今年7月14日，国务院法制办负责人在解读《自然灾害救助条例》出台背景时，曾这样概括我国自然灾害救助的“短腿”：“灾害救助准备措施不足，应急响应机制不完善，灾后救助制度缺乏，救助款物监管不严等。”可见，在严重自然灾害频发、“以人为本”理念深入人心的背景下观察，我国的救灾救助体制仍有进一步完善的空间。
我国灾害救助机制的完善，应按照国务院最新颁布的《自然灾害救助条例》进行，总体原则是：以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救。具体说来，应做好以下工作：
第一，完善和加强灾害预警体系建设。预警能力不强是我国灾害救助中的“短腿”。许多自然灾害如汶川大地震、甘肃舟曲的泥石流等巨灾，都是在毫无察觉的情况下发生的，以至酿成惨重损失。要加强对地质勘查和气候预报的分析研究，依托气象预报信息系统，建立暴雨、洪涝、旱灾、高温、雨雪冰冻、低温严寒、大风雷电、大雾、地质灾害、森林火灾等自然灾害的预警系统，同时加强天气中长期预警预报工作。要建立预警信息快速机制，综合运用广播、电视、报纸、网络等传播媒体，扩大预警信息的社会覆盖面，提高群众的预警信息接收能力。
第二，加强基础设施建设，增强防灾抗灾能力。减轻自然灾害造成的伤亡和损失，关键是完善基础设施。地方政府要积极筹集资金，增强水利设施的抗旱、防洪、排涝功能；提高各类建筑物的质量，提高住房、办公生产用房、商场、桥梁等各类建筑物的抗灾标准，严格执行验收程序，杜绝“豆腐渣”工程。
第三，加强灾害知识宣传教育和普及培训工作，提高国民灾害保护意识和自救能力。目前，我国国民尤其是农民灾害危机观念淡薄，防灾减灾意识不强。要结合新农村文化建设，在文化、科技、卫生“三下乡”活动中，充分利用广播、电视、板报、标语、手机短信，以及农民群众喜闻乐见的防灾减灾宣传形式和手段，有针对性地广泛深入开展减灾防灾知识宣传，使农民了解自己村庄所面临的灾害风险、特点及其危害，让“减灾防灾”理念深入人心，为抗灾救灾奠定可靠的社会基础。地方政府应积极组织农民在农闲时开展就如何应对诸如洪涝、地震、火灾等突发事件的演练，使农民掌握预防、避险、自救、互救知识，掌握基本的逃生手段和保护措施，提高应对突发事件的能力。要强化对农民的环境保护教育，增强农民的生态保护意识，杜绝乱砍滥伐林木、随意排放污染物的现象。要引导农民树立科学发展观，大力发展绿色农业和生态农业，走科学致富之路。
第四，建立较为完整的国家灾害救助标准体系。目前，发达国家以及一些发展中国家已经制定了系统的国家灾害救助标准，如印度的国家灾害应急救助基金的救助标准，明确了29个补助项目和补助额度，每5年修订一次。鉴于目前我国农村居民社会保障体系仍不健全，特别是贫困人群的风险抵御能力普遍薄弱的情况，农村灾害救助要适当降低接受救助的资格条件，将低收入家庭纳入救助范围，在其陷入赤贫之前，针对其所面临的经济和社会风险，给予预防性救助，避免他们的困境进一步恶化。
第五，建立救灾资金多元投入体制。反观国外经验可以发现，我国现有的救灾资金来源渠道过于单一，那种主要依靠国家财政投入的做法，已经远远不能适应救灾工作的需要。要在发挥政府财政投入主渠道作用的同时，广泛发动和依靠社会力量，建立多元化的资金筹集渠道：一是国家应建立专项救灾基金，做到专款专用，严禁挪用和用于投资，由救灾部门统一管理。二是大力拓宽救灾资金的渠道，建立企业、非政府组织、普通民众、国际社会和灾民自己的社会化救灾资金投入体系。在完善现有的社会捐助、救灾基金、商业保险和国际援助的基础上，还应该探索更多的资金筹集方式。
第六，发展巨灾保险，建立灾害风险社会共担机制。目前已有11个国家和地区建立并成功实施了14个巨灾保险项目，如美国的全国洪水保险计划、夏威夷飓风减灾基金、日本地震保险株式会社、台湾财团法人住宅地震保险基金、加勒比海巨灾风险共保体等。我国目前尚未建立巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限。应充分发挥政府和商业保险公司的作用，建立一个适合我国国情的巨灾保险体系，通过国内外再保险市场，将保险风险有效地加以分散。
第七，建立专业化的救灾队伍和群众性防灾组织。根据多种灾害突发性和灾害应急工作的特点，市、县两级都要组建一支灾害应急救助队伍，通过培训演习，形成多层次综合应急救助队伍。民政部门要和地震、水利部门一样，建立不同类型的紧急救援队伍，配备必要的救灾装备，平时有针对性地开展紧急救助训练，灾害发生后及时赶赴灾区实施紧急救援。与此同时，也可引入市场机制组建民间的救援队伍，注意发挥社区、群众的自救互救作用，形成专业救援和群众自救相结合的庞大救护援助体系。
第八，加大资源整合力度，优化救助管理。要统一组织管理，设立专门的灾害救助指挥机构，负责救助资源的统筹和分配、救助工作的行政管理、救助政策和法规的拟定。要建立灾害观察员、灾情信息管理和灾民救助卡“三位一体”的救助工作机制，确保在突发自然灾害时，受灾群众在最短的时间内得到有效救助。
第九，建立灾害救助制度的评估和监控体系。灾害评估从时间上分为灾前评估、灾中评估和灾后评估。从内容上分为灾害预测评估、灾害损失评估、灾害救助评估。灾害的评估与监控有助于了解灾情，提高灾害救助工作的科学性、针对性和有效性，最大限度地减少损失，同时也有助于规范救助工作，提高救助水平。建立灾害救助制度的评估和监控体系，主要应做好以下工作：一是要制定自然灾害评估法规；二是要明确自然灾害救助评估的标准；三是要建立灾害救助评估的组织；四是要加强灾害救助评估的监督，建立行政监督、党内监督和社会监督机制。
第十，科学对待灾后重建。灾后重建不是简单的重复，而是一项系统复杂的工作， 需要国家各部门间统一协调、各尽其责、共同协作。要顺应自然，遵循自然规律，以人的安全为本，科学规划、合理布局。凡是地震带和山体滑坡地带，基本上都要列为禁止开发区域，不应再建城镇甚至房屋等。要防止在没有弄清楚灾害发生地基本情况时，就匆忙地建造房屋、修复城市原貌等。
关键词：黄河下游 堤防 安全管理技术
中图分类号：TV871文献标识码： A
一、前言
黄河下游堤岸防护工程是保护堤岸安全、稳定的有效措施。黄河下游堤岸在黄河洪水期经常受到水流、风浪的侵袭、冲刷, 严重的可造成失稳、破坏、以致决口失事, 因此对这些堤段必段采取防护工程措施以控制、调整水流、稳定岸线、保护堤岸安全。
二、堤防工程安全综合评估体系的构建
1、堤防工程安全综合评估的含义
安全评估是指对一个具有特定功能的工作系统中固有的或潜在的危险及其严重程度所进行的分析和评价, 并以既定指数、等级或概率值做出定量的表示, 最后根据定量值的大小决定采取预防或防护对策、 由此可见, 堤防工程安全评估应包括以下内容:
（1）分析存在的不安全因素, 堤防不安全的极限状态应是堤防决口, 包括漫决、冲决和溃决, 因此应围绕导致决口的内因和外因分析不安全因素;
（2）用系统的观点和方法分析各因素对堤防工程安全的影响程度并做出定量表示, 即在设定的边界条件下对各不安全因素对整个堤防工程可能造成的危害程度进行分析;
（3）根据确定的标准判定堤防的安全等级, 其中判定标准的确定又与堤防保护范围内的人口密度和经济发展水平有关, 也与整个社会的承受能力有关;
（4）对不同的安全等级采取相应的措施, 包括工程措施与非工程措施, 如在非汛期进行除险加固、维修养护, 在汛前做好防汛责任制落实、搞好各级洪水下的防洪预案, 在汛期抓好“洪水预报、洪水调度、查险抢险”三个关键环节、 从上述可以看出, 堤防的安全是相对的、动态的概念, 即安全是对一定的洪水量级、特定的工程与非工程保障措施而言的、
2、影响黄河堤防工程安全的因素分析
造成堤防决口的主要因素因决口的形式不同而有所不同，漫决是由堤防高度不达标或超标准洪水造成的, 评价时涉及堤防工程等级的确定、设计洪水频率及堤防超高的规定、设计洪水位的计算等问题。溃决多是因堤身内部隐患或强透水性堤基在高水位长期作用下发生渗水、管涌、漏洞, 在抢护措施不到位情况下, 继而发展为决口。冲决多是由河势变化造成大溜顶冲堤防, 或者风浪淘刷堤坡, 而堤身土质为砂性土且缺乏有效的防护措施造成堤岸崩塌, 抢护不力时便可发展为决口。
从上述分析可以看出, 堤身的材料特性、断面形式及大小、堤身隐患、防护措施等都是影响堤防安全的内部因素。洪水特性及河势是影响堤防工程安全最重要的外部因素、 同时还应该看到, 堤防工程在经历过多次险情后, 进行了不同程度的加固, 堤防的抗风险能力也会相应的加强, 因此除险加固措施也应作为内因来考虑。
