【关键词】行政法；服务型政府；秩序行政；服务行政
服务型政府已经不是一个新的话题了，在理论研究方面也早已失去了其新颖性。然而，在今时今日重谈服务型政府的构建却有着特殊的意义。作为一名一只脚踩入了法律船的半个法律人，试图从行政法的角度来谈谈自己对服务型政府的理解和建议。
自从改革开放以来，党中央对我国的行政体制改革进行了艰辛的探索。在此之前，我国一直实行的是计划型的经济体制，与其相应的政治体制也是一直管控型的政府。然而自经济制度改革之后，中央就已经意识到这种政治体制已经难以适应社会的发展。前任总理同志在2004年2月21日的一次讲话中正式提出“努力建设服务型政府”。随后他又强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这是我国政府首次对建设服务型政府作的明确阐述。2005年的十届人大三次会议上，总理又在政府工作报告对建设服务型政府进行了阐述，并在人大会议上经过表决通过。此后，国家领导同志又在多种场合多次提到建设服务型政府。可见，构建服务型政府已经成为我国行政体制改革的总体目标和必由进路。
一、关于服务型政府的理论争论及其行政法界定
在以行政法为视角来谈服务型政府，首先就要理解服务型政府其本身的概念，然而在理论界，对服务型政府概念的理解和表述莫衷一是，学者们的争论从未间断。
服务型政府是一个跨学科的概念，在诸如行政学、政治学、学等学科领域均有涉及，以不同学科为背景也就决定了对服务型政府的内涵的认识势必会大相径庭。李景鹏先生从政府与市场的关系论证了服务型政府的本质，他认为服务型政府是指政府仅拥有有限管理社会的权力，对经济社会管理负有有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理。按照此观点，服务型政府与有限政府是相互关联的，二者在本质上统一的。马力宏从政府转变管理模式的角度对此作了一番论述，他指出，所谓服务型政府是指政府有原来的控制者变为服务者，政府从以控制管理转变为服务管理，管理的目标由经济领域转变到公共服务领域。在此理论下服务型政府是政府实现管理模式转变的方式，即服务是政府职能重新定位的结果，并非其所固有。王旭耀的阐述就相对比较直接，他指出，服务型政府就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，以公共利益为目的，以社会公众的客观需求为尺度，尊重公民意愿，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府。该阐述站在了的高度，从政府与公民的本质关系来论证服务型政府的内涵，突出了政府服务性的法理基础。而前两位学者的论述则接近于从行政学或政治学的角度。
尽管学界对服务型政府的概念表述存在认识上的差异，但对服务型政府的理念却以基本达成了共识，服务型政府是在政府实现职能转变、正确履行政府“四大职能”的基础上强化公民意识，构建公民社会的政府。然而，政府作为公权力的执行者，人们对权力总是怀着绝对的担忧，于是人们创制了一系列的规则来规范执行者行使权力，给权力的行使者戴上“紧箍咒”。于是在法学的视角下认识服务型政府是一个很必要的工作，是构建服务型政府题中应有之义。故此，服务型政府研究进入行政法学的研究领域既是其本身的必然要求，更是行政法学研究的自然延伸。
众所周知，行政法是规范行政关系，限制行政权力的行使的法。法治是行政法的核心概念，所以在行政法上界定服务型政府时，应该突出强调其法治属性。姜明安教授认为，服务型政府必然是法治政府，必然实行法治。这为我们在行政法上研究服务型政府提供了理论上的根据。江必新指出，在行政法的范畴内，对于服务型政府的核心任务应当是“如何以服务行政模式履行政府的法定义务”。即如何处理服务与管理、服务与责任等关系。因此，从行政法上来研究服务型政府，主要是就如何保证政府的服务性、政府如何实现其服务职能以及政府违背其服务承诺时如何问责等问题作出回应和处理。
二、服务型政府在行政法上的理论展开
无论从理论上还是实践中，政府天生的具有着社会管控的能力和职责。弗里德里克・巴斯夏说：“国家不是、也不可能只有一只手，他有两只手――一只是温柔之手，一只是粗暴之手。”江必新认为国家的“粗暴之手”在行政法上体现为政府的秩序维持职责，而“温柔之手”则对应于政府的给付职能，即我们所讲的服务职能。由此，我们基本可以得出这样的结论：政府对社会、对人民是承担着双重职责的，即维持和保障社会秩序和提供公共物品及服务。尽管秩序的维持更多的体现在于政府管控，但这并妨碍我们在研究服务型政府的问题时将这种秩序行政纳入研究范围，因为就政府的宗旨而言，所有的秩序行政都只有一个目的，就是要为人民服务，给人民提供更好、更舒适、更和谐的社会环境，实现国家存在的价值。
简单的说，秩序行政与服务行政应该成为服务型政府中两种并存的、缺一不可的行政形态。换句话说，如果在服务型政府中如果只是一味的强调服务行政而忽略秩序行政，那就不是真正的服务型政府，因为这样的政府是不可能提供高质量的服务的。
此外，在行政法领域研究服务型政府有几组关系不得不涉及到。
（一）服务型政府与法治政府的关系
所谓法治是指以反映和体现人民意志和利益的法治理国家、治理社会，控制国家和社会公权力主体的权力，保障公权力相对人的权利的一种公共治理方式；而服务则是就政府对待人民的态度而言的，它是指政府通过已有规定的方式在最大范围内向其人民提供公共物品和服务以履行其法定职责。关于服务型政府与法治政府的关系，学者大都认为：服务型政府必然是法治政府；而法治政府也体现着服务型政府的本质特征。对政府而言，服务是目的，而法治则是保证服务得以良好实现的一种途径。法治下的政府，其行为极其有限，我们谓之有限政府、责任政府等。
然而，对服务型政府与法治政府的关系尚有不同于以上意见的主张，江必新先生认为：这种认为服务即法治，法治即服务的观点过于武断，其实法治政府不一定是服务型政府，服务型政府也不必然是法治政府。他指出，法治政府不是一蹴而就的，它经历了自由法治国和社会法治国两个不同的阶段，在自由法治国时期，政府是最低限度的政府，只是在其职责范围内实行消极的干涉，并无产生服务之可能和余地；而在社会法治国阶段，国家的力量变得强大起来，政府的行为开始全面进入社会生活，这个时候，政府不仅承载着传统的干涉管控职能，为人民提供大量的方便和其他利益也成为其主要的活动形式，此时政府的服务性才与法治产生了交联。
（二）服务型政府与公民社会的关系
从前面对服务型政府概念的表述和理念的探究，总的一句话，服务型政府是以公民为本位，按照公民的意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。所谓公民社会是指以共同利益为目的的社会全体的行为，它是相对于政府行为而言的。公民社会是服务型政府的基础，在公民社会里，公民有着强烈的主人翁意识，他们通过高度的民主体制行使自己的权利，通过选举产生自己信任的政府，此时的政府完全是公民实现普遍价值的工具或途径。这就完全符合了社会契约论下的政府定位了。
服务型政府是公民社会的条件，即公民社会的形成与发展需要政府的推进。政府推动公民社会的形成需要实现自身的转变，即从一个大权独揽的管控型政府转变为一个经过最大限度的简政放权的服务型政府。在这个情形下，服务型政府与公民社会是一种合作补充的关系。总理指出，转变政府职能，就是要将权力关进笼子里，呼应民众对廉洁高效政府的期待。放权的关键，是限制权力，管好四处乱伸的有形之手，充分发挥市场的作用，激发社会和个人的创造力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。
（三）服务型政府与有限政府的关系
有限政府是相对于全能政府而言的，它是指在政治权力、政府职能和政府规模等方面受到宪法和法律限制的政府。其核心是通过法治的方式限制权力的行使，实现政府的廉洁与高效，即这里的有限并没有改变政府存在的价值。有限政府是实现服务型政府的前提，因为服务型政府是为人民服务的政府，政府为人民服务的前提就是要大量放权于民、放权与社会，将自身的权力关进笼子里，受到必要的约束，不干预或少干预人民和社会自身能够解决消化的问题。
服务型政府是实行有限政府的目标，从服务的角度考虑，政府的职能主要体现为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。政府由直接管理走向间接管理，由微观控制走向宏观调控，由以行政手段为主走向经济、法律、行政手段的综合运用；提高服务意识，明确“公共意识”和“权力公共性”的观念，依托社会公共设施或公共部门、公共资源为公民提供优质高效的政治服务。
三、服务型政府在行政法上的实现
行政法是治官限权的法，是规范政府行为最直接最行之有效的方式，所以要真正实现政府服务型的转变，最终还是要归结到行政法领域。当此行政体制改革、政府职能转变如火如荼的进行之际，将改革成果在行政法上予以法律化制度化是行政法学的重要任务。因此，本文将结合我国现阶段的行政体制改革的现状讨论如何以法制化的方式塑造“行政法之下的服务型政府”。
（一）行政组织法与大部门体制改革
自1978年党的十一届三中全会以来，我国的国务院机构改革了六次，切合我国特色社会主义体制的职能体系和组织机构基本形成。但是现行行政体制仍存在一些不适应新时代新社会发展的弊端，国务院各部门在机构架设、职能定位、权责制衡、运行管理等方面还存在不少问题。主要是：职能越位突出，该管的没管好，不该管的多管；职责交叉、脱节、行政效率不够高；机构设置不合理，有的机构重叠繁冗；对行政权力的监督不到位，等现象尚未得到有效遏制。
最新的大部制改革按照“政企、政资、政事和政社四分开”的要求，简政放权，还权于市场，还权于社会。按照“行政三权分离又相互制约协调一致”的要求，设立相关部门。为我们行政组织法的理论与实践的更新提供了机会和素材。改革的主要内容包括：实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系；组建国家卫生和计划生育委员会，提高出生人口素质和人民健康水平；组建国家食品药品监督管理总局，提高食品药品安全质量水平；组建国家新闻出版广播电影电视总局，促进新闻出版广播影视业繁荣发展；重新组建国家海洋局，推进海上统一执法；重新组建国家能源局，完善能源监督管理体制。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
