关键词 生态管制；多规合一；空间管控；管制政策；空间规划
文／陈雯 孙伟 李平星
生态服务功能是区域空间的基础性和约束性功能，尽管各类空间规划重点不同，但都把生态管制作为规划的重要内容之一。
推进“多规合一”是强化政府空间管控能力，促进经济社会发展与资源环境相协调，改善原有空间无序开发带来的生态空间遭受蚕食、环境不断恶化等状况的现实需要。生态服务功能是区域空间的基础性和约束性功能，尽管各类空间规划重点不同，但都把生态管制作为规划的重要内容之一。因而，探讨生态管制在“多规合一”中的地位与作用，具有十分积极的意义。生态管制的概念与特征
生态管制的提出
生态管制随着人类活动对生态环境影响不断加剧而产生。1962年，美国生物学家蕾切尔·卡逊（Rachel Carson、1907年5月27日-1964年4月14日）出版了《寂静的春天》-书，唤醒了各国政府和居民的环保意识。1972年，联合国首次召开人类环境大会，强调国家对环境保护的责任，使生态管制成为政府实施空间管理和资源调控的一项重要内容。我国生态管制工作始于1973年的第一次全国环境保护会议。改革开放以前，生态管制以生态建设工程为主；改革开放以来，生态环境问题日趋复杂，生态管制也更加趋向系统化、综合化，特别是2000年前后《全国生态环境建设规划》、 《全国环境保护规划纲要》等颁布实施，标志着我国生态管制进入新的阶段。
生态管制的内涵和特征
市场在空间资源配置中发挥着决定性作用，但由于存在投机性、短期性和趋利性，在生态、环境等具有公共物品属性的空间资源配置及其所产生的外部性问题上时常表现出无能为力，因而由政府通过“有形的手”进行生态管制，成为维护区域生态安全的重要手段。生态管制是政府通过监管、控制以及制定相应政策来保护生态环境和自然资源，以维持生态平衡、提升环境质量、实现生态一经济一社会协调发展的措施和手段，是理性政府促进永续发展的主要作为。生态管制主要包括两方面内容：一是生态保育，指对具有重要生态服务功能和维护价值的生态系统进行划定和保护，对受人为活动干扰和破坏的生态系统进行恢复和重建；二是环境治理，指为保障水、大气、土壤等环境质量而进行的污染物减排、资源综合利用等活动。
从“多规”空间协调角度出发，本文重点探讨生态管制的重要生态系统划定与保护内容。这种生态管制具有四个明显特征：一是手段多样，包括编制和实施生态空间保护规划、制定和落实区域保护政策法规等；二是有明确的空间属性，核心是识别具有重要生态服务功能的地域，划定需要管制的生态空间边界，且管制措施和手段因地域范围、空间单元的差异而不同；三是兼具强制性和指导性，生态管制的要求是强制性的，管制手段是指导性的；四是以协调生态环境与经济社会发展关系为目标，兼顾保护和发展双重需求。
生态管制及规划的国际经验
即便在市场经济高度发展的西方国家，生态管制仍然是政府为数不多且行之有效的空间管控手段之一。
美国的国家公园政策
由中央政府划定330个国家公园，其规划设计、保护、经营管理统一由国家公园局直接负责，相关州、区域的空间规划需严格遵照国家确定的规划执行，同时还要确保周边地区的空间景观和功能要与国家公园的保护要求相协调。
英国的国家公园和绿带政策
英国国家公园的土地被称为“皇室领地”，其中进行任何活动都须经过国家公园委员会批准。依托国家公园等重要生态功能区及联系通道划定“绿带”，实施最严格的生态管制政策，是英国空间规划体系中约束性和刚性最强的内容。绿带边界具有永久性，当地政府确定绿带边界后，很少有变动，不得已的变动掌握在中央政府手中，需要非常严格的变更程序。
荷兰的绿色空间政策
荷兰空间发展战略以“整合”为核心手段，以生态管制为前提，实现控制城市增长、保护生态环境。其中，国家空间战略规划由住房、空间规划与环境部负责，空间规划分部主要负责空间发展战略、架构及区域分工安排等内容，环境规划分部主要负责生态空间划定及生态管制政策制定等。区域和地方参考国家的组织架构，详细拟定地方的生态管制计划，交由省政府和国家政府审查通过后实施。
澳大利亚的区域景观与农村保护地区
通过划定空间功能分区，明确空间用途管制，将生态管制与城乡开发有机结合在一起。澳大利亚昆士兰东南部区域规划将区域土地利用类型分为区域景观和农村保护地区、城市足迹、农村生活地区三类。其中，景观和农村保护地区面积不低于区域总面积的50%，实施最严格的生态管制，并针对保护区域类型的不同制定详细的生态管制政策，城市足迹和农村生活地区不能与之重叠。
我国生态管制存在的问题
与其他国家和地区做法相比，我国生态管制工作仍存在一些亟待破解的问题和困境。
生态管制涉及部门多，规划和管理都缺乏有效协调