综上所述, 影响堤防安全的因素十分复杂, 并且相互交错, 相互影响、 为此, 在评价堤防安全状况时,既要考虑多方因素的影响, 又要本着科学性、可行性、可操作性的原则, 有针对地、有重点地选择影响因素作为评价指标、 据此选择堤身断面( 堤顶及临背河地面高程、堤顶宽度、边坡比) 、粘粒含量、干密度、除险加固情况( 历史险情统计、隐患探测资料、加固措施及效果) 、防护情况( 护岸措施等) 以及堤基土层的渗透特性等作为内因评估指标, 将洪水位、洪水历时、降雨以及河势状况等作为外因评估指标, 而把查险抢险等人为因素作为预防措施来考虑, 不再单独作为评估指标。
3、影响因素的量化处理
由于各评估指标特点各异, 既有定性指标又有定量指标, 而且定量指标的量纲也不相同, 所以在评估之前, 必须确定基础指标的评估值。
基础指标即评估指标体系中不能再进一步分解的指标, 其中定性指标具有模糊性和非定量化的特点, 很难用精确的数学值来表示, 只能采用模糊数学的方法对模糊信息进行量化处理、 当采用专家打分法处理时, 如果专家选择合适, 专家的经验较为丰富, 对情况比较了解, 精度较高、 这就需要给专家提供尽可能多的信息, 并合理确定专家打分表, 以获取定性指标的评估值、 定量指标由于其量纲不尽相同,不具有可比性, 因此, 在知道指标的实际值后, 需要根据各指标的特点进行无量纲化处理后得到其评估值。
4、权数的选择
堤防工程安全评估指标体系具有明显的层次性，这就需要根据各指标对其上层指标的相对重要性程度分别赋予不同的权数，指标间的相对重要性程度是可以从不同角度加以反映的，包括信息量的多少、独立性的大小、可靠性的高低以及评价者的判断等。根据堤防工程安全评估问题的性质特点，其权数应该是估价权, 即下层指标对其所属的上层指标性能优劣的影响程度。
5、赋权方法的确定
估价权是以评价者的主观判断为依据的, 但是如果能够综合考虑客观赋权方法, 可以扬长避短, 建立适合堤防工程安全评估指标的静、动态权系数优化融合赋权模型、 鉴于以上目的, 在资料比较齐全的情况下, 可以考虑利用人工神经网络训练各因素的权重再结合层次分析法确定的静态权重, 建立堤防工程安全评估指标的融合权重模型; 而在监测资料缺乏的情况下, 只能利用层次分析法建立静态权重模型, 其虽然主要依靠人的主观判断, 也带有一定的客观性, 但是一种比较有效可行的权重确定方法。
6、评估指标集的选取
根据堤防工程的实际情况, 将堤防工程的安全性分为以下四个等级: 安全、较安全、不安全和很不安全, 各等级对应的安全性综合评估值及含义见表1，
上述四个等级的确定主要依据各因素的最佳组合( 上限) 和最不利组合( 下限) 而确定的、 当然, 这种评价标准还不十分严格, 有待进一步完善。
三、堤防工程安全实时监测与评估
1、实施安全监测的目标
当黄河水位达到警戒水位后, 防汛部门需组织大量人力对堤防工程安全实行拉网式检查、 这种检查在实战中已取得了很大成效, 但也有其局限性, 如只能等险情发展到堤防表面时才能发现, 同时还深受人为因素的影响、 为弥补传统的拉网式检查的不足, 争取防汛查险的主动性, 为“抢早抢小”提供条件, 有必要在堤防重要部位布置相应的自动化监测仪器, 以逐步实现监测的自动化和监测资料的实时分析、 如对堤防重点堤段的临河水情, 堤身滑坡、渗漏, 穿堤建筑物位移、底板扬压力、土石接合部渗漏等进行监测, 对护岸工程的根石走失、土心坍塌监测、 在论证监测方案时, 应充分考虑实用性和先进性的要求, 利用人工智能技术以及现代计算机软硬件技术, 开发相应的监测资料评估系统, 实现对监测资料进行科学管理和实时评估。
2、监测仪器的选择和布置
在我国, 随着大、中型水利水电工程的相继开工建设, 安全监测技术水平有了很大提高, 各种先进的监测仪器和监测技术不断引入并广泛应用于工程监测中。其中分布式光纤传感技术可望用于堤防滑坡、渗漏监测, 并突破以往点式监测的局限; GPS 技术用于变形监测时, 具有操作简单、观测时间短、定位精度高、能全天候作业、易于实现全系统的自动化等优点, 更加适合堤坝及水上目标的监测; 中子土壤水分仪原用于野外土壤水分测量, 具有不用取样、测量速度快、精度高、测深不限等优点, 可望用于监测堤身水分含量的空间分布, 为判断堤身的渗流动态提供依据。
3、监测资料的分析和评判准则的确定
对堤防工程监测资料的分析, 可采用统计模型、灰色系统理论等方法, 建立监测资料的预报模型、 根据各监测量的特点, 可选取一个或多个评判准则, 可采用极值评判准则、监控模型评判准则、时空分布评判准则、时效分量评判准则等, 以对堤防工程的安全运行情况进行实时监控。
四、结束语
在黄河堤防工程加固过程中, 曾出现因对堤防存在问题不明造成处理措施不当而影响加固效果的问题。在堤防运行管理中, 更需要明确所属堤防的安全状况, 做到心中有数、有重点地进行除险加固和防守。
参考文献
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论文摘要：开展洪水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制订适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索、适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。
洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则、通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为、需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。
一、洪水资源利用法律制度建设的重要性
1、适应洪水资源利用趋势的内在需要
我阚水资源短缺、随着 经济 社会 发展 ，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势存洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化、
2、协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求
在洪水资源利用过程中，涉及各级政府、各级防总、各级政府部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。在我国、虽然这些主体的根本利益具有一致性、但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益、发挥法律制度的 教育 和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动
3、解决洪水资源利用法律缺位的关键举措
尽管目前我同已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而前我同存洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态：除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用之外、水法、防洪法、防汛条例以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此、在推进洪水资源利用过程中、有必要加强洪水资源利用法律制度建设
二、洪水资源利用法律制度建设的重点
1、确立洪水资源利用的基本原则
洪水资源利用具有利害两重性、其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利：其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险、如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源、需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系、而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有以下基本原则：
一是保障安全原则、即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情， 科学 决策、审慎操作、保证度汛安全。
二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系。
三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置。
四是综合利用原则、即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益、还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。
