1 补法的概念
在我们最早的一本古典医著《黄帝内经》中，对补法已经有了明确的认识，《素问・至真要大论》：“ 虚者补之”、“ 损者益之” 。《素问・阴阳应象大论》：“ 形不足者, 温之以气。精不足者, 补之以味。”虚有气虚、血虚、阴虚、阳虚等之不同补法亦有补气、补血、补阴、补阳之区分。这些都是论补法的大体概念。王鸿濡[2]认为：补法是补益人体阴阳气血之不足, 或某一脏之虚损的治法。可分为直接补与间接补两种。直接补法是指“形不足者, 温之以气”。是说补气补阳法,“精不足者, 补之以味”是说补血、补阴法，间接补法是通过调节脏腑阴阳的关系, 达到补的目的。如“肺虚补脾”、“脾虚补命门火”、“血脱益气”、“燥湿健脾”、“祛痕血, 生新血”、“壮水制阳”、“益火消阴”等, 前人都积累了很多丰富的经验。何任[3]认为：补养人体气血阴阳之不足, 治疗各种虚证之方法, 即是补法。《素问・五常政大论》、《素问・阴阳应象大论》以及《素问・至真要大论》“补上治上制以缓补下治下制以急。急则气味厚, 缓则气味薄。”以及“劳者温之, 损者益之。”这些都扼要地指出了补法的使用原则和方法。补法, 就是用具有增强人体功能或补充人体营养物质的方剂和药物, 来达到治疗目的的一种方法, 从作用上说, 一般可以区分为补阴、补阳或补血、补气等两类[4]。张珍玉[5]认为：《素问・五常政大论》说：“虚者补之”，凡人体阴阳气血不足，均当用补法。《素问・阴阳应象大论》, “ 形不足者, 温之以气。精不足者, 补之以味。”指出形，精两方面的不足，所谓形不足既是全身之虚，精不足是阴阳气血或脏腑局部或暂时之虚，形不足当用温性的药物，精不足主用药物之味。从内经的论述看，导致虚有三种情况：第一，由一时性的因素（如过劳情志过激），造成阴阳气血暂时之虚。第二，由于经脉阻滞血气欠通，造成气血的局部之虚。第三，由于久病或暴病“精气夺则虚”的全身之虚。形与精是密切相关的，形以精充，精以形存。由此可知，虚的实质为气血阴阳之不足。“补者, 补其虚也。经曰不能治其虚, 安问其余。又曰邪之所凑, 其气必虚，又曰精气夺则虚，又曰虚者补也。补之为义, 大矣哉！然有当补不补、误人者有不当补而补, 误人者亦有当补而不分气血,不辨寒热, 不识开合, 不知缓急,不分五脏, 不明根本, 不深求调摄之方以误人者, 是不可不讲也。” 这段清代医家论补的话, 非常扼要地说明补的意义和要求。
2 补法的临床研究
补法的应用, 首先, 按气血阴阳诸虚之不同, 区别为补气、补血、补阴、补阳四大类型。其次, 因气虚多发于脾、肺、心, 血虚易见于心与肝, 阴虚常表现在心、肝、肺、胃、肾( 而阳虚往往涉及到心、脾、肾, 所以尚须根据各脏器虚损之不同, 分别补之。仝选甫[6]依据“ 脾胃虚则九窍不通”之论和《素问・至真要大论》所谓“ 疏其血气令其条达而致和平”之旨, 在耳鼻喉科疾病中运用补气法进行辨证治疗, 收效良好, 苗英丽[7]慢性呼吸系统疾病在中医认为病久属正气虚弱、邪盛正虚或正气虚弱而病邪未尽。在临床治疗过程中以中西医结合， 选择恰当的补气中药治疗，以改善气虚证候，从而有效地控制病情的发展，缓解症状，临床取得满意的效果。汝明[8]认为产后病是产妇在产褥期内发生的与分娩或产褥有关的疾病。气虚是产后病的重要致病因素, 中医常用补气法治疗产后病, 补气法在产后病治疗中的应用取得比较好的疗效。刘欣[9]认为各种补血法在中医理论的指导下，对急慢性失血病症的治疗均有较好的效果，因此深入研究补血法，对临床灵活运用补血成方，研制补血新方，治疗急慢性失血病症都具有很重要的意义。朱杰[10]认为慢性肾炎多属于中医阴水之范畴, 其病变的中心环节为本虚标实。本病表现为肺脾肾三脏存在着不同程度的功能损伤, 标实主要为邪毒、水湿、瘀血。临床多表现为气血不足、阴阳失调、脏腑亏虚, 兼有阴虚者亦为多见。久病多兼瘀, 但慢性肾炎自始至终都存在气虚的病理变化,气虚是其关键。笔者在临床中对气虚血瘀型慢性肾炎患者,依据中医辨证分型,以补气温阳活血化瘀法对其进行临床观察治疗,疗效满意。郝建莹[11]采用补肺益脾温肾法治疗变应性鼻炎60例,取得了较满意疗效。
3 实验研究
王健[12]在古今学者对补阴法及衰老认识基础上, 提出“阴虚乃衰老之本”的观点, 根据补阴法功能及衰老机制对补阴法延缓衰老的作用进行了探讨, 并借鉴己有阴虚证动物模型, 进行了部分免疫学实验研究。结果提示阴虚是衰老的基本机制, 补阴法有延缓衰老的作用。补阴法可用于防治老年病及延年益寿。故补阴法不仅可纠正衰老时的阴虚表现, 亦是改善衰老时阳虚、血瘀征象的重要方法。实验结果提示阴虚是衰老的基本机制, 补阴法是延缓衰老的基本法则。经现代研究证明, 补气药在降低糖尿病患者血糖方面也起重要作用。尤其黄芪还有调节体内自由基作用。糖尿病气虚患者经黄芪治疗后, 体内超氧化物歧化酶( SOD)水平明显降低, 而丙二醛(MDA) 水平升高, 表明糖尿病气虚证确实存在着自由基平衡失调, 而黄芪能增高糖尿病气虚证患者SOD水平, 减少脂质过氧化产物MDA, 调节自由基平衡, 使机体在新的基础上达到气血阴阳再平衡[13] 。朱新平运用滋阴清热, 补气健脾法以补气养阴降糖饮治疗2型糖尿病, 方中重用黄芪、党参、白术补气健脾, 起到了很好的促进胰岛素分泌, 降低血糖作用[14] 。另外, 在改善糖尿病慢性并发症方面, 补气药也有很好的表现。如强茗研究发现加味补阳还五汤重用黄芪补气, 能减轻糖尿病周围神经病变患者的临床症状, 活血化瘀, 改善微循环及神经营养功能, 对防治糖尿病周围神经病变有较好疗效[15] 。另外, 杨小翠等用藿朴夏苓汤合玉屏风散治疗肥胖型玉糖尿病肾病发现其在减少尿蛋白, 改善肾功能方面有良好效果。且现代药理研究中, 玉屏风散有调节机体免疫功能, 促进肾炎病理修复的作用, 因此在此类患者中运用取得了一定的疗效[16] 。黎明东[17]通过补益正气法对于持续性非卧床腹膜透析(CAPD)患者免疫力及营养状态的影响,为减少CAPD患者腹膜炎发生率,以及提高治疗效果和生存质量提供依据,为腹透患者提供一个有效、副作用小、价格低廉的治疗途径。 方法将符合入选标准的CAPD患者30例随机分为两组:①治疗组16例,给与常规治疗护理加补气汤,每天一次;②对照组14例,只给与常规治疗护理,但不予中药治疗。两组均以治疗4个月。在4个月后分别测定两组治疗前和治疗后的血液分析、腹透液分析、细菌培养、白蛋白水平、T淋巴细胞亚群并收集对应时间段的临床症状进行积分,及予临床上常用的整体评估(SGA)作营养分级,结果采用SPSS 16、0对结果进行统计分析,进行前后对照及组间对照,分析研究对象生化指标的变化情况和意义以及临床症状的改善情况。 结果1、治疗组治疗后相对于对照组腹膜炎发生率明显下降(P＜0、01)。2、治疗组症状改善明显优于对照组(P＜0、01)。3、治疗组SGA营养分级由2～3级恢复到0～1级,营养不良指标治疗前后差异有统计学意义(P＜0、01)。4、治疗组免疫功能显著提升(P＜0、01)。
总之，补法是目前争论较多的一个治法，现代有将补法理解，仅为补益气血阴阳，又有广泛致调整人体阴阳平衡，协调脏腑功能的。即凡人体阴阳失调的病证均可采用补法治疗，补法之内涵也太泛泛。
补法作为中医治疗的大法，现代对其理论的应用研究比较丰富，在《黄帝内经》理论的指导下，作了多方面的发挥，已从文献、实验、临床运用等不同方面作了较深入的探讨，疗效值得肯定，但对《内经》中的补法理论尚未做系统的整理与深入研究，因此，对《内经》补法理论的内容作更进一步的深入整理研究具有十分重要的现实意义。
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关键词：大气污染；治理形式；问题对策
现如今我国工业发展的速度十分迅速，工业发展的现状有积极的作用，也有消极的作用，积极的作用就是能够促进我国社会经济的不断持续稳定的增长，而消极的作用则表现在对环境方面，特别是对大气造成了较大的污染。所以我国在对大气污染进行防治的时候，其防治工作所提出的要求开始越来越多，但是分析目前在大气防治工作当中出现的一些较为明显的问题，能够有效的促进我国大气污染的治理，这对于大气污染的治理进行不断的深化具有深远的意义。
一、大气污染治理的形势和问题分析
在当前环境下，我国大气污染的防治工作存在有一些特别明显的问题，这些问题一般较为突出的表现在三个方面，主要是资金方面存在不足情况、能源消费结构存在不合理情况和监督管理力度不足等情况，具体进行分析。
首先是资金不足的情况。大气的污染防治工作不是一个简单的工作，所以它必须具有充足的资金投入，以此来作为防治的根本保证依据。而当前环境下大气污染的防治工作主要表现出的问题就是投入资金的明显不足。它主要体现在两个方面，首先就是没有对大气污染的防治工作的相关规范制度加以构建，它会导致这项工作无据可依。另外，在进行环境保护的时候没有充足的资金作为保障，也无法使其购置这项工作的相关设备和设施，在一定程度上，对于大气污染的防治工作的作用产生了弱化；
其次，从能源消费结构的不合理性来看。当前环境下我国工业的能源消费结构所表现的不合理的问题和发达国家比起来，因为能源利用率方面不足我国的平均水平相对较低。特别是对于煤炭消费方面存在有极度浪费的情况，因为煤炭消费的不合理情况较为严重，使得煤炭消费量无法得到有效的控制，这样会导致大气污染程度进一步加大，会在很大程度上对大气污染的防治工作产生一定的困难和影响。
再者，就是经管管理力度不足。为了保证大气防治工作能够得到有效的强化，需要做好监督管理工作。但是现在情况下，我国大气防治工作却存在着监管力度不足的情况，主要表现就是监督管理手段十分单一，相关技术无法做到与时俱进，没有形成有效的监测实例，这样就会导致一些污染纠纷和污染事故频繁发生，在处理的时候也会表现出一定的薄弱情况，对于相关的决策也无法做到规范性和科学性的处理。
二、大气污染治理的建议分析