（二）行政许可法与服务型政府的实现
行政审批制度的改革是政府放权的重要体现，是政府职能转变的重大举措。行政审批制度的实质是政府的管制，它在市场经济不成熟的早期起到了维持正常市场的秩序的作用，但随着市场经济的深入，这项职能依然集中在政府手中会抑制市场活力，阻碍市场经济的发展，也直接导致政府强硬，市场弱小。因此这也就在行政许可法上对我们提出了更高的要求，正如总理所指出的，改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善政府管理，管住管好该管的事。即政府要在放权的同时，通过必要的方式对放权后的工作进行必要的管理和服务。
服务型政府内在的要求我们的政府应当透明、便民和高效。《行政许可法》要从许可实施的原则、实施的机关、实施的程序等各个不同方面体现服务型政府的要求，进行相关制度的设计。例如《行政许可法》在第5条、第40条、第53条等相关条文中所确定的许可实施中的行政透明、公开原则；再如“一个窗口对外”制度、集中实施制度、“一站式”服务等行政许可制度都体现了服务型政府的便民政策。
（三）行政性对人的法律救济方式
服务是政府的义务，是人民的权利，凡无救济则无权利。因此在服务型政府下对性对人给于必要之救济是进行行政法设计的必要内容，也是构建服务型政府的题中应有之义。
行政法对相对人的救济可以从两个方面着手，其一就是规制政府行为，服务是政府的一项义务，政府应当按照法律的规定给付服务，既不能缺斤短两，也不能过度服务。这种救济有些类似于事前预防的性质。其二则（下转第311页）是在人民应当享受服务的权利受到侵害时的救济渠道设计，即对服务型政府的侵权行为，要为人民通过一定的方式得到救助，例如行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度。
四、结语
“服务型政府”是我国行政体制改革的顶层设计，在经济改革进入深水区的阶段，政改再次掀起热潮。对“服务型政府”这个概念进行深入细致的研究，使之更具有可行性并将其与我国的政治现实相联系，是政治学、行政学以及法学等相关学界的重大任务。但是，尽管我国学界对此已研究多年，可要深入、系统、准确地把握这个概念，仍然是一个学术的难题。就行政法学来说，不仅仅是要在具体制度的实现上体现服务型政府的要求，更应在指导理念上下工夫。
参考文献
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近年来,邳州市环境监察工作按照市委、市政府的统一部署，在环保局的正确领导下，坚持环境监察工作为我市的“三先”目标服务、为环保事业服务、为经济发展和人民群众服务的宗旨，认真贯彻执行环保法律法规，严格执法、热情服务，廉洁奉公，依法行政，为保护邳州的蓝天碧水，保护人民群众的工作和生活环境做出了应有的贡献。
一、求真务实，严格执法，认真查处污染环境的违法行为
我们把坚决清理取缔“十五小”企业和其它不符合产业政策的严重污染企业放在环境监察工作的首位。2004年，全市共清理取缔“十五小”企业19家，立案查处严重污染企业40家，查处的重点主要是针对我市工业建设项目中的小造纸、小炼焦、小炼钢、小电镀和污染严重的小化工企业。
在现场执法工作中，我们结合自身工作的特点，严格从源头控制污染企业的产生，发现新上建设项目，及早介入，率先了解其生产工艺，对工艺中存在严重污染问题又无力落实“三同时”制度的新建项目，及时予以制止，这样，既控制了新建项目带来的污染隐患，又最大限度地减少了盲目投资者的经济损失。
二、认真做好环境处理工作，积极解决群众关心的热点和难点问题，切实维护群众合法的环境权益
随着生活水平的不断提高，人们的环境意识和环保法制意识也随之增长。2004年，我们共处理环境问题125件，其中，我市群众还在全省环保系统首创自制光碟反映环境污染问题的先例。对于群众反映的环境污染问题，我们按照工作无小事的原则，从解决污染双方的矛盾入手，坚持事无巨细，做到事事有落实，件件有回复，环境案件处理率达到100%，连续多年被我市评为工作先进单位。
三、坚持以人为本，科学管理，为我市经济和社会的健康发展保驾护航
在环境监察工作中，我们率先引入提前介入的概念，率先引入执法就是服务、零距离服务的概念，率先引入一站式执法、全程式服务的概念，最大限度地保障执法成果，最大限度地保障投资者避免因为重复投资或者投资方向失误所造成的损失。
从企业新建项目立项开始，我们就把执法和服务贯穿其中。首先，帮助企业理清投资方向，分析项目投资的可行性，防止重复投资和上马国家禁止的落后淘汰工艺；其次，为企业提供污染治理技术和污染治理信息，帮助企业落实“三同时”措施，使企业在污染治理方面实现以较少的投资取得最好的治理效果；第三，主动帮助企业办理建设项目审批手续，指导企业进行排污申报，指导企业建立污染治理台帐，并且不收取任何成本费、服务费。这样，把执法溶入于服务之中，把环保理念溶入于服务之中，实现了管理与服务的有机结合，环境宣传与服务的有机结合，最终实现了环境监察成果的最大化。
今年以来，我市相继吹响了四城同建和建设大而强、富而美东陇海第三大市的战斗号角，在新形势下，环境监察工作更加任重而道远。我们将紧紧围绕市委市政府的中心任务，在市环保局的正确领导下，以开拓的精神，昂扬的姿态，解放思想，轻装上阵，全面深化环境监察工作改革，全面溶入我市经济和社会发展中去，以适应我市经济和社会快速发展的要求。下一步，环境监察工作将要在职能和观念上实现两个方面的转变：
一、实现环境监察工作从管理型执法、收费型执法到服务型执法的转变
我们要在继续强化提前介入管理的概念、执法就是服务、零距离服务的概念、一站式执法、全程式服务的概念，力争把污染消灭在萌芽状态的基础上，从壮大我市的工业经济实力入手，提高服务意识，强化服务职能，保障我市工业经济的健康发展，从根本上提高我市改善环境、治理污染的能力，切实发挥环境作为生产力的作用。
二、实现环境监察工作从点源管理到面源管理、宏观管理的转变
过去，污染企业分布广、污染特点各异，环境监察工作成本投入大，执法效果不理想，随着我市工业经济向规模化、集约化方向发展，一些小的供热型污染将被集中供热所取代，同时，随着城市集中排水管网初具规模，城市污水处理场投入使用，工业园区建设步伐加快，新上工业项目统一集中到工业园区，实现了污染的集中治理，客观形势要求我们要加强面源污染、宏观污染防治方面的研究，转变管理观念，提高管理水平，提高应对污染特点变化的能力，加强宏观污染管理，节约执法成本，提高环境监察工作效能。
关键词：服务型政府；特点；问题；路径
中图分类号：D63 文献标识码：A doi：10、3969／j、issn、1672-3309(x)、2011、01、37 文章编号：1672-3309(2011)01-90-02
全球化、信息化以及知识经济的到来极大地改变了社会的方方面面。在后工业时代下。政府必须进行适当的改革以适应新形势。服务型政府为我国政府改革指明了一条重要的道路。本文在总结国内研究现状的基础上，试图归纳当前研究的不足。进而指出今后研究的方向。
一、中国服务型政府研究的主要领域
(一)关于服务型政府的概念界定
2004年2月21日，国务院总理在中央党校省部级主要干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中提出了服务型政府的概念，同年3月8日，总理在参加全国人大会议期间，又强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这是官方对服务型政府的权威阐述。
我国一些学者从不同角度对服务型政府的概念进行了研究。张康之(2000)教授把历史上的政府行政分为3种模式：统治型政府、管理型政府和服务型政府。服务型政府在根本性质上与其他两种政府类型的性质相反，它将彻底抛弃旧的治民观念或“为民作主”的观念，而确立为民服务和“人民作主”的理念。刘熙瑞(2002)教授认为服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”陈华栋(2004)认为，服务型政府是指“政府由原来的控制者改变为组织者和服务者，从以控制管理为主转变为以提供服务为主。管理目标由经济领域为主转移到以公共服务领域为主。其运行以服务公众为宗旨，以培育完善的市场为过程、以调动社会各方面力量为原则，激活社会资源的竞争性，实现资源高效配置，推动经济高效运转。”张超力(2005)认为，服务型政府是一种崭新的政府治理模式。它是指“政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。”汪自成(2009)所主张的服务型政府，是指为谋求民众福祉而经由民主方式产生的、以服务为理念、以发展为手段、以制度为保障的现代政府。
综上所述，笔者认为，服务型政府是以服务为理念，以公众为导向。以服务公众为核心职能，将创造必要的社会经济文化发展环境和条件作为根本任务的现代政府。
(二)服务型政府的特点
杨兴坤(2005)认为，服务型政府具有法治化、开放透明、负责任、高效、有限性、道德化、民主参与、创新、民治性、人性化的特点，同时，服务型政府的中国特色包括服务对象的人民性，发展建设的方向性、参与的全民性、服务路线的透明性、构建的过程性与渐进性。吴丽娟(2005)指出服务型政府的特点：第一，人民民主和对人民负责：第二，法治、有效相统一：第三，为全社会提供公共产品和公共服务。胡志福(2008)认为服务型政府是以为民众造福为基点、以民众的需要为出发点的以民为本性：在权利、职能、规模上受到法律明文限制并接受监督的有限性；依法行政，实现法治政府的规范性；公开政务政情，让群众享有知情权、选举权、参与权、监督权的公开透明性。连志慧(2009)认为服务型政府具有“公民本位”、“社会本位”的行政理念，服务者的角色定位，有限政府的职能转换，民主政府的制度安排，责任政府的制约机制。透明政府的服务程序，法治政府的行为准则，高效政府结果取向等特点。方宏杰(2009)认为服务型政府主要特征：第一，政府权利、规模、职能范围有限，行政公开的有限性：第二，全心全意为人民服务的以民为本特征：第三，在宪法和法律规定的范围内依照法定程序活动的法治性：第四，敏锐发觉社会问题，并迅速作出回应的回应性：第五，运转速度快、办事效率高、行政成本低的高效性，