2、确立政府主导的洪水资源利用管理体制
洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以政府为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行政权力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究者的法律责任、以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。
3、确立洪水资源利用规划制度
洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制、需要在政府主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情、科学决策，相机实施。为此、需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制、规定洪水资源利用规划的执行与监督等。
4、结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度
洪水资源利用主要有四种方式：水库调度、区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：
①对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式。建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。
②对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划、并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物、因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物。限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。
（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿为了合理利用洪水资源、有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式、为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制、建立行之有效的管理法规、制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与 自然 的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时。应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求、结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数、划分蓄滞洪区的启用级别、确定相应级别的启用决策机构。实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法、依法界定有关区域地方政府作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途。健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。
(4)对于主动回灌地下水而言， 法律 制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程、为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时。必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的 自然 灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。
5、建立健全应急管理机制
为控制或减轻洪水资源利用过程巾可能遇到的突发性水灾损失、必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。
6、其他制度
除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。
三、政策建议
1构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系
在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面、可通过修订防洪法，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制、加强中央、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广、由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确中央与地方的洪水资源利用投人原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时出台“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、 科学 利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用：需要在将来出台的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”“雨洪影响评价资质管理办法”“丹江口水库管理办法”“尼尔基水利枢纽库区管理办法”“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省、自治区、直辖市人大、政府及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。
2、采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进
在洪水资源利用法律制度建设过程中、可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段、在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制汀适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行、不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看、也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并出台蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后、才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。
3、分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设
在洪水资源利用法规保障体系建没过程中、可以考虑分为三个阶段：2015年前为政策先导与框架确定阶段，重点是由地方出台相关的政策法规、同时尽快推进已经列人水法规体系总体规划的蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价管理条例、地下水资源管理条例等水法、防洪法的配套法规：2015-2020年为主要法律制度完善阶段、重点是将防洪法修改完善为洪水管理法：2020年之后为制度进一步健全阶段、重点是进一一步修改完善各项政策法规，从而逐步建立起长期、有效的洪水资源利用法规保障体系。
摘 要：在统计广西2015年暴雨洪涝灾情数据的基础上，从时间和空间角度对暴雨洪涝灾害的特征进行分析，并对其暴雨洪涝灾害的危险性进行评价。结果表明：2015年广西暴雨洪涝灾害月际分布不均，主要集中在5月、6月和9月；中东部地区的暴雨洪涝灾害危险高，而西南地区的暴雨洪涝灾害危险性低，其中南宁市的暴雨洪涝灾害危险性最大，防城港市和崇左市的危险性最小。
关键词：暴雨洪涝灾害；承灾体；危险性评价；时空格局
中图分类号 P531 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）06-0021-04