大气污染的治理工作，其发源地主要是工业生产。基于此，为了有效地做好大气污染的防治工作，必须要做好对于工业污染的重点防治，做到较好的节能减排，合理的对煤炭的工业的所需品的排放量进行控制，才能较好地实现这一工作。在这种背景之下，需要做好清洁的相关工作增强清洁工人的环保意识，改善工人的工作条件和作业条件，除清洁生产的工作效益。
（一）从主观方面做好大气污染的治理工作
要在大气污染的防治工作当中，投入较为充足的资金进行支持。只有这样才能够有效地购置充足的，能够满足相关防治工作的设施和设备，满足上述条件之后进行相关的资金投入，相关部门根据国家法律政策投入资金支持，保证大机房这工作能够顺利开展。还需要重点对工业污染进行防治，需要做好工业污染的重点防治工作，尽量能够做到节能减排合理的对于煤炭等工业所需品的排放量进行控制。与此同时进行相关清洁的管理工作，强化清洁工人的环境保护意识，要有效改善工人的工作条件和工作环境，并且进一步的发挥出清洁生产工作的模式做。不断地做好城市环境综合治理，做好城市环境综合治理工作，能改善城市大气环境的质量。所以需要针对城市的现状和特点，有效开展区域性的污染防治工作，并且不断的对于污染物的排放指标进行规范，制定相关的污染物总量的控制，保证大型企业的排放量实现最大的限度的降低。在此基础之上，做好城市基础设施工程方面的建设工作，要保证我国大气环境的质量。
（二）从客观方面做好大气污染的治理工作
从客观方面来讲，需要不断地促进大气污染治理工作的相关法律法规的改善工作，只有这样才能够使得这项工作的开展得到有据可依的支持。在当前环境之下，对于大气污染的防治工作，我国已经初步建立了相关的法律法规体系，但是这些法律法规体系在监管力度方面还不够充足。所以在进行相关立法的同时，也要做好相关大气污染的防治监督检查工作，要全方面的提高管理人员的整体素质，使得相关管理人员能够从整体上认识到对大气污染进行防治的重要性，并且能够全身心地投入到大气污染的监督和管理工作当中。对于全过程进行相关的控制，做好对大气污染的检测，这样能够使区域的大气环境的总量得以有效的平衡。
三、结语
综上所述，本研究简单针对大气污染的治理形式和所存在的问题进行相关探究，并且提到了一些策略和建议。笔者认为，对于现如今的大气污染情况该采取有针对性的策略进行解决，要坚持走可持续发展的道路，这样才能够进一步为生态环境的良性发展提供帮助。
参考文献：
治法是指临床辨明证候之后，在治疗原则的指导下，针对病证的病因病机所拟定的治疗方法，是临证运用成方和创制新方的依据，对选方用药具有指导作用。
1妇科治法的奠基
治疗经验的积累是妇科治法形成的前提。在治法形成、发展的过程中，治法的形成后于方剂。原始人在用动植物充饥的过程中，便产生了完全依赖于经验的早期治疗；由于这种医疗活动由偶然逐渐过渡到自觉运用，人们对植物、动物和矿物治疗作用的认识不断扩展。大约在商周时期，相对单味生药来说，更加安全有效的复方“汤液”已然走进先民的生活。现存最早的方书《五十二病方》估计载方数量原在300个以上，由于缣帛残缺，字迹毁损，今存283首。仅依所存内容统计，涉药247种，涉病103个，涵盖内、外、妇、儿、五官各科。据此足以说明，此时方药知识已颇丰富。但客观审视，它只是西汉以前先民医药经验的一种记载，因为书中不仅没有方名，组方也显得稚朴，更不见治法内容。
从现存文献来看，治则、治法之研究，始于《内经》。《内经》不但提出了适用于指导治疗各种疾病的总则，诸如“治病必求于本”、“无盛盛，无虚虚”、“无致邪，无失正”；而且提出了一系列针对病机的原则性治法，如《素问·至真要大论》所云“寒者热之，热者寒之……”、“其高者，因而越之；其下者，引而竭之……。”不过，作为一部中医基本理论专著，该书较少也不可能针对各种具体病证提出具体治法。即便是在《素问·腹中论》中谈到治疗妇女血枯经闭，虽完整地叙述了“四乌贼骨一藘茹丸”的药物组成、合药方法及服法，亦不曾言及治法。
真正融理法方药于一体，体现出因证立法、以法系方精神的著作，首推东汉时期医圣张仲景《伤寒杂病论》。且不说《金匮要略》中的“下瘀血汤”、“温经汤”、“小建中汤”，其方名本身已暗寓治法；在其治疗妇产科疾病的有关原文里，于方证前后明示治法者亦屡见不鲜。如，《妇人妊娠病脉证并治》云：“（妊娠）所以血不止者，其癥不去故也，当下其癥，桂枝茯苓丸主之”[1]67。“妇人怀娠六七月，脉弦发热，其胎愈胀，腹痛恶寒者，少腹如扇……当以附子汤温其藏。”[1]67《妇人产后病脉证治》云：“妇人乳中虚，烦乱，呕逆，安中益气，竹皮大丸主之。”[1]71《妇人杂病脉证并治》云：“……此名转胞，不得溺也。以胞系了戾，故致此病，但利小便则愈，宜肾气丸主之。”[1]76书中对瘀阻胞宫之“胎漏”，主张以桂枝茯苓丸“下其癥”；对阴寒内盛之妊娠腹痛，提出“当以附子汤温其脏”；对实质属于妇女癃闭的“转胞”，提出用肾气丸“利小便”，分别开启了后世医家确立“化瘀消癥”、“暖宫散寒”、“温肾化气行水”等治法的思路。因此，我们认为，在妇产科治法发展史上，该书洵为奠基之作。
自晋至唐，内容关乎经带胎产各个方面的医著日丰。这一阶段的著作基本因袭了仲景模式，即：治则、治法多在病因病机的探讨或方证甚至方名中体现。如，《小品方》用治妊娠腰腹痛之“安胎止痛汤”，系以方名体现“安胎止痛”之法；治妊娠恶阻，主张“宜服半夏茯苓汤，数剂后，将茯苓丸”，指出“淡水（痰水）消除，便欲食也”，实则通过方中半夏、茯苓等主要药物能令“淡水消除”的功用特点，暗示“化痰健胃”的治疗大法。孙思邈于《千金翼方·妇人篇》推介“羊肉生地黄汤”为“主产后三日，补中理藏，强气力，消化血方”[2]，显又昭示出治疗产后病的一个通法：补虚化瘀。考察此阶段医家治疗同一病种的方药不难发现，其治法确已相当繁富。即以治疗妊娠恶阻为例，不但有上述《小品方》半夏茯苓汤与茯苓丸合用所体现的化痰健胃，降逆止呕法；而且有《集验》青竹茹橘皮生姜茯苓汤所体现的清热化痰，降逆止呕法；有橘皮竹茹人参白术生姜厚朴汤所体现的健脾益气，降逆止呕法和《古今录验》柴胡汤所体现的散风疏肝，温中止呕法。以治疗崩漏而言，仅从《小品方》的所载七方中，就可以大致总结出4种治法：活血化瘀法（单味芎藭汤）、收涩止血法（炭类及煅动物骨壳）、清热凉血法（生蓟根汁、生地黄汁）、益气养血法（由大枣、阿胶、黄芪、甘草组成的大枣汤）。用以对付较为复杂病情的通用方，往往更是一方而兼众法。如《千金方》之小牛角鳃散就集清热凉血、温肾壮阳、养血益阴、收敛止血等法于一体。
2妇科治法的发展
宋代妇产科疾病治疗学的发展是划时代的，此期出现了针对病因病机而提出来的各种治疗法则，包括妇女各个特殊生理时期的总治则，以及妇产科临床多种疾病及其各类证候的具体治法。这种治则治法的提出，标志着中医妇产科疾病治疗学从经验积累走向了理论总结[3]。此期著作的一个特点是，治法一般以病因病机理论作为基础，且多于总论中明确提出；具体方药则另置于方证各论中。如，《胎产大通论》对月经不调者首先提出：先期而行者，血热故也，法当清之；过期而行者，血寒故也，法当温之。《女科百问》：“或因风冷堕胎者，血冷相搏，气虚逆上，则血结不出，抢上攻心，则烦闷，亦多致死。当温经逐寒，其血自行也[4]”。《妇人大全良方》：“此一卷论中风……今之治法，先宜顺气，然后治风，万不失一”。散布于宋代医著中的妇产科治法还有许多，不仅有对前代医家所创治法进行忠实继承者，更有突破前人理论桎梏，提出不同治疗观点的创新一派。如，关于产后调治，前人基于产时血水俱下的直观认识，大多强调“血气皆损，故阴阳俱虚”（《诸病源候论》），孙思邈为此主张：“产后虚羸，唯得将补。”宋代医家如陈自明、陈无择、杨士瀛等，则意识到败血为患的危害，反对补之太早，力倡祛瘀。《妇人大全良方》云：“疗产后气血俱虚，慎无大补，恐增客热，别致他病，常令恶露快利为佳。”[5]81
金元时代，随着刘、李、张、朱四大医家具有独特见解的学术理论体系形成，妇产科治法亦出现了一些新的进展。刘完素率先提出应视妇女生理阶段特点而分别从肾、肝、脾论治的看法：“妇人童幼天癸未行之间，皆属少阴；天癸既行，皆从厥阴论之；天癸已绝，乃属太阴经也。”[5]495张子和本着人身气血“贵流不贵滞”的观点，主张攻邪不分性别：“陈莝去而肠胃洁，癥瘕尽而荣卫昌……可吐则吐，可下则下，岂问男女乎？”[6]但虑及女性生理特点，多采取先攻后补的步骤。如，治疗妇人月事沉滞不行，他首先以桃仁承气汤加当归下之，继则投服四物汤调补。李东垣于崩漏、带下病不但有论，而且有法有方。如，他认为暴崩属火，久崩则化为寒。前者当除湿祛热，益气升阳，方用升阳除湿汤、凉血地黄汤；后者“宜大补脾胃而升举血气”[7]，方用益胃升阳汤、升阳举经汤。其在“补其中，升其阳”治法思想指导下创制的补中益气汤，更成为后世妇产科临床治疗气虚不摄、气虚下陷等病证的名方。朱丹溪在带下、不孕、闭经、月经不调诸病的治疗中，倡导燥湿化痰，行滞开闭；对妊娠安胎，主张“产前当清热养血”等，皆为妇科奇难病证的治疗开辟了新的途径，无一不对后世具有深刻影响。
3妇科治法的成熟