(三)构建服务型政府存在的问题
杨兴坤(2005)指出，当前服务型政府存在五方面的问题：服务型政府建设存在观念上的误区：建设服务型政府的相关机制和法律制度不完善：缺乏明确的服务要求和服务标准：服务流程不规范：公务员素质不能适应服务型政府建设的客观需要。吴丽娟(2005)阐述了构建服务型政府存在的文化障碍：行政主体文化障碍、行政客体文化障碍、行政制度文化障碍。沈亦周、董莎(2008)介绍了治理语境下我国服务型政府构建的滞障问题：社会自组织能力欠缺，社会与国家关系存在极大的不平衡：社会自治基础薄弱，政府须承担过量的提供公共服务的任务：传统集权观念的制约，公民社会表现出典型的政府主导性。治理前提不够充分。耿立春、易容(2009)阐述了电子政务环境下服务型政府构建所存在的主要问题：观念上的误区：数字鸿沟导致服务对象的局限性：公务员综合素质亟待提高。李兆峰(2009)指出当前建设服务型政府的主要问题是人本主义的缺失。社会公共领域的关注不足，建设的局限。民主参与机制的缺位，法制化程度较低等。
(四)建设服务型政府的路径
傅耕石(2007)指出，在我国服务型政府构建中，现代公民的培养是基础：政治的民主化与法治化是前提：执政党执政能力的提升是关键环节：政府转型与政府自身的建设是主题。王冬(2008)认为，构建服务型政府应从强化政府伦理理念和精神的建设，实现管制向服务职能的转变，推进公职人员行政人格的培养，加强行政伦理制度建设等方面实现突破。潘莹(2009)认为，建设服务型政府要为市场主体创造平等竞争环境：坚持依法行政理念，推行政务公开制度建设阳光政府：改革行政审批制度，贯彻行政许可法，完善政府微观规制体系：加快电子政务建设步伐，提高政府管理现代化水平：改变公共财政支出结构，提高公共服务支出的总量与比例：继续深化行政管理体制改革，建立符合中国特色的公共服务体制和模式。张娟(2009)指出建设服务型政府，首先，必须继续推进机构改革；第二，积极创新运行机制和管理方式；第三，提高公务人员队伍素质：第四，推行“阳光”政务。实行“一站式”办公；第五。改革行政审批制度。王东强(2009)指出，建设服务型政府，～要变革理念，即建立服务型政府必须树立在民、以人为本、顾客至上、有限政府、依法行政、民主开放、高效廉洁、公正平等和诚信守责九大基本理念；二
是引入战略工具。包括组织目标、激励机制、责任机制、权力结构和组织文化：三是探索规范化的制度创新：四是引入社会化和市场化机制。
二、我国服务型政府研究的不足
1、研究时间短。服务型政府是中国学者提出的概念，有别于西方国家的“公共服务型政府”。张康之于2000年发表了《限制政府规模的理念》一文，首次使用服务型政府这一概念，到现在仅十年，该理论还处于初始发展阶段。
2、成本研究的缺失。国内学者对服务型政府的作用和功效所作的阐述很多，但对建设此类型政府没有进行成本的研究。
3、专业性强，综合性差。我国的研究者对服务型政府的研究角度和侧重点根据自身专业的不同而有所不同，因此，对服务型政府的研究文献大多专业性较强，大部分只是从本学科人手，缺乏学科问的相互交叉和综合分析。
4、实证研究、个案研究少。当前对服务型政府的研究大多停留在质的研究层面上，抽象性较严重。实证研究比较少，定量分析欠缺，导致构建服务型政府操作层面的缺陷。另外，服务型政府的个案研究更为缺乏。
三、今后有待进一步研究的问题
一是服务型政府与其他政府改革理论之问的对比研究：二是服务型政府的局限性：三是服务型政府如何与经济、政治体制改革相协调；四是通过实证研究探讨构建服务型政府的最优路径：五是建设服务型政府的条件与基础。
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关键词：纳税人概念；国家分配论；权力关系论；公共财政；税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。
（一）财政学界关于税收概念的界定
长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式（实物、力役或价值形式），以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众（纳税人）的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
（二）税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。
（一）构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标
随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，上个世纪末，为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题，我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制，即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径，即所谓权力制衡的理论：以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下，财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入，以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品，但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众（纳税人），此时政府与社会公众（纳税人）的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之，公共财政的钱是主人即社会公众（纳税人）的，而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱，如何安排使用这些钱，都只能由主人来决定，都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的，而税收由社会公众（纳税人）决定，即社会公众（纳税人）控制税收决定权，就成为公共财政的起源和基点。依之，应当
突出强调的是纳税人的各项权利，而非作为征税主体的国家的权力，否则便是本末倒置了。
（二）依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分
上个世纪年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革，不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用，更是要高扬法治与规则治理的价值和意义，市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后，上个世纪年代末，国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》，开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程，而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本，权力为权利而生，为权利而存，为权利而息，已经成为人们的共识，昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。
因此，改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状，有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状，适应建设法治政府和服务政府的需要，弘扬纳税人的主体意识和权利意识，便是当务之急。
三、纳税人概念完善的逻辑
一方面，在公共财政框架下，纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益，就应当向后者提供金钱，税收是这两者的交换，这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于，在这个交换关系中，纳税人享有包括税收决定权（是否征税、对什么征税、征多少税）、税收监督权（征税过程的监督、税收使用的监督）、税收救济权（行政救济权、司法救济权）等广泛的权利（纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利，是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利，是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利，这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系，主要体现为税收征纳程序上的权利），同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务（此所谓税收法定原则）。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力，同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此，纳税人首先是一个权利享有者，然后才是一个义务履行者，而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志，受纳税人的委托去征税，并按照纳税人的意图去使用税收，这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。