Spatial-temporal Distribution and Risk Assessment of Flood Disaster in Guangxi in 2015
Liao Chungui et al、
（Key Laboratory of Environment Change and Resources Use in Beibu Gulf （Guangxi Teachers Education University），Ministry of Education，Nanning 530001，China；Guangxi Key Laboratory of Earth Surface Processes and Intelligent Simulation（Guangxi Teachers Education University），Nanning 530001，China；Guangxi Teachers Education University，Nanning 530001，China）
Abstract：Records for rainstorm-floods in Guangxi in 2015 were analyzed for disaster temporal-spatial distribution and risk assessment of flood disaster、 The results show that ：disasters on international distribution，the summer is most concentrated；the risk assessment of flood disaster is the most in Nanning ，and the lowest in Chongzuo or Fangchenggang 、
Key words：Flood disaster；Index CH；Risk assessment；Spatial and temporal characteristics
暴雨洪吃趾κ怯沙て诒昊蚪邓而造成大量积水和径流淹没低洼地区造成的人口、经济财产损失的自然灾害[1]，在全球气候变暖环境下，我国自然灾害发生的频率和强度及影响范围不断上升[2]。我国的暴雨洪涝灾害大部分是由暴雨引发的，其发生频率高、影响范围大、造成经济损失高[3]。自然气象灾害引起的农作物受灾面积也出现不断增加的趋势[4]。我国每年因暴雨洪涝灾害造成的经济损失也在100亿元以上[5]。2015年中国有20多个地区发生暴雨洪涝灾害，受灾人口约有2 000万人；造成的紧急转移安置人口约有100万人和4、4万间房屋倒塌。暴雨洪涝灾害给我国的社会经济发展、人民生命健康带来严重的威胁。而处在我国南部沿海地区的广西降水丰富、暴雨量大，每年暴雨引发的泥石流等灾害也给人民生命财产造成巨大威胁。据统计，2015年广西洪涝灾害，造成约有300万人受灾，而因灾死亡有28人，有16、7万hm2农作物受灾，其中成灾有8、7万hm2；有7 000多间房屋倒塌，造成直接经济损失高达2、2亿元。因此需要对广西洪涝灾害的时空特征及危险性进行研究，切实为广西减灾防灾工作提供科学的参考依据。
目前，国内外对洪涝灾害时空格局特征和洪涝灾害的危险性开展了大量的研究。如陈香等人根据福建省气象灾害年鉴提供的数据资料，对福建省的暴雨洪涝灾害时空格局进行研究分析，提出了具有针对福建沿海地区的防灾减灾对策[6-7]；杨佩国等人利用EM-DAT中的灾害记录数据资料，对亚太地区近20a洪涝灾害的时空特分析[8]；廖永丰等人对我国21世纪初发生的的自然灾情，进行空间分析[9]，景垠娜等人利用GIS对上海浦东新区暴雨内涝灾害的危险性分析[1]；李香等人利用GIS技术对海南岛暴雨灾害的危险性进行评价[10]；马国斌等人对中国短时洪涝灾害的危险性进行评估研究[11]；樊高峰等人用GIS对浙江省暴雨灾害的危险性进行评价[12]；张振国等人运用情景模拟对城市社区暴雨内涝灾害的危险性进行分析[13]；范擎宇等人对松花江流域暴雨灾害的危险性进行评估[14]。还有学者对广西暴雨洪涝的时空分布特征及成因、风险评估与区划、防御对策等进行相关研究[15-21]。广西地貌类型复杂多样，地势西北高东南低，区内有红水河、南流江、西江等流域，河网密度大，受东南季风的影响，每年暴雨出现的次数较多，而且降水历时较短暴雨量大，区内的河流水位变幅大，喀斯特地区范围广排水不畅，遇到暴雨容易引发洪涝灾害。基于上述研究，本文采用灾情数据的数理统计方法，搜集了2015年广西壮族自治区暴雨洪涝灾害的灾情数据资料，从时间和空间角度对暴雨洪涝灾害的特征进行分析，并对其暴雨洪涝灾害的危险性进行评价，为广西防灾减灾的规划工作提供科学依据。
1 数据与方法
1、1 数据 根据暴雨洪涝灾害的时空特征与危险性评价的基本要素分析，文中所用统计数据来自2015年广西统计年鉴，包括各县的行政面积、人口、GDP及耕地面积。应用广西地情网、广西气象局网站的暴雨洪涝灾害统计资料，以及广西民政厅的《灾情快报》中各县的受灾人口、直接经济损失和农作物受灾面积等资料。
1、2 暴雨洪涝灾害的危险度指标及评价方法
1、2、1 暴雨洪涝灾害的危险度指标 暴雨洪涝致灾和成灾的程度由多种因素决定，暴雨洪涝灾害时空方面出现差异。暴雨洪涝灾害的形成与发展与暴雨灾害天气和影响区域的自然社会、经济状况等有关联，在暴雨洪涝灾害危险性评价指标的选取上，包括灾次ZC和承灾指数CH。
[灾次ZC=Ni（i=1，2，3…14）] （1）
当有暴雨洪涝灾害发生时，Ni=1；没有暴雨洪涝灾害时，Ni=0。
[CH=a+b+c3] （2）
式中的a、b、c分别代表人口密度等级数、耕地面积等级数和地均GDP等级数，a、b、c的取值范围在1～6，灾次ZC和承灾指数CH指标的分级标准见表1。
1、2、2 暴雨洪涝灾害的危险度评价方法 根据王静爱等人的研究[22]，以ZC和CH的等级数构建广西暴雨洪涝灾害危险度指数W，
[W=ZC等级数+CH等级数2] （3）
式中的ZC和CH分别代表暴雨洪涝灾害的灾次和承灾指数。最后以地级市为单位制图单元编制出暴雨洪涝灾害危险度评价图。
2 暴雨洪涝灾害时空特征
2、1 时间分布特征 广西南临北部湾，常受到台风等天气系统的影响，容易形成致洪暴雨。2015年5―11月，广西共发生14场暴雨洪涝灾害，涉及14个地级市，80多个县，受灾人口达300多万；其中较大范围的有11场。暴雨洪涝灾害从4月下旬_始出现，主要集中在5月、6月和9月。由图1可知，2015年广西暴雨洪涝灾害事件中，5月18日这次暴雨洪涝灾害，造成的直接经济损失最高达9 500万元；受灾人口最多的是发生在7月31日这次暴雨洪涝灾害，其受灾人口高达101、87万人；6月15日这次暴雨洪涝灾害造成的农作物受灾面积最大高达4、9万hm2，占全年农作物受灾面积的29、4%。广西暴雨洪涝灾害年内分布不均，夏季最为集中。
农作物受灾面积和直接经济损失对比
2、2 空间分布特征 强降水是引发暴雨洪涝灾害的主要原因之一，广西降水的空间分布受到不同的地形地貌等条件的影响。从地势上看广西西北高东南低，受到地形的影响，全区降水分布差异明显，西北喀斯特石灰岩地区排水不畅，暴雨洪涝灾害频繁发生。利用广西气象局网站2015年各类暴雨洪涝灾害统计资料，以及广西壮族自治区民政厅的《灾情快报》中各县的受灾次数、受灾人口、直接经济损失和农作物受灾面积的数据资料，分析暴雨洪涝灾害灾次的空间分布。由图2可知广西各地级市发生暴雨洪涝灾害的灾次在空间分布上差异较大，河池、南宁以及百色的灾次位居前三，发生的暴雨洪涝灾次分别为16次、12次和12次；崇左的暴雨洪涝灾次最少，仅有1次。在空间分布上总体表现由东北部地区向西南部地区减小，其中发生灾害的次数中桂东>桂北>桂中>桂南>桂西。桂东地区在2015年共发生28次，发生的暴雨洪涝灾害最多，占总数的27、2%；桂西地区发生的暴雨洪涝灾害次数最少，仅有13次。
1
3 暴雨洪涝灾害的危险性评价
3、1 暴雨洪涝灾害承灾体特征 暴雨洪涝灾害承灾体指数CH表示暴雨洪涝灾害发生地区的承灾体强度，是地区单元人口密度、耕地面积和地均GDP的综合指标。地区承灾体指数值越高，表明地区承灾体潜在的危险性越大。2015年广西14个地级市的平均承灾体指数为3、24，属于第3等级，表明全区承灾体潜在的危险性在中度水平。由图3可知，暴雨洪涝灾害的承灾体在空间分布上总体表现由中南部地区向西北部地区减小的特点。南宁、玉林、北海的承灾体指数位居前三位分别为4、7、4、7和4、3，承灾体指数3～3、5的城市有钦州、柳州、桂林、来宾、崇左，梧州和百色的承灾体指数2、5～3。承灾体指数低于2、5的有河池、防城港、贺州。
