最后，对操纵市场意图的确定最为困难。意图本身是主观性的，只能通过交易者的行为来推断，要区分合法的交易和市场操纵行为多数情况下几乎不可能。
Gilbert(1996)认为对市场操纵或者潜在的市场操纵可以通过促成因素和结果来识别。典型的多头操纵包括人为造成可供交割商品短缺和临近交割日期期货价格上升。促成因素是临近交割月的多头头寸的垄断，结果是现货价格或临近交割月的期货价格远远高于未来月份交割合约的价格。Gilbert指出头寸信息是潜在市场操纵最为可靠的指示信号。同一合约不同月份之间价差的扭曲程度是测定逼仓的标准指标。
对市场操纵识别问题最为详细研究的是Pirrong(1993，1998，2001)。Pirrong就市场力量对期货市场价格关系和商品流的影响，以及运用市场力量的交易者行为进行了理论和实证的考察提出识别市场操纵的指标，现总结如下：
1、纵合约的价格相对于下一个到期的合约异常的高，即同一品种不同到期月份合约之间的价差出现异常变化。
2、相对非交割地，交割地同种商品中不能用于交割等级的商品和相关商品的价格，期货价格以及交割地的现货价格都异常的高。
3、在交割期限之前，能够用于交割的大量商品运往交割地，从交割地向外运出的商品会大量减少。
4、合约到期后或交割期内，相对于下一月份的期货价格和其他地点的现货价格，交割地现货商品的价格会骤然下降。
5、逼仓结束后，大量商品将会从交割地运出，很少有商品从非交割运往交割地。
Pirrong认为只要通过以上五个方面的指标就可以准确判定期货市场是否有操纵行为发生。Pirrong判定方法的主要依据是价差变动和商品流动。据此判定市场是否存在操纵行为非常有效，并且Pirrong方法中的数据也容易获得。
四、期货市场对操纵是否具有自阻性
市场操纵能够成功的必要条件是要获得市场垄断地位，并且要使合约价格高于或低于某一水平以达到盈利目的。市场操纵者还要隐藏真实意图，在市场操纵意图明了后还要有效遏制另一方(多为空头)的抵抗。并且多数市场操纵事件还伴有巨大的交割量，操纵者必须对此承接。如果市场操纵过程中发生的成本大于潜在的利润，那么在均衡状态下市场操纵就不会发生。
有些学者认为对于市场操纵行为期货市场本身就能够给予有效的遏制。Frank(1986)认为对于操纵行为期货市场具有足够的自阻性。首先，任何市场操纵都必须要聚集起足以垄断市场的大额头寸，其他市场交易者一旦意识到市场操纵者的意图就会离开市场。其次，市场操纵成功的概率很低。最后，会面临对手的强力抵制。Edwards，L、N和Edwards，F、R(1984)指出想成为操纵者必须购买足够数量的合约和现货商品以获得市场力量，对于许多商品例如国库券几乎是不可能的。Fischel和Ross(1991)还提出市场操纵要想成功必须能够控制可供交割现货的供给，这对操纵者而言成本会非常高昂。即使有效地控制了供给，操纵者也要面临巨大的风险。
以上学者认为由于操纵成本很高和成功概率很低，市场操纵很少发生，即期货市场对操纵行为具有自阻性。实质上，以上学者的观点并不成立。首先，对市场操纵的成本和收益不能只作简单的比较。市场操纵需要成本，并且面临失败的风险。对某些合约和合约的某些月份而言，市场操纵的成本是大于受益的，可是并不是所有的情况都是如此。对于有些合约如农产品在收获季节之前月份的合约，现货供给量非常有限，市场操纵的成本就会很低。当可供交割商品的供给量突然减少时，操纵成功的概率也会很高。相对于整个市场交易的合约和合约的不同月份操纵的成本普遍高于收益，例如95％，可是收益大于成本的5％对于市场而言，已经是很高的比例了。其次，历史事实也否定期货市场对于操纵行为具有自阻性。如果期货市场具有自阻性，没有政府介入，市场操纵行为应当很少发生。1922年之前的美国期货市场是一个极有说服力的例子。从美国第一个期货交易所CBOT成立到1922年《期货交易法》的颁布，期货市场并不像这些学者认为的，市场操纵频繁发生，市场极其混乱。以CBOT为例，在1921-1968年之间就发生了操纵和试图操纵的事件124起，平均每年发生近三起，有些年份更是频繁的发生。所以，无论从理论还是从期货发展史来看，期货市场自身并不像上面的学者认为的那样对操纵行为具有自阻性。
五、交易所监管的有效性
(一)交易所是否内在化监管操纵行为的成本和收益
如果交易所能够将监管市场操纵行为的全部成本和收益都内在化，就有理由相信交易所作为一个整体会依据监管的私人边际成本等于社会边际收益的原则来确定监管程度的选择。交易所选择的监管程度对全社会来说是最优的。实际上，交易所并不能内在化监管的成本和收益。交易所会选择一个低于全社会最优的监管水平，由此产生的成本由交易所和市场内外主体共同承担。
市场操纵对期货市场的危害非常严重，市场操纵干扰了正常的商品供求关系，形成虚假价格，造成价格体系的混乱；导致非正常商品流动和仓储；更为严重的是虚假价格引导资源配置会造成巨大浪费。市场操纵对参与期货市场交易的套期保值者非常有害。套期保值者不仅要面对现货市场的风险，还要面对期货市场的风险。不参与期货交易的现货市场参与者以及其他相关主体也会面临成本和风险的增加。交易所选择监管水平时不会考虑这部分成本，即对于交易所而言，这部分成本不会内在化。市场操纵造成的价格扭曲和市场混乱虽然有时只持续很
短的时间，但负面影响却是长期的。潜在的市场操纵威胁会使某一方交易者(如空头和做市商)提高交易报价，造成长期的价格扭曲。
有些学者认为受到市场操纵影响而增加成本的主体，可以通过在外部对交易所施加影响的方式使交易所决策时考虑这部分成本。对于期货市场，这种方式可以起到作用，但非常有限。市场操纵外部性影响的范围非常广泛，涉及众多领域和大量的主体。不仅包括期货市场内交易者还包括现货市场参与者，而且还会涉及与期货市场发生间接联系的主体。市场操纵产生的无效资源配置带来的损失分布于全社会，受害者人数众多，洽谈和磋商成本将极其高昂，采取集体行动对交易所施加压力往往得不偿失。
除了上面所讨论的市场操纵外部性成本外，交易所放松监管并不一定会带来损失。交易所降低对市场操纵的监管会降低收益观点的依据是操纵会导致交易量的下降。在其他条件不变的情况下，会员整体收益与交易量正相关，交易量增加，会员收入也会增加，反之，会员收人下降。交易所放松对市场操纵的监管并不一定会使交易量下降。理论上，市场操纵会损害期货市场的价格发现和规避风险的功能，套期保值者的交易量会下降。但是如果增大后的基差风险仍然小于现货市场的价格风险，套期保值交易量不会有明显的变动。发生市场操纵后往往会伴随期货价格的剧烈波动，价格波动会吸引大量投机易。期货市场上投机易量远远大于套期保值交易量。从历次市场操纵事件的实际情况也可以看到，每次市场操纵基本上都伴随着巨额的交易量。
(二)制止市场操纵和执行合约的冲突
交易所制止市场操纵有事前、事中、事后方式。事前方式主要是制定严格的头寸限制、大户报告和宽泛的交割条款如设置多个交割地点、充足的库容、放宽可供交割商品的等级等等。交易所没有足够的动力采取事前方式阻止市场操纵。如前文所分析，交易所并不承担市场操纵的全部成本，多数情况下交易所制定严格的限制市场操纵的条款会降低投机易量，如大户报告制度是在1922年《期货交易法》规定后才开始实行，投机性持仓限额制度，最早也是由美国谷物期货管理局于1931年提出的，1936年《期货交易法》强制各交易所实行。
事中和事后制止市场操纵的措施主要包括强制性平仓，修改合约的交割条款包括增加交割地、增加可供交割商品的等级和增加交割库库容，还有修改结算价格和对市场操纵给予惩罚。交易所可以在市场操纵信号已经非常明显的情况下采取以上措施直接介入市场。例如逼仓信号已经非常明显的情况下，交易所可以以市场真实供求为依据制定结算价格，并按此价格强行平仓。
交易所拥有的在事中和事后介入市场修改合约的权利，具有显著的分配效应。以多头市场操纵为例，财富从多头转移到空头，转移的财富等于交易所制定的结算价格与市场价格之间的差价乘以单方持仓量。虽然交易所实行紧急措施能够提高整体的福利，可是福利分配是不均衡的，有些交易者因此遭受损失。最为直接的受损者是处于操纵的一方。操纵市场需要大量的成本，交易所介入将会直接降低操纵者的收益。为市场操纵者提供服务的期货经纪商也会因此而降低收入。受到交易所紧急措施影响的主体(主要是多头)将会有足够的动力采取寻租行为，影响交易所的决策。寻租行为会造成资源的浪费，一方面寻租行为要投入经济资源，这部分资源是纯粹的浪费，同时还要使交易所为应对寻租行为投入人力、物力和时间；另一方面，寻租行为会使交易所在应当介入时，没有采取相应的措施；不应当介入时却采取了措施。
寻租行为对交易所决策的影响程度取决于可动用的最大资源。操纵者通常相对较为集中，因而会处于优势地位。以多头操纵为例，相对空头多头较为集中，并且实行紧急措施后多头的损失也较空头多。从成本收益角度来考虑，多头所能够承担的寻租成本通常高于空头。因此，多头在采取寻租方面，既具有优势，又具有更强的动力。
寻租行为还会使交易所在没有市场操纵的情况下错误地介入市场。交易所拥有采取紧急措施的权利，空头就可以借此来逃避合约责任。例如因为供求的原因或市场以外的因素引起市场价格突然变化，期货价格骤然上升，然而此时并没有市场操纵事件发生。投资方向错误的空头，就可借助交易所事中和事后更改合约的权利来逃避应履行的责任。空头会通过各种方式向交易所传递存在市场操纵的信息，让交易所误认为期货市场已经发生了操纵行为而错误地介入。
