关键词:混业经营 综合监管
混业经营背景下各国金融监管体制变革趋势
20世纪80年代以前,世界各国普遍采用的是分业监管结构,即针对不同类型的金融机构和金融业务设立相应的独立监管机构实施监管。随着混业经营愈来愈普遍,尤其是伴随着大型混业金融集团的出现,金融体系风险的特征和传播途径发生显着改变,传统的分业监管模式的有效性受到了严峻的挑战。面对混业带来的一系列监管新问题,大多数发达国家从分业监管走向综合监管,目的是进一步加强监管部门的协调与信息沟通,避免监管真空或重复监管,以及实现对金融集团的整体清偿力和资产组合整体风险的有效评价和控制。从已有的实践来看,综合监管主要有以下三类:
英国式的统一监管模式。这种模式以英国和日本为代表,对于不同的金融行业、金融机构和金融业务,不论是审慎监管,还是业务监管,均是由一个统一的超级监管机构负责,这个机构或是中央银行或是由单独成立的金融监管局来担当。英国于1998年进行监管体制改革,在合并原有的9个金融服务业监管机构的基础上成立新的金融监管服务局(FSA),成为集银行、证券和保险等监管职责于一身的一元化金融监管机构。日本也从1997年起,改革大藏省,将金融监管职能从大藏省分离出来,成立金融监督厅,实现统一监管。目前,采取统一监管模式的地区正在增加,韩国、中国台湾等也都开始采用这种模式。
美国式的伞形监管模式。1999年《金融服务现代化法》颁布后,美国改进原有的分业监管体制,形成一种介于分业监管和统一综合监管中间状态的新的监管模式。在这种模式下,金融控股公司的各子公司根据所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管机构的监管;而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者,负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施和程序的有效性以及集团风险对存款机构子公司潜在影响等。联储必须尊重金融控股公司各类子公司的有关监管当局的权限,从而避免重复监管和过度监管。
不完全的统一监管模式。这类监管模式介于统一综合监管和分业监管之间,主要包括牵头监管模式和双峰监管模式。牵头监管模式是在实行分业监管的同时,由几个主要监管机构建立及时磋商协调机制,为防止混业中的监管真空和监管机构相互扯皮,指定某一监管机构为主或作为牵头监管机构,负责协调工作,巴西是典型的牵头监管模式。“双峰式”监管模式是设置两类监管机构,一类负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统性金融风险,另一类负责对不同金融业务监管,澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。
影响监管模式选择的因素
各国金融监管体制的选择并不单取决于经营模式,还取决于各国金融体系的风险特征,以及历史、政治制度、法律制度、文化传统等因素的影响。具体地,以下四个方面的因素对各国采取何种监管模式发挥重要作用:
一是混业的组织形式和混业程度有所不同。各国金融混业的组织形式主要包括德国的全能银行、英国式的金融母子公司和美国的金融控股公司三种。德国的全能银行是指银行、证券及保险等金融业务完全由单一金融机构以分设事业部门的方式全面经营;英国的金融母子公司是以一个金融机构为母公司,一般是银行,透过其投资的子公司从事其他金融业务,如巴克莱银行集团、国民西敏寺银行集团等;美国的金融控股公司通过直接、间接持有一定比例的股份对银行、证券或保险等不同金融领域中的子公司实现控制,但控股公司一般不直接从事业务经营。前两种混业是整合程度较高的金融混业经营形态,混业程度深,风险的传染性强,所以监管机构之间加强协调的要求也较高,要求建立一体化的超级监管机构。而金融控股公司混业的程度较浅,利益冲突和风险传染等问题并不突出,适合于伞型监管模式。
二是政治、法律、文化等制度环境因素存在差异。一国的政治体制、法律制度和文化传统等因素对各国监管体制的选择有重要影响。美国是一个政治分权制的国家,在金融监管体制上采用“双线多头的管理体制”,即联邦和各州政府都有监管权力。而大多数政治集权制的国家,其监管体制也较为集中,通常由中央一级的监管机构对全国的金融机构进行监管。英国历史上长时期实行自律监管,政府仅对自律型机构的行为进行必要监督和适当干预,这显然与金融交易惯例、传统习惯和思维模式等非正式制度安排有极大关系。制度环境因素同样深刻地影响着监管模式的取向。美国政治的一个基本理念是权力制衡。单一监管机构的权力过大,又没有其他监管机构的制约,可能形成垄断和滥用权力,有悖于其权力制衡理念,自然要选择多个监管机构的并存。
三是制度变迁具有明显的路径依赖特征。美国原有的双线多头监管体系是美国近百年金融发展史中自然形成的,这既是监管业务上的需要,也有联邦政府与各州权力分配和权力制衡的原因。而美国的民主政治也使得任何一个重大的改革都需要国会经过长时间的讨论达成共识,对这一制度做彻底的变革是极其困难的,美国回应混业的挑战的方式自然是对原有的体制采取改良的做法,即一方面继承了大危机以来形成的分业监管的架构,同时也规定联储为金融控股公司的监管机构,从而形成了当前的伞型监管体制。英国由于原先采取的是自律监管机制,在运行中许多自律组织往往由于既得利益或熟人关系,监管不力,未能很好地起到一个“金融警察”的作用,彻底的“革命”的阻力并不是很大,因此,英国政府得以通过“金融大爆炸”式改革的方式,成立一个超级监管机构,实现统一综合监管。
四是重大历史事件的冲击影响巨大。一个国家或地区现行的金融监管体制往往是历史演进的结果,但也会受到重大事件冲击的影响。重大的经济金融危机往往会打破原有的制度均衡,导致监管制度的根本改革。英国统一监管制度的建立是直接受巴林银行倒闭事件的影响。韩国1998年改革监管体制也受亚洲金融危机的影响,当时国内要求改革金融体系的呼声较高,同时国际货币基金组织对韩国政府施加压力,敦促韩国政府采用统一监管体制。
全球范围内金融混业经营的深入发展推动了世界范围内金融监管体制的变革。尽管历史上各国在金融监管体制的选择上有所差异,但随着金融全球化和自由化以及日新月异的金融创新,各国金融市场发展状况和金融体系风险特征逐渐趋于一致,各国金融监管模式日益向统一综合监管的方向演进。
金融业混业经营发展挑战我国现行分业监管体制
回顾20多年经济改革之路, 我国金融监管体制也经历了一个从集中监管到分业监管的转变过程,现在又处于开始探索向统一综合监管方向发展。上世纪80年代后期至1993年,我国实行的是混业经营,中国人民银行集货币政策和所有金融监管于一身,既是一个超级中央银行,也是超级金融监管机构。自1993年,为制止金融领域的混乱,防范金融风险,中央政府对金融业分业经营作出严格规定。与之相对应,我国金融监管也开始实行分业机构型监管体制。2003年4月,中国银监会成立并正式履行职责,标志着分业监管体制的最终形成。由此,形成了人民银行同银监会、保监会和证监会的“一行三会”的平行配置。在这一体制下,银行、证券和保险的监管机构相对独立、各自设立自己的分支机构,这种监管模式的专业性和力度较强,监管的针对性和效率较高,同我国分业经营体制基本是适应的。
然而,随着经济的不断发展,金融结构也变得日益复杂,一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现,混业经营初见端倪,这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战,集中体现在以下几个方面:
分业监管体制同监管对象结构不一致,影响监管的有效性。根据我国加入WTO所承诺过渡期结束,外资金融机构获得完全的市场准入许可和国民待遇,许多大型跨国银行已经开放个人业务。对绝大多数跨国银行来说,它们都是超级金融财团,涉足非传统的银行业务较深,显然单靠银行监管者一个机构来监督,已经明显力不从心。而从将来看,我国分散的监管机构也难以形成与能够集聚大量金融资源的金融控股公司等大型组织相抗衡的有效外部制约的强大力量,难以保障经济金融安全和公共利益。
现行分业监管体制难以综合评估混业金融机构的风险。在目前的“一行三会”体制下,各监管机构在法律上是独立平级主体,不存在上下级关系,难以及时有效采取协作行动开展监管活动。特别是对于国内混业金融集团中,某一实体的风险受其他实体影响很大,而且各种风险相互传染,只对集团某一实体有监管权的机构很难评估该实体的真实风险以及集团整体风险状况,不利于有效监管实施。
分业监管易产生监管真空和监管套利。金融业创新的发展使得各金融机构和金融业务的界限越来越模糊,很难区分它们究竟属于何种类型机构以及何种类型业务,各金融机构往往利用监管盲区逃避监管或利用监管程度差异进行“监管套利”。尤其是,分业监管模式不利于监管机构明确监管职责,易形成监管真空,也容易造成监管机构之间的推诿卸责。
分业监管易导致重复监管,增加监管成本。金融监管成本既包括维持监管活动费用的直接成本,也包括被监管行业执行成本以及监管活动对金融行业效率影响等在内的间接成本。在分业监管制度下,多个监管机构会增加机构设立的行政成本与相互协调合作信息成本,不利于实现规模经济和范围经济,加大金融机构受到重复和交叉监管,与多个监管机构打交道,提起多次授权审批程序,遵循多套监管规则,接受多轮监督和管理的成本支出。这会降低金融业的效率,也降低社会整体福利。
分业监管会抑制金融创新,阻碍金融业发展。创新是金融业发展的重要推动力。监管的有效性衡量标准之一便是能否有利于金融创新。在分业监管体制下,各监管机构为减小监管压力以及规避自身风险,有很强愿望确认并控制被监管机构的风险和经营行为的动机,这往往会对原不属于本业的新产品和新业务采取抵制态度,从而阻碍金融业创新活动和发展。
对我国金融监管体制改革的政策建议
国内外经济金融形势的发展变化,尤其是全球化的金融混业经营和一体化的综合监管趋势的广度和深度的扩展,迫切要求改革我国金融分业监管体制。这是一项长期的艰巨的系统工程,不可能一蹴而就,应重点考虑以下两个因素:一是前瞻性,确定金融监管体制的框架一定要考虑到加入WTO后混业经营趋势给我国监管体制提出的要求;二是制度变迁成本,由于经营模式和监管体制之间并不是严格的一一对应关系,监管体制变革要考虑到制度变迁成本的因素。基于此,我国监管体制未来的变化方向应当是一体化的综合监管,并且这是一个渐进式的变革过程,必然包括但不限于以下几个方面:
要提高各独立监管机构的监管水平和监管能力,提高在各自分业领域的监管效率。我国当前“一行三会”的监管格局在2003年才真正形成,分业监管格局短期内难以发生根本性变化。当前监管体制下的核心工作是促进银行、证券和保险各监管机构努力改进和完善监管手段,提高监管水平,防止监管真空,积累混业监管经验。监管重点应放在健全金融机构的内控机制,因为混业经营必将大大增加混业经营机构的操作风险和市场风险,而行之有效的内部控制机制可以起到防范和化解这些风险的作用。同时,监管机构应加快监管方式电子化的步伐,努力实现监管标准的国际化和现代化。
加强目前我国各分业监管机构的合作,建立制度性的合作机制和通畅的信息交流渠道。当前分业监管体制下对混业金融机构实施有效监管的重中之重是建立各监管机构之间的信息沟通和业务合作机制,既避免监管资源浪费,又可实现协调一致的监管效果。 2000年人民银行、证监会和保监会决定建立三方监管联席会议制度,但是不定期的会议制度是不能胜任混业形势下的经常性监管。因此,需要设计特殊的机制予以保证,定期研究加强部门的交流与合作,针对金融业监管中出现的新情况和新问题及时制定监管措施,真正发挥统一协调的功能,并真正具有决策作用。
关键词：香港金管局；商业银行；集团式监管
次贷危机的教训之一就是要加强对跨国金融集团的监管，避免风险在金融集团之间的蔓延。2008年11月底，香港金管局在其网站上公布了对香港注册商业银行的集团式监管办法(Group-wide Approach to Suoervision of Locally Incorporated Authorized Institutio-ns，以下简称《办法》)，并征求业界意见。制定《办法》的主要目的，是让商业银行更清楚地了解目前金管局如何从金融集团整体角度进行综合监管，考虑作为集团一分子的商业银行可能面对来自集团其它成员的风险。
一、香港常见的三类金融集团形式
金融集团是由若干不同的公司实体通过所有权形式联合组成的集团。这些实体主要(不一定独家)提供金融服务，如银行、证券和保险业务。从结构来看。金融集团的组成方式各不相同。香港金管局总结了三类香港常见的金融集团形式。商业银行一般属于其中的一类或几类。本文提到的“商业银行”均指在香港注册的商业银行，在香港称为许可机构(authorized institutions)，分为三类：持牌银行、有限制牌照银行和接受存款公司。持牌银行可开立来往或储蓄户口、可接受任何金额及存期的客户存款：有限制持牌银行可接受任何存期的客户存款。但金额不能少于港币50万元；接受存款公司只可接受不少于港币10万元及存款期不少于三个月的客户存款。
第一类金融集团包括一个商业银行和其子公司。
第二类是国际银行集团或其它被监管的金融集团(由海外银行或被监管的股份公司控股)，商业银行和其子公司只是集团的组成部分。
在第三类金融集团中，商业银行和其子公司由不被监管的控股公司所控股，该控股公司所控股的实体通常涉足更广泛的金融活动(如银行、保险、证券)甚至其它商业活动，即为多元化的金融集团。
二、香港金管局在金融集团监管中的主要职责
(一)香港金管局作为非综合性监管机构，主要负责监管商业银行
不同监管机构的监管职责差异较大。在一些地区，综合性的监管机构负责对一切金融活动进行审慎监管；而在另一些地区，监管机构只负责监管多元化金融集团中的控股公司。香港金管局不是综合性监管机构，不负责监管所有金融服务公司(证券及期货事务监察委员会(香港证监会)和保险业监督机构(IA)分别负责监管证券和保险公司)，也不负责监管非商业银行类金融控股公司。根据《银行业条例》第七条，香港金管局的主要职责是与其它(所在地或海外)监管机构进行合作，确保商业银行在全世界正常开展业务，规范银行业务和存款业务，监督商业银行保护储户利益，促进银行系统的整体稳定和有效运行。
(二)香港金管局采取“集团式”(group-wide approach)监管方式
根据“银行业有效监管的核心原则”，香港金管局对商业银行进行监管时，会考虑其下游业务的综合风险(如国内外办事处、分公司、联合公司和合资企业)。如果本商业银行或其下游业务隶属于另一更大的集团，且集团中还有由同一家公司控股的其它姊妹公司(包括金融性和非金融性公司)，那么这些公司可能给许可机构带来的风险也被考虑在内。为了履行这些职责，香港金管局有必要采取“集团式”方式来监管商业银行。这样无论商业银行处在集团的哪个层面，集团内所有可能影响商业银行的风险都可以考虑在内。为此，香港金管局需要综合考虑许多因素，如集团整体的财务实力及其稳健性、公司治理、管理监督和控制等。
(三)香港金管局的监管重点是集团的财务稳健性
当商业银行隶属于大型集团时，香港金管局希望集团的资本状况能够保证控股公司和集团内其它实体不会占用商业银行的资本及流动性来源，而且，在需要的时候。该集团应该有能力向商业银行提供资本支持及流动性。除此之外，香港金管局也会考虑集团内其它实体与商业银行在业务和经营方面进行合作时，或商业银行对集团内其它企业有风险敞口时(如集团内部其它实体和商业银行对同一客户有风险敞口)，是否会增加或产生新的风险集中。
三、对三类不同金融集团的监管
香港金管局监管的出发点是商业银行(包括其香港办事处及海外分公司)的地位是“合资”还是“独资”。如果商业银行是多个子公司的母公司，即前面所提到的第一类集团，那么除了进行单独监管、对商业银行及其业务的风险状况及实力进行评估之外，还对集团实行审慎标准，即进行“综合监管”(并表监管，consolidated supervision)。
当商业银行隶属于由共同控股公司所控股的大型集团时，即第二类和第三类集团，除了进行单独和综合监管，还应对控股公司及集团内的其它公司进行检查，即“控股人集团检查”(controller group review)。需要强调的是，在进行控股人集团检查时，香港金管局采用集团式监管办法的目的并不是要监管商业银行所在集团内的所有公司，而是监督作为集团组成部分的商业银行。
(一)对第一类集团中商业银行及其子公司的监管
为了评估商业银行的财务实力及其下游业务的内在风险，根据《银行业条例》，香港金管局设立了定量审慎限制，如资本充足率、流动性、大额敞口以及在具体情况中办事处、分支机构和子公司在并表基础上发放的关联贷款。为了评估其下游业务给商业银行带来的不可量化风险，还应考虑一些定性因素，如集团组织结构、公司治理、管理质量、风险管理制度及内部控制等。
1、定量审慎限制。
(1)最低资本充足率。香港金管局要求商业银行在综合监管基础上保持8％的最低资本充足率，或不超过16％的更高比例。被综合监管的子公司包括所有从事由《银行(资本)规章》第27(3)款所界定的“相关金融活动”的机构。商业银行在不从事金融性业务的公司中所持有的股份，通常需要进行风险加权，或将其从商业银行的资本基础中扣除。当商业银行的子公司由其它监管机构，如证监会和保险业监督机构进行监管时，由于它们满足这些监管机构独立的资本充足率要求，一般不再进行综合监管，所以这些子公司所持有的股份都必须从商业银行的资本基础中扣除。此外，如果商业银行的保险或证券子公司不能满足最低资本要求，并且没有在相关监管机构规定的时间内及时采取适当的补救措施，香港金管局可以要
求将相应的资金差额从商业银行的资本基础中扣除。
(2)最低流动性。香港金管局要求商业银行在并表基础上将最低流动性保持在25％。如果商业银行与其子公司和海外分公司进行的集团内交易可能对其流动性构成实质性影响。这些子公司或海外分公司也应进行综合监管。
(3)大额敞口和关联贷款。根据《银行业条例》第15条，综合监管通常覆盖了商业银行所有从事金融业务的子公司，包括证券和保险企业。商业银行在并表基础上必须遵守特定的敞口限额。即与大额敞口、关联贷款、重大投资或收购、土地和房屋利息等有关的敞口限制。而且应建立足够的内控机制，以生成相关的并表数据和信息，协助香港金管局对企业的风险集中、关联敞口和其它集团内交易进行并表评估。香港金管局监管政策手册(SPM)中的“大额敞口及风险集中度(CR-G-8)”和“关联贷款(CR-G-9)”章节对相关审慎性标准进行了具体表述。
2、定性评估因素。
(1)集团公司治理和风险管理。商业银行董事会负责确保已制定全面的政策和程序以度量、管理、监督和报告整个集团层面的风险。这些政策和程序每年都应检查和更新，以应对集团成员不断变化的风险状况。集团风险管理政策的任何实质性变化必须经过董事会批准。香港金管局监管政策手册(SPM)中的“本地注册许可机构公司治理”(CG-1)章节对相关审慎标准进行了具体表述。
(2)集团资本管理。商业银行董事会负责确保商业银行的资本水平与其本身和其子公司在活动中暴露出来的风险程度相适应。商业银行应建立与其运作规模和复杂程度相适应的内部资本充足率评估程序(capital adequacy assessment process，CAAP)，用来衡量和报告商业银行及其子公司的风险，以及估算承担以上风险所需的资本量。香港金管局监管政策手册(SPM)中的“监督评估过程”章节对相关标准进行了具体表述。
(3)信息披露要求。如果香港金管局要求商业银行按照并表要求来计算资本充足率，商业银行应根据《银行业(披露)规则》第11条，按照并表要求公布其业务状况、利润、损失和资本充足率等相关信息，这些信息应包括关联方交易的信息概况，及商业银行对于关联方的贷款政策。
(二)对第二类和第三类集团的监管
按照金融监管当局的政策。如果想成为商业银行的大股东控股人(a majority shareholder controller)，必须是具有稳固基础的银行，或者其它经营状态良好、有丰富经验的被监管的金融机构。根据《银行业条例》，金融监管当局没有直接的法律权力去监管商业银行的控股公司(并不是许可机构本身)，但基于监管连续性原则，金管局有权检查大股东控股人作为认可机构的控股人的合适性及正当性。为了履行这种职责，香港监管当局将进行控股人集团检查(controller group review)。除了检查控股人的合适性及正当性以外，也应考虑控股公司及其任何姊妹公司的业务操作对控股公司的影响，以降低同一集团内控股公司或其它经济实体对许可机构的潜在风险。必要时会使用类似于审慎准则的评估工具(如资本充足率、流动性、大额敞口、关联贷款等)去评估集团整体的财务稳健性。