明清时期，由于脏腑病机理论的发展完善和八纲辨证纲领的确立，辨证论治体系走向成熟。前代流传下来纷繁少序的理法方药内容，经过这一时期医家的整理提炼和补充，不仅内容更加完整精当，而且显示了较强的逻辑性与条理性。如，关于调经，张景岳要言不烦：“调经之要，贵在补脾胃以资血之源；养肾气以安血之室[9]”。关于崩漏，明代·方广《丹溪心法附余》提出三步治崩法：“初用止血，以塞其流；中用清热凉血，以澄其源；末用补血，以还其旧。”关于胎产，晚清·单南山《胎产指南》总结其通用治疗大法为：“胎前专以清热补脾为主，盖热清而胎安，脾健则不堕也；产后专以大补气血，兼行滞为主，盖产后气血大虚，且有瘀滞，虽有诸症，皆以末治[10]”。至于治疗带下病，明·王肯堂《女科证治准绳》疏理出先攻后补及燥、涩、润、补、凉、温、补涩、排脓、消瘀十大方法；清代《傅青主女科》则主张视带下之色分别立法，书云：“夫白带者，乃湿盛而火衰，肝郁而气弱……治法宜大补脾胃之气，稍佐以舒肝之品……方用完带汤”；“夫黄带，乃任脉之湿热……法宜补任脉之虚，而清肾火之炎……方用易黄汤”；“夫清带，乃肝经之湿热……解肝木之火，利膀胱之水，则青绿之带病均去矣……方用加减逍遥散”；“夫赤带，亦湿热之病也……治法须清肝火而扶脾气……方用清肝止淋汤”；“夫黑带者，乃火热之极也……治法惟以泄火为主，火热退而湿自除矣。方用利火汤[11]”。傅氏辨证详明，理法严谨，由此可见一斑。值得注意的是，此时不但立法与遣方用药密切结合，用药灵活机动，而且往往通过在某同一名方基础上进行不同的用药加减变化，变生出多种多样的不同治法来。如清代徐灵胎《女科指要》治疗闭经采用四物汤作为主方，根据血之寒、热、瘀、枯，分别加减药物，展示出不同的治疗方法：血热者，加山栀、丹皮，以示凉血；血寒者，加炮姜、肉桂，以示温经；血瘀者，加桃仁、五灵脂，以示破消；血枯者，加阿胶，以示润补。另外，兼风，加荆芥、防风以驱风；兼湿，加苍术、白芷以除湿；兼暑，加香薷、藿香以祛暑；兼气滞，加香附、木香以行气。不言而喻，这种辨病与辨证结合，以病定方，因证立法，机圆法活的特色，给予了后人不少启迪。
4妇科治法的创新
近代，特别是新中国成立以后，中医和中西医结合妇产科工作者在继承前人成就的基础上，不断发扬创新，促进了妇产科治法的发展。归纳起来，大致表现在以下几方面：①随着对月经机理、带下机制、“肾主生殖”实质及肾－天癸－冲任－胞宫生殖轴等研究的日益深入，许多有关治疗法则的相应新观点、新方法不断提出并得到确立。近来学者关于妇产科内治法应突出一个“调”字，以调补脏腑、调理气血、调治冲任督带、调养胞宫、调控肾－天癸－冲任－胞宫生殖轴为主线[12]的主张，就在一定程度上代表了这种新型治法体系的一个侧面；而诸如中药人工周期疗法、补肾活血法、补肾排卵法等，更已在妇产科疾病治疗中广泛应用。②对妇产科常用治法进行了规范化标准化的研究整理。如明确界定了“清热调经、理气调经、活血调经；清热安胎、解毒安胎、理气安胎、和血安胎”等不同治法的基本概念，使治法的作用机理、治疗目的、运用指征一一从中得到体现[13]。③利用现代科学技术与方法，对一些治法进行了临床与实验研究，意在明确其治疗效果，探索其作用机理与物质基础。如为了探索补肾活血法防治多囊卵巢综合征（PCOS）的作用机制，通过建立恒河猴PCO模型及采用中药补肾活血方进行干预，观察补肾活血法对恒河猴PCO模型卵巢局部环氧化酶－1（COX-1mRNA）的影响，结果表明，补肾活血法有可能通过降低COX-1mRNA表达,促进卵泡的发育和卵巢的排卵，而达到改善PCOS无排卵状况的目的[14]。
总而言之，现代科学技术的发展，不但在一定层面更新了人们对于妇产科疾病实质及其机理的认识，而且大大开拓了我们的医疗思路，丰富了妇科治疗领域的方法、措施。显然一个融入了现代科学技术和思维方法的新型中医妇产科治法体系正在逐步形成。
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张全
全国人大代表、上海市环保局局长
近年来，我国雾霾等重污染天气频发，水污染事故多发，为应对日益严峻的大气环境形势，治理水污染，自1987年开始施行的《大气污染防治法（修订草案）》已经经过全国人大常委会一审，《水污染防治法》修改也被本届人大提上议事日程。如何加快立法进程，并以最严格的法律制度为环境治理工作提供坚强法治后盾，“两会”代表委员提出了许多有针对性的建议。对此，本刊记者采访了全国人大代表、上海市环保局局长张全。
《环境保护》：今年的“两会”上，您所递交议案的主要内容是什么？
张全：今年“两会”，我所递交的议案有2个，均是关于法律修订的，一个是进一步修订完善《大气污染防治法》，另外一个是加快修订《水污染防治法》。
目前，全国人大正在修订《大气污染防治法》。修订草案已通过一审，正在公开征求意见。从修订草案的相关内容来看，强化源头控制、落实政府和企业的责任、推进公众参与以及加大对环境违法行为责任追究等方面都作了明确和具体的规定，较有针对性，但还存在如何与《环保法》进一步衔接，尚未充分吸收地方上一些好的做法，一些强化大气污染防治的重大制度没有明确等问题，还需作进一步修改完善。
全国人大常委会高度重视水污染防治和水安全问题，1984年5月11日审议通过了《水污染防治法》，这是我国第一部有关污染防治方面的法律。1996年和2008年对这部法律又进行了两次较为重要的修改。本届人大又根据当前我国面临的水污染严峻形势，再一次把修改《水污染防治法》提上了议事日程，为此，我们建议，加快《水污染防治法》的修订进程，以解决我国水环境管理中突出问题。
《环境保护》：在完善《大气污染防治法》的议案中，您认为目前《大气污染防治法（修订草案）》存在哪些不足？
张全：目前，大气污染防治大的制度框架已基本形成，但以下几方面的内容还没有明确或者体现得不充分。
一是社会共治的理念尚未充分体现。建议本次大气立法在如何体现全社会共同责任上作进一步的细化，从政府、企业和社会三个层面，明确各自的责任、权利和义务。二是大气污染治理市场化的相关制度尚属空白，例如，第三方治理和环境污染强制责任保险都是行之有效的市场化治理措施，但这两项制度在本次《大气污染防治法》修订中尚未体现。三是交通领域大气污染防治措施还需进一步完善。上海市自2007年统一了机动车排放检验周期与安全检验周期，将排放检验纳入安全检验的范围，并明确在用机动车未经排放检验或者经检验不合格的，公安交通管理部门不予核发安全检验合格标志。建议在本次大气立法中明确机动车排放检验采取类似上海的做法。此外，船舶大气污染排放应引起重视，港口船舶排放加重了雾霾等大气污染，建议本次大气立法在严格排放标准和油品标准的基础上，推行大型港口、码头岸基供电和使用低硫油等措施。四是大气违法成本低、执法难的问题依然存在， 《大气污染防治法》修订也应当体现“过罚相当”的原则，要从制度设计源头上解决违法成本低、执法难的问题，做到完全剥夺企业违法所得的预期利益，以消除企业的违法冲动。
《环境保护》：除上述框架上的不足外，在立法思维和制度规定等具体内容方面，《大气污染防治法（修订草案）》应做哪些完善？
张全：一是给地方立法留出空间，各地区之间的经济发展不平衡，在国家层面对某一事项作统一具体的规定难度较大（如社会面源的污染防治措施各地差异较大），如果作出统一规定执行性可能比较差。鉴于环保的特殊性，建议创新立法思维，参照环境标准的管理模式，授权地方在大气法规定的基础上根据各地的实际情况，可以作出更严格的规定；如果地方有更严格规定的，优先适用地方规定。二是体现社会共治，建议在修订草案中除了强化政府责任外，要突出企业在源头减排、污染治理等方面的主体责任，明确排污企业的信息公开义务和损害赔偿责任。要倡导公众低碳节俭的生活和消费方式，并且要求各地根据实际，制定公众低碳节俭生活行动指南。在监管上，除了明确环保部门的职责外，还要明确其他管理部门的相关职责。三是建议增加有关大气污染防治的重要制度。针对第三方治理采取引逼结合的方式，既要在起步阶段予以政策和资金扶持，又要在法律层面规定约束性措施，同时强化对第三方治理单位的监管，划清排污单位与第三方治理的法律责任；建立严重污染企业强制保险制度，对化工、石化等严重污染企业推行强制保险制度，同时，鼓励其他企业投保环境责任险；完善机动车定期排放检验制度：推行机动船岸基供电和低硫油；进一步严格法律责任追究，在《环保法>基础上，进一步采取差别化电价、停水停电、变排污结果罚为行为罚等措施。
《环境保护》：政府工作报告要求“深入实施《大气污染防治行动计划》，实行区域联防联控”，2015年上海在大气治理上将有哪些新举动？
张全：一是“治理”，进一步加大重点领域治理力度。到2015年底，将全面完成剩余1900台工业中小锅炉清洁能源替代，全面淘汰剩余的9万多辆黄标车，完成老旧车辆淘汰任务。同时，推进电力、钢铁、水泥等行业限期治理，加强重点行业挥发性有机物治理，加大重污染企业的淘汰力度。继续深化扬尘污染防治、秸秆禁烧和综合利用。二是“执法”，就是要全面落实新《环保法》和《上海市大气污染防治条例》，从严执法、从重处罚，倒逼治理和转型。三是“协作”，深化长三角区域联防联控。我们明确了10项协作重点工作。主要是治理上的共同落实，重点是黄标车、中小锅炉、重点企业结构调整及燃煤电厂超低排放改造。开展机动车“异地同管”，对外地牌照在沪机动车与上海牌照车辆一样实施环保管理。启动非道路移动机械和船舶港口的污染控制。长三角地区是河网地区，船舶有8、8万只，占我国船舶总数的56%，航运大气污染对空气质量影响占比较大，因此长三角必须在船舶港口污染防治上先行一步，上海更要带头做好。此外，对接“十三五”规划、排污费政策、联动执法，包括第三方治理也准备在长三角对接，让市场机制在更大范围内配置资源。今年，长三角区域空气质量预测预报中心一期将建成，区域预测预报将进入常态化。
[摘要]欧盟在欧洲一体化过程中形成了特殊的治理模式，基于此种模式，欧盟又率先形成了地区性的气候变化治理机制，将气候治理的理念和目标分解到具体的气候政策中并取得了实效。通过该机制与国际气候变化治理机制的比较研究，进一步体现出欧盟在该领域的开创性，同时也为研究欧盟机制与治理提供了一个新的视角。
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826（2013）05-0047-09
欧盟作为一个特殊的国际行为体，在国际社会中产生了巨大的影响，尤其是在政策和治理机制等方面。超国家机构的设置和多层次的治理架构，形成了欧盟独特的治理理念和治理方式。学者们对其治理模式进行了较为深入的分析并理论化；与此同时，20世纪90年代后，欧洲一体化理论试图摆脱国家和超国家的二元困境，开始更多地从欧盟决策机制方面来探讨联盟的性质，以治理理论来解释欧洲一体化进程。因而，欧盟治理就具有了特定的地域性和政治含义，赋予了欧盟在全球治理方面的重要性和代表性。