3、2 暴雨洪涝灾害的危险度 暴雨洪涝灾害的危险度是灾次与承灾体综合评价的结果。由图4可知，2015年广西14个地级市的平均危险度指数为3、03。广西暴雨洪涝灾害的危险度指数桂东>桂中>桂北>桂南>桂西。暴雨洪涝灾害的危险度在空间分布上总体表现由桂东桂中地区向桂西南地区减小的趋势。由图4可知，南宁、玉林的危险度指数都超过5，南宁市的危险度指数甚至高达5、5万人；梧州市、北海市、河池市、百色市的危险度指数也在3、5以上，防城港市、崇左市的危险度指数最低在2以下。由此可知，南宁的暴雨洪涝灾害危险性最大，防城港市和崇左市的危险性最小，广西中东部地区暴雨洪涝灾害危险高，而西南地区的暴雨洪涝灾害危险性较低。
4 结论与讨论
采用2015年广西地情网、广西气象局网站的各类暴雨洪涝灾害统计资料，以及广西统计年鉴等资料对广西暴雨洪涝灾害的时空格局和危险性进行研究，主要结论如下：
（1）利用2015年的灾情数据，重建了广西暴雨洪涝的时空特征，客观地反映2015年广西暴雨洪涝灾害的分布规律，暴雨洪涝灾害月际分配不均，夏季最为集中，暴雨洪涝主要发生在5月―11月。暴雨洪涝灾害的灾次数空间差异大，总体表现由东北部地区向西南部地区减小，其中河池市的灾次最高。
（2）暴雨洪涝灾害承灾体在空间分布上表现为中南部地区向西北部地区减小。南宁的暴雨洪涝灾害危险性最大，防城港市和崇左市的危险性最小，广西中东部地区暴雨洪涝灾害危险性高，而西南地区的暴雨洪涝灾害危险性低。
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我国位于世界最大海洋与最大陆地之间，全国大部分地区为季风气候区，受季风影响，极易形成暴雨洪水、融雪（融冰）洪水、冰凌洪水等多种形式的洪水。其中，经常发生并造成严重灾害的主要是暴雨洪水。我国暴雨洪水一般具有：季节性明显、洪水峰高量大、径流年内分配集中、洪水年际变化大等特点。
新中国成立以来，我国开展了大规模的江河整治工程建设。修筑水库拦蓄洪水，修筑堤防防止洪水泛滥。这些工程的修建，取得了显著的防洪效益，1949年到1987年的38年间防洪工程累计减淹成灾农田约6600万ha，加上减免的城市工业等其它损失，减少损失约3000亿元。然而，近十年来，随着我国社会经济的发展，特别是受洪水威胁区域内人口和资产的不断增长，洪水造成的损失有逐步增长的趋势，如图1。1991年，淮河、太湖流域洪水造成2100亿元损失；1998年长江大水经济损失约2500亿元。
50年来，通过大规模的水利工程建设，人们普遍地增加了安全感，在河岸两侧开始大规模的建设，城市不断扩大，人口不断集中。然而，当下一次洪水泛滥发生时，人们发现洪水所造成的损失比以前有增无减，于是人们又要求提高江河的防洪标准……如此下去，便形成了防洪工程投入不断加大，而洪灾损失也不断增长的局面。
我们应该认识到洪水是一种自然现象，企图以工程手段控制和消除洪涝灾害是不可能的，认识到洪水的风险不可消除而只能在一定程度上减轻或回避。洪涝灾害的风险预测及洪灾风险管理的概念便是在这样的基础上提出的。
2、洪涝灾害风险
洪水作为一种自然现象，可以用客观尺度测度其大小；洪涝灾害风险又与人们的行为相联系，与人们的决策有关；洪涝灾害风险的大小可以用风险程度来度量，它与洪水风险事件发生的概率及其可能产生的损失有关，用数学表达式来表示，即R=f(P,L)其中，R——洪涝灾害风险；P——洪水事件发生的概率；L——洪涝灾害风险损失。
3、洪涝灾害风险管理
洪涝灾害风险管理是指人们对可能遇到的洪水风险进行识别、估计和评价，并在此基础上有效地控制和处置洪水风险，以最低的成本实现最大安全保障的决策过程。它是一个连续的、循环的、动态的过程，主要包括建立风险管理目标、风险分析、风险决策、风险处理等几个基本步骤。如图2。
洪涝灾害风险管理的目标是选择最经济和有效的方法使风险成本最小。它可以分为灾害发生前的管理目标和灾害发生后的管理目标。灾前的管理目标是选择最经济和有效的方法来减少或避免损失的发生，将损失发生的可能性和严重性降至最低程度，如进行洪水预报、洪灾警报、防洪工程的规划与实施、防洪调度预案等工作；灾害发生后的管理目标是当实际灾情发生后，监测实时雨情、水情和工情信息，确定最合理有效的调度方案，并组织好抢险与避难转移，尽可能减少直接损失和间接损失，使其尽快恢复到损失前的状况。
洪涝灾害风险分析主要包括风险识别、风险估计和分析评价。风险分析是通过对区域洪水成因、洪水特性（包括洪水概率、流量、水位等）、水利工程状况进行分析，采用历史洪水调查、水力学模型试验或数值模拟计算等方法，确定区域内不同地区的洪水危险程度（包括淹没范围、淹没水深、淹没历时、流速等）；再对区域内的社会经济状况（人口、资产等）分布和抗灾能力进行分析，得出不同高程下的主要资产类型和这些资产在不同淹没水深下的洪灾损失率，并将上述两方面的信息进行结合，估算出区域在不同频率洪水下的洪水灾害直接经济损失和间接经济损失，确定洪水灾害的风险程度；最后，根据洪灾风险分析的结果，选择不同的防洪减灾对策，考查估算不同方案的费用、效益。
洪灾风险决策是指通过选择对付洪灾风险的一种方法或几种方法的组合，在洪灾风险评价的基础上，并考虑对社会、生态环境等方面的综合影响后，选择洪灾风险管理对策，实施洪灾风险决策。生产实际中，对付洪灾风险的方法主要包括以下几种：
1）风险自留（不采取任何措施）；
2）回避风险（将人口和资产从风险区内搬出）；
3）降低洪灾损失（适当限制高风险区内的经济发展；建立避水庄台，建立防水房屋，搞好风险区内安全建设；设计好避难路线；做好抢险避难的宣传工作）；
4）风险转移（开展洪水保险和再保险）。
洪灾风险处理是根据决策的方案实施风险管理计划，并对计划实施后的效果进行评价。评价各种防洪减灾措施实施后的效益与费用，修改、建立新的洪灾风险管理目标，进入下一次的洪灾风险管理过程。
针对洪水管理的具体内容，洪水风险管理主要包括对洪水的预测和调度中的风险管理、防洪工程风险管理、防洪投资风险管理、洪泛平原风险管理、洪水生态环境风险管理、防洪决策风险管理等方面的内容。
洪水预报不可能做到百分之百的准确，准确的预报，会对水库等水利工程的调度决策提供帮助，可能会减少损失；预报与实际不相符合，不仅不能对水库等水利工程的调度决策提供帮助，而且会提供错误的信息，可能会增大洪涝灾害风险。防洪工程建设质量的好坏，直接关系到水库、堤防等水利工程的调度决策，都可能产生潜在的风险。
防洪投资风险管理主要是通过对防洪投资效益进行评估和跟踪调查，确定防洪投资预算和投资方向是否正确，再根据国家经济实力确定合理的投资预算和投资方向，避免投资的浪费和积压。
洪泛平原风险管理主要针对在正常时为干燥地域而当发生某种频率洪水（美国定为1%洪水）时可能淹没的区域内的土地进行管理。包括域内土地开发利用方式的管理；城市防洪减灾设施的管理；建筑物结构及耐水标准的管理；洪水预、警报系统及防洪救灾体制的建立和管理；居民避难系统的建立；洪水保险制度的建立；灾后重建的社会、国家补偿制度等。
洪水生态环境风险管理包括对各类防洪工程建设对流域内生态系统、环境质量的影响进行评估；制定改善环境、生态保护的补偿计划并逐步实施；对洪水灾害发生后产生的环境和生态影响进行调查和评估等。
防洪决策风险管理，主要针对上述各项管理过程中的决策进行管理，避免由于决策失误造成的不良影响和失误，包括决策科学化、制度化。如建立辅助决策信息管理系统、决策支持系统，以及建立和完善相关的法规体制等。
4、实例
洪水风险图是标示某一区域内可能发生的洪水灾害危险性大小的地图，是进行区域洪灾风险管理的基础。中国水利水电科学研究院从1984年以来已先后完成了永定河泛区、小清河分洪区、辽河中下游地区、黄河北金堤滞洪区、东平湖分洪区、淮河蒙洼分洪区、珠江的西江流域、黄河下游山东段等地区的洪水风险图以及沈阳市、深圳市、广州市、上海市、天津市、哈尔滨等城市的洪涝灾害风险图。
实例：黄河下游堤防保护范围的研究
1）洪灾风险管理目标的确定。历史上，黄河山东段曾多次泛滥，但由于两岸地貌发生较大变化，新建许多大型水利工程及道路，目前依然很难确定黄河堤防的保护范围及保护范围内的洪水风险。而山东省黄河河道狭窄，设计行洪能力只有10000m3／s，近年来河道淤积日益严重，1995年下游河床淤高16cm，而黄河大堤多年未曾加高，两岸的安全标准日益降低。加之，下游河道容易发生冰塞，建国以来已有两次形成冰凌灾害，是属于洪水灾害风险较大的区间。
从地貌来看，黄河河床居高临下，下游段成为海河、淮河两流域的分水岭。洪水成灾范围极大，但究其准确，则众说不一。黄河下游两岸为我国经济发达地区，人口财产密集，铁路、公路纵横，堤防一旦溃决，后果将十分严重。北决可犯华北平原，威胁海河流域，南决可危及淮河流域，且有京蒲、京九、陇海铁路大动脉、胜利油田等重要设施及众多的城市。因此需要正确地确定黄河下游堤防的保护范围，进一步根据该范围内人口及财产分布，计算堤防的防洪效益。