在检查股份公司是否适合作为许可机构的大股东控股人时，香港金融监管当局需要考虑集团内部组织、公司治理、风险状况、财务实力、风险管理和内部控制等。
1、集团结构。集团的法律结构、管理结构和运作结构应该足够透明，便于香港金管局进行监管，主要包括：主要的子公司和分支机构、主要的经营地点、集团主要业务的决策和管理者；对集团进行高层次管理和控制的途径；对相关跨国业务的管理方法；集团内部主要的责任分布；商业银行和其它集团成员间在公司结构、财务或其它方面的联系：可能影响商业银行监管的集团公司层次(指由商业银行及其母公司等相关的经济实体组成的集团)。
2、集团公司治理以及管理监督的质量。整个集团的高层次企业控制及风险管理，如控股公司的董事会及审计委员会的人员构成；控股公司的董事会以及高级管理层是否具有足够的知识与专业素养来监管和管理与商业银行有关的集团业务；控股人对商业银行在问题处理方面的影响程度，以及控股人应该具备的管理商业银行所需的知识、经验、能力、判断的公正性及勤奋度；控股人及相关经济实体(包括董事会及高管成员)是否曾被指控犯罪，或曾违反过任何法律法规，或有过不遵守非法定条款的记录，或曾被专业监管机构警告或吊销过执照。
3、风险状况。集团内交易(intra-group transaction)和对传染的敏感度(susceptibility to contagion)是香港金融监管当局特别关注的两类集团内在风险。商业银行的集团内交易应该是以公平的方式进行的。香港金融监管当局会对商业银行参与的重大集团内交易进行评估，评估那些没有公平进行的重要集团内交易和那些许可机构与其它集团公司有重大集团关系的交易(如内包)是否公正进行。传染的敏感度指商业银行由于相关公司的不利发展而受到传染。这取决于商业银行不依赖母公司或者集团其它公司的名义或支持，从市场集资和获得流动性的能力。
4、集团的整体财务实力。控股人财务资源的类型和充分性应能保证其有能力为商业银行提供连续的支持。或有能力获得财务资源以提供这种持续性支持。这方面的因素包括：控股人是否为国有；集团的盈利能力和流动性；资本状况；集团的战略方向(包括商业银行的发展意向和计划)、发展轨迹以及实施现行活动和计划活动的财务能力。商业银行的持股公司还需向香港金管局提供一份保函，以证实其在必要时可为商业银行提供资金和/或流动性支持的政策。
5、风险管理和内部控制。考虑到其自身规模、性质和业务的复杂性，金融集团应在集团层面上指定充足的风险管理程序和内部控制机制。关于这一点，应考虑以下因素：董事会和高级管理人员应参与集团风险管理；在集团范围内，为了识别、监测、控制和减轻所有的实质风险，风险管理职能是以何种方式组织和进行的；集团的资本管理流程，包括其政策、资产分配方案、资本结构以及对集团资本状况的预测，做预测时应考虑到计划中的融资行为，以保证集团成员尤其是商业银行的资本充足率；集团的流动资金管理程序，包括其政策、流动性风险管理结构(如风险集中度)、资金来源以及商业银行从(向)其母公司或者其它集团公司获得(提供)流动性资金支持的程度：集团的内部控制机制，尤其是内部管理机构的独立性和竞争性。
四、香港金管局与其它监管机构的监管合作
香港金管局对第二类集团监管时将依赖其母银行/控股公司的本国监管机构，对于第三类集团，则与海外监管机构展开跨境监管合作机制，由海外监管机构负责综合监管商业银行的母银行/控股公司。
香港的一些商业银行是跨国银行集团的子公司，即第二类集团。对这类金融集团的最终监管权属于跨国银行所在地的银行业监管机构。香港金管局会考虑审慎地借鉴其母银行/控股公司的本国监管机构所做出的评估。监管合作的正式安排可以通过香港金管局和单个海外监管机构签署备忘录(MOUs)或协议书的形式进行，在备忘录或协议书中明确每个监管机构的相关职责，其中包括为保证持续监管和出现重大监管关注时。共享和交换签署者地区内银行的信息；每个签署机构对这些银行的监管职责：这些银行跨境设立机构或者投资时，签署方要进行协商；进行持续监管联系(如通过双边会议或定期访问)，在审慎性问题上交换意见，或讨论共同关心的问题。香港金融监管当局在多种场合与相关海外监管机构进行双边会晤，交换符合共同监管利益的信息，定期与这些监管当局共享监管成果方面的信息。
对于第三类集团，即商业银行及其姊妹公司由一家控股公司所控股，集团内部的实体不仅从事银行业等金融活动，还从事其它商业活动的多样化金融集团，该控股公司既不受香港金融监管当局的监管，也不受海外银行业监管机构的监管。此时，香港金管局会与海外监管机构展开跨境监管合作机制，由海外监管机构负责综合监管商业银行的母银行/控股公司。
五、香港金管局对商业银行的集团式监管对我们的启示
(一)我国的发展现状对加强金融集团监管提出了迫切的需求
次贷危机之所以能引发全球性的金融危机，一方面是由于衍生证券所蕴藏的巨大风险，另一方面是混业经营所带来的监管空白。我国的金融业正逐步趋于混业经营，出现了几类金融集团，国外的金融集团也在进入我国金融市场，甚至实业投资领域。跨业、跨境经营带来的资本计量、内部交易风险、大额风险暴露等以及由此引发的风险传染、风险转嫁等对我国加强金融集团监管提出了迫切需求。
(二)与银监会的《银行并表监管指引》相比，香港金管局的《办法》更注重从整个金融集团整体角度进行综合监管
2008年2月，银监会了《银行并表监管指引(试行)》，以规范和加强对银行及其附属机构的并表监管，防范银行集团的金融风险。《指引》包括七个部分，着重对风险要素的并表监管做出规范。并从并表范围、具体要求、关注重点、跨业风险、跨境风险以及监管措施等方面做出详细规定。
而香港金管局的《办法》将监管对象进行了分类，从监管三种不同对象的角度对监管方法进行了规范，每一种监管对象都涉及并表监管这一方式，而对第二和第三类监管对象，在单纯规范并表监管的基础上，更提出了控股人集团检查(controller group review)这一监管方式，着重检查控股人的合适性和正当性，是从整个金融集团整体角度进行综合监管，考虑作为集团一分子的商业银行可能面对来自集团其它成员的风险。
(三)在对单个金融机构独立审慎监管和对金融机构与其所在金融集团关系的审慎监管的基础上，突出对金融集团的整体审慎监管，避免银行集团的风险传染和蔓延
对金融机构与金融集团的审慎监管是我国现阶段对金融控股集团监管的重心。主要包括三个方面：一是对单个金融机构的独立审慎监管，二是对金融机构与其所在金融集团之间关系的审慎监管，三是对金融集团整体的审慎监管。对单个金融机构(或单个金融功能)的监管是金融集团监管的基础，主要集中于资本充足率、大额风险敞口(风险集中度)两个方面。对金融机构与所在集团关系的审慎监管主要集中于防止金融集团内部的风险过度传递和金融机构之间的利益输送。对金融集团整体的审慎监管也主要体现在资本充足率与风险集中度(大额敞口)两个方面，只不过这时候使用的是集团整体的资本额，需要剔除各种资本的重复计算。为了突出对金融集团的整体审慎监管，应在两个层次上综合计算资本充足率与风险集中度，一个是银行及其下属机构形成的银行控股集团的资本充足率与风险集中度，另一个是整个集团的资本充足率与风险集中度，避免局部的、单一的风险进一步蔓延扩大，对整个银行集团的安全构成威胁。
(四)各金融监管机构应在按照业务进行“主监管”的基础上，加强对金融集团公司的协同监管
银监会、证监会、保监会于2003年6月起草了《三会在金融监管方面分工合作的备忘录》，确立了对金融控股公司的主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。2008年2月，银监会的《银行并表监管指引(试行)》不仅适用于商业银行作为母公司所构成的银行集团，还涵盖了银监会监管的所有机构，包括在华注册的外资金融机构法人、财务公司、信托公司等组成的集团。但银行并表监管只是对银行主导的金融控股公司进行监管的一个方面，目前保监会和证监会还没有类似的规定，对金融控股公司业务的协同监管亟需加强。
(五)人民银行应发挥在“一行三会”金融监管协调机制中的重要作用
金融业的“十二五”《规划》在贯彻和实现过程中，需要面对众多复杂和困难的问题。对于《规划》中提出的总体目标和要求，要在认真贯彻具体措施的基础上，有组织、有步骤、有策略地进行。改革也需要讲求策略和节奏，不能盲目冒进。比如我国资本项下的对外开放不能过急，毕竟还没有做好跨境监管的准备，而且也没有理顺和完全调理好国内利率、汇率的市场化环境，因此中国的金融改革和开放应该“先内后外”，可将国有特权垄断的金融企业牌照先向中国民间资本开放，允许有牌照、有规则的民间金融存在。
同时，金融监管框架需要尽快改革，随着金融控股集团的不断出现，金融机构混业化发展的趋势越来越明显，如果继续沿用分业监管，除了监管覆盖不足，各种穿插性的金融产品会让金融系统性风险进一步扩散，这不利于金融安全。尤其金融控股集团的业务涉及多个金融领域、业务遍及多个国家和地区，于是风险变得更加分散和难以监控，传统的分业监管体制往往难以对金融集团的总体风险进行有效监管。因此，建立统一的金融混业监管机制非常迫切。
对此，《规划》也格外重视这一问题，明确提出要避免监管缺位和错位，要完善金融稳定信息共享机制，实现信息共享的规范化和常态化。细化金融机构分类标准，统一监管政策，减少监管套利，弥补监管真空。但这项改革的难度非常大。分业监管格局对中国金融业的管理一直存在不利影响，需要组建一个超越部门权力的统一监管和协调部门，让众多金融行业的管理部门行动一致，目标一致，信息共享，在统一监管中，体现效率和公平。
中国金融市场可以尝试建立一个廉洁公正、有统一战略、对市场长期负责的“金融安全协调委员会”。在目前金融市场分业监管的格局下，跨部门管理的低效往往导致制度规则趋于平淡和模棱两可，让很多金融创新业务在监管和利益的争执中夭折，市场自身的发展规律不能畅通无阻地发挥。
关键词：一行三会；治贿；金融监督；金融机构
文章编号：1003-4625(2009)11-0075-04
中图分类号：F830、2 文献标识码：A