欧盟在气候治理中走在前列。因其特殊的组织结构和活动过程，以及先进的治理理念和治理模式，欧盟率先形成了一个地区性的气候变化治理机制，将气候治理的理念和目标分解到具体的气候政策中并取得了实效。虽然欧盟气候变化治理还存在一些问题，但是作为欧盟的新政策领域和全球的开创性气候政策，其为研究欧盟机制和治理提供了一个新的视角，同时，也对国际气候治理和地区气候治理提供了具有参考性的政策和机制样板。
一、欧盟“多层治理”
全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯・罗森诺（J、N、Rosenau）将“治理”定义为“一系列活动领域里的管理机制”，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。研究治理理论的著名学者罗茨（R、Rhodes）认为：“治理”意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。约瑟夫・奈对“治理”的定义是：“正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制”。国内的学者对治理的认识也基本上涵盖了权威不一定只是来自于政府，国家和社会以及公共部门和私人部门之间界限的模糊化、参与者形成的自主治理网络等内容，俞可平总结治理的概念为：“治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”。
欧盟治理因其独特的政治结构而具有独特的治理模式。学者们对欧盟治理的研究，虽然各有侧重，但一般都强调其多层次性，“多层治理”和“网络治理”是大部分学者所使用的概念。
“多层次性”被认为是欧盟治理的核心特征。“多层治理”的概念最早由马克斯（Gary Marks）提出。胡格（Liesbet Hooge）和马克斯在《多层治理的类型》一文中对“多层治理”的定义是：“相互嵌套的、政府之间在多个疆域层次上的持续协商的体系”。查利・杰弗里（Charlie Jeffery）进一步指出，欧盟多层治理中，国家间和国家与欧洲层面机制的互动是重要的内容，然而次国家权威的作用也不可忽视。而且，次国家权威的作用并不是被动的，而是自下至上的（bottom-up）。托马斯・里塞・凯本（Thomas Risse Keppen）提出超越功能主义和政府间主义之争，从概念上把欧盟界定为“一种多层治理结构，私人、政府、跨国家和超国家角色在密度、深度和广度都不断变化的复杂网络中相互交往。”凯本认为影响欧盟治理结构的因素有国内结构和欧盟制度两个方面。从欧盟制度方面而言，就是指欧盟机构的设置。西蒙・希克思（Simon Hix）也认为，欧盟已经发展成一个多层面治理的独特制度，这个超越国家的治理，“并不必然意味着是在国家之上的治理，仅仅是在更高的政治层面上以其组成因素重新组织国家。欧盟不是重新回到早期创造国家的进程和政策。相反，它是一个由共享的价值与目标、由共同的决策风格所集中在一起的成员国和超国家的制度网”。在德国学者贝娅特・科勒・科赫（Beate Kohler-Koch）和波特霍尔德・利特伯格看来，欧盟治理作为一个需要相当大的扩展来囊括欧盟决策活动所有领域的概念，其核心特征是多层级性质。其他主要特征包括以下几点：“共同体方法”、“网络治理”和“超然的政治争论”。“网络治理”意味着在多层级的结构中，超国家、国家和次国家行为体对权力进行分配，国家和社会行为体行为聚集，国家权威色彩淡化，形成一种治理的网络体系。
按照马克斯和胡格的分类，多层治理按等级强弱可以分为两种：第一种是权力的分散在有限层面上，这些层面互不干涉，并不交叉，领土和地域的划分是明确的，等级性强，具有联邦主义性质；第二种是多中心的，各层次之间等级性弱，任务具体有针对性，以功能任务而不是领土来划分，体制灵活多变。气候变化更多地属于第二种治理，是一种功能性质的、具有治理目标导向特征的治理。
贝娅特・科勒・科赫参照利奇法尔特（Li―jphart）类型研究的标准和韦伯的“宪法思想”类型标准，将治理模式分为四类：国家主义、多元主义、团体主义和网络治理。而气候变化治理在特征上更符合网络治理的模式，它既是一种正在形成中的事实性网络治理制度，又是一种按照目的构建了和正在构建着的功能性网络治理模式。
二、欧盟气候变化治理机制
政治系统是“由单个要素组成的一个整体，它遵循特定的组织原则，这些组织原则确定了要素之间的相互设置（结构）、它们之间的互动模式（程序）和互动的效果（决策内容）”。气候变化属于政策领域，属于政治系统范畴，因而可以将欧盟看作是一个具有多层治理特性的系统，进而分析这个系统中气候变化治理如何决策和运作。就欧盟气候变化治理而言，从欧盟系统视角来看，结构是基于欧盟机构设置基础上参与到决策过程中的欧盟机构、成员国及包含多种主体的次国家单位行为者；其过程是欧盟气候变化治理的具体制定过程；其决策内容就是输出的气候变化治理。
（一）欧盟气候变化治理决策的系统结构
欧盟的系统结构是指欧盟的主要机构，是欧盟治理的制度基础，是欧盟政策的来源。
在欧盟机构中，与气候变化治理有关的机构包括：欧洲议会、欧盟环境部长理事会、欧盟委员会、经济和社会委员会、地区委员会、欧洲法院和欧洲环境署。欧洲议会和欧盟环境部长理事会共同分享欧洲环境政策的立法权，其中环境部长理事会的立法权强于议会。议会中的绿党在决策层面推动欧盟机构考虑环境问题，具有很强的影响力。欧盟委员会负责起草欧盟环境法律并确保法律的执行。经济和社会委员会以及地区委员会在制定欧盟环境法律时向议会、理事会和委员会提供咨询性意见。欧洲法院负责解释欧盟的环境法律条款并受理有关环境问题的纠纷，在特殊情况下，也可以对欧盟决策机构是否将环境纳入其政策领域进行司法审查。欧洲环境署是欧盟环境保护统计咨询机构，其任务是“为欧盟、成员国和其他国家制定和执行环境保护法律法规及政策提供环境统计数据，并对各类环境保护政策措施的实施效果进行预测，提供有关的咨询”。在气候变化治理的决策中，欧盟委员会、欧洲议会和部长理事会发挥了主要的作用。
在欧盟气候变化治理决策过程中，地方政府、学术团体、NGO、相关利益集团通过各种渠道和方式对决策进行影响。而且这种围绕在欧盟机构之外的行为主体通过持续性的合作和影响，在政策制定过程中形成了一种非制度性的参与体系。
（二）欧盟气候变化治理的决策过程
在欧盟气候变化治理决策过程中，在欧盟机构内主要以欧洲议会、欧盟环境部长理事会、欧盟委员会为框架依托，成员国和次国家行为体通过谈判、协商、提供信息、游说等方式施加影响，构成了多层主体参与决策的模式。
1、欧盟机构的决策过程。
（1）提案过程。
在欧盟，决策的初始阶段是提案，也就是政策创议阶段，这一职能由欧盟委员会承担。据欧盟法律规定，欧盟委员会拥有正式的政策创议权。欧盟委员会负责起草包括气候变化治理在内的欧盟环境政策，提交给欧盟环境部长理事会和欧洲议会。
在气候变化治理的提案创建阶段，欧盟委员会有意识地为社会提供参与渠道，包括提案之前召开利益相关群体咨询大会、开通网络交流平台等多种方式，利益集团可以通过提供信息、利益表达等方式对提案施加影响。欧盟委员会的环境总司和ECCP（欧盟气候变化纲要）工作组运用广泛的信息资源、技术资源和社会资源，来保证委员会能够充分履行其作为欧盟主要立法创议者的职责，并使其政策具有多层治理的基础。法律草案的起草阶段首先由欧洲委员会环境总司提出提案，在欧盟委员会内相关机构协商后，经委员会大会通过，才能提交给部长理事会和欧洲议会。由于欧盟委员会的超国家性质，提案过程体现的是决策的超国家性。而提案的制定，受到多种行为体的影响，尤其是次国家行为体。
在实际操作过程中，欧盟委员会的提案并不是完全独立的，而是受部长理事会影响的。部长理事会“可以要求委员会进行理事会认为是实现共同目标所需的任何研究，并向它提交任何适宜的提议”；因此，欧盟委员会在起草提案时，会考虑到部长理事会的意见，“在决策过程中，委员会和部长理事会间的合作日益密切，传统的提案者与决策者的分野也逐渐模糊”。
另外，在气候变化问题上，欧洲理事会起到了较强的促进作用。气候变化已经成为各成员国普遍重视的问题，尤其是其治理需要跨国合作的特性，欧洲理事会的议题中已经较为明显地体现出对气候变化的重视，其导向敦促委员会制定具体的政策提案。
（2）政策形成过程。
欧盟的立法权属于部长理事会和欧洲议会。其中，部长理事会具有相对主导的决策权，是欧盟最主要的立法机构。欧洲议会的作用依据不同领域立法程序的不同而有所不同。
欧盟四大主要的立法程序是咨询程序、合作程序、共同决策程序和同意程序。在气候变化领域，欧盟的决策多是采用共同决策程序，即提案的最终决定权由部长理事会和欧洲议会共同行使，议会拥有否决权。在咨询程序中，部长理事会在正式批准欧盟委员会送交的立法提案之前，需要先向欧洲议会征求意见，最终决定权属于部长理事会；在合作程序中，部长理事会为欧洲议会提供两次对立法提案提出修改意见的机会，欧洲议会没有立法的最后决定权，只能对部长理事会的立场做出有选择的反应，提案的最终决定权是由部长理事会掌握；在同意程序中，欧洲议会对立法提案没有修正权，但拥有最终决定权。
部长理事会和欧洲议会除了本身就带有超国家性质和国家间性质之外，它们也受到来自次国家行为体的影响，比如通过对议员的游说、为议会提供气候变化信息、通过对国家政府的影响使得利益诉求通过部长在欧盟层面表达等多种方式。
2、成员国对决策的影响。
在欧盟决策的过程中，代表国家间层次的机构已经体现了成员国的影响。此外，成员国也通过参与政策的协商及对政策的态度表示等方式，影响政策的制定。