交易所拥有了选择性介入市场的权利，尤其是在事中和事后修改合约的权利之后，合约履行的不确定性就增加了。交易所受到各方利益的影响，并不能采取公正的方式处理市场操纵行为。由于对潜在不确定性的担忧，会员和市场交易者会反对交易所在事中和事后更改交易规则。
可见，交易所执行合约，即保证合约在任何情况下都能够被执行的职能和制止市场操纵之间存在冲突。建立有组织的交易所有两方面的优势：一方面，为市场提供流动性降低交易成本；另一方面，通过规则和制度设计保证合约的履行。然而，反市场操纵则要求交易所事中和事后更改合约条款，由此就增加履约的不确定性，这是与期货交易所的功能相冲突的，必然会降低交易者参与市场的积极性，进而降低市场交易量。当保证合约的无条件执行与反市场操纵相冲突时，交易所通常会选择首先保证合约的执行。
(三)集体行动的高成本会削弱交易所反市场操纵的动力。
交易所的建立给会员之间提供了一个谈判的场所，会员之间的利益冲突可以通过会员大会和交易所组织低成本地解决。这种情况在交易所建立之初非常明显，随着期货市场的迅速发展，市场对流动性的要求不断提高，已有会员已经不能完全提供市场所需要的流动性，要发展期货市场，获得更多的经济利益，交易所必须发展新的市场，不可避免地要从外部吸收新的会员。会员数量的增加会使会员之间洽谈和协商的成本迅速提高。由此产生的结果是一方面统一的意见很难达成；另一方面，对单个会员，反市场操纵规则的制定和执行越来越接近公共产品，有可能出现对反操纵投资不足的问题。
综上所述，交易所出于自身利益的考虑，并不能对市场操纵行为进行有效的监管。通常情况下，只要操纵行为对市场完整性没有构成严重威胁，交易所就会采取纵容和默许的态度。
六、市场操纵的监管措施与监管权分配
在交易所缺乏足够监管激励的领域，如果政府介入的收益大于成本，政府就应当介入到期货市场的监督和管理之中。通过上文的分析，政府对市场操纵行为进行管理和监督的必要性是成立的。政府介入市场监管的成本和收益，可以看得很清楚，除极个别情况外，收益远远大于成本。这里主要讨论对市场操纵行为的具体监管措施和监管权力分配。
政府介入对期货市场操纵行为的监管建立在交易所监管激励不足的基础之上。政府监管当局可选择的方法是增强交易所的监管激励。交易所激励不足的原因在于交易所没有承担不完全监管操纵行为带来的成本。理论上提供的解决方案是政府
监管当局可实施某些措施使交易所能够内在化这部分成本。政府监管当局采取哪些措施以及选择的程度将取决于监管的边际成本等于边际收益点的具置。对市场操纵行为的实际监管还是由交易所来承担，监管当局只是负责改变交易所的监管激励。
(一)考虑的主要因素
首先，政府监管当局改变交易所的激励也是有成本的，如果收益相同改变交易所激励的成本大于政府当局直接对市场进行监管的成本，改变交易所的激励就不可取。理论上在改变交易所激励的边际成本等于政府监管当局直接监管的边际成本时达到最优。
其次，政府监管当局采取措施改变交易所的激励，一个重要的前提是对交易所的成本收益函数有充分的信息。实际上，这只有在理想的情况下才存在。一方面，随着实际情况的变化交易所的成本收益函数本身就在发生变化；另一方面，交易所意识到政府监管当局的意图，也会采取隐瞒措施。政府监管当局多数情况下只能掌握部分信息。
再次，政府监管当局改变交易所激励的主要方式是在交易所没有有效制定遏制和惩罚市场操纵规则或没有切实执行的情况下，从外部提供激励，如对交易所给予惩罚或者对市场进行更为严厉的监管。这只有在政府监管当局确定交易所有以上行为的情况下，才能够实施。前面已对市场操纵行为的识别问题作了论述，可是监管部门并不一定会有足够的信息确定存在市场操纵。与监管当局相比，在信息方面交易所具有优势。交易所可以不向政府监管当局传递有关市场操纵的信息或者对信息进行扭曲性的再加工，例如在市场操纵已经发生的情况下(不是十分严重的情形)，为了自身的利益，不向监管当局汇报，也不采取相应的措施，或者即使市场操纵已经较为严重，也没有采取切实措施，或对操纵者不惩罚或只做轻微的惩罚。如果交易所采取上述行为，政府监管当局并不掌握完全的信息，那么外部提供激励的有效性将会受到影响。
政府监管当局通过改变交易所激励的方式对市场操纵进行监管，要考虑以上几方面因素：直接介入的成本越高，对交易所的成本收益函数和市场状况信息越充分，越应当采取通过改变交易所激励的方式监管市场操纵行为，反之，政府直接监管市场操纵行为比重和程度越高。从期货市场发展较为成熟国家的经验来看，交易所处于监管市场操纵的一线位置，政府监管当局一方面监管交易所的行为，从外部对交易所施加激励；另一方面，政府监管当局时刻关注市场状况，在必要的情况下，直接介入期货市场，遏制和惩罚市场操纵行为。
(二)监管方式选择
上面只是在理论上做了分析，实际上对于市场操纵行为的监管，政府监管当局多大程度上选择改变交易所激励的方式以及多大程度上选择不依赖于交易所直接介入的方式很难确定。下面对政府监管当局的具体监管措施以及政府监管当局与交易所之间监管权利分配的分析主要从市场操纵的事前、事中和事后三个方面进行论述。
1、事前监管权利的分配
政府监管当局和交易所对市场操纵行为的事前监管，主要是指制定遏制市场操纵的交易规则和惩罚措施。事前监管的主要目的是为了增加操纵期货市场的成本并达到对市场操纵行为阻吓的作用。交易所对市场操纵行为可采取的惩罚措施非常有限，主要有暂停或取消操纵者的交易资格，如果会员参与或协助市场操纵行为，将会暂停或取消其会员资格，有些交易所还可以处以一定金额的罚款。制定措施惩罚市场操纵行为的权力主要集中于立法机构和政府监管当局。政府监管当局要求交易所制定惩罚市场操纵行为的相应规定，虽然具体制定和颁布由交易所来执行，但框架和范围是由政府监管当局来确定的。2007年第12期(总第341期)
2、事中监管权利的分配
事中监管的作用在于能够在市场操纵正在酝酿或已经发生的情况下予以遏制和制止。首先分析两种监管措施，即大户报告制度和持仓限额制度。这两种制度能够提前估计和降低合约市场操纵的可能性。
这两种制度都不是交易所自发实行的，都是在政府监管当局的要求下实行的。大户报告制度规定达到政府监管当局大户报告界限的会员或客户应主动向期货交易所提供相关材料，进行套期保值交易的会员或客户也要执行大户报告制度。政府监管当局还可以根据市场风险状况，改变要求报告的持仓水平。持仓限额制度，是指为了防范市场操纵行为，对会员和客户的持仓数量进行限制的制度。
3、事后监管权利的分配
当有明显的信号表明市场操纵已经发生并且非常严重时，制止操纵行为最为有效的方式是采取紧急行动。紧急行动包括强制平仓、重新制定结算价格、提高持仓限额标准、提高保证金水平等等。紧急行动是以在交易过程中修改交易规则的方式来制止市场操纵行为。从制度经济学的观点来看，选择性介入的成本是高昂的。交易所倾向于无条件执行合约，而不是在交易过程中修改合约。从各国对期货市场操纵行为成功监管的经验来看，各国都以法律或法规的形式对采取紧急行动做出了规定。交易所遇到严重的市场操纵行为时必须采取相关的措施，其中主要就是要采取紧急措施。法律、法规的明确规定和政府监管当局的强迫执行，是一种有效的方式，可保证在市场操纵发生时交易所能够制定并执行相应的措施。政府监管当局可对能够采取紧急行动的情形作出一些原则性规定，并在事后对交易所采取的紧急行动进行审查。政府监管当局依然拥有直接采取紧急行动和更改交易所决策的权力。这一方面可以给交易所以外部的压力，另一方面也增加了交易所实施紧急措施的公正性。
七、结论
本文从会员制期货交易所监管市场操纵行为的激励角度进行分析，会员制交易所并没有内在化监管的成本和收益，市场操纵行为能够使交易量显著增加，并且在保证合约履行和防止市场操纵方面交易所存在着严重的利益冲突。
去年以来，资本市场发生了转折性变化，各项基础性制度改革取得成效，投资者信心明显增强。值得注意的是，随着市场不断活跃，大量缺乏风险意识和风险承担能力的新投资者入市，市场违规行为也有所抬头。针对当前市场情况，立足我国资本市场健康发展的全局，必须继续深入做好投资者教育，进一步强化新形势下的市场监管工作，切实防范市场风险。按照全国金融工作会议精神和年初我会确定的加强投资者教育、加强市场监管的工作部署，现就有关事项通知如下：
一、牢固树立保护投资者合法权益的意识，进一步增强做好投资者教育工作的主动性
保护投资者合法权益，始终是证券期货监管工作的出发点和落脚点。深入开展投资者教育工作，是保护投资者合法权益的重要环节。通过多年的努力，我国资本市场的投资者教育工作取得了初步成效。但与市场发展状况和投资者队伍不断壮大的实际需要相比尚有相当的差距，一些市场中介机构对投资者教育工作认识不深，重视不够，投入不足，重客户开发、轻客户风险评估，重业务规模、轻风险揭示，重投资推介、轻基本知识普及，重形式、轻实质内容等问题还比较突出。当前我国资本市场还处在新兴加转轨阶段，资本市场持续稳定运行的基础仍不牢固，加强投资者教育任重道远。切实维护好投资者的合法权益，我们必须始终坚持投资者教育和强化市场监管齐抓并举。各证监局和自律性组织必须从资本市场发展的全局出发，进一步增强对做好投资者教育和强化市场监管工作重要性的认识，按照年初全国证券期货监管工作会议的部署和尚福林主席在今年3月22日全系统视频会议上的讲话精神，督促证券期货经营机构认真担负起风险揭示的职责，增强开展投资者教育工作的自觉性和主动性，督促上市公司认真做好信息披露，提高市场透明度，不断增强投资者对市场风险的认识、警惕、防范和提高自我保护意识，严厉查处各种违法违规行为，维护资本市场健康稳定运行。