2009年9月，中国人民银行会同中国银监会、中国证监会和中国保监会成立“一行三会”治理商业贿赂协调小组，通过了《“一行三会”治理商业贿赂协调小组工作规则》，确定了具体协调机制。召开了金融机构治理商业贿赂工作联席会议，中央纪委副书记、中央治理商业贿赂领导小组副组长兼办公室主任李玉赋出席会议并讲话。这表明我国加强金融监管协力治理金融系统腐败迈出了新的步伐。金融监管对于维护良好的经济金融秩序、优化资金配置、提高金融运行效率、保证货币政策的有效实施、促进社会经济健康发展有着十分重要的作用。在世界金融危机的深层矛盾远未解决，金融商业贿赂治理任务艰巨等背景下，查找我国当前金融监管的薄弱环节，探索强化金融监管的途径和办法，对于加大金融监管力度，完善监管措施，堵塞监管漏洞，促进金融安全等都有重要的现实意义。
一、我国金融监管体制模式分析
金融监管是金融监督和金融管理的总称，是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定，本质上是指金融主管当局依法对金融机构及其经营活动实施的领导、组织、协调和控制等一系列的活动。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业实施的监督管理。广义的金融监管在上述含义之外，还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等内容。本文主要从狭义视角进行论述。
(一)我国现行金融监管体制的由来
20世纪80年代中期以后，我国商业银行开始出现跨行业经营的竞争局面，很多商业银行设有自己的信托、投资和证券公司。适应这一形势的发展，国务院于1992年10月决定成立国务院证券委员会(简称证券委)和证券监督管理委员会(即证监会)，根据证券市场发展的实际情况，对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。1995年之后，我国继续推动金融监管体制改革，不断完善分业监管体制。1997年11月，中央金融工作会议提出建立和健全“集中统一”的证券市场监管体制。1998年16月，中国人民银行将证券市场监管职责全部移交证监会，真正形成了银行与证券的分业监管。1998年11月，中国保险监督委员会(即保监会)成立，使保险监管从中国人民银行金融监管体系中独立出来。2003年3月，十届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会(即银监会)。人民银行不再承担上述金融监管职能后，将加强制定和执行货币政策的职能，不断完善有关金融机构运行规则，改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控、防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。
至此，我国正式完成了分业监管体制的构建，形成了银监会、证监会和保监会(简称“三会”)共同负责金融微观监管，人民银行负责金融稳定的监管体制。
(二)我国金融监管体制模式分析
我国现行的“一行三会”监管模式，属于分业经营分业监管金融监管体制，是在我国金融监管体系改革发展进程中形成的，也是与世界金融监管体制学习借鉴有着各种关联的，在一定时期内有其必然性。这种金融宏观调控职能与银行监管职能分立体制，基本适应当前中国经济和金融业发展的现状，在金融监管上发挥了积极作用，取得了明显成效。例如，银监会组建以来，在党中央、国务院的正确领导下，认真落实银行监管体制改革的战略部署，监管工作新的理念、目标和标准，边组建、边监管，银行业监管、改革、开放和发展都取得了新进展。目前，银监会负责监管的银行业金融机构法人35700多家，资产达27、6万亿元，占我国全部金融机构总资产的90％以上。总体上说，目前我国这种专业化的分业监管体制与我国分业经营的现状是基本适应的，但其存在的薄弱环节和缺陷以及面临的挑战，必然要求对这一监管体制不断完善与创新。
二、我国现行金融监督体制机制存在的缺陷
随着经济的不断发展，金融结构也变得日益复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现，混业经营初见端倪，这对我国现行的金融分业监管体制提出了挑战。
(一)分业监管体制内的不协调，势必影响监管效力
在目前的“一行三会”体制下，相互沟通不足和信息共享程度低的问题较为突出，难以及时有效采取协作行动开展监管活动。监管协调性差是分业监管体制的固有弊端，加之我国特有的行政体制和行政文化，各监管机构在法律上是独立平级主体，中央“一行三会”均为独立的正部级单位，自成系统，各司其职，条块分割，导致三家监管部门之间以及监管机构和中央银行等宏观调控部门之间的协调难度大，效果差，易形成部门利益，当发现问题时，由谁牵头，由谁做出最终决定等，都有一定难度，容易造成监管真空和摩擦，给跨业违规以可乘之机。随着金融创新和综合经营的进一步发展，这些问题将更为突出，并严重影响监管效率的提高。
(二)分业监管体制与监管对象业务的不对接，容易减弱监管效果
随着我国加入WTO承诺过渡期结束，外资金融机构获得完全的市场准入许可和国民待遇，许多大型跨国银行正在或准备在我国开放个人业务。对绝大多数跨国银行来说，它们都是超级金融财团，涉足非传统的银行业务较深，我国分散的监管机构难以与能够集聚大量金融资源的金融控股公司等大型组织相抗衡，难以保障金融安全和公共利益，现行分业监管体制难以综合评估混业金融机构的风险。特别是针对国内混业金融集团只对集团某一实体有监管权，很难评估该实体的真实风险。
(三)分业监管容易产生重复监管、监管真空和监管套利
如今，商业银行可以进行包括金融衍生业务、各类投资基金托管、证券业务、保险业务等。这些业务与证券、保险业务密切相关，并具有一定的替代性。同时，证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。此外，在保险业方面，
新的险种不断涌现，诸如投资联结保险、养老金分红保险等。这些保险业务，既具有投资功能，又具有储蓄功能。银行、信托、证券、保险之间的业务具有趋同性和可替代性。诸如此类的金融业务不断创新，业务交叉不断增多，从而造成严格分业监管的效率逐渐降低，监管一致性问题日渐突出。“三会”分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可，重复监管现象突出。与此同时，银行、信托、证券和保险业务的日渐趋同，削弱了分业监管的业务基础，不可避免地造成监管的真空与冲突。在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复和资源控制的重复，在涉及责任追究的地带呈现监控真空和问题处置的真空，也容易造成监管机构之间的推诿卸责。此外，金融业创新发展使得各金融机构和金融业务的界限越来越模糊，很难区分它们究竟属于何种类型机构以及何种类型业务，各金融机构往往利用监管盲区逃避监管或利用监管程度差异进行“监管套利”。
(四)分业监管与监管对象的不对应，容易导致监管成本增加
金融监管成本既包括维持监管活动费用的直接成本，也包括被监管行业执行成本以及监管活动对金融行业效率影响等在内的间接成本。现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理，金融机构受到重复和交叉监管。当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成。比如开展股票质押贷款业务，需要在银行监管部门和证券监管部门之间协调，而不同部门对于同一业务的风险控制和管理意向存在较大差异。与多个监管机构打交道，提起多次授权审批程序，遵循多套监管规则，接受多轮监督和管理的成本支出，多个监管机构将会增加机构设立的行政成本与相互协调合作信息成本，产生较高的协调成本，也会降低金融业的效率，降低社会整体福利。
(五)面对金融混业的趋势，我国金融监管体制容易面临两难境地
人世以来，金融开放政策和QFII的实施已经使我国金融机构直面跨国金融集团的激烈竞争。如果不顺应分业经营向混业经营模式转变的趋势，中国金融业服务质量、竞争力就难以提高。如果顺应这种趋势，又可能由于巨大的系统风险及道德风险而使整个经济面临危机。我国金融监管体制正面临着“两难境地”。随着QFII的实施以及金融业开放的推进，在境外跨国金融集团混业经营的压力下，境内金融财团必将说服监管当局允许他们开展混业经营。现行的分业监管体制面对上述压力显得比较被动，并且由于“三元冲突”的存在，央行货币政策的独立性也受到很大挑战。
(六)单纯的分业监管体制无法对外资金融机构实施有效监管
主要外资金融机构都实行集团化综合经营模式，尽管其在华机构也必须遵循我国的分业经营制度，但其同一主体可分别进入我国银行业、证券业和保险业，在华机构通过与总部的前后台配合，以“前台分业，后台混业”模式实现实际上的综合经营，在我国实现跨行业持股、跨行业经营和分销产品的目的。目前的分业监管体制无法对上述外资金融集团实行有效监管，难以全面把握外资金融集团在我国的发展和风险现状。
三、完善创新现行金融监管机制的路径选择
针对存在的上述问题和面临的严重挑战，我们必须通过不断的完善与创新来认真加以解决，并逐步建立和完善与金融混业经营相适应的金融监管体制。我国金融监管体制的完善与创新应当朝着如下目标努力：即确保金融监管目标明确，运作独立，覆盖所有金融机构和功能领域，有效应对现有金融体系的各种风险；能够兼顾监管效率和监管有效性；金融调控和金融监管以及不同金融监管机构之间能够建立良好的监管协调机制；能够有效避免监管机构自身的道德风险；适应并促进金融体系的不断发展。实现上述目标是一个漫长的过程，但必须以此镜子经常对照并努力争取。
(一)促进行业监管向功能监管转型
功能监管是指依据金融产品所产生的功能而确定监管对象，实施监管规则与标准的监管方式。美国是推行金融功能监管的典型国家，银行监管机构、证券监管机构和州保险监管机构分别对银行子公司型金融集团、金融控股公司中银行、证券、保险子公司及从属业务开展监管，这种监管按照监管对象的经营业务种类与性质属性，区分监管机构实施监管，优点在于延伸了监管的触角，有利于扫除监管盲区。推动从行业监管向功能监管的转变，是我国的理论与实务界已然达成的共识。在提升传统监管模式效能的同时，应当确立功能监管的导向与指引，及时调整混业经营的业务活动。功能监管弥补了传统金融监管的缺漏，有助于实现对金融领域的动态监管，然而，功能监管对同一金融机构下的不同功能类别的金融服务分别进行监管，无法应对监管的统一性难题及系统性风险，这些都要求分业监管与综合监管共同发挥作用。