2）洪灾风险分析。本研究采用无结构不规则网格对计算域进行剖分，使网格的大小随地形地势和阻水建筑物的分布灵活确定，而且尽可能地将这些阻水建筑物作为网格的边界，充分反映计算域的特征。在计算方法上，在网格形心处计算水位，在网格边界（即通道）上计算流量。将网格按地形划分为滩地型、河道型；将通道按构成成分划分为滩地型、河道型、连续堤、有缺口堤、特殊型等。
以水位和流量为主要控制变量的二维非恒定流的基本方程如下：
水流连续方程：
式中：H—水深；Z—水位；q—源汇项，本模型中代表有效降雨强度，不计降雨情况下q=0；M—x方向的垂向平均单宽流量；N—y方向的垂向平均单宽流量；u—垂向平均流速在x方向的分量；v—垂向平均流速在y方向的分量；n—曼宁糙率系数；g—重力加速度；t—时间。Z=H+B(4)u=M/H(5)v=N/H(6)其中：B为地面高程。
上述两个动量方程中，第一项为加速度项，第二、三项为对流项，第四项为重力项，第五项为阻力项。
本模型上起陶城埠，下至河口清1断面，共有2286个网格，根据不同的堤防决口位置，共计算了十个方案[图3]。综合十个方案的淹没范围，勾绘出整个淹没范围的包络图[图4]，该图就可以代表整个黄河下游堤防的保护范围。计算结果表明：黄河北岸决口时，洪水主要沿徒骇河两岸漫流入海，洪水波及至马颊河的南岸，淹没面积为10870km2。黄河南岸决口时，洪水主要沿小清河两岸漫流入海，淹没面积为5950km2。
得到黄河下游山东段堤防保护范围内的最大可能水深分布图后，结合保护范围内的人口和资产分布状况，对各种分类资产损失（如农作物损失、林业损失、水产业损失、畜牧业损失、居民财产损失、企事业财产损失等）进行估算，再对各种分类资产损失求和后，可得到堤防溃决后的直接经济损失和间接经济损失，堤防的总的减少洪灾损失的价值即为堤防的防洪效益。
5、结语
洪灾风险管理是一项综合的、持续的管理过程，这就决定了它必将是一项艰巨的任务。在我国，对洪涝灾害进行风险管理还处于起步探索阶段，相信随着对洪涝灾害认识的逐步深入，必将能够认识到洪灾风险管理的重要性，相信在这种思想的指导下，人类既能较少的受洪涝灾害之苦，又能免于受水资源匮乏之苦的日子将不遥远，人类与水和谐相处的目标必能实现。
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【关键词】水库；安全；除险加固
Analysis on investment risk of reinforcement of reservoir
Liu Hu
（Yueyang Reservoir Management Bureau of Zhangweinan Canal of the Ministry of Water ResourcesHandanHebei056001）
【Abstract】Modern society， water conservancy and hydropower industry in China's economic development occupies a very important position， the reservoir in the economic construction of the functions and benefits are particularly prominent、 However， due to historical reasons， many reservoirs used in the design of the standard low， the quality of construction by the then technical conditions， after years of operation， often there will be a wide range of dangerous problems、 How to ensure the safety of the reservoir， to extend the life of the reservoir， and better play the function of the reservoir， this article on the risk of reservoir investment and risk as the starting point for discussion、
【Key words】Reservoir；Safety；Reinforcement
1、 水库病险成因分析
造成水库出现病险情的原因是多种多样的，大多和原设计不合理、长时间运行后工程材料老化失修等关系密切。主要体现在以下几个方面：（1）水库设计标准方面的问题我国多数的中小型水库都是20世纪60年代前后修建的，由于当时的水工结构设计规范等还很不完善，水工建筑物强度、材料使用等标准已经不能满足水库现今的使用需求。尤其在具有防洪任务水库，由于流域水文条件的改变，防洪标准偏低方面的问题更加严重。（2）勘察设计方面的问题。由于时代技术水平限制和经费等问题，中小型水库在兴建时对坝区地质状况的勘测往往不是很彻底，设计时靠工程经验的成分较多。特别是对于流域资料缺乏的地区，对流域水文资料等的经验估计会对工程防洪能力造成较大偏差，其集中表现就是工程的实际防洪能力不足，威胁到水库安全。例如由于对水库实际入库洪水估计的不足，造成水库泄洪设施不合理，缺乏专门的溢洪道造成泄洪能力不足，或是由于对地质勘探不足，造成建筑物沉降量过大或不均匀造成坝体开裂等。（3）施工方面的问题。水库大坝由于其体积庞大，对施工中各个工序的质量要求较高，如果施工中质量管控不到位，容易造成诸如混凝土拌合时的不均匀、混凝土开裂、土石坝碾压强度不满足要求等。这些都和施工时的施工单位的技术能力和时代技术水平所限制。
2、 中小水库常见病险
鉴于以上几类病险成因，在出现病险情的水库主要表现为以下几个方面：（1）由于设计标准方面的问题，水库的防洪标准偏低，大坝高度已经不能满足防洪要求。这是多数水库面临的共同问题。造成这一问题原因除了设计时防洪标准偏低外，还和水库建成以来由于人类活动等影响造成的流域水文条件发生改变有关。（2）水工建筑物抗震标准偏低 由于水库失事的后果严重性，现在对水库的抗震要求已经比较重视，根据有关调查数据，由《中国地震动参数区划图》中来复核的水工建筑物抗震标准，很多水库都无法满足这一要求。（3）水工建筑物老化带来的问题 这方面的问题主要表现为坝体塌陷、结构裂缝、渗漏、排水系统失效、抗滑稳定下降、混凝土炭化、坝下泄洪设施冲刷严重、泄洪道气蚀严重等。（4）机电设备方面的问题。这方面的问题主要是管理上的问题，由于对水库调度相关的闸门、机电设备等的管理、维护不力，设备老化锈蚀、止水片老化、闸门启闭设备失效等。
3、 病险水库加固后的经济评价内容
根据中小型水库所承担的的主要功能看，除险加固的主要目的是巩固提高其防洪能力，在保障安全的前提下充分发挥其其他社会功效。该文中在对除险加固行为进行经济评价时，主要依据《水利建设项目经济评价规范》中的有关要求，来对水库出险加固工程的社会经济效益进行评价，以动态分析方法，对费用效益以有无该项目的增量分析法来进行讨论。主要涉及的评价项目包括：（1）工程投资按影子价格调整工程投资；（2）年运行费用主要涉及的项目为对水库进行出险加固后，所产生的管理费用、维护费用等，含大坝防渗加固、泄洪设施修复、日常养护费用、工人工资等。（3）增量效益。主要考虑的项目为对水库加固后所获得的防洪、渔业、灌溉、供水等效益。其中防洪效益以频率法计算，按加固后水库所能获得防洪效益与水库平均防洪效益之差来衡量。灌溉效益以完成水库加固后可多供灌溉水量所形成的粮食增产量折算成货币单位来衡量。供水效益以水库加固后增加供水人口用水量折算成货币单位衡量。养殖效益以增加的可养殖水面乘以单产收入的形式衡量。在国民经济评价指标方面，以经济内部收益率、净现值和益本比的形式计算。（4）财务评价方面，需计算财务支出、供水成本（主要考虑固定资产形成率、年折旧费率、工程年折旧费和工程年运行费）、财务收入（含水费收入、水产养殖收入等）。（5）敏感性分析在水库加固这类项目中，一般只进行项目国民经济状况做敏感性分析，可相对简单以固定比例增加固定
资产投资和减小效益的方式考察工程的净现值、内部收益率和益本比。
4、 水库除险加固经济评价的风险分析方法