二、突出重点，强化风险揭示
结合近期市场变化和前期投资者教育工作开展情况，各证券公司、基金管理公司、证券投资咨询机构、期货经营机构和上市公司要将投资者教育工作的重点放在向投资者充分揭示风险和真实、准确、完整、及时地披露信息上来。
证券公司在向客户提供交易服务和交易产品时,要严格执行开户程序的规定,确保账户资料真实、准确、完整，资产权属清晰，同时要有针对性地做好各类投资者尤其是新入市的中小投资者的风险承担能力的评估工作，教育投资者树立正确的投资理念，注重长期投资，讲清投资与投机、风险与收益的关系，教育投资者认识股票投资是高风险投资，切实告诫投资者不能将日常生活必须资金和必备资金投入股市。坚决杜绝开户中的弄虚作假。
基金管理公司和基金代销机构要规范营销行为，特别是对新开基金账户的投资者要合规推介产品，说明基金份额与储蓄存款、债券等投资产品的差异，引导投资者充分认识基金产品的风险特征，认真做好不同风险承担能力投资者的风险测试工作，建立健全基金销售的适用性管理制度。
投资咨询公司要客观公正提供专业咨询服务并承担相应责任，引导投资者树立理性投资意识。
期货经营机构要积极宣讲股指期货的风险特征及其与股票现货市场操作的显著差异。
各上市公司要按照分阶段披露的原则披露重大事项，做到及时披露、及时停牌、及时复牌。要严格执行相关规定，决不允许募集资金进入二级市场。在股价异常变动时，上市公司应及时、准确、公平地临时报告，澄清事实并提醒投资者注意风险，使投资者特别是中小投资者了解上市公司的情况，行使知情权。
各证券交易所和登记结算公司要加强对上市公司股价异动的监测和分析，认真落实对股价异动和信息披露的联动监管快速反应机制，督促上市公司及时披露重大敏感信息。中国证券业、期货业协会要积极发挥行业自律职能，要加快出台投资者教育的工作方案和工作指引，做好对会员投资者教育工作的检查、督促和评估。
要加强与新闻媒体的合作，引导和配合媒体通过开辟专栏、征文、公益广告等多种形式教育投资者，使大家充分认识到没有只涨不跌的市场，也没有只赚不赔的投资产品，要警示投资者理解并始终牢记“买者自负”的原则，理性管理个人财富，安全第一。要让投资者理解并始终牢记“股市有风险，入市须谨慎”的投资准则，防止不顾一切、盲目投资的非理。要对个别投资者中出现的抵押房产炒股、拿养老钱炒股的情况，加大告诫力度，使他们理解并始终牢记，生活必须和必备资金，关系身家性命，切勿冒险投资。要提高投资者风险防范意识和风险控制能力。要密切关注非法证券活动的新动向，告诫投资者参与非法证券活动不受法律保护，警示投资者不得参与非法证券活动。
三、开展投资者教育专项检查工作
各证监局要按照整体工作部署，对证券公司、基金管理公司、证券投资咨询机构、期货经营机构和上市公司落实投资者教育，防范市场风险工作情况进行专项现场检查。
证券公司专项检查的主要内容包括投资者开户记录的真实性、完备性、对客户风险揭示的充分性以及证券公司基本信息公示和财务信息披露的及时性和准确性等。基金管理公司专项检查的主要内容包括投资者风险教育基金的提取和使用情况、投资者服务中心建设情况以及基金销售机构风险揭示档案建立健全情况和发放《基金投资者教育手册》的情况。证券投资咨询机构专项检查主要内容是其开展业务合规性的情况。期货经营机构专项检查的主要内容是其落实股指期货投资者教育部署的情况。上市公司专项检查要以落实开展公司治理专项活动的各项目标为重点，在当前阶段突出做好对上市公司信息披露工作规范化的核查。
各证监局要结合本辖区实际制定现场检查的整体安排，在近期完成对辖区1/3重点证券期货经营网点的现场检查工作并随着工作进展可以分阶段及时提交报告。检查报告应包括现场检查具体实施方案、发现的问题、采取的监管措施以及对投资者教育的工作建议等。各自律性组织要按照分工要求，对会员单位投资者教育工作开展情况进行巡查，及时通报检查情况。
对于投资者教育和防范风险工作存在问题的证券公司和营业网点，要及时采取监管措施。对问题严重或整改不力的，要采取责令暂停证券开户业务、限制客户转托管转入等限制业务措施，并公开处理结果；对营业网点负责人、经纪业务部门负责人和分管经纪业务的高管人员采取进行监管谈话并记入诚信档案、督促证券公司进行内部责任追究、认定为不适当人选等监管措施。对违规从事证券投资咨询业务的有关机构和责任人，要严格追究责任。对于存在严重问题的基金管理公司和基金代销机构，要根据综合监管的原则和要求，采取暂停审批新产品、暂停或取消基金代销资格，并追究相关人员责任。对开展股指期货投资者教育工作落实不力的期货经营机构，实施相应的限制业务措施。对信息披露存在严重问题的上市公司，要立即立案稽查。
四、强化监管，及时惩处市场违法违规行为
沙湾县工商局郑建明
随着社会主义市场经济体制框架初步成形，工商行政管理已经纳入了我国的宏观调控体系，并为宏观调控的加强和改善发挥了重要作用,但尚没有充分发挥国家赋予的宏观调控职能,其蕴含的巨大管理能量或其应该发挥的职能作用还没有充分地发挥出来。换言之,在加强国家宏观调控的形势下,工商行政管理所作为工商管理机关的拳头，其所处的地位与其应该发挥的职能作用是不相称的。为了适应新形势发展的要求，工商所监管机制改革势在必行,就此，笔者谈几点见解。
一、强化改革创新意识，与时俱进，实现思想观念的转变
党的xx届三中全会作出了《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，集中体现了改革、创新、发展的主题和与时俱进的时代创新精神。目前，在监管领域、监管对象及监管层次都发生深刻变化的情况下,工商所监管的方式方法还未发生相应的转变,仍陷入微观管理领域而不能自拔,完全习惯于那种 重点整治 或 集中治理 式管理方式而放弃或放松应有的日常监管，从而放弃从高层次上监管市场。这在一定程度上钳制了工商所监管效能及执法水平的提高。改革的当务之急就是要联系我们基层工商所的工作实际，把我们的思想认识和工作的落脚点定位在执法为民、服务于发展、创建良好的市场经济秩序上来。要模式创新，增强活力，要改善管理，服务于经济发展。因此要不断地更新思想观念，强化改革创新发展的意识。及时深入研究工商所监管机制改革面临的新情况，要善于用改革创新的观念和方法去解决前进中存在的一切问题。
转变观念作为强化工商行政管理的对策之一,这几年也一直在强调,但通过实践我们可以看到,这一问题并未从根本上得到解决。比如对监管社会主义大市场的深刻内涵还缺乏准确的把握,仍停留于监管集贸市场就是一个突出的例子。因此,对于习惯了计划经济体制下管理思想、管理方式方法的广大工商管理干部尤其是基层工商干部来说,转变观念不是一蹴而就而是一个长期渐进的过程。广大工商干部必须深刻理解和准确把握社会主义市场经济体制的内涵,认清工商监管社会主义大市场的深刻内涵和重要意义,深刻认识工商行政管理在国家宏观调控体系中的重要地位和所肩负的崇高历史使命。调准管理观念和管理思想,自觉提高管理层次,从狭隘的监管集贸市场和个体私营经济的管理模式中摆脱出来,增强监管的自觉性和准确性,防止“ 穿新鞋走老路 ” 。
二、进一步深化工商所机构改革，以适应市场经济和对监管社会主义大市场的要求
“工欲善其事，必先利其器”。真正的市场经济是一种有规范、有秩序的经济，没有规范、没有秩序的经济绝对不是市场经济，这是历史的经验，也是我们的总结。我们必须深入领会这一精神，承担起历史赋予的责任。
在现阶段，工商所机构的改革应遵循市场经济发展的客观规律，充分体现职能转换和科学管理的要求。一是坚持按经济区域设立工商所的原则，调整和规范工商所的设置。以适应新形势新体制下市场监管执法的需要。二是遵循精简、统一效能的原则，合理配置工商所内部的职能分工，针对工商所人员少，工作覆盖面广的特点，突出监管职能的综合性和协调性，进行科学合理的归类，探索出一种区别于机关内部职能设置模式的基层工商所监管分工模式。
三、充分发挥工商所市场监管的职能作用，创新监管形式，拓展监管领域
一是实行三权分离制度，从根本上理顺内部结构。三权分离即将工商所的登记初审权、监督管理权、行政收费权分离，相应的建立三个管理室，即：初审登记室，主要负责辖区内由基层局登记管理企业的登记咨询和年检，负责个体工商户的开业、变更、注销登记的咨询、受理初审和验照贴花等一切许可作为行为工作。监督管理室，依据法律、法规和规章赋予工商所的职权，负责对辖区内各类市场主体的经营行业进行规范管理的指导服务，进行日常监督检查。收费管理室，依据有关规定负责管理费和罚没款的收取和上缴，负责管理各类票据和账册。工商所要在三权分离、三室建立的基础上，针对三室职能协调配合中的关键问题，健全完善与新机制有效运行相关的各项配套制度，增强三权分离的内部监督机制，发挥三权分离的监管执法功能，做到三室互相制约，互相促进，整体工作全面推进。坚定不移地把监管执法放在首位,各工商所配置到监督管理室的人员一般不得少于本所人员的50%。?