一是管理政出多头，涉及环保、林业、农业、水利、住建、国土等多个部门。二是主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划中都有生态管制内容，由于规划导向和目标不同，生态管制要求差别较大，缺乏协调机制，规划难以得到真正落实。三是生态环境保护规划体系多，包括生态保护规划、生态功能区划、生态红线区域保护规划、地表水环境功能区划以及自然保护区、森林公园、重要湿地等类型区保护规划，各规划间尚未很好协调。
生态管制的科学依据和技术标准缺失，尚未形成“多规”能够共同遵循的生态管制基础
生态管制的核心和前提是识别并划定需要实施管制的生态空间，然而由于缺乏科学合理的生态空间识别标准与划定技术，导致各地区生态环境规划所划定的生态空间或者生态红线区域依据不足。在个别地区甚至以“一刀切”的方式要求地方划定生态红线区域，使得划定标准不一、结果参差不齐，客观上加大了其他规划空间管制内容与生态规划衔接的难度。
生态管制规划时序滞后，规划体系中的位置比较尴尬
生态环境保护规划长期以来一直作为发展规划的专项规划，即便有生态管制内容，其规划期限一般仅为5年，难以指导规划期限15～20年的土地利用规划和城乡规划。虽然目前生态环境规划独立于发展规划作为总体规划编制，规划期限也扩展到中长期，但地方生态红线区域保护规划的时序普遍滞后于土地利用规划和城乡规划，无法满足“生态优先”的现实要求。
生态管制规划法律地位低，易受其他规划压制和冲击
国民经济和社会发展规划由全国人民代表大会和各级地方人民代表大会审查和批准，是其他各项规划的依据，具有最高的法律效力。土地利用规划和城市总体规划，经本级人大审议后报上级政府乃至国务院审批。生态环境保护规划由本级政府批准实施，是规划中法定地位最低的，生态管制内容在与其他规划产生矛盾时，常常处于被压制和让步的地位。
生态补偿机制仍处于探索之中，生态管制现实操作难度大
对某一生态空间实施生态管制在一定程度上限制了其发展权，应该进行必要的生态补偿。然而，我国有关法律法规中，对生态补偿只有原则性的要求，对各利益相关者的权利、义务、责任缺乏明确界定，对补偿内容、方式、标准和实施措施也缺乏具体规定，尚未形成长期有效的制度。
“多规合一”要求下生态管制的改革路径
针对当前生态管制规划及操作存在的问题，围绕实现“一本规划”、“一张蓝图”的目标，进一步深入探讨生态管制在“多规合一”中的地位及改革创新路径，强化生态管制在“多规”空间衔接和各类管控边界划定的基础性地位。
确立生态优先的规划理念
面对发展形势和要求的重大变革，生产性空间需求减少，生活性和生态性空间需求增加，传统粗放的经济发展方式和空间开发模式都难以为继，必须将发展理念转到协调、均衡、可持续上，将生态管制和生态环境保护放在首要地位，保障开发与保护的统一。
提升生态管制的规划地位
确立生态管制规划（如生态红线区域保护规划）在“多规合一”框架中的基础性、约束性地位，编制时序先于其他各类规划，其他规划必须遵循。改革现行的生态环境保护规划审批制度，由同级人民政府审批变为同级人民代表大会审批，将政府各项决策是否符合空间规划特别是生态管制规划作为合法性审查的重要方面。
构建科学合理的生态管制规划体系
切实注重生态管制规划体系内部的“多规合一”，既要明确不同层级规划的关系，理顺国家、省、市县各级生态管制规划内容边界，体现上位规划对下位规划的指导性、约束性，并给下位规划留出足够发挥其作用的空间，又要处理好不同类型生态管制规划的关系，整合相关规划生态管制内容，精减规划数量。
研究建立生态管制空间识别与划定技术标准
加强生态学、地理学等跨学科综合研究，研究建立国家层面的生态空间识别和划定的指导性标准，明确分区域生态管制的总体要求，各地区在指导性标准基础上，因地制宜地探索制定更精细、更具操作性的地方标准。深入研究基础地理信息数据、用地分类标准、规划管理信息平台等与其他规划的技术性衔接问题。
通过立法确保生态管制红线的永久化
按照依法治国的要求，探索完善生态管制的法律法规，以立法的形式将生态管制规划划定的保护红线长期化、永久化，明确生态管制红线修改条件和程序，严禁侵占和随意更改，因经济社会发展确需修改的，要严格按照法律规定程序进行。
建立健全生态补偿制度
为认真贯彻落实省、市关于加强城市和流动人口计划生育工作的精神，根据国务院《流动人口计划生育工作管理办法》和省、市有关规定，现就*人口和计划生育工作提出如下意见：
一、工作目标
建立和完善*计划生育工作管理与服务网络，认真落实“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的城市人口与计划生育管理机制，明确各部门、各单位职责，增强社区计划生育管理服务能力，使*计划生育工作逐步走上规范有序、良性循环的轨道。
二、职责
（一）各部门、各单位计划生育职责
1、成立计划生育管理组织，明确一名分管负责人，配备一名专（兼）职计划生育干部，负责本单位（含空挂户、租房户、退休下岗职工、流动人口）的计划生育管理及计划生育信息统计和信息通报，计划生育信息员享受计划生育岗位津贴。