成员国在欧盟气候变化治理中的角色差异主要源于态度和任务的差别。一是成员国对气候变化问题的积极性存在较大的差异，一般来讲，可以分为三类，一些国家对环保问题一贯比较关注，国内有强大的环境保护组织和绿色政党，经济上能够承担减排和执行标准带来的压力，诸如丹麦、荷兰、德国、芬兰、瑞典等；而一些相对“滞后”的成员国，国内对气候变化重视不够，其气候变化的国内立法主要是移植欧盟的法规，属于被动参与的角色，如爱尔兰、比利时、西班牙、葡萄牙、意大利和希腊；英国、法国等国家处于上述两类国家的中间状态。不同的国内状况决定了成员国不同的态度，进而决定了成员国在气候变化治理中起推动还是牵制作用。二是成员国的减排任务差别较大。由于各成员国经济发展状况和排放现状存在明显差异，欧盟需要以共同履约、区别对待的方式，对不同成员国规定不同的具体目标。一般而言是老成员国需要减排，而新成员国的排放可以增加，同时，各成员国对减排目标的承诺也存在差异，因而成员国对欧盟气候变化政策制定的作用不同。
3，次国家行为体在决策中的影响。
次国家行为体包括成员国的地方政府、利益集团、研究机构、企业和个人等。在欧盟气候变化治理中，这些角色的影响不可小觑。成员国的地方政府在欧盟政策形成过程中的影响逐渐增强，为增强影响，它们在布鲁塞尔设有某种形式的办事处和代表，这些办事处的任务包括游说、收集信息、与有关决策者建立并保持联系以及作为欧盟与地方的中间桥梁，通过欧盟的地区委员会使欧盟的决策者能够了解并采纳地方代表的观点和主张等。利益集团“诸如欧洲企业家联盟、欧洲工会联合组织、跨国环境组织等在欧盟范围内超越国家范围而进行活动，它们通过各种各样的游说活动来保障其在欧盟层次上利益诉求的实现”。欧盟的一些学术团体，也通过提供信息和研究成果，向欧盟的政策制定施加自己的影响。如欧洲政策中心，其研究项目中包括能源与气候变化，研究计划是和欧盟机构、成员国、其他研究机构，特别是工商业界人士、NGO、工会等磋商进行。欧洲还有大量的环保组织存在，作用较大的一般都在布鲁塞尔设立办事处，如欧洲环境局（EEB）、欧洲地球之友（FOEE）、绿色和平组织、世界自然基金会（WFF）、欧洲气候网络组织（CNE）、欧洲交通与环境联合会（T&E）等。它们通过参与政策的制定和监督，对欧盟气候变化治理发挥直接影响。
三、欧盟与国际气候变化治理机制的比较
国际气候变化治理机制一般是指建立在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》基础上以国际公约的形式规定了缔约方的责任义务和合作方式，以缔约方大会作为最高机构，并设置了常设秘书处和咨询机构等。欧盟是其缔约方，其内部的气候变化治理虽然与之相联系，却是相对独立的一个系统。作为具有一定的法规政策基础以及运作机构的国际气候变化治理机制，可以与欧盟的气候变化治理机制进行系统和政策上的比较。
因此，我们将从系统分析框架出发，从系统结构、程序和政策措施三个维度，比较欧盟气候变化治理机制和国际气候变化治理机制。
1、系统结构比较。
国际气候变化治理机制的主要系统结构包括：《联合国气候变化框架公约》（以下简称《框架公约》）缔约方大会、公约常设秘书处、附属科学和技术咨询机构、附属履行机构等。《框架公约》签署之后，每年举行一次缔约方大会，这是公约的最高机构，“定期审评公约和缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的履行情况，并应在其职权范围内作出为促进本公约有效履行所必要的决定”。同时，缔约方会议也是《京都议定书》的缔约方会议，承担评估、审查、协调等职能。按照规定，公约设立常设秘书处；附属科学和技术咨询机构负责向缔约方会议及其他附属机构提供信息和咨询；附属履行机构由政府代表组成，开放供所有缔约方参加，协助缔约方会议评估和审评公约的有效履行。
同欧盟气候变化机制系统结构相比较，二者的共同点包括：都具备一定的组织机构框架，是气候变化治理或条约的基础，都承担着政策制定、咨询、执行和监督等相关职能；其组织机构均依照法律文件的规定设立，具有功能性特点。
然而，将二者的结构进行比较，更能发现它们的不同之处：
一是在机构设置上，欧盟机构较之国际气候变化治理机构更为成熟和系统化，其功能性的制度设计更为精巧和程序化。政策的制定和修改都要经历一个比较复杂的多机构共同参与过程，绝非单一会议或机构可以决定。这样的机构设置，能大大增加政策的质量，并能根据发展现状和实际问题及时修正政策。
二是在机构职能的界定和发挥上，欧盟机构比国际气候变化治理机构的职能划分更为清晰，职能发挥也更为有效。提案、修正、咨询、审查等功能均有独立部门承担，分工明确且紧密结合，形成了一个决策系统。
三是在非制度范围内行为体的参与上，欧盟机构能够更好地将这些因素纳入其中。在欧盟机构周围，围绕着大量的次国家行为体，地方和民众力量可以获得介入欧盟决策的渠道，并因其长期性活动，成为了某些政策决策中不可或缺的力量。非政府行为主体的参与，是欧盟气候变化治理中的一大特色。
四是在超国家性上，欧盟机构的超国家性质不同于一般的国际组织和国家间合作的特性，这种超国家性对于跨国治理而言，无疑是一种有效的保障，有助于共同目标的达成和集体政策的制定。
2、决策过程比较。
国际气候变化治理机制的形成，由联合国主导，参与者主要是国家，通过谈判协商的方式达成一致意见。以缔约方大会为基本的决策框架，缔约方在每年的大会上展开讨论，目标是制定出全球气候治理的下一步方向和政策。缔约方大会从1995年开始，每年举行一次，只有几次取得了明显进展，如1997年通过《京都议定书》的京都会议，其他年度的大会一般没有显著成效，甚至出现谈判僵局，如2000年因美国坚持大幅削减其减排指标而休会的海牙会议。
同欧盟气候变化机制相比较，二者的决策过程具有相似之处：都借助于会议形式、都采用谈判协商的方式、目标制定都以尽可能满足各参与者要求又能达致共同意见为特征。
二者决策过程的不同表现在于：
一是决策机构的决策程序不同。欧盟的共同决策程序是一个较为完美的多机构决策模式，虽然复杂但却有效，对于各种不同的问题都有特定的程序安排。全球气候变化治理机制通过缔约方之间的讨价还价来达成，缺少程序性保证，一旦出现较大差异的意见就难以调节，谈判效果难以预料，且多是不乐观的。
二是决策参与者的层次和作用方式不同。欧盟政治系统中超国家机构和政府间机构共同发挥作用，具体说来，超国家性质的欧盟委员会提出议案，超国家性的欧洲议会和政府间性质的部长理事会共同决策。国际气候变化治理是缔约方谈判协商的结果，不存在一个超越各方之上、具有实际权力的机构。在决策中超国家权力和作用的发挥有利于政策的整合，这是欧盟机构能产生更为有效政策的一大原因。而且，次国家行为体在欧盟层面能有效施加影响，不但有利于政策合法性的获得，也为政策实施创造了良好基础。
三是政策创制来源不同。欧盟气候变化治理的提案权在欧盟委员会，表现出政策创制的主动性，以成员国和民众对气候问题的普遍共识为基础，以欧盟整体利益为出发点，对气候政策的发展，起到了很大的推动作用。国际气候变化合作机制是政府间的，常设机构没有最终的决策权，具体政策措施的制定依赖于国家间协商和谈判，才能最终形成整体性的政策框架，如此，政策的前进动力就会先天不足。
四是共识性程度不同。欧盟成员国入盟之时，就被要求接受欧盟的法律成果和共同目标，因而欧盟政策的约束力很强，加之成员国之间的经济水平和价值差异相对较小，环保理念较为盛行，成员国的意见分歧总是趋向于在欧盟框架内得到协调和解决，气候治理共识也较易达成；国际气候变化治理机制中，缔约方角色和态度差异很大，包括欧盟等积极参与的国家和地区、美国和日本等持反对或消极态度的“伞状集团国家”以及以经济发展为主要任务的发展中国家等。缔约方成分的多元化致使共识难以达成，所以国际气候治理政策的制定很难取得突破，其约束力的欠缺也决定了法规的落实难以保证。
在系统决策的结构和过程中，欧盟机构和决策方式显著地优于国际气候治理机制，能够在制度上更有力地推动政策的出台和发展。其多层级的系统结构和共同决策模式确立的联系网络和谈判协商体系，对于气候变化治理的决策而言，是富有成效的。超国家性质的欧盟因拥有精细的机构设置和决策模式、较强的约束力和政策推动力、成员国和民众的共识、非政府行为体的参与渠道等因素，在气候治理中具有明显的优势。
3、政策措施比较。
欧盟气候变化治理遵循防备原则、预防原则、源头原则和污染者付费等原则。在政策制定上，欧盟气候变化治理已经初步形成了较为成熟的政策网络，既有指导性的气候战略和规划，又有各相关方面的具体政策，还有为实现目标而制定的政策性工具和手段。欧盟气候变化治理的框架包括欧盟环境行动计划、ECCP和气候变化战略等；采用的具体政策手段主要包括排放交易机制与碳捕捉和储存；还制定了一系列相关的具体领域的政策，如能源、交通、工业和农业等领域的减排措施。
在国际气候变化治理机制方面，《框架公约》确立了指导缔约方履约的五项基本原则：共同但有区别的责任原则；发达国家应率先采取行动对付气候变化及其不利影响、充分考虑发展中国家具体需要和特殊情况的原则、预防原则；促进可持续发展原则；开放经济体系原则等。《框架公约》号召各个国家自愿地减排温室气体，制定国家政策和采取相应的措施。《京都议定书》在《框架公约》的指导下制定了具体的减排目标和措施，规定了缔约方的阶段性减排任务，制定了三种市场导向的机制（Market-based Mechanism）：排放贸易、联合履行（Joint Implementation）和清洁发展机制（the Clean Development Mechanism，CMD）。
二者的相同点包括：均有一系列指导原则，且其中的共同但有区别原则、预防原则、可持续发展原则等都是一致的；均制定了总体的减排目标，并把目标分散到各成员国或者缔约方；都运用减排的灵活机制来作为政策的工具性措施；都是跨国层面的共识性和框架性指导政策，需要成员国或缔约方由国内立法或采取措施来贯彻执行；都对成员国或缔约方制定并执行其国内计划进行监督。
二者的不同点主要有：
一是政策体系化程度。欧盟气候变化政策措施已经形成初步的政策系统，拥有总体框架和具体政策，成为较为全面的政策领域；国际气候变化治理措施还处于较为粗浅的框架构建阶段，仅对气候治理的国际合作进行了条约性规定，缺少具体化的政策分支，也没有形成一个政策体系。