二是建档立卡，管好经济户口。工商所对辖区内的个体工商户和企业不论登记主管机构和行政隶属关系，都要按户建档立卡，健全完善经济户口，实行全面监管。档案内容包括登记注册的基本资料、经营基本状况、日常执法检查及处理情况、违法行为处罚情况，以及讲诚信、无假冒、重合同、守信用等其他管理资料。建档立卡后，工商所根据经济户口记录的内容，按年度确定监管类别，实行分类管理，分类指导，确定日常监管的方向和重点。经济户口要逐步实行计算机信息化管理，实现网络互联，资源共享，面向社会开放。这是工商所机制改革基础建设工作的一个重点。必须加强这项基础性工作的力度，充实完善监督管理档案，促进建档立卡规范化，将辖区内各级登记和各类性质的经营主体搞清楚，并统一建档立卡。要做到档案建得全，企业基本情况说得清，切实发挥经济户口在监督管理中的作用。要求工商所建档立卡率必须达100%
三是全面推行执法责任追究制，做到五清，即执法主体清、执法责任清、执法程序清、执法目的清、执法手段清。在确保“十二率”上细做文章，即登记初审正确率、个体工商户及各类企业验照贴花年检率；违法违章案件发案率、案件核审率、办结率、准确率、复议应诉率；消费者申诉案件处理率；个体私营经济登记到位率、广告管理备案到位率、非住宅房屋租赁合同登记率、管理费收取上缴率，通过细化及数字化的管理，着力体现基层工商所精干效能和综合监管的特点，立足于培养复合型的监管执法人员，市场巡查要紧密结合辖区监管任务的实际进行，补充、完善、规范市场巡查内容，探索市场巡查新的方法。注重提高监管人员的巡查技能和责任心，保证巡查区域情况说得清，发现问题反应快，对在巡查中发现的侵犯消费者权益等各类违法行为，在巡查中发现一起就必须及时处理一起，在执法中树立工商的权威性。工商所在市场巡查中，既是执法队，又是法律宣传队，政府的工作队。因此在市场宣传中既要严肃查处各类违法违规行为，又要热情、有针对性地为市场主体提供法律服务，不断提高市场主体依法经营的自觉性。要在巡查中关注市场主体经营中存在的各种困难，在职能范围内从实际出发积极给予帮助解决，热情指路。在执法和服务中做一些实实在在的工作，以工作实绩树立工商部门的良好形象。总之，市场巡查工作要有新意，从规范市场行为，深化市场巡查内容，加大市场巡查力度，探索市场巡查形式方法等方面不断向纵深发展。?
四是市场巡查，由“守株待兔”的静态管理向动态的综合监管转变，由凭经验、粗放型管理向科学、规范化监管转变。市场巡查的目的就是要对市场主体全方位进行日常动态监管。巡查中必须做到九查：一查经营主体资格，坚决取缔无照商贩；二查登记事项；三查接受管理情况消除管理死角；四查商品和服务质量，规范其经营行为；五查商标使用情况，有无侵权假冒和使用不规范的违法行为；六查广告内容和设置，是否合乎规范要求；七查有否合同欺诈；八查有无损害消费者权益行为保护消费者的合法权益；九查有无依法按时缴费。采取的巡查方式一是区域巡查与驻场管理相结合；二是全面巡查与专项整治巡查相结合；三是日常巡查与举报出击巡查相结合。对巡查中发现的问题，我们工商所大胆正确使用处罚权，要打破机械地按专业、专项分工的传统模式，实施对管区内的各类市场主体交易行为进行全面统一的监管。要通过改革创新工商所的监管模式，促进工商所综合监管效能的提高。
长期以来，工商所行政收费是硬指标，执法监管是软任务，在全面推行工商所日常监管机制改革后，通过落实执法责任制，完善评议考核制，奖惩挂钩，激励和调动干部执法办案的积极性，拓宽了监管的领域，借此锻炼培养一大批执法干部，使干部从强迫学到自觉学蔚然成风。由此产生良好的社会反响，从而全面提升工商机关的社会影响，使广大群众看到，工商所不再单纯是“收费所”，而是依法护权的经济卫士。?
四、注重拓宽知识领域，全面提高工商所人员素质，不断提升市场监管水平
面对入世新形势的挑战和经济发展全球化趋势的要求，工商所监管方式改革迫切需要提高执法人员的整体素质。在探索改革的同时，要大力加强外语、计算机等相关知识的学习，而不能只局限于具体单一的业务改革本身。
随着新的监管体制的建立，应引导大家与时俱进，全面掌握工商执法业务，培养复合型人才，研究新问题，掌握新方法，增强工作的主动性，不断提高依法行政水平。要督促工商干部熟悉与国际惯例相衔接的有关法律法规，掌握流通领域产品质量监管的方法，研究反倾销、反补贴、贸易壁垒的对应措施，营造公平、有序、合理的市场竞争环境。要加强对网络经济、电子商务等新兴市场经济领域的监管知识的学习，掌握金融、财会等相关知识，提高监管手段的科技含量，努力造就一支高素质、有权威的执法队。要在干部中大力提倡“讲学习、讲政治、讲纪律”活动，不断提高工商所干部的政治素质、法律素质、业务素质和文化素质。逐步形成一批对法律法规学习领会透彻、适用法律法规定性处理问题恰当、年富力强的法制骨干。
五、按照适应建立市场经济体制的要求，采取措施，提高监管效率，注意降低执法成本，在监管中寻求监管效能的最优化。
现代市场经济需要高效率的行政管理,这是一条已被市场经济发达国家的实践所一再证明的规律。一般来说,管理效率高,管理效果自然就好。因此从提高效率角度强化工商行政管理更具有直接的意义。垂管后，我们的各项经费全部纳入预算管理，降低执法成本是各级工商行政管理机关所面临的新课题。笔者认为，建立最优化监管模式又是降低执法成本的最有效途径。在工商所的监管方式改革中，应运用系统工程原理合理调整人员布局结构，在重点监管领域集中优势兵力，以最小的投入赢得最大效应。在此基础上，不断加强办公自动化建设，运用现代科学技术手段，减少繁琐的手工统计查询作业方式。我们看到，不少基层工商所堆放着大量的“经济户口”和相关档案资料，并常常花费很多人力、物力去搞手工式的调整、整理，结果却很难达到指导产业结构调整和建立预警、信用制的目的，这种局面的改变迫在眉睫。
在逐步实行办公自动化的过程中，还要正确把握国家赋予工商行政管理部门的市场监管权力界限。市场巡查建立的企业信用档案很重要，但其内容应围绕市场监管范围进行调查。因为企业信用信息是由多部门掌握提供的，其中资信体系是信用制的核心，主要由金融、信贷、税务等部门掌握相关资料。因此工商部门在评定信用等级、不能大包大揽，而应根据自身监管的范围科学制定标准，重点抓住企业经营者产品和服务质量、合同履行签约、商标及广告真实性、企业准入及退出等基本情况。由于工商所仅掌握局部信用资料，所以不能全面评价企业经营者的信用程度，对企业发生的不良资产等情况把握不准，因此，在推广新的监管方式时切不可盲目。要在国家法律职责范围内，以最合理的投入取得最好的市场监管效果。
一、工作目标
总体目标：通过市场信用分类监管，合理配置市场监管资源，规范市场交易秩序，提高行政监管效能，加快社会信用体系建设，努力实现“四个统一”，促进商品交易市场监管工作的制度化、规范化、程序化、法治化建设。
具体目标：在____年商品交易市场信用分类示范点试点工作的基础上，将全市所有商品交易市场（商场）（不包含临时性、季节易的市场，不包括进入市场销售自产自销农副产品的农民）纳入商品交易市场信用分类监管工作范围，力争在____年_月__日前全面完成任务。
二、职责分工
（一）健全领导机构。
市局成立全市商品交易市场信用分类监管工作领导小组。
组长：××；副组长：××、××、××、××；成员：××*、××、××、××。
领导小组下设办公室，设在市局市场科，××任办公室主任。
各县分局也要成立相应的领导小组和工作机构。
（二）明确职责分工。
_、领导小组职责：审核全市商品市场信用分类监管工作方案，组织对各单位工作落实情况的指导、检查、督查和考核验收，推广各单位的先进经验。
_、领导小组办公室职责：负责全市商品市场信用分类监管工作的组织协调，草拟工作计划，具体指导、检查、督查、考核验收。
_、市局信息中心职责：负责商品交易市场信用分类监管软件的应用指导，配合省局相关处室做好系统维护工作，保证信息录入规范、畅通、安全。
_、企业注册监管科职责：负责对下级单位的企业（个体）信用分类监管工作的业务指导。
_、各县（分）局、万商工商所职责：
（_）引导、帮助、监督市场开办单位建全管理机构，完善内部管理制度和市场管理制度；
（_）收集市场开办单位和场内经营户的信用信息，做好信息录入工作，并健全相关档案；
（_）完善信用评价机制，确定场内经营户信用类别,对商品市场信用类别提出初审意见；
（_）组织开展星级商位评比活动；
（_）按照信用分类开展监管工作。
三、工作措施
（一）加强学习，广泛动员。
_、强化执法人员的自身学习。各级工商部门要组织全体干部职工认真学习国家工商总局工商市字[____]___号、[____]___号文件、省工商局工商市字[____]___号文件及××市工商局工商市字[____]___号文件精神，充分认识市场信用分类监管工作的重大意义，深入理解市场信用分类监管的内涵，增强工作信心，提高履行商品市场信用分类监管工作职责的能力。