(二)实施合规性监管向风险性监管模式转化
风险监管要进一步强调审慎规则，监管当局对商业银行等行业的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，在识别、度量银行风险的基础上，提出防范和化解银行风险的措施，更注重银行本身的风险控制制订程序和管理水平，能够及时反映银行经营状况，预测潜在风险。在关注金融风险时，既注意体制内金融机构的监管，也要注意对体制外民间高利贷等“灰色金融”的监管。
(三)推动分业监管向综合监管过度
伴随金融经济的日益活跃，金融体系逐渐结成紧密的整体，风险的系统相关度大幅度提高，在全球范围内形成监管集中的趋向，英国等很多国家，加强了综合监管的职权，力图打造统领宏观金融经济的“超级监管者”。回顾历史，我国的金融监管进程走过了综合经营、人行统一监管向分业经营、三会分别监管格局的转变、人民银行进行宏观调控三会负责微观监管的监管体制。为了实现我国人世以后对金融对外开放的承诺，金融业面临着与全球混业经营模式的接轨，金融经济产生了推行统一监管的需求。当前的金融监管方针，就是要在提高分业监管专业化水平、巩固分业监管实效的前提下，适当扩大人民银行及其工作部门的总体协调职能，确保金融监管的适应性与有效性。我国政府已开始对金融业分业经营的政策进行了适当的调整，银行、证券、保险三业出现了相互渗透、共同发展的趋势。虽然我国监管模式从“分业监管”到“混业监管”还有一个很长的过程。但现阶段的分业监管要为更高阶段的混业监管奠定基础和积累经验。
(四)鼓励金融创新，贯穿风险控制主线
当前，金融创新势头强劲，创新与监管之间的矛盾日渐凸显，怎样在坚持鼓励创新的原则下，实现对金融风险的有效控制，成为金融监管面临的一个重大难题。解决创新与风险防控的两难，首当其冲地应
当积极转变金融监管理念，处理好监管与创新的关系，坚持以风险防控为主线和活动规范，牢固树立审慎经营原则，推行风险指标监测体系，将商业银行的表外业务纳入有效监管范畴。同时引入激励监管的观念，在机构设立、业务开展等方面给予金融机构更大的自和灵活性，保障金融机构的创新能力，大力推动金融创新。
(五)加强组织领导，探索建立统一的监管机制
第一要要完善金融监管的组织领导机制，强化人民银行的监管权威。人民银行肩负起更多的综合监管职责，人民银行省会中心支行、市中心支行或者分行营管部具体行使对管辖区域、本部门工作范围内金融监管的总体协调任务。人民银行应当推出资本充足率、不良资产比例、流动性、盈利性等监管指标体系，对整个金融风险进行监测、评价、预警、处置，对金融风险从源头上加以防范和控制；制定金融机构“混业经营”的业务标准，明确分工合作内容，实现对外资金融机构、跨国银行、非银行金融机构的规范、连续、系统的监管。通过人民银行的宏观调控与统一监管职能，推动建立集中统一的监管信息库和信息网络，收集、整理、加工、分析金融监管数据，统一调动监管资源。第二要继续改革部门监管协调机制。我国的分业监管格局短期内难以发生根本性变化，基础性的工作是改进和完善监管手段，提高各独立监管机构的监管水平和监管能力。在提升三家机构分工监管水平的基础上，确定牵头机构，建立制度性的合作机制，加强混业形势下的经常性监管，实现协调一致的监管效果；进一步巩固和发展三方监管联席会议制度，提升监管联席会议制度的法律地位，增加行政法规层面的调整，赋予更多的磋商与协助手段，增强联席会议制度的权威性与执行力；畅通信息交流渠道，制定涵盖银行、证券、保险业的金融监管信息共享机制和协调规范，引进国际相关经验及标准，建立灵活有效的监管磋商和行为协调机制，降低多部门分业监管运行的成本，及时应对解决混业化过程中产生的新情况、新问题。第三要提高监管效率，加大集中监管力度。建立牵头监管模式。目前，三家监管机构分别监管银行、证券和保险这三个金融子市场，但是，随着金融市场的不断发展，金融子市场之间的互相作用、互相依赖程度显然会不断提高，这就需要各监管机构的相互配合。因而，必须要有一个机构牵头，在这三家机构分工监管的基础上，注重整个金融市场的协调发展以及不同子市场之间的协调。要适时建立统一监管机构。结合金融监管体系的构建，在条件成熟的时候，可以规划设计类似于金融风险监管委员会或者金融业监管局的综合性金融监管独立机构，承担跨行业系统性风险的防范以及“三会”机构监管政策与标准的协调沟通工作。也可尝试建立综合性的监管体系，成立一个由银监会、证监会和保监会等部门共同组成的金融业最高监管机构，对混业经营实施联合监管，定期就金融政策、金融运行重大问题进行磋商，为混业监管积累经验。
【关键词】监管模式国际经济金融机构
一、世界各国主要执行的三大类金融监管模式
世界各国主要执行的三大类金融监管模式分别是两级多元银行监管体制、一级多元银行监管机构、集中单一的金融监管体制。
（一）两级多元银行监管体制
例如美国、加拿大等西方国家使用的就是这种监管模式。“两级”是指各地方政府和中央政府都有权利管理银行的相关制度及日常业务。多元是指有多个机构进行监管。在美国，多家机构共同负责对金融机构的监管，每家机构都负责不同的监管领域。货币监理署支持设立联邦法银行，联邦委员会则会负责监测银行的日常运营状况。州法银行的设立和运营与联邦法银行有所区别，其日常运营和设立由政府银行进行监督。为了顺应国际金融环境的变换，美国政府开始注重对金融系统改革，依据新的金融服务法，按机构进行分类的监管模式被更替为按金融服务分类。
（二）一级多元银行监管机构
法国的银行业主要由法兰西银行和各类委员会组成。这些监管机构中，国家信贷委员会负责核验银行的身份，并进行相关登记。银行委员会负责监管银行的业务往来、运营制度是否符合相关规定，并实时监控银行的财务部门以保证银行的正常运营。法兰西银行则负责现场检查。
在德国，联邦银行主要负责制定相关政策、监督货币的发行和回收，监督局则管理着银行的业务状态和日常运行。
马来西亚的监管体系属于多元化的监管模式，由国家银行和国家财政部等机构联合监管，其中国家银行在众多的监管机构中处于最高地位，领导着监管体制的分配和运行。
韩国实行二元化监管体制，该体制中银行的控制和监督都由财政部负责，同时韩国银行有权监管其他商业银行的业务运营和制度的制定。在韩国银行中，货币委员会则处于最高的权力地位，银行检察院则负责执行委员会的命令，监察院则负责配合检察院进行现场核查。
（三）集中单一的金融监管体制
在比利时，对银行业的监管由银行委员会负责，该机构虽然属于财政部的下属职位，但在法律上有着很高的地位以及高度的独立性。银行委员会不仅能监管银行业的日常业务往来，更有着广泛的权利，其权利的实施主要是非正式性的监管办法。除了监管的职能以外，银行委员会还负责拟定相关法律法规。
比较三种金融监管模式，可见每种模式都有自己的优缺点，至于最后是否能顺应金融监管的要求取决于该模式是否能与这个国家的经济发展状况相匹配。例如，新加坡政府的高效率、官员廉洁世界闻名，单一的金融监管体制在新加坡就取得了很好的效果。在计划经济体制下时，中国和其他东欧国家还没有未出现过金融风险，但后来经济转型以后，计划经济和市场机制并存，逐步发现了贪官腐败的迹象，这时单一的监管模式就无法满足市场发展的需求了。
二、世界各国主要的金融监管机构
研究世界各国的金融监管机构后，可见中央银行都毫无例外的成为了监管领导者。政府财政部通常会设立货币监督局，根据国家的财政政策及时金融机构的相关规定进行调整。中国相比于其他国家还有审计署，主要负责对金融机构进行监督管理。在许多金融发达的国家，银行都起着至关重要的监管作用。
金融同业会是一个特殊的监管机构，该机构主要依靠同行之间相互监督，这样不仅能有高效率的监管效果，还能有效防止滥用职权的情况。目前，荷兰、比利时、法国等金融地区都建立了十分高效的自律机制，并取得了不错的效果。金融评级机构也是金融监管机构的重要组成部分，有许多有代表性的公司，例如标准普尔、穆迪等，都会不定期对各大金融机构进行评定。
三、各国银行监管体制的特点
各国银行监管体制的特点主要表现为美国银行看重规范化；欧洲银行监管体制崇尚自由化；德国银行实行混业经营、统一监管的监管体制。
（一）美国银行看重规范化
世界上只有美国对国内的金融市场不加以行政管制，美国凭借着发达的监管系统实现对金融业的监管。美国目前正在广泛使用的主要分为两类信息系统：银行桌面系统和全国检查数据库。其中数据库只有专門的监管人员具有使用资格，该数据包含了许多重要的国家信息，并能为监管服务提供许多有效信息。在开发新的功能后，该系统还能加强各个监管部门之间的信息交流，同时能有效帮助监管人员利用数据对不同机构进行分析。
随着经济、政治环境的变化，联邦有着越来越广泛的作用。但是，从美国的政治角度来看，美国不会放弃这种多头式的监管模式，但日后的监管中可能会交替分配联邦与州之间的监管权力。在两大管理主体不断竞争的过程中，能快速促进法律法规的完善并有效提升金融业的效率，同时还有发现金融风险的作用。然而该监管体系也有着许多缺点，例如在一定程度上存在管理不统一的问题，这会使得金融业出现不恰当竞争的现象。
（二）欧洲银行监管体制崇尚自由化
譬如英国的经济体系一直被自由民主的思想所影响，所以这一传统对英国的监管体制有着一定程度的决定性。长期以来，英国很少干预经济，它们崇尚自由契约，并坚信市场存在“无形的手”，在民族性格上有很强的自律自重的理性主义。由于被英国的传统制度影响，监管市场主要依赖于非制度化的模式。直到1970年英国才建立正式的监管体系，在此之前主要依赖于自律性原则和道义劝告。
在1973年至1975年时，英国经历过一次严重的银行制度危机，这一危机给英国金融业带来了不小的影响，并严重影响到英国银行系统的稳定性，为了保证金融业的稳健运营，英国银行制定了一系列的银行法及金融政策。
（三）德国银行实行混业经营、统一监管的监管体制