水库除险加固所能够带来的各类效益中，最重要的效益之一就是提高了水库的防洪安全水平，也提高了下游保护对象的安全程度。因此在水库除险加固的经济评价风险分析中，应重点针对防洪方案的经济效果评价及其风险。在计算水库的防洪效益通常情况下会选用多年平均洪灾损失以及工程的支出费用来建立防洪效益的函数表达式。但这类方法只能给出静态值，不能计算防洪效益的经济评价风险。为了建立防洪效益和风险之间的相关关系，本文中采取如下步骤来进行：（1）模拟径流系列利用经典的蒙特卡洛随机模拟法来随机模拟径流系列，对于流量较大的径流系列则形成洪水过程，此时可计算该场洪水下的防洪效益，该场洪水的发生概率即对应于该防洪效益的概率。通过若干次模拟后便可绘制防洪效益和洪水概率之间的相关曲线；（2）同样采取随机模拟法，模拟水库在经济使用期内水产养殖效益值，并以对数正态分布来拟合该系列的模拟数据。（3）采用随机模拟法，认为工程年维修费服从正态分布，以对数正态分布来拟合该组模拟数据。（4）按照风险分析有关理论，建立起如下的加固工程净效益的极限状态方程：，其中为防洪效益、水产养殖效益以及工程年维修费的函数，为其他投资，为其他收益，为项目决策指标。（5）由于防洪效益、水产养殖效益和工程年费用均已建立起风险关系曲线和函数表达式，故可通过求解，使之大于零，即可得到工程投资风险的临界值。
参考文献
[1]康建兵、如何加强小型水库管理工作的思考[J]、中国科技博览，2010，（33）、
【关键词】洪涝灾害 经济影响 防灾减灾能力 评估 研究
【中图分类号】S282 【文献标识码】A
由于我国大部分地区处于季风区，水资源的时空分布不均，年际变化大，且大量的围湖造田，导致湖面缩减，泄洪能力差，河流中上游地区植被破坏严重，再加上我国东部地区地势平坦，水流缓慢，种种因素导致我国洪涝灾害频繁发生，严重威胁了人民群众的生命财产安全，成为制约我国社会经济发展的一大因素。
因此，我们应当明确洪涝灾害对我国社会经济的影响，建立健全洪涝灾害防灾减灾能力评估体系，提高我国防灾减灾能力，促进我国社会经济的发展。那么，洪涝灾害究竟有哪些经济影响，我们应当如何构建科学的洪涝灾害防灾减灾能力评估体系？笔者主要针对以上这两个问题展开了探索和研究。
洪涝灾害的经济影响
洪涝灾害威胁着人民的生命财产安全。我国历史上每一次大型洪涝灾害都会产生大量伤亡人口和受灾人口。①据国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，经由相关部门核实，2013年全国洪涝灾害受灾人口多达1、2亿人，因灾死亡774人、失踪374人，全国共投入抢险人数966万人次，紧急转移危险区域群众1112万人，解救洪水围困群众195万人，减少受灾人口3787万人。即使如此，2013年全国洪涝灾情相对来说还是总体偏轻，2013年洪涝灾害主要指标与1990年以来的均值相比，偏少3成的受灾人口，偏少7成的死亡人口，偏少7成的倒塌房屋，偏少1成的农作物受灾面积，其中，直接经济损失占上年GDP比值小0、98%。由此可见，社会经济的发展水平能够在一定程度上控制洪涝灾害的影响。而洪涝灾害对人民生命财产安全的严重威胁，导致人们生命财产得不到完全的保障，进而限制了我国社会经济的发展和生产力的进步。②
洪涝灾害恶化了人们的生存条件。洪涝灾害的发生往往伴随着住房的破坏、基本生活设施的损坏等状况产生，这些状况无疑恶化了人们的生存条件。洪涝灾害不仅会导致房屋倒塌，还会污染饮用水、破坏供水系统和排水系统，严重破坏了生态平衡，影响了人们的日常生活。③以2013年全国洪涝灾情为例，据统计与核实，2013年我国洪涝灾害倒塌房屋53万间，农作物受灾11901千公顷，成灾6623公顷，受损水库1241座、堤防3、7万处、护岸5、3万处、水闸7187座，其中，县级以上城市受淹234个。
同时，由于洪涝灾害破坏了原本的安全水源，造成水质污染，严重影响了食品安全，又由于洪涝灾害破坏了供水系统和排水系统，各种垃圾随着洪涝流向漂流满溢，大大增加了血吸虫病、疟疾和肠道传染病等疫病和传染病的爆发概率，极大地威胁着人们的生存条件，影响社会的和谐与稳定。④洪涝灾害对人们生存条件破坏所产生的直接经济影响，以及国家后期对修复再建的经济投入，很大地阻碍了我国社会经济的发展。⑤
洪涝灾害的直接经济影响。据统计，2013年我国洪涝灾害直接经济损失高达3146亿元，全国投入抢险舟船10万舟次，运输设备68万班次，机械设备35万班次，消耗编织袋9963万条，最终防洪减淹耕地3978千公顷，避免粮食损失2029万吨，减灾效益约2362亿元。从以上实例中可以看出，洪涝灾害造成了我国巨大的直接经济损失，其中，各大产业中，受灾害影响最为严重的主要有农牧渔业、工业与交通运输业以及水利事业。
从农牧渔业的角度来看，我国是农业大国，农业是我国的第一产业。由于洪涝灾害的特点，洪涝灾害往往会造成大面积的耕田被淹、农作物被毁，在农牧渔业当中，农业的直接经济损失最大。首先，阻碍我国农产品产量增长的一个重要因素之一就是洪涝灾害，灾情较轻的年度农产品产量大大多于灾情较重的年度农产品产量。其次，洪涝灾害具有较大的地域差异性。例如，2013年洪涝灾害主要集中在东北地区，农作物受灾3927千公顷，成灾2619千公顷，直接经济损失591亿元。⑥其中，松辽流域地区最为严重，这一地区的洪涝灾害损失是我国将近12年以来年均损失值的三倍之多。再次，不同地区的农田受灾率具有很大的差异。农田受灾率是指农作物受灾面积与耕地面积的平均比例。根据我国历年农田受灾情况可以看出，农田受灾率在全国显现出由西向东、从北向南逐步升高的趋势。⑦
最后，洪涝灾害对牧渔产业的影响也较为严重，尤其是今年来，在我国林牧渔业不断发展的同时，洪涝灾害对牧渔产业造成的直接经济损失也越来越大、越来越严重。
从工业与交通运输业的角度来看，从工业与交通运输业的角度来看，洪涝灾害主要从以下几个方面影响我国国民经济的发展：一是洪涝灾害造成工矿企业停产；二是洪涝灾害破坏输电线路和通讯线路，导致电力中断以及通讯中断；三是洪涝灾害毁坏路基和路面，导致铁路中断以及公路中断。⑧ 首先，洪涝灾害对工矿企业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会迫使工矿企业停产、停工和停业，导致企业生产量下降，生产值减少。其次，洪涝灾害对交通运输业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会导致铁路与公路的路基、路面、轨道、隧道、车站等基础设施被损坏，威胁交通安全，迫使铁路中断以及公路中断。最后，洪涝灾害对电力业与通信业造成了严重的经济损失。洪涝灾害会导致电力与通信基础设施设备被破坏，从而损坏输电线路和通讯线路，迫使供电中断以及通讯中断。
从水利事业的角度来看，我国要防洪减灾，就应当加强水利工程建设，水利事业是对抗洪涝灾害的重要手段。因此，洪涝灾害，尤其是大型洪涝灾害，会严重破坏水利设施。洪涝灾害会损害水库、堤防，导致垮坝以及堤防决口，同时，洪涝灾害还会破坏机电泵站、机电井、塘坝、护岸、水文测站。灌溉设施以及水电站等水利基础设施，不利于区域防护、农业灌溉的进行，妨碍了区域内的正常发电与供电。据调查，21世纪以来，洪涝灾害对我国水利设施造成的年均直接经济损失高达209、12亿元，其中，江西、广东、四川、浙江和湖南水利设施受损情况最为严重，对我国国民经济的发展有着很大的负面作用。
洪涝灾害的间接经济影响。洪涝灾害不仅会对我国社会经济的发展产生直接经济影响，还会产生间接经济影响。间接经济影响是指由于洪涝灾害直接造成了某行业的经济损失，从而影响到与某行业具有关联性的其他行业，甚至影响到整个经济系统，对其他行业产生间接经济影响。目前，洪涝灾害的间接经济影响主要表现在实际GDP、消费、投资、就业、贸易等方面。洪涝灾害通过对我国农牧渔业、工业与交通运输业、水利事业的影响，导致我国实际GDP在一定程度上下降、实际工资水平与就业水平下降、资本要素的四个指标整体下降以及行业产出受到负面影响等等。
防灾减灾能力的评估
优化防灾减灾能力评价系统设计。要提高防灾减灾能力，就应当优化防灾减灾能力评价系统设计，提升防灾减灾质量，提高防灾减灾效率。首先，我们应当深化对洪涝灾害防灾减灾能力的认识和理解，设计出综合评价防灾减灾能力的总体架构，有针对性地进行防灾减灾能力评估。洪涝灾害防灾减灾能力是指政府相关部门把持洪涝灾害对社会经济影响的行为能力，洪涝灾害防灾减灾能力的总体行为目标为避免或减轻人员伤亡以及财产损失，为社会连续性运行和人民人身财产安全提供有力的保障。
其次，应当依据美国危机管理专家和大师罗伯特・希斯率先提出的4R危机理论和危机管理领域公认的PPRR理论，应对洪涝灾害危机，设计防灾减灾能力评价体系。其中，4R危机理论将危机管理分为四个阶段：Reduction（缩减力）、Readiness（预备力）、Response（反应力）、Recovery（恢复力），PPRR理论则将危机管理分为Prevention（危机前预防阶段）、Preparation（危机前准备阶段）、Response（危机爆发期反应阶段）和Recovery（危机结束期恢复阶段）四个阶段。另外，我国于2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，根据突发事件发生以及发展的阶段性特征，从预防与应急措施、监测与预示警报、应急行动与救援、事后重建与恢复等方面进行了规范性规定。我们应当深入理解危机管理科学理论和相关法律法规，科学制定洪涝灾害防灾减灾能力评价体系。