_、强化监管对象的宣传培训。通过举办培训班、召开行业例会等形式，向市场开办单位负责人、工作人员和场内经营户讲解《特别规定》、《产品质量法》等相关法律、法规，学习商品交易市场信用分类监管有关规定，介绍外地市场开办单位的市场管理经验，强化市场开办单位和场内经营户的责任意识、自律意识和诚信意识，增强其参与商品交易市场信用分类监管的积极性、主动性,营造良好的工作氛围。
（二）明晰职责，健全机制。
_、明确市场开办单位职责。根据相关法律、法规、规章，将市场开办单位的职责界定如下：（_）学习宣传贯彻党和国家各项方针政策及各类法律法规规章；（_）对场内经营户开展文明经商、诚实守信教育；（_）制定市场管理制度，规范经营行为；（_）建立业户档案和业户经营商品登记台帐；（_）审查业户经营资格，监督业户履行进货查验、索证索票等法定责任和自律制度；（_）做好场内物业管理；（_）处理消费争议和纠纷；（_）开展农产品农残检测；（_）接受并配合执法部门依法履行职责；（_）完善业户行业组织，开展各类争先创优活动及其他公益活动；（__）完成市场监管部门交办的其他事项。
_、完善内部管理运行机制。指导市场开办单位健全市场内部管理机构，完善各机构、各岗位的工作职责、工作程序、工作标准、目标考核办法等内部管理制度。
_、完善市场经营管理制度
一是完善《经营者主体资格检查和档案管理规范》、《场内经营者信用奖惩制度》等经营主体管理制度；二是完善《经营者公约》、《品牌商品登记管理制度》、《不合格商品退场制度》、《农产品快速检测制度》等经营者自律制度；三是完善《日常巡场检查制度》、《进场商品台账管理和检查制度》、《违禁商品检查和清退制度》、《督促检查经营者索证索票制度》、《不合格商品和违法违规行为信息公示制度》等商品管理制度；四是完善《四级网站消费维权工作制度》等消费维权制度；五是完善《市场产品安全应急管理制度》等其它管理。
（三）采集信息，建立档案。
在全面调查摸底的基础上，建立三类档案。
_、建立市场开办单位档案。将市场开办单位主体资格情况、负责人情况、机构设置及工作人员情况、产权情况、市场规划布局情况、场地租赁情况、财务报表等基础信息进行收集、整理、归档。要求县（分）局、工商所、市场开办单位各建立一套档案。
_、建立场内经营户管理档案。将场内经营户的注册登记情况、租赁合同、从业人员基本情况、参与培训及例会情况、市场检查情况、责任书签订及承诺情况等基础信息进行整理、归档，形成书式档案和机式档案。此类档案由市场开办单位建立。
_、完善工商所信用分类档案。在注册登记档案的基础上，由工商所完善市场信用分类监管和市场经营户动态信用分类监管档案。
（四）考核打分，确定类别。
_、做好市场内经营户的信用分类等级认定工作。借鉴惠农分局根据《个体工商户信用分类监管实施方案》相关规定，各工商所对场内经营户当年依法经营情况、被行政执法部门警示处罚情况、受有关部门表彰等情况进行全面的收集、整理、录入、评分；根据评分结果按照a、b、c、d四个信用等级提出初评意见并向社会公示；综合社会各界意见后上报县（分）局审查；县（分）局在审阅相关材料和实地检查验收后确定各经营户信用等级;制作“三合一”牌匾，将营业执照、前置许可证件、信用等级综合在一张牌匾上，在各商位悬挂，接受社会监督。
_、开展“星级诚信商位”、“星级文明商位”评定工作。对场内经营者的信用等级确定后，在a级经营户中评选一星级、二星级诚信商位和三星级、四星级文明商位，分别用、、、符号表示。
_、开展市场信用等级认定工作。县（分）局根据工商所采集到的市场开办单位信息和场内经营户信用等级情况，按照省工商局《商品交易市场信用分类指标（暂行）》及《商品交易市场信用分类指标（暂行）说明》进行综合打分，根据打分按a、b、c、d四个等级提出初评意见上报市局，市局审核验收后按程序确定各市场信用等级。
（五）分类监管,提升效能。
_、对市场实施信用分类监管。除开展专项整治、接到投诉、举报或发现其他线索需要检查外。对a类守信市场，由工商所每季度整体性巡查一次，重点对市场开办单位落实各项管理制度、履行市场管理法定职责情况进行督促指导；对b类警示市场，每月整体性巡查一次；信用等级为c类失信市场，每__日巡查一次；对d类严重失信市场，每_天巡查一次。
_、对场内经营者实施分类监管。工商所对经营户信用分类确定后，要明确监管重点，有针对性地开展市场巡查。对场内食品经营户每月巡查一次，对场内十大类商品经营户每季度巡查一次。对场内其他经营户除开展专项整治、接到投诉、举报或发现违法线索需要检查外，对a类守信经营户主要依靠市场开办单位管理和经营户自律，每年巡查一次。对b类警示经营户，以市场开办单位重点管理、工商所回访检查的方式进行监管。由市场开办单位加强日常教育和管理；工商所每月对警示问题进行一次回访，连续_个月未发现不良行为的改为每半年进行一次巡查。对c类失信经营户，以工商监管为主、市场开办单位管理为辅的方式进行监管。由工商所每月对存在问题进行一次回访，连续_个月未发现不良行为后，改为每季度巡查_次，由市场开办单位列为重点管理对象，加强日常管理。对d类严重失信经营户，责令停业整顿或吊销营业执照，市场开办单位根据工商部门要求暂停或终止出租合同。
a类经营户出现不良行为后，需重新认定信用类别，按照新定类别进行监管；a类等级以下的经营户在一年内未发现不良行为的，重新评定信用等级，按照新定类别进行监管。
四、实施步骤
鉴于全市市场发展的不平衡性,决定分两批逐步实施。
第一批开展商品市场信用分类工作的市场有：××县的××农产品市场（原××蔬菜批发市场）、××购物广场、××市场；××家具广场、废旧物资收购市场、××市场、××市场；××市场、××市场、蔬菜果品批发市场。
第二批开展商品市场信用分类工作的市场有：××县的××集贸市场、××集贸市场；××市场、××市场；××集贸市场。
____年全市市场信用分类监管工作分五个步骤进行。
第一步为制定计划阶段。各县（分）局要根据市局的工作方案于_月__日前制定本局的具体工作方案，明确职责分工和任务，结合本地实际完善工作措施，限定工作时限，有组织、有计划地开展工作。
第二步为宣传动员阶段。各县（分）局要分别于_月__日前和_月__日前完成第一批和第二批市场开办主体和经营主体的宣传动员工作。
第三步为组织实施阶段。各县（分）局要分别于_月__日前和_月__日前完成第一批和第二批市场的信用分类工作，并按信用等级实施分类监管。
第四步为考核初验阶段。市局要分别于_月__日前和_月__日前完成第一批和第二批市场的考核初验，并于_月__日前写出全系统市场信用分类监管工作初验报告，整理相关资料。
第五步为迎接验收阶段。__月_日起，全市工商系统要做好迎接省局验收的各项组织工作，对本辖区的市场信用分类监管工作进行全面总结。各县（分）局要与__月__日前将工作总结上报市局，市局于__月__日前向省局上报总结。
五、几点要求
（一）加强协作，密切配合。
商品交易市场信用分类监管是一项复杂的系统工作，涉及的部门多、业务多，工作量大。各局在日常工作中既要加强内部的协作配合，又要加强与卫生、质监等行政执法部门和相关部门的沟通配合，共同做好商品交易市场信用分类监管工作。
（二）搞好宣传，创造环境。
要争取宣传部门和各类媒体的支持，做好对商品交易市场信用分类监管宣传报道和新闻监督，以创造良好的社会舆论环境。
一、建立和完善经济户口管理制度的指导思想
在推行经济户口管理中，制度制定者如对制度没有准确的理解和把握，指导思想不明确或不十分明确，制定的制度内容和要求就可能缺少科学性和合理性，影响制度的实施和落实。全面推行和实施经济户口管理制度，要从统一各级人员认识，加深对经济户口管理的理解；制定和完善科学、合理的经济户口管理制度这两个方面进行努力。
1、“经济户口、经济户口管理”的含义
笔者从客观实际和近年来各地工商部门经济户口管理的实践出发，进行分析和试定义。“经济户口”是指国家确定的部门对从事生产经营活动的市场主体依法进行登记注册，确立其合法存在的法律形式。它的外在表现是工商部门颁发的营业执照，内在表现是经审核确认的登记事项。经济户口概念的含义在于：(1)确立“经济户口”是国家对市场主体的一项基础性的管理活动，是一项管理制度；(2)经济户口是市场主体合法存在的表现形式，经过法定登记，表明其合法存在，确定了其存在的合法地位；(3)经济户口有其依法确定的特定内容，如名称、住所地(经营地)、法定代表人(负责人)、经营范围、经营期限等。