所以，政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系：政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点，政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说，权利是第一性的，义务是第二性的，是先有权利，后有义务，而不是相反，这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调，而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。
我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定：法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问，这里的纳税人不是具有人格意义的人，他只是税收征收管理的特定对象，而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说，是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体，充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人，应该是一个理性的经济人，是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的，以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款，是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以，作为理性的经济人，纳税人希望享有权利，希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报，这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人，因为是理性的经济人，所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外，在现代民主国家，公民作为当家做主的主人翁，应该享有完整意义上的公民人格，除了负有义务，更重要的是享受权利。
另一方面，在宪政体制下，相对于税收法律领域的“权力关系说”，越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为，“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种债权请求权，国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下，“政府与公众（纳税人）之间明显的不平等的命令与服从的关系，早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。
【关键词】居委会；行政主体；公法人；被告资格
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）07-097-02
一、背景介绍
2013年4月4日，广东省广州市城管网政务信箱接到投诉。原来越秀区东风中路德源里社区位置居于广州市中心，但洪桥街道德源里社区的居民们反映社区的环境比城中村还差，无牌小店、乱摆买、垃圾、当街烧煤随处可见。居民曾经向居委会建议对出租屋居住人员进行环境卫生、燥音、污染等进行宣传教育，但从不见工作人员有所行动。如若情况一直未得到改善，德源里社区的居民们能否以德源社区居委会为被告，提起行政不作为之诉，寻求司法介入呢？
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第3、4、5条规定了居民委员会的职能，主要包括“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育等项工作。”这里的“协助”既可以理解为法律授予居民委员会协助政府做好各项具体工作的权力，也可以理解为行政机关把自己的一部分事项委托给居民委员会以协助自己完成工作。如果定位为前者，居委会在社区内承担公共卫生服务时就是法律法规授权组织；如果是后者，委托的行政机关是行政主体，受委托的居委会仅是行政人，相对人只能以委托机关作为行政诉讼的被告。在此，倾向于把这个“协助”理解为委托性质。
一般认为，只有具有行政主体资格的行政组织或者其他组织，才能作为行政诉讼的被告。当下，造成我国居民委员会会定位模糊，作为诉讼被告资格困难的根源是我国对行政主体理论的误解。
二、我国行政法上对行政主体的认识
（一）我国行政主体理论内涵
在中国行政法学领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。也就是所谓的“权、名、责”理论，即判断一个行政组织是否具有行政主体资格，必须同时具备“有行政职权”、“以自己名义行使”、“自己承担责任”。
中国行政主体概念是一个引自国外的舶来品。行政主体的提出，最直接的根源是来自于行政诉讼的需要。某些非行政机关的社会组织能够作为行政诉讼被告是基于法律法规的授权而具有行政主体地位，面对庞大的行政组织系统，以及复杂的行政活动，行政诉讼被告确认的规则是谁主体，谁被告。
（二）理论困境
行政主体概念的引进，为行政诉讼的发展提供了切实的法技术上的支持，在我国行政诉讼法上占据了重要的地位。然而随着时代的发展，兴起于上世纪八十年代末的行政主体理论越来越不适应国家和社会生活的发展。其一，党的十六届三中全会首次提出从全能型管理型政府向服务型政府转变以来，随着市场经济的深化，政府不断向市场与社会放权，行政方式由秩序行政向服务行政转化，正是由于从“公共权力”走向“公共服务”，出现了管理方式的多样化以及行政作用的复杂化，社会多元利益格局的形成对现有的行政主体理论提出了挑战，当前我国行政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要；其二，法律法规授权的组织是一个笼统的概念，在实际操作中如果需要适用，还需要对不同的法律法规授权的组织分类才能在具体行政诉讼中使用，因此我国《行政诉讼法》中不惜笔墨的对行政诉讼的被告进行阐明，即使如此，尚不能解决实践中大量分明具有实质行政职权的法律法规授权的组织在授权和委托之外，从事公共事务或体现管理性质的行为如何救济的问题。从本世纪初起，学者薛刚凌等率先对现用的行政主体概念提出反思与批判以来，行政法学界对行政主体的理论进行了长期深入的研究，公法学者们普遍呼吁要将行政主体的概念正本清源。
学者们认为，行政主体理论困境的出现是因为在中国生根发芽的行政主体概念与域外的“源概念”有着巨大的不同。中国行政主体概念从产生之初就不成熟，本身定位不合理，内涵和外延也显狭窄。中国行政法应该在借鉴大陆法国家界定行政主体概念的基础上，重新界定中国的行政主体概念的内涵和外延。
三、大陆法系的行政主体理论
大陆法系国家均存在公、私法的区分，行政法作为规范行政权的法律，当属于国内公法。行政主体作为行政法律关系的一方，是公法上的法律人格。基于此，大陆法系国家对行政主体进行了专门研究，层层剖析了这一法律拟制人格的内部构造、行为运行机制以及责任的最终归属，从而形成了一整套完备的行政主体理论。
（一）行政主体理论的内涵
德国行政法学家毛雷尔认为：“行政主体概念的关键在于权利能力。要使行政接受法律的调整和约束，不仅需要为行政设定权利义务，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体，这一点在法理上是通过赋予特定组织以权利能力，从而使其成为行政法权利、义务的归属主体来实现的。”。各国行政主体概念内涵基本一致。
权利能力是德国行政法引自民法的一个概念，权利能力是指可以享受权利、负担义务的能力。享有权利能力者，为权利主体。依据毛雷尔的定义，行政主体须是有权利能力的组织，即行政主体是能够拥有行政权力，并且独立承担实施行政法律的法律后果的组织。权利能力是一种权利义务的归属资格。
在毛雷尔的基础上，德国学者沃尔夫进一步完善了公法上的权利能力说，他认为民法上不承认部分权利能力可以作为权利主体，因为一个“人”（包括自然人和法人）的权利能力始于出生或者成立，民法调整的是平等主体间的法律关系，权利能力不分年龄、性别、精神状况等因素而一律平等，不可能有“人”的权利能力天生存在瑕疵。民法上的权利能力一律平等是基本法上“人人生而平等”在民事私法规范上的具体化体现，这是民法赖以生存的市民社会的本质特征。但是在公法层面上，应该承认部分权利能力，这是由于公法关系的主体至少一方是国家组织，并非纯粹的平等主体，如果维持民法上的概念，那么法律关系可能出现僵化。因此沃尔夫提出了部分权利能力说。部分权利能力的行政组织指的是根据公法设立的组织。享有部分权利能力的组织体至少作为一个法条的权利义务的主体。其相对于法人的完全权利能力，其权利能力限于某些特定的法律法规范畴，仅拥有有限范围的权利能力。这个解释对于我国行政法上法律法规授权组织是否具有行政主体资格具有重要的解释意义。
（二）大陆法系行政主体理论产生的基础