最后，应当在危机管理理论的指导下，以《中华人民共和国突发事件应对法》为依据，充分结合我国实际国情，优化洪涝灾害防灾减灾能力评价体系。我们应当建立健全预防与应急措施能力评估分系统、监测与预示警报能力评估分系统、应急行动与救援能力评估分系统与灾后重建与恢复能力评估分系统。其中，在预防与应急措施能力评估分系统中，我们应当主要针对洪涝工程防灾能力、生态保护能力以及民众防灾意识进行评估；在检测与预示警报评估分系统中，我们应当主要针对洪涝灾害监测能力、洪涝灾情分析能力、洪涝灾害预警能力以及相关信息能力进行评估；在应急行动与救援能力评估分系统中，我们应当主要针对防洪除涝能力、安置灾民能力、交通运输能力、医疗救治能力以及灾区通信能力进行评估；在灾后重建与恢复能力评估分系统中，我们应当主要针对政府救济能力、资源供应能力、灾区建设能力以及居民恢复能力进行评估。
构建科学合理的防灾减灾能力评价指标体系。首先，应当充分发挥洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系的各种功能。我们应当收集与洪涝灾情以及防灾减灾情况相关的多种数据，将数据加以归纳整理，充分发挥洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系的描述与反映功能。同时，我们应当综合分析灾情区域内各方面的防灾减灾能力，总结和反思不足之处，对比不同灾区的情况，分析相同点与不同点，更好地发现问题、解决问题，充分发挥洪涝防灾减灾能力评价指标体系的监测与评价功能。另外，我们应当明确各地防灾减灾工作的绩效与缺点，优化工作设计，改进工作方法，提高工作效率，充分发挥洪涝防灾减灾能力评价指标体系的指导和决策功能。
其次，应当科学合理地构建洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系，实现评价效果最优化。我们应当贯彻实施科学的理论指导方针，从实际出发，充分考虑到当地灾情和我国国情，将科学理论与客观实际紧密结合起来，更好地构建洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系。同时，我们应当将洪涝灾害防灾减灾能力评价分为目标层、系统层、状态层和指标差四个层次，坚持系统性原则和层次性原则，协调自然因素、社会因素和经济因素等各方面的关系，突出评价重点，抓住评价对象的主要特征和情况，科学构建防灾减灾能力评价指标体系。另外，我们应当运用简洁明了的文字或表格阐述洪涝灾害防灾减灾能力评价指标体系，实现指标体系的规范化发展，使其具有正确的引导意义，促进我国洪涝灾害防灾减灾综合能力的提高。
构建科学合理的防灾减灾能力评估模型。应当对洪涝灾害防灾减灾能力进行数据标准化处理。防灾减灾能力包含多种方面的能力，因此，针对不同的能力，我们应当根据科学理论和实际情况，提出不同的评价指标。例如，在评价防灾工程的排水管道密度时，我们应当计算该工程的排水管道长度与建成区面积的比率，将实际比率与规范的排水管道密度相对比，科学评价该地区的工程防灾能力。在评价地区人均防护林造林面积时，我们应当计算当地实际防护林造林面积与当地常住人口的比率，将其余规范的人均防护林造林面积相对比，根据对比结果，对该地区的生态保护能力做出科学评价。在评价区域气象观测站点覆盖率时，我们应当计算区域气象观测站点数量与其土地面积的比率，将其与规范的区域气象观测站点覆盖率相对比，科学评价该区域的灾害监测能力。⑨在评价洪涝灾区除涝面积比例时，我们应当将除涝面积除以耕地面积，再乘以100%，将实际比例数据与规范数据相对比，从而评价该地防洪除涝能力。在评价洪涝灾区的人均自然灾害生活救助支出时，我们应当计算该地自然灾害生活救助支出与常住人口的比例，将其与规范数据相对比，科学评价政府救济能力。在评价地区人均水利、环境和公共设施管理业全社会固定资产投资时，我们应当计算该地水利、环境与公共设施管理业全社会固定资产投资与常住人口的比例，与规范数据对比之后，科学评价资源供应能力。
结语
综上所述，洪涝灾害破坏着人们的生存环境，威胁着人们的生命财产安全，对我国的农牧渔业、工业与交通运输业以及水利事业等方面造成了负面的直接经济影响，对我国的实际GDP、消费、投资、就业、贸易等方面造成了负面的间接经济影响。因此，我们应当加大对防灾减灾事业的投资力度，完善相关政策法规，建立健全灾后重建制度和灾民保障制度，对防灾减灾事业提供有力的政策支持和财政支持，提高我国防灾减灾能力。同时，应当注重洪涝灾害防灾减灾能力评估体系的构建，全方位、多方面地评价防灾减灾能力，促使评价指标科学化、规范化，构建科学合理的防灾减灾能力评估体系，对提高我国防灾减灾能力起到更好的督促作用。
（作者单位：山东行政学院应急管理培训办公室；本文系山东行政学院课题“山东省危机管理信息化研究”成果，项目编号：YKT201110）
【注释】
①姜蓝齐，马艳敏，张丽娟，马玉妍，徐虹：“基于GIS的黑龙江省洪涝灾害风险评估与区划”，《自然灾害学报》，2013年第5期。
②张晓等：《中国水旱灾害的经济学分析》，北京：中国经济出版社，2000年，第35页。
③庄天慧，刘人瑜：“贫困地区村级组织防灾减灾能力评价及影响因素研究―基于西南地区28个村的调查”，《干旱区资源与环境》，2013年第5期。
④周峰，许有鹏，石怡：“基于AHP-OWA方法的洪涝灾害风险区划研究―以秦淮河中下游地区为例”，《自然灾害学报》，2012年第6期。
⑤ 王小鲁，樊纲主编：《中国经济增长的可持续性》，北京：经济科学出版社，2000年，第213页。
⑥崔巍，陈文学，白音包力皋，陈兴茹：“中小河流洪涝风险评估及研究―以哈尔滨地区为例”，《中国水利》，2013年第4期。
⑦薛晓萍，马俊，李鸿怡：“基于GIS的乡镇洪涝灾害风险评估与区划技术―以山东省淄博市临淄区为例”，《灾害学》，2012年第4期。
⑧何爱平：《灾害经济学》，北京：西北大学出版社，2000年，第176页。
为切实加强汛期水环境安全防控工作，防止重大水污染事故发生，保障人民群众饮用水和工农业生产用水安全，现就做好全市汛期水环境安全防控工作通知如下：
一、充分认识加强汛期水环境安全防控工作的重大意义
汛期是各类水污染事件的易发时段。近年来，个别企业趁汛期泄洪时违法排污的行为时有发生，部分地区还出现了转移倾倒危险化学品事件，对水环境安全造成一定威胁。加强汛期水环境安全防控，对于保障水生态安全，促进全市经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。各级各有关部门要认清形势，提高认识，进一步增强汛期水环境安全防控工作的责任感和紧迫感，密切配合，加强协作，采取有效措施，扎实做好汛期水环境安全防控工作。
二、严格环境执法和监管，从源头上预防污染事故发生
（一）强化环境日常监管。严格落实“四个办法”，对违法偷排、超标排放以及擅自拆除或不正常使用治污设施的单位，实行“高限处罚”，严格问责；特别是对顶风而上、影响恶劣的，要及时移交司法机关，依法追究贲任人的刑事责任。加强生态监管，督促排污单位规范建设生物指示池，确保常见鱼类稳定生存再排向环境。
（二）坚持“超标即应急”零容忍工作机制。按照“超标即应急”的要求，采取“快速溯源法”和加密监测工作程序，发现超标情况，1小时内启动应急处置程序，24小时内锁定污染源并及时处置。
（三）加强环境安全防控体系建设。落实省环保厅《关于构建全省环境安全防控体系的实施意见》，强化环境风险评估、环境隐患排查、环境预警监测和环境应急处置，加快构建环境应急防控体系。落实环境风险评估制度，将环境风险评估纳入环境影响评价；开展环境隐患排查，建立环境风险源动态管理档案；完善环境预警监测体系，及时掌控重点河流和环境敏感区域特征污染物排放情况；落实应急事故池、厂外拦河坝等应急处置措施，加强环境应急演练，切实提高环境应急处置能力。
（四）强化科学调控，切实发挥好截蓄闸坝在防汛泄洪和环境安全防控中的综合效用。环保、水务等部门要加强沟通、深化协作，统筹资源、科学调控，在不影响正常行洪的前提下，及时调控闸坝，对因超标排污事件导致的污水团实施拦截，充分发挥水利闸坝调控在防汛泄洪和环境安全防控中的综合效用。
（五）打好环境执法“组合拳”。坚持上下联动、部门联动、区域联动执法工作机制，认真落实省检察院、省环保厅、省公安厅《关于办理破坏污染源自动监控设施案件若干问题座谈会纪要》和《关于办理危害环境犯罪案件座谈会纪要》精神，整合优势资源，凝聚执法合力，保持打击环境违法行为的高压态势。