“经济户口管理”的原本意义是指工商行政管理机关按法定职责对经登记注册的市场主体的存续、变化、消亡状况的管理。经济户口管理内容的单一和简单只能反映市场主体的一些基本情况，不能反映市场主体的主要情况。我们认为，“经济户口管理”应是工商行政管理部门依法对市场主体设立经济户口，对其加强管理，将履行法定职责取得的市场主体存在状况和信用情况的管理信息，归入经济户口，加以整合和综合运用，以提高管理效能的工作过程。它反映工商行政管理机关的履职情况，体现工商行政管理工作的管理状况，是工商行政管理的新型监管机制。它包含以下几层涵义：(1)经济户口管理的主体是工商行政管理机关；(2)经济户口管理的对象是设立了经济户口的市场主体(包括各类企业和个体工商户)；(3)经济户口管理的内容应是市场主体的登记注册基础信息和信用信息；(4)这些信息是工商部门履行法定职责的管理活动所取得的；(5)经济户口管理要求工商机关对取得的相关信息充分合理运用。
2、开展经济户口管理工作的指导思想
从各地工商部门经济户口管理的实践可以看出，经济户口管理是工商部门针对自身职能职责和管理资源实际，为适应形势发展和市场主体发展需要，落实“四个统一”，推进“四化”建设，实现“四个转变”进行的一项创新工作。
经济户口管理的指导思想是工商行政管理部门严格履行国务院赋予的对市场主体的管理职责。准确掌握市场主体的基础信息和相关信息，为政府决策和社会公众提供市场主体方面的信息服务；通过采取信用分类管理和严格责任制等方式方法，对市场主体相关行为进行有效监管，控减和防范市场主体违法行为的发生及危害后果，促进市场主体诚信度的提高，促进管理主体责任性的增强，进而实现良好市场秩序的形成和巩固。从愿望和实际来看，经济户口管理包含工商行政管理基本职能(登记注册及监管)，运用其他相关(商标、广告、合同、反垄断和不正当竞争、流通领域商品质量监管、消费者权益保护等)监管职能，进行机构重组、监管方式改进、运行机制调整和规范、现代化管理手段运用、长效监管机制建立。对市场主体进行有效管理的一项基础性工作和制度。
经济户口管理制度有其特定的指向和内容，它涉及工商行政管理诸多监管职能和内容，会随着工商行政管理形势的变化而不断改进和发展，它是工商行政管理的一项基础制度，但它不取代工商行政管理其他各项监管职能，它发挥作用的空间在于为工商行政管理各项管理提供平台，协调和运用各项监管职能，使它们相辅相成，统分结合，在对市场主体的管理上得到合理和充分运用。形成合力。
二、建立和完善经济户口管理制度的原则
经济户口管理本身是一项管理工作，又是做好其他监管工作(如商标、广告、合同、流通领域商品监管、反不正当竞争、消费者权益保护等)所要利用的工作平台，在理论和实践上都不应当把其他的监管工作职能、内容完全包含在经济户口管理之内，也不可能全部包含在内。制定和完善经济户口管理制度，应当按照总局提出的“四个统一”、推进“四化”建设、实现“四个转变”的要求，切实遵循以下原则：
1、依法性原则
制定经济户口管理制度、进行经济户口管理、采取手段和措施都要依法而为，有法律依据。目前，现有的法律法规还缺少对市场主体信用评定、信用约束的规定，适应经济户口管理的法律法规、规章还不全面，需要不断地予以完善。但现有法律法规中有许多是关于市场主体存在状况和具体行为管理的(如各类市场主体登记注册法规、商标法、广告法、消费者权益保护法、反不正当竞争法等)，实施这些法规，从中可以取得大量的市场主体各方面的信息。当前在实施经济户口管理和制定完善经济户口管理制度中，应当用活用足这些法规，并且为法律法规不断完善创造条件和打下基础。加强经济户口管理，严格的执行法律和依法办事，切实做到“有法必依”。
2、适用性原则
制度本身的内容和运作要切合实际，能把握和好操作；能提高工作效率；制度的成果满足社会和自身需要；制度的保障机制适合和有效。经济户口管理作为工商部门向社会提供的一个公共产品，是社会所需要的，而且应当是工商部门履行监管职责的精华和重要成果之一。因而，经济户口管理能为社会带来效率和效益。
3、统一性原则
经济户口管理制度要在工商系统内全面统一推行。制定和执行统一的制度，规定统一的内容，实行统一的标准，以统一性推动全面实施，避免各行其是，实现整体效应。目前，经济户口管理工作仍处在各省自行实施和发展阶段。虽然发展有快有慢，形式多种多样，水平有高有低，但经过多年的实践和发展，经济户口管理工作的基础普遍有很大提高，形成了许多共识和相同、相似的做法，这为全国工商系统实行统一的经济户口管理制度提供了基础和条件。强调全系统的统一性，不排除各地在遵守统一原则下的自主性和创造性，而且要将各地创造的成功做法加以推广，不断扩大统一性，从而增强整体效能的发挥。
4、准确性原则
制度制定和完善中，要明确建立的经济户口及内容要准确真实，对市场主体的检查要真实、发现的问题和处理要真实，信息的录入要准确真实、信息的披露要准
确真实。市场主体的身份明确、“户口”清楚，这是经济户口管理得以顺利进行、取得预期效果的基本条件。目前，市场主体的失真现象还较多存在，在经济户口管理工作中要防止和避免信息搜集不全面、录入不及时、录入不准确、披露出差错等情况的发生。
5、激励性原则
制度应当注重激励措施的运用。对管理对象和管理者自身两个方面发挥激励作用，而且，作为综合运用工商各项管理信息的一项重要制度，理应在这方面发挥重要作用。实行经济户口管理制度，不只是单纯的掌握市场主体的信息，而是通过管理过程，确认和保护合法、制止和打击违法行为；并且通过对相关信息的搜集、整理、披露，对市场主体进行鼓励和约束。
三、经济户口管理制度应发挥的功能
经济户口管理制度，作为工商行政管理部门对市场主体履行监管职责的基础性制度，对工商部门全面履行各项监管职能和职责，实现建立和维护良好的市场秩序工作目标有着十分重要的地位和作用。制定好和执行好经济户口管理制度，不仅能促进市场主体行为的规范，又能实现对市场秩序的有效管控：不仅能促进管理者工作的规范，又能促进管理者工作责任心的增强和效率的提高：不仅能促进管理双方信用水平的提高，又能促进经济又好又快发展。具体来讲，经济户口管理制度应发挥以下主要功能：
1、明晰工作职责和目标的功能
经济户口管理，是工商部门运用自身的多种管理职能对市场主体进行的管理，在职能范围内管理好市场主体及行为是其工作目标。据此，经济户口管理制度相应地应当明确各级工商行政管理机关对市场主体及行为的管理职责。按照属地监管和职责权限(级别管辖)的要求，各级工商机关都负有管理好管辖范围内市场主体的职责。具体来讲，一是要掌握各类市场主体的实际状况，总量是多少、各行业是多少、规模情况、发展情况等。二是掌握市场主体的信用状况，包括守法经营状况和违法经营状况。三是对市场主体不规范行为的及时发现和治理，不同时期违法行为的重点，如何进行治理，治理的效果情况等。
2、促进工商监管机制和方式方法改进的功能
为了实现对市场主体的有效监管，建立长效监管机制。经济户口管理制度需要对监管机制和方式方法不断进行研究和改进。各地推行经济户口管理制度，已经在改进监管机制和方式方法方面取得了明显进展和成效。一是实行分级管理和属地监管相结合，以属地监管为主的原则，推进监管关口前移。二是实行常规监管、综合监管和信用分类监管等管理方式，促进全面履职和有效履职。三是实行行政建议、提示和警示、告诫和劝导、信息披露的激励与约束惩诫等新的管理方法，实现管理的人性化、合理化、有效性和指导性。
3、规范管理双方行为的功能
经济户口管理要反映两方面情况，一是市场主体的存续状况和信用状况：二是工商部门对市场主体的管理状况。经济户口管理制度依据法律法规和规章的规定，对市场主体和各级工商行政管理机关提出要求。市场主体行为规范的要求，是管理者的管理内容，各行各业的市场主体，不仅要遵守工商行政管理法律法规的共同规定(准则)，也要认真遵守针对本行业的工商管理(具体)规定。
4、对市场主体管理绩效的评估功能
经济户口管理制度作为工商部门管理市场主体的一项基础性监管制度。它不仅是一项促进工商部门落实市场主体监管职责的制度，也是体现工商部门履职状况的一项重要制度。通过经济户口管理，工商部门应当准确掌握市场主体的真实情况，包括不同市场主体的存续状况：不同市场主体在不同时期的守法经营、违法经营情况，所占比例及增减情况；对违法经营的治理和效果(时效)情况，以及相同单位之间的横向比较和同一单位不同时期的纵向比较、考评等。
商品质量监管工作情况