二是目标制定。欧盟气候变化治理有一个总体的目标规划，并适时调整以确立较高目标定位，且其政策目标的改进具有持续性和长远性；国际气候变化治理措施中，目标的达成较为困难，因而在《京都议定书》中只有一个短期目标，长期目标的制定是不切实的，成为一个难以弥补的缺陷。
三是排放交易机制。欧盟是最早开展多国间温室气体排放权交易的地区，多种行为体已被纳人其中并逐步扩大，这是全球性排放交易在超国家层面的首次实践。全球性的排放交易则不能像欧盟那样有效的开展，原因在于缔约方的范围较大，层次较多，又缺乏一定的制度框架，排放配额、交易规则等存在难以解决的操作性问题。
四是政策的发展程度。除了总体框架广度的差异，二者在政策发展程度上也不同。欧盟气候变化治理呈现出与相关领域政策整合的特点，比如气候和能源、气候和交通等，能够从源头上对排放进行控制和管理。欧盟已经意识到适应气候变化和技术创新的重要性，并在政策中得到体现。国际气候变化治理在总体上还没有形成此类政策，因而其措施显得较为单薄。
在政策措施的比较中，欧盟的气候变化治理明显地表现出其发展程度已经远超过国际气候治理机制中的措施。在政策的整体框架结构中，其整体性的框架和战略、执行机制以及其具体领域的政策都胜过了国际气候治理的政策现状。
通过对欧盟与国际气候变化治理机制的比较，我们可以从系统结构和过程以及政策措施的角度看到欧盟在气候变化治理上的特点和优势及其超越性成果。欧盟气候变化治理是区域性跨国气候治理的成功实践，其政策的广度和深度都是其他区域乃至全球性国际气候治理短期内无法达到的。其相对完备的气候变化治理体系为国际气候治理提供了一个可以参考的模板。
四、结语：通过欧盟气候变化治理认识欧盟治理
欧盟气候变化治理是欧盟治理中一个新的重要政策领域，为欧盟治理提供了有价值的研究素材，对欧盟治理理论的验证和欧盟体系的研究都有较大意义。对于欧盟多层治理的建构和实践，做了极好的案例说明，并可以该领域为例认识欧盟治理的有效性和可能存在的问题。
（一）欧盟气候变化治理取得成效的欧盟系统层面的原因
气候变化治理之所以能在欧盟得以发展，是因为气候变化治理与欧盟治理特征相契合，气候治理理念也被欧盟所认同。
第一，气候变化问题本身的性质决定了多层治理是其有效治理模式。气候变化问题是超越国界的国际性问题，一是排放问题各个国家或多或少都有责任，二是其影响会波及各个国家。气候变化治理需要有效的国家间合作，也需要多种行为主体的共同参与。
第二，欧盟系统具有多层治理特征，保证了成员国之间共同目标的达成和共同行动的开展。欧盟作为一种新型的政治性和制度性实体，其机构设置和气候变化政策决策模式表现出多层次多主体参与的特征，而且其超国家性能更好地促使成员国通过协商达成一致目标。
第三，气候变化治理作为欧盟治理的一个案例，既是功能性产物，又是一种观念的建构。欧盟气候治理不仅仅是作为对功能需要的反应而出现的实践，也是一种欧盟治理观念，这种观念在政策制定和内容中均有体现。“行为体必须面对物质世界发生的变化，至于采取什么样的战略则取决于通行的‘信仰体系’，即取决于有因可循的结果和合法目标的共同设定。”欧盟的环保理念较为先进，成员国和民众对于气候治理的认同能够在欧盟层面形成共识，这种治理共识是欧盟能制定出气候治理战略的观念基础。
第四，欧盟气候变化治理的发展得益于欧盟多层治理。欧盟体系是其气候变化治理能够取得进展的基础性原因，具体来讲，就是其超国家性质的体系将超国家、国家和次国家单位通过一定的制度联系起来，在决策中以超国家力量为保障，以共识为基础，通过咨询协商等方式，共同对决策施加影响。
（二）欧盟气候变化治理反映出的欧盟治理的问题
在欧盟气候变化治理的决策中，反映出来欧盟治理存在的问题主要是不同政策领域交叉时的部门协调、政策效力和欧盟治理的合法性问题。
第一，政策制定中可能出现的部门冲突。欧盟的机构设置因功能细化而存在各领域的具体负责部门，这些部门各司其职，以本部门的利益为出发点制定相应的政策。这种分工能够保证部门政策的效率，但是也会给交叉领域的政策制定带来难题。由于欧盟不像国家那样存在一个强大的权力中心，部门之间的矛盾不易解决，解决方案也是部门之间通过欧洲法院或者谈判才能达成妥协，不能保证政策制定的质量，也不易达到以实现共同利益最大化为标准的部门合作。
第二，政策效力。欧盟不同的政策领域，政策的一体化程度和效果也不一样。气候变化政策只是近年来发展起来的一个政策领域，虽然有欧盟的系统结构为支撑得以较快发展，成为国际范围内气候变化治理的先行者。然而该政策还只是处于初步发展阶段，政策的制定多是框架性和指导性的，以指令和政策性文件的形式出现，其政策的效果依赖成员国的落实。由于成员国的多样性，政策效力能不能在不偏离政策初衷的前提下在成员国得到贯彻和发展，是一个难以驾驭的问题。而且，作为一种新兴政策，其有效制定和贯彻的途径还没有经验可以借鉴，处于探索的过程中。因而欧盟气候变化政策的实施会表现得力不从心。
【关键词】大气污染；污染防治；区域协调机制
近年，我国频发大面积严重的灰霾天气，据专家研究，西方150多年发展经历的各类大气污染在我国集中爆发，挥之不去的灰霾反映出当前我国大气污染形势异常严峻。空气质量的恶化不仅影响百姓健康，同时会使我国付出经济发展上的巨额成本。改善空气质量已成为改善民生的当务之急。党中央、国务院高度重视大气污染防治工作，2013年9月国务院颁布了《大气污染防治行动计划》，即“大气国十条”，其中提出建立区域协调机制。即各级政府的做好本区域内的大气污染防治的同时，还要注重区域间的协调配合，联防联控，才能确保城市空气质量改善。欧美的大气污染防治工作起步较早，理论和操作体系已经比较成熟，能够给我国的大气污染防治区域协调机制提供许多借鉴之处。
1 美国大气污染防治的区域协调机制
美国的大气污染联合控制管理体制中，不仅有联邦环境保护署以及各州和城镇政府负责本区域内的大气污染防治工作，还组建了独立的州际输送委员会，直接向联邦环境保护署负责，对大气污染的州际飘移进行监管。联邦环境保护署在组建州际输送委员会时，为了确保委员会成员构成合理，充分考虑在大气污染防治过程中涉及到的各部门。具体的人员构成如下：各州长或者州长委派的人，在输送区域范围内的环境保护署辖下各地区办公室负责人，或者该负责人委派的人，以及由州长任命的在输送区域范围内的大气污染防治官员等。输送委员会对各州的大气污染状况进行评估，并对大气污染防治的跨区域策略进行研究，向联邦环境保护署署长提交评估和研究报告，为各州的大气污染防治从联防联控上提供决策建议，对各州的大气污染防治各州进行统筹规划。
1、1 州际合作与联邦合作机制
美国联邦政府在1963年制定的清洁空气方案经过不断的修订完善，建立了一套完整的法律规范体系，为州际合作和联邦合作机制提供法律基础。在清洁空气法中明确规定，联邦环境保护署署长鼓励各州和地方政府针对大气污染防治开展全方面的合作，并为这种合作提供便利；联邦环境保护署署长积极鼓励州和地方政府在遵循联邦法律的基础上根据本地实际情况制定针对性强的地方大气污染防治法规；联邦环境保护署署长对州和地方政府关于大气污染防治的法律法规提供技术指导，支持州和地方政府之间就大气污染防治进行交流和合作，以达到跨区域协作共识。
清洁空气法还对联邦政府相关部门间的大气污染防治合作进行了规定，鼓励由联邦政府各部门之间联合发起的针对大气污染防治的合作活动，鼓励联邦政府各部门尽可能利用一切资源支持大气污染防治行动。
总而言之，美国大气污染防治的区域协调机制全方位地体现在污染治理中。不仅从法律制度上为各区域的相关协调、相互配合提供了可能性，贯彻落实方面，也通过有效的措施保障了大气污染跨区域协作的效果。
1、2 资金和技术支持机制
大气污染防治跨区域协作不仅需要法律的保障，而且也离不开资金和技术的支持。为了保证跨区域联合治理大气污染的行动能够顺利实施，清洁空气法对大气污染防治的资金来源做了明确规定，联邦财政对各州和地方政府之间的跨区域大气污染治理联合行动项目提供必要的支持。项目负责人可以向州政府提出资金申请，州政府在接到项目资金申请后需充分听取群众的意见，如果没有特殊情况不得拒绝项目负责人提交的资金申请。在技术支持方面，清洁空气法也有明文的规定，“对于污染控制机构和其他适当的公共机构或私人机构、院校、组织及个人，应当给予鼓励、支持和协作，并在技术服务和在财务上提供帮助”。以上规定均表明了联邦环境保护署对于大气污染防治的决心和态度。
2 欧盟的大气污染防治区域协调机制
由于欧盟成员国众多，各成员国之间地势犬牙交错，因此欧盟的大气污染防治也非常依赖于区域协调机制。欧盟制定大气污染防治法律的组织框架主要由下面几个部分构成：欧洲委员会、欧洲议会、部长理事会、欧洲法院、经济和社会委员会、区域委员会以及欧洲环境局。其中，欧洲委员会是一个综合性事务机构，承担着大气污染防治的大部分管理职责，委员会有权对违反大气污染防治规定的任何行为开展调查，做出调查报告，针对调查过程中发现的严重违法行为，委员会还有权向欧洲法院提请申诉。欧洲议会可以接受有关于大气污染防治的相关建议或意见，并针对该建议或意见进行讨论。部长理事会在通过的有关大气污染防治的法案中承担着具体事务的实施工作，也可以将实施权直接授权给委员会进行管理。经济和社会委员会以及区域委员会可以公开发表意见，对在大气污染防治工作中遇到的问题发表自己的意见。欧洲法院负责受理有关大气污染防治的申诉，并做出裁判。而欧洲环境局主要承担着开展针对有关大气污染状况调查的任务。开展空气质量监测，密切监控污染源，建立数据库，收集、整理关于大气污染防治的信息，并将信息提供给欧盟各成员国以供其做出更加有针对性的空气污染防治决策。此外，在欧洲委员会下还设立了环境空气质量委员会，负责协调各成员国之间的大气污染防治行动。
2、1 以片区为单位的大气污染防治机制