1、分权。大陆法系的行政主体理论产生的前提，是行政分权制度。根据洛克的社会契约理论，国家是自然缺陷状态下的产物，行政权本属于人民，权力是天赋予人民的，人民不行使这些权力，而把权力自愿让渡给国家，换取政府对人身自由和生命财产的保护。因此，行政权交由了政府来行使。另一方面，国家为减轻自己行政机器的负荷，也自愿将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人。
2、自治。自治是直接民主的要求，以满足人们参与管理与自己相关事务的愿望，可以更好的调动和使用社会资源和技术，有利于管理的创新和满足特殊公务的需求。行政分权是自治产生的原因，基于中央与地方分权的需要，产生了地方行政主体，基于专业分权的需要，发展出具有公法职能的行业组织等。在大陆法系国家，通过行政主体制度来实现社会利益的配置，确立中央与地方的关系，建立地方自治制度和公务自治制度。
（三）公法人
公法人是大陆法系行政主体的重要组成部分。近年来，已有不少学者提出用公法人来改革我国的行政主体制度。
公法人与私法人相对的一组概念，以大陆法系公法与私法的划分为前提。法人制度肇始于罗马法。是人类智识发展的优秀成果之一。公法人是指根据公法建立，以公共事业为目的的组织。
德国法上的公法人概念乃是继受民法而来，随着其他公法人的发展，公法人的被区分为三种具体类型：公法社团、公营造物和公法财团。
公法人概念的理论意义在于它能够为国家以外的其他各类行政主体的存在和具体法律问题的解决提供理论基础。公法人分为三类：1、公法社团；2、公法财团；3、公营造物。
1、公法社团。根据毛雷尔的定义，公法社团是由国家行为设立，具有权利能力，以社员形式组织起来的公法组织，在国家的监督下执行公共任务。社团法人为多数人集合成立之组织体，其组成基础为社员，无社员即无社团法人。因此，公法社团区别于其他公法人的特征在于其成员性。按其是以地域还是以成员作为标准可分为地方团体和人事团体两种。
2、公法财团。公法财团是国家或者其他公法社团为了履行公共目的，捐助财产依公法而设立的组织体。公法财团和私法财团一样，依捐助行为而设立，并且也是作为财产的集合体，没有社员，所以与公法社团作为社员团体的性质不同。
3、公营造物。公营造物的概念来自于奥托、迈耶，是指行政主体所支配，由某些物与人所共同组成，用以持续达成特定公共目的的公法机构。公营造物是德国法、日本法构建的概念，法国学者将其称为“公立公益机构”。我国学者在介绍法国此类性质的组织时，称之为“公务法人”、“公共机构”。公营造物的构成是人与物的结合，不同于公法财团仅由财产构成。另一方面，公营造物虽在内部有处理其事务的工作人员，在外部有利用人，但这些人并非其组织上的成员，因此也不同于公法社团系由多数的社团成员所构成。
四、公法人理论与居委会行政主体定位问题
关键词：体育社会学；体育公共服务；中国
中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1006-7116(2011)03-0034-07
Tracing and rethinking of the concept of sport public service in China
LIU Liang
（Graduate Department，Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China）
Abstract: The author collated the historical context of formation and development of the concept of “sport public service”, analyzed the connotation and time background of concept expression form in different periods, and pointed out that the logical origin of “sports public service” is to focus on the public’s sport needs and to be oriented by sport public interests, its value orientation is to realize fairness and justice, its intrinsic objective is to realize balanced development、 The author pared academically controversial terms, considered that the use of “sport public service” is more suitable than the use of “public sport service”, and redefined the concept of “sport public service” based on sport public interest needs and value choices、 Based on differential, homogenous and pensative sport public interests, the author divided sport public service into existence and development type service, spiritual satisfaction type service as well as right and ethic type service, and thought that sport public service supply should realize diversification based on the government as the main body、
Key words: sport sociology；sport public service；China
“概念是反映事物的特有属性(固有属性或本质属性)的思维形态”[1]。从这个意义上说，概念是分析问题的逻辑起点，是判断、推理与论证的基础。同时，思维要正确地反映客观现实的辩证运动，概念必须是辩证的，是主观性与客观性、特殊性与普遍性、抽象性与具体性的辩证统一[2]。因此，在当前社会发展的背景下，对“体育公共服务”进行科学的定义，把握与厘清“体育公共服务”概念的内涵，不仅是理论研究的逻辑起点，而且对体育实践也有着重要的指导意义。
1“体育公共服务”的概念寻源与发展
1、1“体育公共服务”的理论溯源
从概念位阶维度看，“体育公共服务”的上位概念是“公共服务”，而对“公共服务”的理解与认知，目前理论界尚存争议。根据国际上通行的看法，公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务，其对象是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。而分析“公共服务”的发展路径，可循着公共产品理论与公共管理学理论展开。公共产品理论是公共经济学的理论基石，同时也是“公共服务”的理论支撑。萨缪尔森将公共产品定义为“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对这种物品消费的减少。”并指出公共产品效用的不可分割性、非竞争性与非排他性3个特征[3]。在此基础上，又有学者提出准公共产品(M、布坎南)与俱乐部产品。而公共管理学理论则从政府职能与管理模式上建构“公共服务”的理论与价值体系。公共管理学围绕“公共部门如何实现和服务于公共利益”以及“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”2大问题展开，力图从公共利益与公共权力层面来解析公共服务。
依据公共服务的主要性质和基本功能，有学者将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务以及社会性公共服务[4]。根据联合国政府职能分类体系，政府公共服务包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务等。由此可见，“体育公共服务”应是“社会公共服务”的下位概念，是附加“体育”特征的“社会公共服务”，而公共产品理论与公共管理理论是其理论的来源。
1、2“体育公共服务”的政策溯源
从时间发展维度看，“体育公共服务”有其自身的历史演生逻辑，它是伴随着我国体育发展战略调整、体育发展理念转变与体育政策转向而产生与发展的。建国以来，我国经历了多次的体育发展战略重点的调整，而每一次调整，都是一次体育发展理念的转变。新中国成立后，在中华体育总会筹备委员会第一次全体会议上就提出了“体育一定要为人民服务”的思想。随后“普及与提高相结合”方针的提出，“竞技体育适度超前发展战略”的形成以及“两个战略协调发展”方针的出台，无不体现了重视人民群众利益的公共服务思想。2002年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》指出，要“坚持体育为人民服务、为社会主义现代化建设服务的方针。”2005年，《全民健身计划纲要》的出台，标志着国家把体育工作重心转移到关注公民的身体健康上来。《体育法》则明确地规定了体育方针：“国家坚持体育为经济建设和社会发展服务，促进以社会体育、学校体育为主要内容的群众体育与竞技体育的协调发展。”而《全民健身条例》的颁布，则从“三纳入”上对政府履行体育公共服务职责做出进一步要求，让“公民依法参加全民健身活动的权利”首次在国家法规中得以明确表述。
不难看出，我国的体育虽然经历了多次的政策调整，但蕴含在其中的“体育公共服务”理念成为贯穿这一历史过程的轴线，并随着时间的推移，逐渐清晰。
1、3“体育公共服务”的社会背景