2、认真做好本系统内计划生育法律法规、优生优育的宣传教育工作。在单位和单位住宅小区分别设立固定的计划生育宣传栏和计划生育有奖举报箱。宣传栏内容有计划生育政策法规、优生优育、办证程序、收费标准、有奖举报办法和省、市、县、镇四级有奖举报电话号码等内容。
3、年初分别与下属相关单位签订《人口与计划生育目标责任书》，出台计划生育综合治理相关文件，将计划生育纳入本单位综合考评。每季度对责任落实情况进行一次督查，半年、年终各组织一次考核，兑现奖惩。督查、考核要有文件和相关资料。
4、建好本单位常住户、空挂户、流动人口的育龄群众档案。组织本单位育龄妇女“两检”对象按时参加每季度的孕环检，落实长效节育措施，兑现独生子女保健费，协助有关部门做好本单位政策外怀孕、生育的处理。
5、单位分管领导、计生专干按时参加单位所在社区（居委会）每月召开的例会，汇报上月计生工作开展情况。对本单位当月发生的结婚、怀孕、出生、节育信息，规范填写统一的《阜阳市计划生育信息通报单》，一式两份，一份单位留存，一份上报所在社区。实行零报制。
6、计划生育相关部门分管负责人、计生专干除要参加*镇每月召开的城市计划生育工作例会，通报相关信息外，也要参加所在社区每月召开的例会，上报本单位计生信息。公安、卫生等部门在办理有关证件时，需凭现居住地社区居委会出具的计划生育证明方可办理。房管部门要做好租房户的建档和房屋租赁合同签订的管理工作。
（二）*镇计划生育职责
1、充分利用广播、专栏、培训等形式，认真开展人口与计划生育政策法规、生殖健康知识、有奖举报知识的宣传教育。形成全民关心、支持计划生育的工作格局。
2、督促、指导社区、单位按要求建立规范计划生育各类统计台帐，力争计划生育信息统计上报准确率100%。
3、规范建立计划生育统计台帐，落实信息核查、反馈制度。认真组织核对社区、相关部门上报计生信息，准确的信息及时进入计生办WIS系统，对不准确的信息反馈给原上报单位予以纠正，并督促其及时上报纳入管理；对人户分离、流入人口发生的结婚、怀孕、出生、节育信息，本县的以书面形式反馈给其原籍单位，并留好存根；外县的上报县流动人口计划生育办公室，通过全国流动人口信息交换平台反馈给其原籍单位。建立流入人口《婚育证明》查验登记帐，查验登记内容与社区居委会查验登记一致。
4、组织召开相关部门及社区例会，学习相关政策文件，通报计划生育相关信息，检查相关部门、社区上月计划生育工作落实情况，部署下步工作，开展业务培训。结合各社区工作情况，发放社区工作信息提示单，计生办要有参加例会人员名单、书面通知回执、例会内容记录簿、人员签到簿、参会场景照片等资料。
5、年初与县直单位及社区签订《人口与计划生育目标责任书》，并督促、指导落实；年终对县直单位及社区目标责任落实情况进行考核，兑现奖惩。
6、设立固定的计划生育公开栏和宣传栏，有生育政策、收费标准、办证程序、政策外怀孕、生育有奖举报、居民自治章程等内容。设立永久固定的城市计划生育有奖举报箱，公布省、市、县、镇计划生育行政部门有奖举报电话号码。接受举报要有登记，查处要有卷宗，处罚要到位。
7、加大计划生育财政投入。宣传经费、孕环检、手术经费、办公经费、专干工资要落实；切实做好城镇无单位居民、流入人口独生子女保健费落实工作。
8、认真做好经常性工作，确保年度出生政策符合率98%以上，统计实现零误差，确保出生婴儿性别比125以下，长效节育措施落实率95%以上。
（三）社区居委会计划生育职责
1、社区居委会成立计划生育工作委员会，主任由社区主任兼职，配备具有高中以上文化程度的女性计划生育专职干部，住宅小区、家属院配备计划生育信息联络员，建立系统的社区计划生育工作网络。
2、规范开展对广大育龄群众计划生育政策法规、优生优育、生殖保健知识的宣传培训，确保群众计划生育政策知识知晓率95%以上。社区居委会、家属院、住宅小区要分别设立固定的计划生育宣传栏、有奖举报箱，公布省、市、县、镇四级举报电话。
3、年初与辖区单位签订人口与计划生育管理责任书，定期检查落实情况。
4、建立规范的“三簿四类”台帐，并将当月发生的结婚、怀孕、出生、节育信息以月报单形式上报镇计生办，确保实现信息统计、上报零误差。
5、认真查验流入人口《婚育证明》，并有查验登记，查验结果及时上报镇计生办建档，纳入管理。建立房屋出租户档案，配合房管部门做好房屋租赁的管理工作，力争合同签订率100%。
6、为办理有关证件的群众出具地址证明，社区有地址证明存根和登记簿，使用计划生育专用章。未提供相关证明和不履行计划生育义务的，暂不予办理。
7、积极开展计划生育经常性工作，定期组织“两检”对象按时参加孕环检，落实长效节育措施，杜绝早育和政策外生育。