商品质量监管关口前移是自2003年以来，工商行政管理部门在全国范围内推行的重要商品质量监管制度，是工商部门实现由“打防结合，以打为主”向“防打结合，以防为主”的转变和建立商品质量监管长效机制的重大举措。在最近，由湖南省人民政府办公室转发的《省工商局关于进一步加强流通领域商品质量监管工作的意见》，再一次将商品质量监管关口前移确定为流动领域商品质量监管制度改革的重要内容。为了认真贯彻《意见》和四月份全州流通领域商品质量监管会议精神，2005年5月10日县局及时组织召开了流通领域商品质量监管局长办公室会议，专题讨论了如何根据我县实际贯彻落实流通领域商品质量监管工作，确保职能到位，切实履行起职责。会议最终通过了《xx县流通领域商品质量监管工作实施方案》和《xx县流通领域商品质量监管制度改革“八项制度”（包括在工商部门内部建立的“四项制度”和要求经营者建立的四项制度）》。2005年5月18日，县局组织召开了流通领域商品质量监管股、所长及局机关工作人员动员大会，会议转发了省《流通领域商品质量责任制暂行规定》，按照属地管辖，县局将商品质量监管职责全部分解到所，责任到所长、到分管局长，会上所长向局长递交了《流通领域商品质量监管责任书》，会议同时要求各所及机关职能股室统一认识，从“三个代表”重要思想和全面落实科学发展观、构建和谐社会的高度，认识流通领域商品质量监管的重要性和紧迫感，切实抓落实。具体情况汇报如下：
一、统一认识，加强领导
㈠县局及时成立了流通领域商品质量监管领导小组，由局长亲自担任组长，相关业务主管局长及挂点领导为副组长，消保、市场、公交、个企监管、商广、注册及各基层工商所等单位负责人为成员，同时各所成立了相应的领导小组。
㈡局机关同时成立商品质量巡查队，由消保业务主管局长——xxx同志任队长，消保等股室负责人及股员为成员。
㈢各所确定商品质量监管专干，专门负责组织市场巡查，搞好市场巡查登记，建立辖区商品质量信息库。
㈣明确流通领域商品质量监管工作具体由消保股牵头，同时决定在可能的情况下，今后将在办案工具等人、财、物上予以倾斜。确保牵头股室在监管模式上有所突破，领引相关业务股室、分局及基层工商所全面开创我县商品质量监管新局面。
二、多方筹措资金，加强流通领域商品质量监管基本建设
㈠配齐配强12315办案工具，提高12315快速反映能力。局机关在经费极度紧张的情况下，挤出资金2万余元新购置一台12315快速受理车，目前社会反映非常好。
㈡专门解决千余元统一制作了上墙制度牌和《市场巡查登记薄》、《商品质量信息登记薄》，使我县流通领域商品质量监管逐步规范化、制度化。现各所“四项制度”牌已全部上墙，经营者的“四项制度”也已基本落实。
㈢下一步为快速、准确、有力打击蔬菜农药残留含量超标、牛肉打水等社会关注的热点问题和焦点问题，局拟购置必要的简易食品检测设备。当前，该项工作已做了大量的前期准备工作。
三、落实试点，全面实施商品质量监管制度改革
按照统一的安排部署，各基层工商所认真落实辖区试点单位。
㈠xx地区，以“xxx”和“xx”两超市为主，带动家胜通讯行、新一佳超市、珍珍批发部、建设路超市、协达电器超市等。
㈡xx镇确定以“xx超市”、“海尔长虹家电行”为试点。
㈢xx、xx、xxx、xx等农村所也正在抓紧落实。
四、全面督查，确保职责落实到位
为了确保会议精神和职责落实到位，5月30—31日，县局组成督查组深入xx、xx等六个基层所进行全面督查。
㈠落实基层所辖区商品质量监管职责的再分解，要求分解到组、到岗，责任到人、到挂组所领导，并督促所尽快参照县局流通领域商品质量监管责任书签订所流通领域商品质量监管责任书，关键是管段、管片干部向所长签订的监管责任书。
㈡了解近斯各所市场巡查情况。
㈢了解各所市场巡查登记情况。
㈣了解各所“商品质量信息公示栏”的落实情况。
五、结合各项专项整治，加大市场登记巡查力度
为了深入开展流通领域商品质量监管，今年以来，各相关业务股室、分局、所紧紧结合各项专项整治，加大市场巡查力度。据统计，全县共开展执法行动近10余起，检查市场30多个次，检查市场主体1300多户，立案18起，罚没入库12万元，查获假冒伪劣商品总货值26万元。
㈠结合“食品安全”专项整治，消保股按照省、州的统一布置认真组织清查含苏丹红食品、不合格奶粉行动。通过清查了解，我县食品基本稳定，未发现已发现含苏丹红食品，也未发现已被检验为不合格的奶粉。xx工商所联合xx市工商局市场分局开展名烟名酒专项执法检查行动，对白沙地区30多家烟酒专卖店进行检查，共查获假“五粮液”酒105瓶，假“剑南春”酒64瓶，假“酒鬼”酒18瓶，假“芙蓉王”烟、“精品白沙”10余条。xxx、xx所结合年检验照。深入农村开展文明作风检查，查获一批严重过期霉烂变质食品。
㈡公交分局积极开展建材市场抽检，从“3C认证”、“数量不足”等方面强化建材市场监管力度，立案10余起，罚没金额3万余元。
㈢市场分局全力组织和督导基层所开展农资市场巡查，结合“红盾打假护农”农资市场整治，从清查资质入手，协助注册严把农资市场主体准入关，取缔无照经营28户。xx工商所、xx工商所充分利用商品质量信息，积极组织查处假冒伪劣农资案件，查获劣质化肥100多吨，罚没入库8500多元。
㈣加强部门协作，拓宽监管领域。今年来，消保股继续发挥与烟草愉快协作的优势，深入开展卷烟市场打假行动，成效显著，仅一季度没收假冒卷烟4余件，并在3·15期间进行了集中销毁。
关键词：监管；证监会；保荐人；证券交易所
中图分类号：DF438、7 文献标识码：A DOI:10、3969/i、issn、1001-2397、2009、06、08
2004年2月1日，我国在证券发行上市核准制的基础上引入保荐人制度，更加市场化的运作为证券市场的进一步发展奠定了坚实的基础。然而，近乎理想的制度却并非完美，仅半年之后，虚假上市、新股业绩大幅下滑的问题又重新浮出水面，各方质疑重重：
2004年6月12日，“江苏琼花”上市10天，曝出隐瞒委托理财2500万。
2007年3-12月，深市中小板共首发80家公司，2008年一季报便有7家公司出现亏损，20家公司净利润同比下滑，合计占比为33、75％。
2008年5月3日，被誉为“民间财务揭黑专家”的夏草披露中小板10企业涉嫌虚假上市。
2008年7月16日，深圳证券交易所《2007年中国证券市场主体违法违规情况报告》，矛头直指证监会过分集权。
一、问题的表现：证券发行监管乏力
新股发行是资本市场的入口，“病从口人”，资本市场的许多问题和矛盾都根源于新股发行制度的缺陷。证券虚假发行上市屡禁不止，使证券发行审核机制饱受责难。证监会的监管问题成为批评的焦点；同时，保荐人制度的不完善、证交所监管的形式化，也成为发行审核机制不得不面对的问题。
(一)保荐人与上市公司共同造假
保荐人制度的目的，在于保障上市申请人信息的真实性，但“江苏琼花”隐瞒资金使用状况，仍通过保荐人审查，保荐人“荐而不保”，与上市公司共同造假，制度瑕疵令人深思。
(二)证监会监管不力
虽然“江苏琼花”事件中证监会对保荐人开出首张罚单，但人们还是将矛头更多地指向证监会。即使上市公司与保荐人协同做假，在我国实行“实质审查”的情况下，证监会应当审慎审查，保证获准发行上市的公司资料的真实性，而虚假发行频频曝光，揭出证监会发行审核的巨大漏洞，因而证监会难辞其咎。而夏草一次又一次揭露的情形更让证监会地位尴尬。在2007年半年间上市的公司33、75％出现亏损或者业绩显著下滑，不得不令人对证监会发行上市监管工作产生怀疑。
(三)证券交易所上市审核形同虚设
新修订的《证券法》虽然将上市审核权赋予证券交易所，但由于中国证监会在证券交易所审核之前已经根据《首次公开发行股票并上市管理办法》和《上市公司证券发行管理办法》对申请人是否具备股票公开发行及上市的条件进行了实质审核，因此目前证券交易所的上市审核权是形式上的。申请人能否进行股票公开发行及上市实质上仍然由证监会决定。这实质上是将两层审核减少为一层，查处违法上市情况的几率下降。
二、问题的根源：上市发行过程中各主体监管权配置不合理
在发行上市监管中，各监管主体忠实履行职能至为关键。但由于我国监管主体的权力配置不合理，导致其履行职责困难，严重降低了监管效力。
(一)保荐人的角色混同
在证券发行上市过程中，保荐人本应承担信息披露真实性的审查义务，但实际上却与上市公司共同做假，“荐而不保”。其制度缺陷的根源在于保荐机构职能定位的错乱，即我国“捆绑式”的保荐人与主承销商身份的同一给“荐而不保”埋下了隐患：保荐是对申请上市公司信息披露真实性及达到上市标准的担保，而承销是为取得销售的最佳业绩，以利益最大化为目的，二者的职能有着很大的区别。保荐人是商事主体，以利益为根本，为了取得销售的最佳，便有足够的动力与上市公司联手做假。这是保荐制度最亟需改进的地方。
(二)证监会监管权扭曲
执法不力问题的症结在于证监会的监管权被高度扭曲了。监管的首要职责应该是通过执法维护市场的公平交易秩序，但是，证监会却因为种种原因放弃了执法者这一本来面目，而以市场管理者的形象示人。因此，目前中国证券市场的执法不力很大程度上源于证监会的职能超出了其应当合理承受的范围，导致其不得不以牺牲执法效果来保证其整体目标的实现。