廊清“体育公共服务”的概念，还应从社会背景入手。体育是社会历史的产物，总是在特定的经济社会背景下发挥着特定的作用，并受一定历史阶段社会发展的影响。“体育公共服务”概念的提出，是我国体育自身发展实践中的一种“自适应”过程，是人们对体育的客观认识不断加深的反映，是体育发展理念与发展模式的重新定位。改革开放以来，我们社会处于急剧的社会转型与经济转轨之中，这是一场深远、全面的社会变革，必然对体育产生深远的影响。伴随30多年来我国经济的快速增长，以政治、社会层面的持续变革为主线，社会发展模式与价值取向也在不断发生变化，其中，也包含了体育的发展。目前，我国经济总量居世界第4位，人均国民总收入达到2 360美元，人们的生活质量达到前所未有的水平，对体育的需求也呈现出越来越高、越多元化的趋势。面对新形势，我国《体育事业十二五规划》明确提出要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的体育公共服务。而国务院颁发的《全民健身条例》则是从法规层面上对公民的体育健身权益加以保障。
从社会政治角度看，党的十七大提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”，把政府定位于服务者的角色，并将政府职能的转变提上日程。十七届五中全会审议通过的“十二五”规划建议则强调 “更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”[5]从过去人们耳熟能详的“效率优先，兼顾公平”，到当前提出的4个“更加注重”以“促进社会公平正义”，这是一种意味深长的转身，预示着社会发展主流价值取向的转型。因此，“体育公共服务”的提出，其本身就是体育发展对经济社会发展的一种响应，是在新的社会发展理念与价值取向下的重新定位。
1、4“体育公共服务”概念的形成与发展
追溯“体育公共服务”的提法，查到的最早文献是出现在2002年10月[6]。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。在这种公共服务核心价值理念的推动下，拉开了公共行政和政府改革的序幕，体育行政改革也不例外。2005年国家体育总局刘鹏同志在《财富》全球论坛进行的主题演讲以及2005年全国体育局长会议上的讲话中多次提到“体育公共服务”的概念[7]。但此时的“体育公共服务”尚是一个未被明晰的概念。2007年，党的十七大提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”的目标，“体育公共服务”开始为学术界所关注。随着北京2008奥运会的召开，我国竞技体育发展达到了一个新的高度，社会对重塑体育发展模式的呼声开始升高，而“体育公共服务”作为一种新的体育发展理念，倍受学者与社会的推崇，其研究成果也开始大量涌现。2008年9月，国家主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上提出：“要为人民提供更多更好的体育公共服务”。
“体育公共服务”的概念至此有了雏形，但其概念并非到此为止，因为“概念总是随着人的实践和认识的发展，处于运动、变化和发展的过程中”[8]。诚如哲学家所言，“人类对真理的认识，是在一系列概念的形成中，在概念的不断更替和运动中，在一个概念向另一个概念的无数转化中实现的。”不难预见，随着社会的向前发展，“体育公共服务”概念的内涵与外延也必将随之发生改变。
2“体育公共服务”与“公共体育服务”概念的对比与分析
通过对体育公共服务研究文献的分析，学术界使用了2个术语：“公共体育服务”与“体育公共服务”，且有将2个术语混淆的倾向。赞成“公共体育服务”概念的学者认为，其应与教科文卫领域的术语同步：公共+公共事业名称+服务的形式[9]，同时也指出体育公共服务和城市公共服务、社区公共服务、农村公共服务等相似，而体育与诸如城市、社区、村等不属于同一类性质的概念。而使用“体育公共服务”概念的学者却指出，从词性与构词结构上看，“体育公共服务”的表意更准确，而“公共体育服务”在使用中若不加特别说明就会出现歧义[10]。更为重要的是，“公共服务”概念已经为国内外学术界所熟知，作为一个上位概念其词语结构是不能随意改动的，而作为下位概念，只能采用表明差异性的词语再加上位概念的方法。值得引起注意的是，在当前2个概念有时被不加区分地使用的现状下，如果不及时厘清它们之间的关系，势必对后期相关的规范研究和实证研究造成困难。
从内涵上看，无论是“体育公共服务”，还是“公共体育服务”，内容均是“服务”，而修饰语“公共”是核心，其实质是反映了体育需求与供给过程中的一种价值取向与利益选择。可见，“公共”应是此概念固有的和基本的特征。而公共性与私人性、公共需求与私人需求、公共利益与私人利益是相互对立的概念。因此，界定与理解这一概念，需要对比体育的“私人性”来理解。所谓体育的“私人性”，是体育现象仅与某个人或组织有关的，其影响范围也仅局限于某个人或组织。从需求角度来看，某个人或组织对体育的个性化期望即成为“体育私人需求”，满足这种个性需求的体育服务也就是“体育私人服务”。与之相对应，也就衍生出“体育公共需求”与“体育公共服务”的概念。沿着上述思路向下分析，“体育公共服务”与“公共体育服务”均是“公共服务”的下位概念，从汉语言的常规来讲，“限定词+上位概念”是构成下位概念的基本结构，显然，“体育公共服务”更符合常理。同时，从“公共体育服务”概念所包含的“公共体育”词组来看，其对立概念应是“私人体育”。“公共体育”与“私人体育”显然并不能构成严格意义上的对立关系；相比之下，从“体育公共服务”包含的 “公共服务”词组所推理出的“私人服务”，两者之间比较符合逻辑对立关系。
从官方用语看，“体育公共服务”也已经被认可。2008年9月，国家主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话中提出，体育事业发展要“为人民提供更多更好的体育公共服务”。时任国务委员陈至立在2008年国家体育局长会议上强调“要进一步强化政府在发展体育事业、提供基本体育公共服务中的责任。”国家体育总局刘鹏局长在2009年全国体育发展战略研讨会提出“要实现体育公共服务均等化”，并于 2010年全国体育局长会议再次强调要“强化政府的体育公共服务职能”。2010年《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》提出要“坚持体育事业与体育产业协调发展，加强体育公共服务”。可见，“体育公共服务”在官方文件及正式场合频繁出现与使用。
综合以上分析，本文倾向使用“体育公共服务”的概念形式。
3“体育公共服务”概念的评价与再认识
综观相关研究文献，无论是“公共体育服务”，还是“体育公共服务”，其比较有代表性的概念界定主要基于以下视角。
1)物品解释法：根据萨缪尔林的公共物品理论，从公共物品具有非竞争性和非排他性出发，认为公共服务就是提供公共物品，并以此来界定体育公共服务的概念。如樊炳有[11]指出，体育公共服务就是提供体育公共产品和服务行为的总称；刘艳丽等[12]认为，体育公共服务是指满足社会共同需求，具有非竞争性和非排他性的体育服务。
2)利益解释法：政府提供公共物品的根据是对公共利益的判断，公共利益才是判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益或共同利益相联，才能具有公共服务的属性。如肖林鹏等[13]认为，公共体育服务是公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品；王景波[14]认为，所谓体育公共服务即满足公共需求的行为，是为公共利益提供的基本的和广泛的服务。
3)主体解释法：按照新公共服务理论，政府的职能是服务，而不是“掌舵”，政府要承担起满足公共利益的责任，且扮演的角色越来越不是服务供给者。简言之，政府通过公共财政生产公共产品，但其提供主体却是多元的。如李万来[15]指出，公共体育服务是指公共体育组织和公共体育服务人员，为社会公众的体育活动所提供的体育产品和体育劳务；范冬云[10]认为，体育公共服务是政府、企业和第三部门等供给主体为满足社会成员体育需要而提供体育公共产品的过程。
4)职能解释法：有人认为，体育公共服务就是政府从事的体育公共性活动，是政府的职能之一。这是一种缺乏学理思辨的解释，将对体育公共服务的理解囿于狭义的公共服务概念之中。
在上述观点中，笔者比较倾向的是利益解释法。但利益解释法最终的定义仍然没有摆脱“公共物品排他性假设”的限制。同时，关于利益解释法，对何谓“体育公共利益”，并没有给出明确的界定。我们认为，“体育公共服务”产生于一定的经济社会背景下，其概念除反映事物与实践的本质外，还应传递出新的价值取向与特定历史阶段的利益需求，从这个角度来看，上述概念无疑尚存缺憾。
从推进政府改革角度来看，这一定义成立的一个前提是，政府愿意且有能力提供体育公共服务，政府是服务型的而不是统治型的；其根本的价值取向应是为公众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务，保证公众的体育权益。为此，根据本文研究及实践发展的需要，对“体育公共服务”的概念界定如下：为实现和维护社会公众或社会共同体的体育公共利益，保障其体育权益的目标实现，以政府为核心的公共部门，依据法定职责，运用公共权力，通过多种方式与途径，以不同形态的体育公共物品为载体，所实施的公共行为的总称。
概念要件包括9个方面：第1，服务主体是多元的，以政府为核心的所有公共组织；第2，服务客体是社会公众或社会共同体；第3，外在依据是以体育公共利益为导向；第4，最终目的是保障公众的体育权利；第5，服务方式与途径具有多样性；第6，内在要求实现社会公平；第7，根本原则是依法服务；第8，其实质是推动政府职能转变，构建服务型政府的过程；第9，根本价值趋向是为民众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务。
4“体育公共服务”的内涵剖析
4、1“体育公共服务”的逻辑起点