德国的金融体制和其他国家不一样，法律从不会对金融过多干预、实行过多的限制。在九十年代，德国实行了一次大型金融改革，减少了对大型金融集团的管制，以便于其参与国际金融的竞争。金融控股公司作为德国的全能银行，能有效率的全面开展证券业务和银行业务，并通过一系列的收購活动，最终发展为地位显赫的金融集团，并能够提供专业的金融化服务。
德国的银行监管体制相对独特，并不像其他国家那么严格。谈到对银行进行集中性管理，德国并没有像美国那样进行过多限制。由于德国企业高度需要银行的融资，因此德国通过投票权转移、投票权、直接性项目投资的方式来表明占有权。由于独特的债权组合结构，尽管管制不够严格，德国的银行体系也一直相对稳定。
四、有关完善我国金融监管体系的相关方案
（一）增强法律监管
目前国际上采用的监管方式主要分为三种，而中国采取的是分业经营、分业监管的模式，当前我国还未建立起健全的金融法律，因此严格完善相关法律迫在眉睫。在日后的监管中一定要严格依照法律进行金融监管，才能维护监管的公正性和效率。增强监管的措施可采取：通过修订相关条例加强金融行业的纪律性；积极和各国金融监管局进行合作交流，取长补短，杜绝监管真空；建立信息披露机制，例如开展相关市场法规、社会信用的宣传活动、增强公众的风险意识、遏制非法金融活动的产生。
（二）优化监管模式
许多国家实行严格的外汇管制，对于各种外汇使用都有着明确的要求和规定，其中的大部分国家都规定了资本项目下的货币不允许兑换政策。这些国家都有一个共同特点，即历史上一般都出现过资金短缺的现象，因此金融管理系统不够灵活，不太容易适应国际经济新环境。我国也曾有过类似阶段，因此我国应该根据国情对监管模式不断优化，才能保证经济的长期健康发展。
（三）以金融创新为切入点完善金融监管
金融创新主要指金融行业为了迎合经济的发展而在金融衍生产品、金融监管制度改革等方面做出创新，这不仅是促进金融业发展的主要方法，更是金融发展的主要源泉，现代金融要想发展就必须不断进行金融创新。但在发展过程中，要注意金融创新虽然能促进金融业的发展，但伴随着的还有金融风险，最终会增加金融监管的难度。
在金融监管上，我国应当以金融创新为切入点，完善金融监管体系。例如从健全监管机构之间的信息共享来入手，稳步推进金融创新，防止系统性金融风险的发生。在金融全球化的经济背景下，可以加强对金融市场的管理，但也要有适度性，否则会造成优质资源流向国外，可见处理好金融监管和金融创新的关系十分重要。在国际金融危机爆发后，我们更要认识到金融发展不能脱离实体经济。最后，警惕金融“伪创新”带来的风险也是十分重要的，我国应该参考国际监管不断调整本土的金融监管措施，提高金融市场的参与度和交易者的透明度，以此来降低金融创新的不确定性并有效进行风险规避。
作者：蒋奇
【参考文献】
监管机构与监管职能的统一
我国金融监管体制目前基本与30年代的美国金融监管体制相似，即以金融分业为基础的法定监管为主，自律监管为辅的模式，稍有区别是国内金融自律监管作用相对薄弱，证券交易场所和金融行业协会组织的自我监管作用尚未充分发挥。从监管部门来分，人民银行、证监会和保监会分别是银行、证券和保险三大主要金融行业的主管部门。从整个金融市场来看，则监管部门更多，例如财政部是国债市场的主要管理者；企业债券属于国家发展计划委员会管理；而外汇和B股交易又受到国家外汇管理局等其他政府部门的监督管理。从各部门的监管职能看，既有各类金融业务资格的审批等市场准入的管理，也有违法违规行为的调查和惩处的权利，此外，在很大程度上各监管机构还承担了金融行业的发展规划和法规的制定工作。这种分业监管模式在金融市场的初级阶段具有一定的合理性，但从现代金融业的发展着眼，面临的问题不少。金融市场的对外开放，势必带来金融的混业化经营和市场的国际化运作，以分业为基础（sector-based）的金融管理模式越来越受到制约：一是不同法律规定基础上的自律性管理和法定监管的模式的将困扰着金融机构；由于兼并收购，投资公司、银行和保险公司之间的区别日益模糊，大量的多目标的混业金融集团将会不断产生（不产生这样的金融集团就无法与海外金融集团竞争）。如果不同金融机构必须向不同的监管部门申请业务许可，并按照不同的监管标准运作，就没有一个监管机构能够总体评价和监管不同行业间产生的金融风险，势必会对整个金融市场的系统风险缺乏应对之策。一旦发生金融风险，就容易造成我国特有的行政干预市场的重新出现，或是触发国内或国际金融危机。前者违反WTO规则和国际金融惯例，损害我国金融市场的监管声誉；后者则会重蹈前人或别国犯过的错误，影响国家的金融安全。因此，入世后的金融监管体制应当逐步确立一个统一的监管机构，并制定相应的法律框架，使得该机构能够全面承担银行、保险、证券业的监管职责。从长远看，统一的金融监管机构还应当行使对其他金融业务或金融创新业务的监管职能，使其能够对所有金融领域内的风险进行综合评价和了解，有效地行使国内金融市场的监督管理。
当然，在目前分业模式的管理格局下，可以先考虑将各主管部门的监管职能和宏观管理职能进行分离，在此基础上，整合各部门的监管职能，成立单独统一的金融监管机构。在过渡期间，可以考虑在人民银行、财政部和证监会三个主要监管机构之间进行试点。初步形成金融业务资格核准、金融市场创新发展等宏观管理职能，与金融市场的日常监管和纪律执行只能相分离。随着条件的成熟，再过渡到最终的单一监管机构的确立。
风险识别为基础的监管理念
加入世界贸易组织后，我国金融市场运行的空间将逐步实行国际化，金融风险的表现形式除了原有的中国特色外，还会受到国际金融市场各种风险的影响。如果政府监管部门仍然坚持原来的监管思路，其效果显然是行不通的，即使是风险揭示的监管原则也会受到挑战，因为国际市场上的各种风险种类和成因对于国内监管者而言尚无实践经验和了解，具有一定的揭示困难。因此，整个监管工作的思路和监管理念完全以风险为基础（risk-basedapproach），即必须在明确监管目标的现实性和法规局限性的基础上，对投资者和金融机构两方的适当风险责任进行分析，同时要充分意识到消除金融体系的风险和失败是不可能（impossibility）和不现实（undesirability）的。金融监管机构所确定的基本监管目标应当围绕金融风险的识别（identify）、着重（prioritize）和解决（address）这三个环节，并提出与法定目标相关的具体内容，即保持市场信心、提升公众对金融体系的理解、寻求消费者的适当保护，以及减少金融犯罪。这里的风险与日常经营活动中的商业风险或市场风险不应相混淆。对于监管者而言，基本的问题有两个：一是什么样的金融业务、事件或问题能够带来以上的风险？二是如何有效利用监管资源来集中关注和防范对市场最有影响的风险？为了解决这些问题，法律应当要求监管机构经济有效地利用其资源，并且要求被监管者合理分担有关监管成本，即可以运用法律经济学的原理来有效地配置监管资源，以达到监管效率的最大化。
为建立新的监管目标和体系，监管部门应当重点分析和掌握具有高水平或普遍性的风险范围。例如，对于保护消费者监管目标构成威胁的主要风险可以归类为：公司破产、金融犯罪和市场优势地位的滥用、公司行为不端或管理不当、市场故障（marketmalfunction）、对金融产品和服务的理解不充分导致的决策失误等。监管部门还可以建立相应风险事件的案例档案和说明，帮助市场各方通俗了解金融风险的含义。眼下，我国的金融监管部门往往关注个别公司或个别行业的风险状况，缺乏对金融风险及其不同成因的归纳和认识。实际上，对当代金融体系构成风险的因素还来源于全球经济的走向、新金融产品、各国经济社会政策的发展，以及金融消费者的行为变化等。
在明确并归类金融风险后，便应对风险的评估和秩序进行排列。首先，监管部门应评估一个不同风险在多大程度上会发生并影响其监管目标？其次，风险的影响性如何？后者是分配资源进行监管的参考因素。在所有风险发生的可能性相似的情况下，风险影响性的区别就有重要的意义，显然应当首先关注的是那些对消费者损失影响大的风险。
在风险评估和次序排列后，就是如何处理风险的问题了。以前，监管部门习惯于重点关注个别公司的情况，或采取突发性或运动性的监管方式，但经验表明，这不是一个监管范围和对象更广的监管机构所能实施的最有效的监管方式，其结果往往使监管者只关注与个别公司相关的事件，而放弃了在更广的范围内处理风险的事先主动行动的机会。因此，监管机构必须在多种监管方式中有所选取，而非仅关注个别公司的行为。做出决定的关键一点是什么才是解决风险的最有效方式？例如在金融机构为客户提品的风险揭示方面，可以要求金融机构通过互联网或书面形式，向社会公开其不同金融产品的服务信息，以便消费者在充分比较的基础上做出投资决策。核准制实施后要求发行股票的公司特别揭示其发行风险的做法也是一个正确的做法。
此外，监管机构还可以引入了监管的“专题性方法（thematicapproach）”，即针对专门性的金融问题，如来源于特殊的金融市场、行业、金融产品或外部环境等，考察其风险和可能影响监管目标实现的因素，并制定相应的监管措施和方法。专题监管的内容可以包括低通胀环境对资本市场的影响、网络证券交易、中外合资金融机构监管等。
层次分明的监管关系
监管理念和监管新体制确立后，尽管金融监管在更宽的层面上处理和金融机构等市场参与者的关系，但这并不意味着原来的以上市公司或金融机构为主的监管（panyfocusedregulation）方式的完全取消。一个最重要的方法仍然存在，即通过监管机构制定业务规则和指引手册来规定投资者的保护标准，并检查上市公司和金融机构是否遵行。但是，常规的现场检查（routinepliancevisits）可以考虑取消，取而代之是集中关注那些从事高风险业务的公司以及高风险的金融领域。
关键词：金融市场；监测指标体系
中图分类号：F830、9文献标识码：A文章编号：1006-1428（2008）01-0009-05
一、我国金融市场监测分析体系框架的现状和特点
1、金融市场监测分析体系现有框架的总体情况。
我国金融市场监测分析体系框架发展到现在，尤其是中国人民银行上海总部建立、行使金融市场监测分析平台的职能以来，已经初步建立起了较为完善的金融市场监测分析体系，搭建了重点监测与全面监测相结合，日常监测与长效监测并重的监测框架和管理模式。
一是重点监测与全面监测相结合。既有对整个金融市场进行全局宏观的监测，也有针对各个金融子市场进行的重点监测。重点监测注重各子市场的发展特点和问题，全面监测侧重金融市场之间的联动以及宏观经济金融环境对金融市场的影响。