8、组织召开辖区单位、住宅小区、家属院计生负责人、信息联络员参加的例会，学习计生政策法规，听取各单位上月工作开展情况汇报，搜集计生信息，对单位通报的计生信息认真组织专人检查，准确的信息及时进入“三簿四类”台帐；对不准确的信息反馈给提供信息单位，更正后重新上报。社区居委会例会要有参会人员名单、书面通知书回执、人员签到簿、会议记录。
9、按时完成上级计生部门交办的信息核查等任务。
三、考核
（一）县计划生育工作领导小组组织对*镇城市计划生育工作开展情况进行考核。
（二）*镇组织对县直单位、社区计划生育工作开展情况进行考核。
（三）实行月调度与半年、全年检查相结合的考评办法，每次调度、检查结果，纳入年终考评。
（四）省、市检查结果纳入县年终考评。
四、奖惩
（一）完成年初与*镇签订的计划生育目标管理责任书各项指标的，由县委、县政府给予通报表彰。
内容提要: 经济与社会发展规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,它对我国经济与社会发展发挥了积极促进与指导作用。在推进规划体制改革过程中,为科学编制与实施规划,要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系,应当完善与拓展政策与法律相耦合的形式,明确政府规划行为的公定力,提高公众参与度,健全经济与社会发展规划法制,完善国家宏观调控体系。
我国每一财政年度都要制定《国民经济和社会发展计划》,每五年要制定《国民经济与社会发展规划纲要》,各级政府以此指导全社会经济与社会的发展。计划和规划在我国社会经济生活中占有重要地位,对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民都发挥着巨大的影响力。然而,从目前计划和规划的制定、实施状况看,其权威性、稳定性、可操作性、可问责性和公众参与度等方面仍存在着诸多问题。因此,推进规划体制改革,加快规划法制建设,创造有利于经济社会发展的良好法治环境,[1]是深入贯彻落实科学发展观、完善国家宏观调控体系的客观需要。本文拟就我国经济社会发展规划与规划法制建设问题,从经济法理论层面作些探讨。
一、经济社会发展规划的概念与性质分析
(一)计划、规划的词义分析
根据《现代汉语词典》的解释,计划作为名词是指工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤;作为动词是指做计划。[2]规划和计划并无本质差别。根据《现代汉语词典》的解释,规划作为名词是指比较全面的长远的发展计划,如制订规划,十年规划;作为动词是指做规划。[3]计划和规划在英语或法语中是同一个词(plan或programme),是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。人区别于动物的一个主要标志,就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划,这就是计划或规划。[4]有学者认为,规划既是对未来行动结果(目标)的预期,也是对实现其结果的行动的预先安排,还是针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。[5]我国学术界目前对计划和规划这两个词含义的理解虽无本质差别,但在使用时还是有所区别。例如,现在年度计划正式文件仍称“国民经济和社会发展计划”,而原使用的“五年计划”改称为“国民经济与社会发展规划”。由此可见,规划是对未来比较全面、长远的发展计划,是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。综上理解,笔者认为,规划是指各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的,有时间延续性和空间限定性的战略指导性计划。
(二)规划是人类社会管理与协调的需要
“凡事豫则立,不豫则废。”[6]儒家经典中蕴含着深邃的管理思想,影响深远。人类进入现代经济社会,各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标,这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合,需要政府制定计划或规划来加以平衡协调。计划或规划在客观上反映了市场经济社会发展的自由与国家干预之间的冲突与协调。规划的功能在于能够适时而理性地将现实社会生活中可以利用的一切人力、物力与财力资源,事先安排或分配到预设的时间和空间内,以实现经济社会发展目标。我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中,彻底排斥和取消计划的企图和做法都是错误的。[7]“经济、社会发展有规划,这是社会主义的优越性之一。2009年11月,《时代周刊》在奥巴马访华前夕建言美国应向中国学的五件事,第一件就是确定目标、规划并整合全部力量推动国家发展。”[8]