诚如对公共服务型政府所要求的那样――“能不管的，尽量少管”、“不该管的，坚决退出”、“应该管的，必须管好”――服务型政府的真谛就在这种由“统治”向“善治”转变的价值向度。传统体育管理模式下形成的政府“错位”、“越位”、“缺位”以及所引起的价值失范，究其根本原因，是由忽视公众根本体育利益所引起。公共选择理论认为，提供公共服务的政府未必就是好政府。漠视公众利益与需求，提供的所谓“服务”或许根本就不是公众所需求的。因此，以公众的体育利益为导向，重视公众的体育需求，是“体育公共服务”的逻辑起点。
4、2“体育公共服务”的理念与价值
体育发展依靠人民，体育发展为了人民。如何保证全体人民共享体育发展成果，无疑是我国体育公共服务面临的新选择与新难题。发展难题的解决可以用改革的办法不断探索，而发展方向的选择、发展理念的定位与发展模式的转变，却需要高瞻远瞩的判断。2008年9月，总书记提出：“要继续发展群众体育事业……，为人民提供更多更好的体育公共服务。”并从中华民族伟大复兴的高度提出了“向体育强国迈进”的战略目标[16]。2010年3月，总理在《政府工作报告》中进一步指出要“大力发展公共体育事业”，并以“公平正义比太阳更有光辉”的观点阐释了公共服务均等化的深刻意义[17]。2011年10月，十七届五中全会再次强调：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，“更加注重以人为本，促进社会公平正义”。显而易见，大力发展公共体育事业，实现体育的均衡发展，确保人民共享体育发展成果，成为体育公共服务的核心理念与价值选择。
4、3“体育公共服务”的内容与形式
美国社会心理学家马斯洛将人的基本需求划分为5个层次：生理需求、安全需求(交往)、当属与爱的需求、尊重需求(自尊)、自我价值实现需求(成就)。前2层次可以归为人的本能需求，反映了人的自然属性；后3层次可以归为人的精神需求，反映了人的社会属性。从人的自然属性出发，人们有追求身心和谐与适应社会生存的原始需要，体育以其独特的强身、健心功能，将人们这一需要变为现实。因此，体育的塑身、健心与娱乐功能与人的自然属性里所蕴含的生存和发展需要相吻合。从人的社会属性出发，人有着自我实现需要与自我满足的需要，有实现自我价值与尊严荣誉的需要，有成就感、自豪感与自信心的需要，而体育中更高、更快、更强的进取精神，公平、公正、公开的价值理念，顽强拼搏、进取向上的意志，都是迎合人的这种社会属性的良好载体。
从人的以上需要出发，首先，必然会存在或衍生出社会成员对体育的共同利益诉求，达成对体育的一种共识，这种共识会让人们愿意让渡自己的一部分权利，交由一个专门的公共机构来代表自己保护或满足这种公共利益。这是一种同质性的体育公共利益，是公众对个体利益的叠加放大。如人们对竞技体育为国争光、创造辉煌的共同期望。其次，由于各具差异的个体为了更好适应社会以及提高生命、生活质量，也必然会存在着对体育的具有鲜明个性特征的利益需求，这些独具个性的差异性需求在一定范围内却也呈现出共性特征。如人们对体育健身的需求。
除却上述2个层面，由于受经济、政治、地域、禀赋等影响，人们在生活中获取的体育利益份额是不同的，有时甚至会呈现两极分化的态势。因此，这就不得不从以下层面做出另一种考虑：体育作为人的一项基本权利，从社会伦理价值出发，为了实现公平正义，保障全体公民的体育权益，需要让渡出一部分体育利益来弥补特定的人群，以保持公众的体育得益的相对均衡。
基于以上考虑，从差异性、同质性与补偿性3种体育公共利益出发，将体育公共服务分为生存发展型服务、精神满足型服务以及权益伦理型的服务(见图1)。
4、4体育公共服务的供给主体与途径
中共中央关于在“十二五”规划的建议中提出，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”在此明确提出“提高政府保障能力”，标志着我们在基本公共服务领域的思路进一步清晰，认识到基本公共服务的责任主体是政府。政府供给体育公共服务是“天然”的，具有不可替代的责任和不可推卸的义务[18]。但由于政府自身能力所限与体育公共产品作为产业发展的客观要求，以及已被理论与实践所证明的公共服务提供者和生产者可以分离的事实，我国体育公共产品提供者与生产者也需要适当分离，实现供给主体的多元化。对此，我国《体育事业十二五规划(征求意见稿)》已做出明确说明，指出要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的体育公共服务。同时，这一提法也表明，关于体育公共服务的新的共识已经形成，即政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制、提供财政保障，来安排与公民的基本体育权利有关的公共服务项目。
5与“体育公共服务”相关的概念辨析
5、1体育公共服务与“服务型政府”
“服务型政府”是相对“管制型政府”而言的，是新时期公共行政环境下的一种必然价值选择。服务型政府建设的目的是改善公共服务的供给效率与质量，重新赢得公众对政府的信心。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，“要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党的十七届五中会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要“进一步转变政府职能，加快建设法治政府和服务型政府”，“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”。因此，转变政府职能，构建服务型政府，将成为下一步行政体制改革的突破口。在价值定位上，构建服务型政府，就是要以社会公正作为公共服务活动的目标归宿和服务质量评判标准；在运行逻辑上，公共服务提供的内容应当基本依据多数公民的需要。
不言自明，体育公共服务的有效提供，必然要依靠高效的服务型政府，前者作为后者实践和改革的理论基础和现实依据，后者在具体的服务提供过程中不断寻求行政理念、行政模式的创新。
5、2体育公共服务与“新公共服务”
美国学者登哈特夫妇[19]的《新公共服务》是一部具有里程碑意义的公共行政学专著，其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，也一度成为国内学者关注的热点。新公共服务理论提出7条崭新的理念：(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)追求公共利益；(3)重视公民权胜过重视企业家精神；(4)思考要具有战略性，行动要具有民主性；(5)承认责任不简单；(6)服务，而不是掌舵；(7)重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论的提出恰逢“服务型政府”建设的兴起，一时成为众学者追崇的对象，但也有不少学者持不同的见解。抛开新公共服务理论是否是一个全新的公共行政替代范式的争议暂且不论，单纯站在“分析”的角度来审视这种源于西方的行政管理理论，并结合我国的体育行政特点，不断促进我国的体育公共服务实践，这本身就是一个开创性的探索。
5、3体育公共服务与“新公共管理”
20世纪80年代，西方国家兴起了一场声势浩大的政府改革运动，学者们称之为“新公共管理”，其核心特征是更加关心公共服务效率、效果和质量的结果。“新公共管理”的基本实践内容包括：(1)决策(掌舵)与执行(划桨)职能分开；(2)衡量业绩；(3)产出控制；(4)把公众视为“顾客”，公共服务坚持“顾客导向”；(5)采用私人部门的管理方式；(6)打破公共服务供给的政府垄断，引入竞争机制；(7)改变管理者与政治家、公众的关系[20]。这场再造政府的改革运动赋予了“新公共管理”模式强大的生命力与现实性。当然，人们对其改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面也提出了种种批评。但无可厚非的是，借鉴新公共管理理论，对政府的体育职能进行转变，形成体育公共服务的多元供给，做到以顾客为导向，提供回应性的体育公共服务，构建适合中国国情的体育公共服务体系，已是我国必需启动的一个系统工程。
5、4体育公共服务与体育公共产品
从当前体育公共服务的研究来看，大都根据萨缪尔森的公共物品理论，认为《奥运争光计划》竞技体育由于其具有“消费的非竞争性与使用的非排他性”应属于纯公共物品；而《全民健身计划》中大部分全民健身服务由于仅具有以上2个特征之一或弱化的2个特征而属于准公共产品。以上2种分类，是当前达成比较一致的共识。但在现实中，部分体育健身服务(如某些体育健身设施、特殊领域、人群的体育服务)，却不直观地具备以上2个特征中任何一个，更别说2个同时具备了，但都是由政府提供，而且在《全民健身条例》以及有关政策中大力提倡的。基于“两个特征”的公共产品理论对此并不能做合乎逻辑的解释。对某些公共体育设施一旦明确并承认是私人物品，它们就失去了由政府提供的理论基石。而此点，是与我国当前的主流价值观相违背的。这不仅不利于体育公共服务的发展，而且对体育事业的可持续发展也会带来负面影响。因此，明晰体育公共服务的内涵，应该寻找一种全新的角度与思路。
5、5体育公共服务与体育公共利益
按本文对“体育公共服务”的定义，体育公共服务就是维护体育公共利益。其实如前文所言，“利益解释法”的一大难题就是如何界定“公共利益”。如何不对“体育公共利益”的内涵进行正本清源的界定，势必影响到“体育公共服务”概念理论的把握。
我国学术界有关公共利益的理解至少存在如下几种观点：一是认为公共利益是排斥商业利益的利益；二是认为公共利益就是一种公共需求；三是认为公共利益就是一种整体利益；四是认为公共利益就是一种价值；五是认为公共利益是最大多数人的最大利益；六是认为公共利益是一种集团、社群或共同体利益。从以上观点出发，可以概括出体育公共利益的核心问题：体育公共利益是抽象的还是具体的？或者说更多地体现在价值层面还是物质层面？体育公共利益是一种个人需求的产物，还是公众需求的产物，抑或共同体需求的产物？体育公共利益是独享的还是共同分享的？循着以上问题，可以得出体育公共利益的概念，那就是和公众密切相关的，并为公众共同享用的，能够满足公众要求的一定性质的体育需要的价值性表达。