欧盟出台的2008/50/EC指令规定，各成员国需要在其领土范围内划分大气污染防治的片区，以片区为单位实施大气污染防治工作。片区既是大气污染防治的基本单位，也是对大气污染防治情况进行评估的基本单位。此外，2008/50/EC指令还详细规定了在对大气污染防治工作进行管理和评估时，片区根据实际情况的不同应采取怎样的防治措施。
2、2 跨区域大气污染防治协调机制
对跨区域的大气污染防治，2008/50/EC指令也有详细的规定，鼓励各成员国之间开展联合执法的专项行动。鼓励成员国间协作配合，也可以要求欧洲委员会加合行动中，为成员国间的合作提供更多的便利。且在必要时，欧洲委员会也可以根据2001/81/EC指令的规定，开展欧盟层面的联合整治行动，以消除跨区域污染。欧盟成员国应全力配合相邻成员国针对大气污染防治的行动，为协同合作做好准备，必要时可提供相应的帮助。成员国应为相邻成员国提供必要的大气污染防治信息，尊重相邻成员国的知情权。当大气污染有扩散进相邻成员国的趋势时，应在第一时间进行告知。
3 结语
综上所述，随着我国的环境污染问题，特别是大气污染问题日益严重，对大气污染的治理已经到了刻不容缓的地步。由大气污染的流动性决定了在大气污染防治中必须要依赖于区域协调机制。通过对欧美国家大气污染防治区域协调机制的分析，欧美国家的治理经验为我国提供了许多可借鉴之处。
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关键词：大气污染防治；政府；职责缺失；破解路径
中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）04-0182-04
环境问题关系到人们的健康和福祉。近年来，随着我国北方地区大范围雾霾天气的增多，社会各界对大气污染问题的关注也在逐渐升温。但受到我国发展阶段的影响和限制，政府在治理大气环境污染的具体问题上采取了很多具体措施，但严重污染的状况依然没有得到有效逆转。究其原因，主要是政府在大气污染治理中存在一定的环保责任缺失，具体的治理技巧和方法出现了一定问题。因此，以当前重大社会公共难题――大气污染防治作为切入点，研究政府在大气污染防治中的责任缺失，有针对性地提出破解大气污染防治政府责任缺失的对策建议，具有较大的现实意义，并可丰富我国目前关于政府社会公共管理责任研究的理论成果。
一、政府环境职责的释义
环境具有公共属性，环境保护属于社会公共事务。公共选择理论认为，政府组织以及政府官员都是理性的经济人，他们的行为是谋求其自身福利的最大化，而不是谋求公共利益的最大化。因此，如何实现政府在公共管理责任中的社会利益最大化，成为政府管理责任的难点。
在我国，政府在环境保护方面发挥着主导作用。各级政府是空气污染防治的责任主体，对管辖行政区域的空气环境质量保护工作负有主要责任。目前，学界对于政府环境责任含义的界定还存在较多争议。有的学者认为：“政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面所承担的义务和所掌握的权力，以及因未履行上述义务和权力而应当承担的法律后果。”有的学者认为：“政府环境责任是指环境立法中所规定的政府在环境领域承担的第一性环境义务和第二性环境义务。”在新《环境保护法》中，政府环境责任可概括为对本行政区域的环境质量负责，具体可以概括为四方面，即财政投入、监督管理、直接做事、鼓励单位和个人做事。在先行的《中华人民共和国大气污染防治法》中，明确规定了大气污染防治的责任主体是地方政府，地方政府对本行政区域内的大气环境质量问题负有不可推卸的责任。
二、政府在大气污染治理中职责缺失的表现
政府责任指政府履行其在社会治理中的职能和义务。大气污染防治中政府责任缺失可概括为：政府在大气污染防治过程中没有尽到作为大气污染防治责任主体应该尽到的责任。大气污染防治中，政府责任缺失具体表现在以下几个方面：
一是政府客观“失责”。在大气污染治理这一重大问题上依旧存在着部分内容缺乏法律依据、监控制度之间交错叠加、政府治理行为缺少有效约束、污染惩治力度远远不够、环境评估制度不规范以及社会参与监督的法律规制不畅通等法规制度漏洞。而同时，政府制定当地法规时，往往只强调政府的权力和相对责任人的义务，而缺乏对自身义务的界定和责任的追究，最终导致政府的不作为或者是乱作为。在大气污染事件中，执政形式上的责任划分不清、职权划分不明，最终导致大气污染问题的责任无法得到追查，考核和问责是环境治理的难题。
二是政府主观“失责”。即政府及其行政人员对于宪法、法律和社会所要求其应履行的职责或义务没有做到或没有做好，损害了公众利益。在大气污染防治中，普遍存在政府消极作为现象，政府为了当地的经济利益和自身政绩考核的需要，往往允许既是利税大户又是污染大户的企业存在，环境治理的长线效应与经济增长的短线成果的矛盾很难调和。
三是行政能力“过剩”。指政府在执行公务，行使公共职能过程中，利用手中合法权力行违法之事或对违法行为进行保护，使得行政行为非合理化，表现为政府寻租、权钱交易、越权施政等。当前，在我国的各地政府部门中，保护大气环境污染企业，寻求“污染―钱”权利转换的现象经常发生。
四是行政权力“失范”。即政府对于不该履行的职责、不该管或不该做的事做了，对于管不好的事管了，违背或损社会的合法权益，导致行政资源浪费。在我国长期工业经济发展中，不少地方支持发展高投入、高消耗、高排放的高效益产业，虽然有效地带动了整体经济的快速增长，然而却造成了现如今的全国大范围的大气环境污染。在规划布局中，缺乏对本地区地理位置以及气象条件的综合考量，导致大气污染问题叠加发生，形成区域性复合型大气污染问题日益突出。
五是大气污染跨区域治理协调机制“缺失”。在大气污染治理过程中，受大气污染跨界公共事务性|的影响，地方政府必然会与中央政府展开多方位的纵向合作。然而，在大气污染治理的问题上，纵向上中央同地方政府之间存在着权力和责任不协调问题；分税制后的地方政府财政收入减少，却承担着大气污染治理的主要责任；地方政府由于财政资金不足，缺乏治理环境的能力与信心。由于大气污染治理的公共属性，以及其所带来的外部性特征，在横向上地方政府集体行动上容易出现惰性。在区域性大气环境污染治理的问题上，现行的制度和政策上也没有有效的解决途径。
三、政府在大气污染治理中职责缺失的原因分析
一是现行体制制约。环保部门是地方政府的一个职能部门，在人力、财力、物力调配以及执法过程中都过于依赖当地政府，不仅要被动地承担环境保护的责任，还要服从地方发展，在污染治理过程中受地方政府制约，往往因为地方保护主义，而使环保部门监管能力被弱化，监管缺位现象频现。在统分管理模式下，其他政府部门分享了部分环境管理权力，导致环保部们权力被分割，导致现在环境管理领域存在一定的混乱，在某种程度上人为地导致污染治理缓慢，最终导致了政府在大气环境保护方面的失灵。
二是执政理念偏差。长期受传统执政理念的影响，政府一直主导着社会事务管理，强调运用公权力约束社会公众行为，社会公众对政府的监督和制约作用却往往被政府所忽视。英国学者约翰・洛克的《政府论》中提到：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律……”同样，在大气污染治理过程中，政府始终强调自身大气污染治理的权利主体地位，始终强调政府如何运用权力约束或惩罚责任人，而忽视自身也是责任主体，导致作为大气污染治理实施主体的地方政府常常出现消极作为，从而造成环境法律经常出现有法不依、执法不严、违法不究现象的发生。
三是政府传统政绩观。长期以来，经济发展水平作为政府政绩的主要考核指标，这种考核方式在很大程度上促使政府和领导努力发展本辖区经济，却往往忽视环境污染问题。在大气污染防治的具体工作过程中，作为环境污染问题责任主体的环保部门，对污染企业享有监控和惩戒的权力，为了避免头＃企业存在对地方政府的畏惧。但同时，企业特别是污染严重的企业，其往往对地方政府税收有较大贡献，所以地方政府对企业的污染行为常常存在袒护现象，而环保部门作为政府下辖的执法部门，受到地方政府的领导而听命于地方政府，需要维持自身所在的地方利益而难以严格执法。在相互依赖又相互制约之下，地方政府的环境治理行动难以取得成效。
四是治理主体存在竞争。从横向关系来看，以行政区为边界的条块分割的治理体系，非常容易导致地方保护主义，导致大气污染跨区域治理难度大、治理效果不佳。从纵向体制来看，地方政府要听命于中央政府的政策导向，在大气污染治理过程中严重缺乏自我主动性。而在实际工作中，环保部门领导人由地方政府任命，使得上级政府对不具有垂直领导体制的环保部门的管辖权较弱。在跨区域协同治理大气污染的问题上，在制度约束不足的情况下，各个参与者都希望自身获得最大利益和最大排污权，大气污染治理具有外部性，又都想坐享其成，从而导致大气环境的持续恶化。由于每个治理主体都有趋利性，假如其中某一个选择了治污而其他没有治污，那么他的成本就会比别人要高，所得利益也就会比别人少，其积极性大打折扣。
四、破解大气污染防治中政府职责缺失的对策
要避免政府职责缺失，实现政府职责到位，必须根据公共服务理论，调整优化政府职能和体制机制设计。公共服务理论的基本理论内涵包括：（1）服务于公民；（2）追求公共利益；（3）重视公民权；（4）承认责任；（5）重视人，而不只是重视生产率。该理论更新定位政府的角色，认为政府不再是出于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。政府是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，起到调解、协调甚至裁决的作用。现阶段，破解政府在大气污染防治中的职责缺失问题，以公共服务理论指导政府行为，采取以下对策：