1、过分集权2008年深圳证券交易所的《2007年中国证券市场主体违法违规情况报告》(以下简称“报告”)引起了轩然大波。《报告》在对造成2007年市场违法违规的各种因素进行分析时认为：“证券监管机构对证券市场实行集中统一的领导，在缺乏必要权力制约机制(如议会审查和司法审查)的状况下，证监会监管的内容和范围不断扩张，还享有相当独立的立法权和规则制定权，并监督和指导交易所业务规则的制定。除此之外，证监会还承担着市场发展、平抑股市、救市托市等特殊职责。……监管机构对市场的干预无限扩张，超出行政力量应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。”
对于中国股市监管成效不佳的指责由来已久，但当这种批评的声音是由证监会的“下属机构”深交所通过公开报告的形式发出来时，尤其是当整个市场还处于低迷状态时，情形就大为迥异了。《报告》引发人们思考如何重新配置中国证券市场的监管权力。
2、难以胜任我国发行审核制度中，拟上市公司申请公开发行股票不仅要依法公开披露所有应当公开的信息，并对该信息的真实性、准确性、完整性承担责任，而且需要接受证券监管机构对发行人的经营状况、公司治理、竞争实力、持续发展、资金投向、投资价值等方面的“实质性审查”。但是，实质审查的义务却成为证监会“不能承受之重”，使证监会饱受诟病。
发审委对于拟上市公司的材料只能是“书面审核”，很难对申报材料的真实性做出准确判断。同时，仅通过会计数据核查和法律形式审核，很难判断一个公司的真实状况。专业的会计师、律师和几名经济学人士何以对他们所不熟悉的工业、制造业的发展前景做出判断?而市场却仅仅将上市公司质量把关作为证监会的必然职责，一旦出现虚假上市，矛头便直指证监会，可谓强人所难。
证监会关于发审委的规章已经三度改变：《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会条例》(1999)、《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会暂行办法》(2003)、《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》(2006)。频繁改变的规则显示了发审委在现实中的定位之难，非议之多。每一次制度的改进都表明了证监会对于发审委透明化、公正化的希望，然而恐怕发审委本身难以承担这种责任，因此每一次改进都收效甚微。
3、监管与被监管双重身份证监会作为发行审核机关，承担着审核企业信息披露的真实性的责任。但是，证监会本身还执行着监管市场的任务。这导致一旦造假企业蒙蔽过关、顺利发行上市，日后证监会如若再查处企业虚假上市情况，则无异于给自己一记耳光，这直接导致证监会在查处虚假发行时有所顾忌。这也就出现了证监会监管自己的局面。在缺乏有效外部监管的情况下，对自身监管的结果往往不令人满意。而证监会正是这样一个集各种权力于一身却又缺乏相应的外部监督的机构，因而应当力求避免证监会对自身进行监管。如果按照一些学者的观点，增加证监会发行审核的民事赔偿责任，将使证监会承担更多压力，可能会不惜大幅牺牲审核效率以保障自身安全，对证券市场的发展显然不利。总之，目前证监会职能定位的冲突使其具有监管与被监管的双重身份，导致职责难以有效履行。
(三)证券交易所监管职能未能发挥
证券交易所的上市审查，本应作为公司上市的一道重要审核程序，长期以来却被忽视。公司上市应具备哪些条件、如何上市、在哪一板块上市?这应当与证券交易所协定，而交易所则根据自身业务发展和市场的需求进行审核，这可将市场的需求经由交易所充分体现在上市审核方面，更有利于发展交易所分层次经营和建立多层次的资本市场。纵观发达国家的证券市场，发展的主要动力来源于市场。经过不同证券交易所的竞争，不仅可以开发多层次市场供上市公司融资，而且可以保证每一层次市场的公司质量，对证券市场发展不无裨益。而我国目前证券交易所上市审核权力虚置，不仅使证监会压力过大，证交所也难以发挥其应有的作用，无怪乎深圳证券交易所会借《报告》向证监会“索取”权力。
三、问题的解决：各主体监管权再分配
目前我国发行上市整体制度设计较为契合证券市场的现状，因此，应当在现有制度的基础上完善证券发行上市审核制。具体来说，以证监会职能的回归为整个改革的基础和主线，配合以保荐人制度的完善和证交所一线监管的发挥，虚假发行上市问题将有望找到解决的突破口。
(一)证监会逐步放松股票公开发行审核的行政管制，回归执法者角色
证监会应当逐步摆脱管理者角色，放松对发行审核的行政管制，从过多的行政职责中解脱出来，专注于证券监管。
首先，证券发行审核以书面审核为原则。从国外大多数国家的实践情况看，行政机关的实质判断一般仅及于对投资价值的判断，而不会涉及到披露信息的真假。很少有国家的证券监管机关通过行政许可制度来对信息披露的真实性做出判断――大多是通过事后法律责任的追究来保证。我国发行审核中证监会对于上市公司信息的实质审查并未达到剔除不良证券、提高证券整体质量的预期效果，反而背负沉重包袱，为人诟病。《证券法》第7条明确规定：“中国证券监督管理委员会对发行人首次公开发行股票的核准，不表明其对该股票的投资价值或者投资者的收益作出实质性判断或者保证。”这也许正是认识到了证监会难以对所审核公司的情况做出保证。既然立法者也意识到要求证监会实质审查是“强人所难”，何不正视证监会审查能力的有限性，在其履行能力范围内授权，即以书面审核为原则；否则不仅难以达到监管效果，反而会拖累监管机构其他本职职能的履行。
其次，实质审核转为宏观调控。实质审核人为地限制了上市融资领域，导致最需要融资的新兴企业难以利用股市筹资，也有违证券法所要求的“三公原则”。基于证监会发审委难以准确判断上市公司的发展前景和投资价值，应当逐渐减少实质审核的内容。实质审核可以只保留宏观调控方面，即对上市公司行业等总体分布状况进行宏观调控，防止市场对某一领域的过分热情而引发证券市场异常风险。
最后，由事前审查转为事后监督。将审核职能部分赋予中介机构，而自身从监管方面采取事后监督方式对证券发行进行监督，应当作为证监会发行审核改革的方向。证监会的首要职责应当是监管，而过多的行政性审查使其无暇顾及这一本职，反而降低了整体监管效率。证监会将事前过多的发行审核责任部分转由市场承担，不仅可以使证监会从行政职权中解脱出来，而且更有利于培养成熟的中介机构，促进市场机制的发展。
事前审查机制解除，必然需要相应的制度配合以填补事先预防的空缺，因而完善保荐人制度和相关配套机制尤为必要。
(二)完善保荐机制，保荐人承担上市公司信息披露真实性保障的义务
证监会放松事前审核的行政管制，转向事后监督的前提之一，是保荐机构能够充分履行保荐职责，对上市公司的报表等资料的真实性负责。保荐人在上市辅导、制作各种上市材料时必然对拟上市公司深度了解，相较于证监会，保荐人天然处于监管的有利地位。保荐人制度的完善将解除证监会繁重的审核任务。
完善保荐人制度的根本在于将保荐人和承销商的身份分离。利益冲突是保荐人与上市公司共同造假的根源。不妨借鉴英国终身保荐人制度，将保荐人和承销商的职能分离，分别由不同的证券商担任。这种制度安排不仅可以让保荐人更独立地履行职责，而且能够通过券商的相互制约达到更好的监管效果。
另一方面，应当提高保荐人的违法成本。目前我国的保荐人惩罚机制中重行政处罚而轻民事和刑事处罚，对保荐人的约束力不够，导致违法行为频频发生。应当增加保荐人的民事和刑事处罚，尤其是完善民事赔偿的规定，可以有效约束机构造假行为。
(三)发挥市场功能，证券交易所自定上市条件，履行上市审核职能
加强各证券交易所的自主上市审核权应当与放松股票公开发行审核的行政管制同步进行。证监会放松实质审核，将其中部分权能交由交易所执行。无论交易所是会员制还是股份制，其监管活动都可以被视为向客户(上市公司、投资者、中介机构等)的一种服务，交易所监管的效率高低一定程度上决定了这家交易所的市场吸引力。不同证券交易所之间业务的竞争能够促使它们更加关注自身板块上市公司的质量。而资质较差的公司申请上市势必难以通过交易所审核。同时，为争取更大的市场，交易所会有巨大的动力开拓更多的交易平台，设定不同的上市条件，为各种质量的公司上市融资提供场所。
目前，我国《证券法》虽然允许交易所在上市规则基础上规定更高的上市条件，但仍然规定了上市基本条件。这与国际上先进的交易所可以规定不同的上市条件，彼此展开竞争，甚至不同的交易所可以主要为不同类型的公司提供上市的机会的做法相比较，仍然有差距。加强证券交易所的一线监管职能，不仅需要赋予交易所上市审核权，而且应当允许其制定自身的上市标准，真正实现上市市场化。当然，完全由交易所制定自身规则可能导致两大证券交易所“恶性竞争”，我国已有的上市条件制定后由证监会批准规则已经较为稳妥地解决了这一问题。在此证监会的监督应当适度，不能越位，否则就会出现如深圳证券交易所指出的证监会过分干预交易所自治，导致交易所丧失主动性，难以发挥其应有的作用。