体育发展依靠人民，体育发展为了人民。我国体育将遵循什么发展理念与价值，采取何种发展模式，如何保证全体人民共享体育发展成果，怎样实现体育的协调、可持续发展，无疑是我国体育事业面临的新选择与新难题。而“体育公共服务”概念的提出，将人民的体育公共利益提升到了前所未有的高度，也将政府体育职能转换推向了体育事业改革的最前沿，更将体育发展新理念融入体育实践的过程中。不难预见，体育公共服务理论的完善必将引领我国体育强国的建设与发展。
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一、何谓“社会管理”
自从社会管理创新在党的重要文件中提出后，社会管理迅速成为当代中国的热门话题，也成为学者研究的热点，社科领域对之进行了大量的研究，有关的研究成果前所未有。但是，由于构成这一词语的“社会”和“管理”两个语素在不同场合、不同的学科研究视角、不同的参照语境下，有不同的定义，社会管理的概念是众说纷纭，莫衷一是。
对何谓“社会管理”，学者通常如此定义：人们通常在两种意义上使用这个概念，狭义的观念认为，社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理和治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域；而广义的观念认为，社会管理主要是政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[1]。
而官方学者则从我国现实政策层面对“社会管理”从内涵、任务、主体、目的诸方面进行了“质”的规定：是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体总体格局中社会建设的一个重要组成部分，它是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与、规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。[2]
有法学学者基于“理论是实践的指南，概念是思维的工具”的常识判断，以实证分析方法，对我国实定法中“社会管理”这一概念的分布及法规范中“社会管理”概念在具体法语境中使用的差异及特点进行辨析研究后，认为：社会管理并非一个不证自明、不言而喻的概念；社会管理既是一个时髦的政策用语，也是一个严肃的法律概念。我国的实定法中社会管理概念确实存在不足，并进而指出，“社会管理立法是社会管理的依据与实现社会管理法治化的前提，加之社会管理法治化是我国社会管理创新的必然选择，它呼唤认真对待作为法律概念的社会管理。”[3]，因此，在十报告中将之前社会管理的有关表述加入了“法治保障”，标志着当前和今后社会管理及其创新的指导思想、基本路径和主要方法都是“社会管理法治化”，作为法律概念的社会管理亟需进一步予以辨明厘清。
二、我国现存的“社会管理”的不足
北京大学社会学系教授夏学銮表示，社会管理是一个老问题，是任何一个形态的社会都不可少的一项管理活动。但是，“创新社会管理”是一个新问题，因为在当前这个社会剧烈转型的时期，旧的理念和方法已经无法妥善应对层出不穷的新情况。[4]
自我国实施改革开放特别是进入新世纪以来，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，带来空前的社会变革，既给我国的发展进步带来巨大活力，也带来突出矛盾和问题。2011年，我国人均国内生产总值超过了5000美元，意味着我国已经从中低收入阶段跨入中上收入阶段，经济社会发展进入了“发展黄金期”和“社会矛盾凸显期”交织时期，现实中突出的问题矛盾表现在：人民矛盾和社会矛盾引发的群众上访和多样多发、成为影响社会稳定的重要因素；流动人口大幅增加，既给经济社会发展作出了重大贡献，也给社会管理带来巨大压力；社会治安形势总体稳定，但刑事犯罪居高不下，公共安全事故频发，食品药品安全问题突出；非公有制经济组织、社会组织快速发展，但管理服务问题突出；互联网迅速发展，促进了经济社会发展，也给社会管理带来诸多新情况新问题；分配机制不够合理、贫富差距拉大，社会阶层结构不够合理，结构化、碎片化现象严重，缺乏有效流动机制，阶层分化停滞、结构固化；外部势力插手干预，传统安全因素和非传统安全因素相互作用，增加了社会矛盾的复杂性，等等。
面对社会领域复杂的矛盾和新的问题，现存的“社会管理”模式沿袭计划经济下的“行政管理”模式，在理念思路、体制机制、方法手段等诸多方面存在难以完全适应的方面。这种“社会管理”的目标是“服从”与“管制”，而不是“服务”；管理主体是“国家”或“政府”，而不是“社会”；管理的方式单纯依靠垂直、纵向的政府的行政权力，而缺乏自下而上的“权利”管理，即缺乏社会主体的动员与参与、缺乏公民民主管理、缺乏管理者与被管理者的沟通与协商；管理客体不是社会关系、社会行为或提供物质的、精神的服务而是被管理者的思想或私人活动；它注重的是“威权”而不是“威信”，管理机制是自上而下的权力管理，管理方式或方法是命令、指令。这种模式因其以国家强力实施的社会治理而具有高效率、低成本的特点，在计划经济年代具有极大的优势。
但是，我国的经济社会已发生了深刻的变化，人们的民主法治意识、公平正义意识、自由平等意识不断增强，继续以“权力时代”的社会管理模式管理“权利时代”，就必然会出现诸多问题，管理越位、错位、缺位不可避免，甚至这些错位、越位的管理方法和手段会成为社会矛盾爆发的激发点。
一、秘书现象和秘书现象的社会定位
秘书和秘书工作，作为客观存在的社会事物和社会现象，是历史发展的必然产物。秘书学的研究，不应从历史上什么时候出现秘书职务开始，而应当从为什么会出现"秘书"这一本原开始。
文字的产生和发展，从五千多年前用兽骨占卜问神，到商朝甲骨卜问后刻写卜辞，体现了人在为权力服务中总结文字经验和发挥文字作用的本领，以文字为工具的社会服务随之寻偶。向当事人释解占卜凶吉，记录生产技术，记载个人秘密，提出某种建议，充当传递信使等秘书现象不断出现。这些现象的抽象，就是孕育"秘书"含义的本原。
秘书现象的应用价值，首先被氏族公社末期的贵族统治者所认识。他们对秘书现象进行了政治性和归属性的改造。
随着社会的发展，这种"围核机制"被模拟和扩散。表现为"核"的模拟和"围"的扩散。
这样，在我们的脑海中浮现了一幅图景。在社会前进的脚步中，以"围核机制"为特征的秘书现象不断地以一定的存在形态被凝固在社会各个系统、各个环节的枢纽之中。凝固点上的人就成为秘书现象的人格化身，成为"秘书人"。他们被称之为"秘书"或类似的称谓，实现了秘书现象的社会定位。这就充分说明，"秘书"是由秘书现象分离和衍变而派生出来的，它是一种符合社会管理发展需要的分工。
由于社会各个系统、各个环节的枢纽是个庞大的网络，因此在网络中无数点上定位的"秘书"，存在着社会属性、"凝固"形态和活动方式多元化的特征。事实正是这样，当今世界"秘书"的定位有官方的、民间的；政治的、经济的；行政的、专业的；集团的、个人的等等，不一而足。
总之，历史的发展，产生了秘书现象，秘书现象孕育和分娩了秘书人，秘书人承担了秘书现象的兼容升华和围核指向，满足了社会定位的需要；同时，社会对秘书现象及其"围核机制"的功能性选择，还在不断发展和扩新，呼唤出现新的"秘书"定位。这就是秘书现象和秘书定位历史发展的模型。
这模型告诉我们，人类社会的秘书史，就是在这样丰富多彩的秘书现象动态发展中记载的。
二、从秘书现象看秘书概念
对秘书现象产生和演化，以及秘书职司起源和变迁的粗略勾勒，有可能为我们解释秘书概念找到了一把钥匙。
首先，秘书现象产生--发展--分离--再发展--再分离的演进规律，表明了它既有广义的扩展性，又有狭义的规定性。
其次，秘书现象分离后的社会定位的围核化，社会定位历史发展的多元化，表明"秘书"在人格化意义上既有绝对确定性和连续性，又有相对确定性和间断性。
这些，都给我们提示了秘书概念在职业化或人格意义上的外延的多维。
迄今为止，我们之所以未能对"秘书"定义达成共识，正是反映了对这一概念丰富内涵和多维外延把握的偏颇。人们从各自对秘书标准概念的想定出发，从各自对秘书实践的体验出发，从各自不同侧面的理解出发，就会得出不同的结论。版权所有
现在，我们分析了秘书现象演进规律及其社会定位所各自表现的两重性，就容易把握"秘书"这一概念了。尽管在人类认识视野中，"秘书"可能属于使用模糊集合来表述的一种概念，然而秘书现象的两重性，揭示了"秘书"这一概念，包含着本原概念和与本原概念直接相关的人文概念两个部分。这两个部分构成了一个错综复杂的复合体。在这种情况下，要求一元性的简称，是困难的，也是不科学的。重要的是掌握它的"真谛"。正如"翻译"一词，既指用一种语言表达另一种语言的现象，也指从事此项工作的专职人员。这是两个互为联系又互相区别的概念。
综合上述，笔者认为所谓"秘书"，从本原意义说，是人类一种特有文化现象即秘书现象在社会的反映。这属于秘书学研究的课题。从现实生活对"秘书"的人文理解上，可以表述为：秘书是在社会确定的对应从属范围内，为特定负责对象主导性事务的权力和责任，进行以日常协理为主的知识的一类职司人员。
三、对秘书概念若干问题的正确把握
推敲秘书概念，不是导向学究式的思辨，而是为了反映本质，指导实践。所以，需要对秘书含义有个正确的把握。
众所周知，概念是人们对事物及其特有属性认识的反映。作为完整含义上的秘书人，应当由主体条件、作用对象的客体条件及作用指向实质内容三部分构成。
第一，主体条件。就是秘书资格，他必须是秘书现象的能力人。
第二，作用对象的客体条件。主体条件还不是秘书概念的主要成份，因为不具备条件者固然不能妄任秘书，具备条件者也不能都当秘书。
第三，作用指向的实质内容。笔者在表述中把秘书服务对象的"主导性事务的权力和责任"作为秘书作用指向的实质内容，这是基于时代进步对秘书概念认识深化而提出来的。
秘书工作"三服务"，核心是秘书对领导的服务。