一是协调共进，正确处理环保和经济发展关系。如何正确处理好经济发展和环境保护之间的关系，实现两者“双赢”，已成为全社会共同面临的重要问题。大气污染防治必须从源头抓起，才能彻底实现大气环境改善。其中最重要的是，各级政府、各级领导要转变把环境因素置于决策之外的决策模式，探索把环境保护作为决策的重要环节，把环境保护纳入各级政府的政绩考核，改变以牺牲长远利益换来短期效益的政绩观。国家发改委正在推进的主体功能区，是协调环保与经济发展关系的有效策略，可尽快推进实施。即根据不同区域的资源禀赋和环境承载能力，进一步明确优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区域定位，形成经济发展与人口资源环境相协调的科学区域开发新格局。
二是转变模式，建立环保政绩考核激励制度。当前，保护环境意味着追求绿色的发展方式，追求经济质量高层次的发展。想要改变政府追求经济效益而忽视环境保护的行为，就要改革现有政绩考核机制，引进生态建设、污染治理等相关的内容，建立以绿色GDP为主的生态经济考核体系，使政府管理向更高效、更绿色、更可持续转变，从根本上扭转地方政府及官员片面追求经济效益的逐利倾向，使地方政府真正地重视环境保护，切实保证环保部门执法的独立性和对生态环境建设的财政投入，使大气污染治理工作顺利推进。
三是突出监督，建立环保法律责任追究制度。对地方政府的责任追究制度不完善，是地方政府环境治理实施不到位的根本原因，也是地方立法中的最大缺陷。在“政府失灵”的情况下，应不断加强对政府环境责任的监督。应当树立政府是地方大气治理的第一责任人，把环境考核切实纳入到政府主要领导的考核指标中，建立起环境责任追究制度，适时采取“环境一票否决”，阻止地方政府追求短期的经济利益而忽视长远的环境利益。探索推进自然资源资产负债表，对地方政府领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。
四是信息公开，健全政府环保监督机制。环保政策的落实离不开政府，政府对环保治理的态度直接决定企业行为，但现实中很难实现政府自己监督自己，或者监督效果很差。必须引入社会监督，鼓励公众和新闻媒体，对政府行为和企业行为进行监督，及时曝光大气污染行为，及时报道政府在大气污染治理方面的政策措施，对政府和企业的环保行为形成一种积极的推动力。此外，政府还应该对大决策问题开听证会，邀请专家、公众、进行民主决策，监督政府的政策执行情况，避免政府监督不力而出现的不作为。
五是联防联治，建立政府区域合作联合防控机制。当前大气污染呈现越来越严重的区域特性，跨区域污染和交叉污染普遍存在并日益严重，大气污染治理不再是某一个地区的事情，而成为区域性甚至全国性的重大问题。就省级区域而言，政府应建立专门的大气污染防治委员会，统一管辖推进全省大气污染防治工作，统一治理计划，特别是针对PM2、5、灰霾，要形成统一的治理计划，明确治理措施，同步实施治理。在煤炭总量控制、机动车废气治理、扬尘控制等领域，实施统一的减排行动。
六是加强宣传，创造大气治理的社会氛围。建立企业环保责任制度，切实执行严重污染事故进行责任人刑罚处罚，对企业负责人形成震慑。同时，加大环境保护宣传力度，尤其是加强对企业家的宣传教育。政府应该充分发挥宣传教育作用，在全社会广泛宣传绿色出行、合理消费、低碳生活的重要性和紧迫性，提高公民的环保意识，自觉形成健康的生活方式，在全社会推行生态文明理念和低碳文化。
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The Deficiency of Government Responsibility on the Air Pollution Control
and the Government Cracking Path
WEN Chun-bo，LIU Peng，ZHANG Zhong-xia
（Institute of Geography，Henan Academy of Sciences ，Zhengzhou 450052，China）
关键词：大气污染；治理；问题；策略
中图分类号：TE08 文献标识码： A
引言：近年来，随着我国改革开放的不断深入，推动了我国城市化进程以及工业的快速发展，我国大气污染日益严重，使我国面临着严重的环境问题。因此，应当加强烟气污染物治理、颗粒污染物治理以及气态污染物治理等新时期我国大气污染治理，不断提高空气质量，促进经济和环境的和谐发展。
1、我国大气污染治理产业的发展现状
大气污染治理产业是指为大气污染控制、污染清理等方面提供设备和服务的行业，主要是进行大气污染物基金项目：福建省科技厅项目“福建省节能环保产业技术与装备发展研究”（2012R0046），福建省教育厅重点项目“福建省环保产业发展的技术路线图研究”。的“末端治理”。近些年，我国对大气污染治理越来越重视，大气污染治理产业得到了一定程度的发展，并且形成了产业竞争格局，产业成熟度在不断提高。据有关研究统计，截至2012年，我国大气污染治理产业规模已经接近千亿元，并且总量以较好的势头保持增长。
大气污染治理产业链分析：根据领域层面来区分，大气污染治理行业分为脱硫、脱硝、除尘三大领域。近几年随着汽车使用量的急剧上升，汽车尾气对大气的影响越来越受到重视，尾气防治也逐渐在大气污染治理行业中占据一席之地。大气污染治理产业链的上游主要是脱硫、除尘、脱硝、尾气污染治理领域的设备和原料产业，下游主要是相关领域的主要运营产业（见图1）。“十一五”规划期间，大气污染治理重点发展脱硫领域，电力脱硫设备在“十一五”规划期间得到发展，市场达到一定程度的饱和状态，未来脱硫领域的重心主要是对现有的火电脱硫机组进行改造或重建火电机组，“建设-经营-转让”模式有望成为该领域的主要发展模式。“十二五”期间，大气污染治理的重心转向脱硝领域，脱硝设备及其运营产业将迎来发展的高峰期。
图1大气污染治理产业链
2、大气污染治理的形势
2、1在控制常规大气污染物方面有很大进展
据调查与分析，在“十一五”期间，我国的二氧化硫、烟尘、粉尘等常规性大气污染物的排放量得到了有效地控制。
2、2大气污染类型变化，灰霾等问题愈发严重
近年来，随着城镇化和工业化的发展，我国的大气污染类型正从煤烟型污染向机动车尾气污染类型转变，并且暂时出现了两种类型并存的局面；另外，区域性灰霾天气和光化学污染日益突出，尤其是京津冀、珠三角以及长三角等区域经济比较发达的地区最为严重。最后，随着城市规模的不断扩大，使得各个城市间大气污染相互影响，而工业企业的外迁，同样影响了农村的环境质量。
2、3非常规大气污染物的排放量增大，治理工作面临巨大挑战
随着工业化的发展，氮氧化物、细颗粒物（PM2、5）、挥发性有机物以及大气重金属等非常规性污染物的排放量显著增加，给大气污染治理工作带来了严峻的考验和挑战。
3、大气污染治理存在的问题
3、1重视减排数量，忽视质量管理
外界大气不仅影响着环境质量，更是与人们的身体健康息息相关，而且很多时候一次污染物的排放会产生二次污染。然而，在目前的大气污染治理工作中，注重的是减少一次污染物的排放量，而不是把减轻污染物的损害程度作为重点，这种做法是不正确的。
3、2相关法规不健全，执行和监管力度不够
首先，虽然我国有关大气污染防治的法规建设有了很大的进步，然而仍然不完善，比如缺乏有关颗粒物等污染物的防治法规。其次，由于部分政府有关环境质量的约束机制和动力机制的缺乏以及经费和条件的限制，对大气环境的监测和执行受到了很大影响，监管和执行力度亟待加强。最后，在部分领域如机动车污染、扬尘污染等防治方面的管理机制仍不健全。
3、3属地模式的环境管理，降低了管理效率
目前，我国大气污染状况呈现出区域性特征，而属地模式的管理方式阻碍了区域间的合作。一系列大气污染治理策略的提出，关注到了政策的可行性与持续性，部分减排政策有待完善与健全。
3、4空气质量监测能力不足，没有及时公开环境信息
目前，我国的空气质量监测和统计基础十分薄弱；部分项目的监测指标不够齐全，比如缺乏臭氧、细颗粒物等项目的指标；不能有效地控制一些数据质量，使得对大气污染情况的反映程度不够全面；部分城市人为地“操纵”环境质量的相关监测数据，严重影响了数据的代表性和准确性。
4、大气污染治理的策略
对大气污染的治理，我们可以借鉴沧州渤海新区的“四大工程”来实现，包括深度治理工业企业、治理建筑工地的扬尘、防治运输扬尘以及建立绿化工程这四个方面，从控制污染源方面与防止污染物的传播方面治理大气污染。
4、1限期治理工业污染源，实现工业企业的深度治理
一方面，国家可以通过监测和检查节能热力企业中有关机械设备，保证能够在一定程度上控制住大气污染物的排放量。另一方面，处理好锅炉的大气污染物的排放，在治理大气污染的过程中，制定好治理方案，安装好治理设备，尽可能地提高治理效率，减少污染物的排放量。
4、2控制燃煤源污染物的排放，实现建筑工地扬尘的治理
第一，拆并、改造分散的燃煤锅炉。针对热电联产覆盖范围内的锅炉，尽可能地实现并网；第二，全面落实相关规定。防治好施工工地的扬尘污染，还可在采取在施工现场设置围挡，硬化并清洁工地的主要道路等措施。
4、3防治机动车尾气，实现运输扬尘的防治
国家可以采用简易工况法来实现对机动车的尾气治理，定期检验机动车的排气污染；此外，通过黄绿标制度来管理机动车，保证行驶在路上的只有满足标准的车。
4、4扩大绿化面积
通过扩大绿化面积，更大程度地吸附空气中的飘尘等大气污染物；整治好河流，实现林网、水网以及路网的融合与统一。
4、5健全大气污染的法制建设，加大监督和执行力度
通过建立相关的法律法规，明确、具体地规定好行为规范、法律责任等；加大执法与监督力度，提高违法成本，对给环境造成巨大污染的企业进行严肃的处理。
结语：总而言之，面临着大气污染如此严重的情况，国家和企业都应该重视对大气污染的治理工作，及时发现并改正治理过程中存在的问题，不断积累经验、吸取教训，健全大气治理的政治、法律和经济体系，不断提高空气质量。
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