二是日常监测与长效监测并重。从监测报告体系看，建立了以金融市场监测日报、月报、季报和快报为载体的金融市场监测体系。既有对金融市场重大决策快速反应的快报，也有日常监测的日报、月报，更有注重长效监测的季报和年报，并将全年的监测报告成果以《中国金融市场发展报告》的形式对外公开和公告。
三是建立监测分析重点联系机制。根据监测工作需要，中国人民银行上海总部先后与中国外汇交易中心、中央国债登记结算有限公司、上海黄金交易所、上海证券交易所、上海期货交易所、中国金融期货交易所、工行票据营业部等机构建立了日常业务联系，实现数据共享、信息互通和业务交流。
四是开发了先进的金融市场监测分析系统。金融市场监测分析系统是人民银行上海总部为了加强对金融市场的监测分析，防范跨市场风险而建立的重要监测分析的技术平台。
2、金融市场监测分析系统的功能和特点。
金融市场监测分析系统主要有数据管理、指标维护、数据分析、快报生成等四个模块组成，并具备系统业务数据的历史性和全面性、数据的权威性和准确性、系统分析功能的多样性和分析系统和交易数据的共享性等四个主要特点。一是市场交易数据的历史性和全面性。由于该系统具备较强大的数据存储功能，因此它存储了多个金融市场长期发展积累所形成的各类历史交易情况数据。二是相关交易数据的权威性和准确性。为确保业务数据的准确性和规范业务数据报送的一致性，上海总部金融市场管理部和多个市场的第一线监管机构，如外汇交易中心、黄金交易所、国债登记结算有限公司等建立了业务联系。这些监管机构主要通过数据专线或者电子邮件的形式直接向该系统提供原始数据。三是系统分析手段的多样性。该系统具备四种不同形式的分析功能。分别为自主分析、时间序列汇总分析、分项分析查询和衍生指标分析。四是分析系统和交易数据的共享性。在经过恰当的网络配置后，人民银行的所有工作人员都可以访问该系统。分析系统和交易数据的共享性极大地提高了该系统的实用性和扩展了系统的使用范围。
3、存在的问题及差距。
一是监测指标还不够完善。没有相关的预警指标、风险识别衡量手段、风险监测模型，也缺乏置信区间等。
二是缺少数据来源且数据滞后。目前系统缺乏宏观数据来源，而即便是金融市场中涵盖的数据也多是交易结束后录入的，系统对于总结过去、说明现在的功能基本可以覆盖，但及时发现异动、预警风险的功能尚不能发挥，预测未来很薄弱，对市场进行有效、实时监督的条件还不成熟，更多的是在履行一种说明的职责。对相关数据进行深入分析、进行深度加工还做得不够。数据背后的前因后果、各市场之间的联动等研究还有待于进一步加强。
三是没有建立相应的组织、制度体系，难以对金融市场运行实行有效的监督。金融市场监测分析小组和专家会议对加强金融市场的监测分析起到了一定作用，但其作用还有待于进一步加强，与相关部门加强联系合作与信息共享等远远不够。
四是缺乏有效的监测手段。一个有效的功能齐全的监测分析系统必须具有强有力的制度保障，同时还应有一定的监测手段作为补充，比如现场检查、非现场监测、专题调查、金融机构定期报表报送以及提交内部报告，甚至还有专家的经验判断等，这些手段可以为及时充分获取各方面信息创造条件。目前我们的监测分析系统尚不具备上述监测分析的辅助手段。
二、发达国家和国际金融机构金融市场监测的特点
国际上对于金融市场的监测分析在20世纪90年代开始逐步强化和重视，这一时期，频繁爆发的国际金融动荡，促使许多国家和国际金融机构开始加强对金融市场监测分析与风险预警指标体系的研究，以提高自身对金融危机的分析和预测能力。综合来看，国际监测分析体系的建立有以下一些主要经验：
1、金融市场监测指标体系涵盖宏观与微观两个层面。
从国外建立金融市场监测指标体系的实践看，各个国家和国际金融机构所设计的指标体系都具有综合性，不仅包括金融市场层面的微观指标，也包括经济与金融层面的宏观指标。如美国现行的金融宏观监测指标便分为“宏观经济指标”和“综合微观金融指标”两类。其原因，一方面是因为微观金融指标仅反映单个金融机构的风险，而不能反映金融体系的整体风险；另一方面，一个国家金融危机的成因主要是宏观经济、金融体系、企业以及国外金融业出现严重问题，通过金融市场产生的联动效应。
2、注重对风险的评估与防范。
金融监测指标体系框架的主体思想就是建立以风险为核心的金融市场监测框架。从发达国家的经验看，对金融风险的识别、衡量、监测和控制始终贯穿于监管工作的始末，并建立一套完整的风险评估和评级体系。一是在伴随从机构型监管模式到功能型模式的转变的同时，完善金融市场监测分析手段和方法，制定金融风险国内、国际预警指标体系，提高防范化解金融风险的预见性和针对性。二是建立了监测信息平台，进行监测分析必须获得充分的信息。从发达国家的经验看，一般是通过金融监管信息系统的网络化建设，建立信息监管共享平台，不但能节省各监管部门的监管信息搜集成本，提高监管效率，而且使金融机构的原始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，实现为金融监管提供连续、系统、动态的信息服务功能。
3、注重监管机构之间的协调与配合。
金融监管机构之间的协调与配合，能够增强信息沟通、降低监管成本、提高监管效率，在统一监管的基础上更有效地发挥防范风险化解危机的作用。金融市场监测指标体系涉及各金融子市场和多个金融监管部门，因此各监管机构之间的协调沟通至关重要。在这方面，发达国家都建立了有效的金融监管协调机制。在英国，英格兰银行、金融服务局和财政部之间建立了一种三方会谈机制：英格兰银行提供货币政策的走向，金融服务局提供金融市场的情况，财政部反馈议会和社会的情况，并且当英格兰银行和金融服务局的意见无法统一时，由财政大臣进行裁决。
4、注重为中央银行的货币政策提供服务。
鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响，发达国家金融市场监测指标体系通过对资金流量和结构的分析，能够反映货币政策传导效应和宏观经济面的变化，从而为央行的货币政策制定和执行提供服务。从发达国家的经验看，中央银行在监管框架中均发挥着重要作用。在英国，监管职能从英格兰银行分离出去后，法律规定英格兰银行与金融服务局（FSA）负责人交叉参加双方的理事会，实行互相介入，以保证二者之间的有效协调。这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策，在重大宏观层面上的决策保持较强的互通性和一致性，也有利于通过金融市场监测为央行的货币政策提供服务。
三、进一步完善我国金融市场监测分析体系框架的思考
（一）构建我国金融市场监测分析体系框架的整体架构
根据我国金融市场的发展情况和特点，在现有金融市场监测分析体系框架的基础上，借鉴国内外研究人员对金融市场监测分析体系研究成果，建议按照以下三个主要架构，建立和完善我国金融市场监测分析体系框架：宏观经济审慎监测指标体系、金融子市场审慎监测指标体系（可包括价格风险监测体系、流动性风险监测体系、信用风险监测体系和结构性风险监测体系）和跨市场审慎监测指标体系。
1、宏观经济审慎监测指标。
金融市场是反映宏观经济运行的晴雨表，宏观经济运行也深刻影响着金融市场的运行和发展。宏观经济审慎监测指标的选取要达到两个要求：一是在反映宏观经济的变化中有很强的代表性；二是对金融市场影响巨大，对金融市场变化具有很高的敏感性。宏观经济环境指标可以分为内部环境指标和外部环境指标。
2、金融子市场审慎监测指标体系。
各金融子市场主要包括货币市场、债券市场、股票市场、期货市场、外汇市场和黄金市场。针对各个子市场的监测，可以从以下四个方面构建合理可行的金融市场监测分析指标体系的框架。
①价格监测指标体系。
金融市场工具的价格是宏观经济因素和市场资金供求状况等多种因素相互作用的综合性反映，具有十分强烈的信号作用。金融市场价格监测指标体系包括同业拆借市场价格监测指标体系、债券市场价格监测指标体系、股票市场价格监测指标体系、期货市场价格监测指标体系和汇率风险预警指标等几大类指标体系。
②流动性监测分析指标体系。
金融市场流动性一般是指迅速执行交易且不造成价格大幅变化的能力。当市场流动性出现问题时，单笔交易会对金融市场的价格产生重大影响，容易产生市场价格操纵问题，从而要么给其他的市场参与者带来风险，要么不能以合适合理的价格找到交易对手，使得市场交易无法顺利进行。度量流动性有多个维度，如宽度、深度和弹性等，度量流动性宽度的主要指标是买卖价差，当买卖价差较少时，流动性充裕，某种证券能够连续进行交易，从而使得证券能够以合理价格交易，市场功能得以正常发挥。
③结构性监测分析指标体系。
金融市场结构性风险预警指标主要包括金融市场参与者结构、区域分布结构和金融工具结构风险。金融市场参与者结构风险是由于不同类型市场参与者的分布极端不平衡所引发的风险，例如金融市场中有几个资金规模远远大于其他市场参与者的机构，或者大部分市场参与者的类型相同，就有可能导致价格垄断和操纵，或者因为同质预期而使得市场交易清淡。市场参与者区域分布结构风险是由于市场参与者的地区分布极端不平衡所引发的风险。由于经济发展不平衡，某一区域的市场参与者对资金的需求比较旺盛，一旦这种融资链发生断裂或资金流向发生骤变时，资金需求方缺乏必要的资金来源以维持正常的运转，就可能产生地区性的金融风险。金融工具结构风险主要是工具的类型缺失或者期限分布不平衡。不同期限品种应该保持一定比例，各机构根据自己的现金流获得相同期限的资金，解决自己的资金周转问题；然而，当期限结构过于集中，就会导致一部分机构不能获得自己所需期限的资金，或者因为证券的兑付时间过度集中而引发风险。度量结构性风险的一个关键的指标就是市场的集中度的这指标。
④信用风险监测分析指标体系。
信用风险是指金融市场中各金融机构在开展业务时，由于合同的一方不履行或在其结算过程中交易对手的违约，或由于交易对手的信用等级下降，给金融机构带来损失的风险。它可能导致其他交易者因连锁反应也不能按期履约，引发市场的信用危机，从而危及市场的稳健运行和健康发展。这种情况一旦发生，对市场、市场参与各方危害巨大。今年发生的次贷危机就给我们深刻的教训和反思。我国基于企业信用的债券市场刚刚起步，对于合同履约既缺少历史违约概率的统计，也没有可供参照的相关市场方法，加之评级机构评级结果与真实风险之间的关联尚未得到事实验证，公信力不足，因此信用风险监测指标体系仍然处于摸索阶段。
3、跨市场金融监测分析体系。
在宏观经济审慎监测指标体系和金融子市场审慎监测指标体系的基础上，我们将着力构建起跨市场金融监测分析体系。跨市场金融监测分析体系的核心是资金流动和风险的监测，其主要内容是根据金融机构类型、金融市场类型、跨金融市场类型三种不同的监测数据汇总方式，全面分析金融市场的资金流动和风险状况。
①分金融机构类型的资金流动监测。
分金融机构类型监测市场资金流动情况，就是将基础监测数据以不同类型的金融机构为数据汇总生成点。在基础监测数据库的基础上，可以对银行类1～N家机构在金融市场1（例如货币市场）上的资金流入与流出情况分别进行汇总，形成银行类机构在这一个市场上资金流动的监测模式。依此类推，直至同样可以对银行类1～N家机构在金融市场N（例如黄金市场）上的资金流入与流出情况分别进行汇总，形成银行类机构在各个金融市场上资金流动的监测模式。对银行类机构在不同金融市场上资金流动情况进行总体考察，将最终形成此类机构资金流动情况的监测全貌。证券、保险类机构的监测模式同上。
对每一类金融机构资金流动情况进行监测的主要目的有两个：一是可以深入分析同一类金融机构在同一类金融市场上的差异性融资特征。例如对目前银行类机构在货币市场上的资金流动情况进行监测，可以发现城市商业银行净融入资金与国有商业银行净融出资金的差异性特征。二是可以分析同一类金融机构对不同金融市场的资金配置需求，例如可以监测与分析银行类机构在货币市场、债券市场、外汇市场、黄金市场上的资金配置情况，为整体判断银行类机构的金融市场收益与风险提供依据。
②分金融市场类型的资金流动监测。
分金融市场类型监测市场资金流动情况，就是将基础监测数据以不同类型的金融市场为数据汇总生成点，在基础监测数据库的基础上，首先可以对在金融市场1（例如货币市场）上交易的所有类型每一个机构，分别进行资金流入汇总与流出汇总，形成对这一个金融市场资金流动的监测模式。依此类推，直至可以对在金融市场N上交易的所有类型每一个机构，进行资金流入汇总与流出汇总，最终形成不同金融市场资金流动情况的监测全貌。对每一类金融市场资金流动情况进行监测的主要目的，是可以深入分析不同类型金融机构在同一金融市场上的差异性融资特征。
③跨金融市场之间的资金流动监测。
监测跨金融市场的资金流动情况，就是在筛选出能够参与不同类型金融市场交易的每一个机构的基础上，以参与跨市场资金交易的金融机构为监测数据汇总生成点。筛选出能够同时参与金融市场1与金融市场N交易的每一个机构，对其在金融市场1上的资金流出（或是流入）与在金融市场N上的资金流入（或是流出）分别进行汇总，进而形成金融市场1与金融市场N之间的跨市场资金流动监测模式，揭示资金由金融市场1向金融市场N流动的过程。筛选出参与跨市场交易的每一个机构及工具，并结合不同金融市场之间的资金联动机制与方式进行分析，是进行跨市场资金流动监测的基础。
上表对以上三种不同监测模式的数据生成方式和监测目的进行了归纳与比较，综合利用这三种资金流动监测模式，能够较好地实现监测工作的全面性。
四、完善健全金融市场监测指标体系框架的政策建议
（一）探索建立金融市场监管部门间的协商机制，明确有关各方的信息共享机制及职责，提高金融市场监测分析体系的效率
一是建立高层金融监管协调机制，由国务院牵头， 建立一个金融监管协调委员会，明确中央银行、 财政部门与金融监管部门在提高金融市场监测分析体系效率，维护金融稳定方面的职责，建立防范和化解风险的长效机制。二是人民银行与各监管部门、各金融机构要定期互递各种信息；三是加强对交叉性金融工具跨市场金融风险的综合分析， 对一些交叉性业务和工具是否存在风险隐患进行跟踪监测分析。
（二）加强金融监管信息系统的网络化建设，建立科学的金融监管信息系统
一是进一步拓展人民银行金融统计的范围，建立全面、开放、集中的金融信息中心，对现有统计网络进行改造，建立全面反映经济金融运行状况的统计指标体系，健全银行信贷咨询系统的功能， 强化其对信贷资金流向和流量的监测的分析，为风险预警提供数据支持。二是加快监管当局的监管信息网络化建设，改善信息传递方式和速度，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，使金融机构的原始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，以动态观察与分析监管对象经营活动的合规性和风险情况。同时，加快监管部门之间的监管信息网络建设，以实现金融监管信息共享，降低成本，提高效率。
7月18日，中国人民银行等十部委联合印发《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是针对整个互联网金融行业的顶层制度设计，随后，银监会、证监会等部委还会根据具体的行业，如个人网络借贷（P2P）、股权众筹等出台具体的监管细则。
在很大程度上，这意味着，“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则将成为金融监管的准则。具体而言，在监管职责方面，划分更加明确，人民银行负责互联网支付业务的监督管理；银监会负责包括个体网络借贷和网络小额贷款在内的网络借贷以及互联网信托和互联网消费金融的监督管理；证监会负责股权众筹融资和互联网基金销售的监督管理；保监会负责互联网保险的监督管理。几大部分各司其责，形成权责更加分明的立体式监管网络体系。
市场缺陷及金融监管的客观性和必要性
金融监管遵循依法、公开、公正、效率、独立性、协调性原则展开，具体包括，设立金融机构，对金融业务进行具体有效的监管；在资产负债业务方面，对金融机构的业务进行核查和管理；合理规范金融市场，市场准入规则的制定、促进和规范市场融资、调节利率在合理区间内运行、制定和执行规则等等；监管外汇，使外债保持在合理区间内；管理和规范黄金及稀有金属的生产、进口、加工、销售活动；管理规范证券业，如注册制的制定和运行，防止市场过热；各种保险业务的条例细化和审核批复；信托项目的合理管控；典当租赁以及各项融资渠道的疏通和阳光运行。
其中的重中之重，是对商业银行的管理和监控。其中具体涵盖有，市场准入与机构合并、银行业务范围、风险控制、流动性管理、资本充足率、存款保护以及危机处理等方面。
在无外部风险干扰的有效市场条件下，假设市场的每个参与者都可以保持理性，市场能够在价格供求平衡的驱动下，市场上全部的交易信息都可以透明地显示在市场，并均衡地被每个人获取。此时，金融监管应采取自由放任（laissez-faire）理念，将影响市场的不利外部因素排除掉之后，制造对市场有利的外部氛围，充分发挥市场机制的能动性和有效性，减少不必要的监管措施，以免抑制有益的金融创新。
但由于金融市场具有自身固有的缺陷，常会发生经济波动和收入分配不公，这是由市场本身无法避免的内在缺陷决定的，导致了收入和资源分配不够理想，产生与价值相悖的情况。
市场竞争的结果是否合理存在必要的前提条件，即个人偏好是否在合理区间内。不完全理想化的市场中，每个人要求的报酬和实际个人能力不匹配的情况时有发生，并不能时刻保持一致和绝对公平。某商品或者劳务在实际上带给消费者比较大的利润和优质的体验，但消费者出于某些原因只给予了较低的评价，反之亦然，这些都是监管方需要注意的情况。
与此同时，如果是按照个人对生产出的产品和劳务的大小来进行收入的分配，个体的差异，如体力、智力、物力、财力等存在着天然的差别，这时按照市场规则进行分配，就会产生比较明显的贫富差距，并且由此会引发一系列的社会问题。现实存在的个人自然条件的不同，将会使得最终结果偏离资源配置情况和收入分配的理想状态。
正是由于上述这些缺陷，适度的金融监管，合理的制度完善就十分必要了。
金融业混业经营现状决定了功能性金融监管成为必然选择
金融业的混业经营，是指银行、证券公司、保险公司等机构的业务互相渗透、交叉。与分业经营有三个层次一样，混业经营也有三个层次，即金融业与非金融业之间的联合经营，银行、证券和保险之间的联合经营以及银行业、证券业和保险业内部的联合经营。
改革开放之后，随着经济金融的发展，特别是1993年我国经济发展加快，对金融服务需求增强，1995年《商业银行法》颁布出台，都曾推动银行加快向多元化经营推进，银行不仅可以投资经营证券、信托、租赁等金融业务，而且可以直接投资经营企业、酒店、出租车公司等等。
但1997年东南亚金融危机爆发后，由于种种原因，中国经济明显下滑，银行不良资产和违规案件大量爆发，严重威胁金融体系的稳定。
这推动中国金融启动了一轮深刻的改革，包括成立中央金融工委，将国有金融机构的人事和组织关系从地方政府和党委脱离出来，实行垂直管理，削弱地方政府对金融，特别是对银行贷款的干预；发行2700亿元专项国债，补充四大国有商业银行资本金；剥离银行附属公司和非银行业务，实行分业经营和分业监管；成立专门的资产管理公司，剥离四大国有商业银行不良资产等等。其中，银行的多元化经营受到最为严格的控制，基本上都收缩到商业银行业务经营范围之内了。
《金融服务现代化法案》首先提出了“功能性”监管的这一词汇。功能性监管的好处是公平性和监管的专业性，只有当同样的功能是以同样的标准和方式进行监管，而不论何种金融机构实施该功能时，才称得上公平。功能性监管还可以减少“监管套利”（regulatory arbitrage）行为，即人为地将某一业务放到某一特定机构中经营，以避开某个其不喜欢的监管者的做法。
第一，功能性金融监管体制更适应混业经营下对监管整体化功能的要求。面对金融产品越来与丰富的情况，功能性金融监管体制明确了各品类的金融产品的归属，避免多管，也避免了少管，避免了越位，也避免了缺位。
第二，混业经营的监管体制在防控金融风险方面有更大的优势。随着金融业各类分支产品的衍生和优化，跨行业金融产品品种和门类越来越多，一旦发生金融风险，就可能产生蝴蝶效应，随着风险的逐步扩大，很可能会造成不可收拾的金融危机。因此，跨产品、跨机构、跨市场的监管显得尤其重要，如果能够设计出统一的金融整体监管机构，可以打通各个行业金融信息交换渠道，使得各个行业不仅仅只注意到自身内在的风险，从而整体提升金融业防范能力。