我国目前确立了以《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》为国家总体规划统领,以主体功能区规划为基础,以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑,各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。[9]我国规划体系是层次分明、功能互补的三级三类规划管理体系。从行政层级看,现行规划体系包括部级、省(区、市)级、市县级规划。从对象和功能类别看,现行规划体系包括总体规划、区域规划和专项规划。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据,其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的细化,也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划,是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。[10]
编制和实施国民经济和社会发展五年规划,在我国已有60年的历史。特别是改革开放以来,根据社会主义市场经济体制的要求,我国对规划内容、方式和规划体系进行了不断改革,使规划管理成为中国特色社会主义制度的优越性之一。
(三)国民经济与社会发展规划纲要的性质分析
国民经济与社会发展规划纲要是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性的国家总体规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。它有时间延续性和空间限定性的特点。经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。但是法学界对其性质的理解有明显分歧。有的学者认为规划是宪法性法律文件;有的学者认为“制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。作为《规划》载体的《纲要》是法律性文件,具有法律约束力,但只是对政府具有约束力。”[11]还有的学者认为规划根本不是法律文件,没有法律约束力。也有专家认为,在一定意义上,规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。[12]
国民经济与社会发展规划纲要的性质究竟如何?笔者以我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[13](以下简称《规划纲要》)为分析对象进行探讨。
第一,《规划纲要》具有明显的国家政策性。从《规划纲要》编制和内容看,它是“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”,[14]在《规划纲要》第4章规定了十大政策导向等内容,[15]所以“规划在总体上已是指导性、政策性的”。[16]但这种政策不是党的政策,而是国家的政策。因为《规划纲要》草案是由国务院发展改革部门起草,经国务院审查编制后提交全国人大审议批准。《规划纲要》草案经过全国人民代表大会审议批准后,就具有国家意志的属性,是国家的政策性文件,向社会公开。尽管《规划纲要》与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的许多内容相同,但其已由党的政策转换为国家的政策了。
第二,《规划纲要》具有国家法律约束性。《规划纲要》明确指出:“本规划经过全国人民代表大会审议批准,具有法律效力。要举全国之力,集全民之智,实现未来五年宏伟发展蓝图。”[17]在《规划纲要》的多数篇章中进一步规定了相应的约束性指标和公共服务领域的任务,明确“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务,是政府对人民群众的承诺。”[18]《规划纲要》在第16篇对如何保障实施,明确了规划实施责任,提出了强化实施的具体方法。由此观之,《规划纲要》是一件具有国家强制力的规范性文件。
第三,《规划纲要》具有政策和法律的耦合性。《规划纲要》使政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来。它是政府履行经济管理与公共社会服务职责,实施经济调节、市场监管、社会管理的重要依据。它是引导市场主体行为,促进经济持续平稳较快发展,推进中国特色社会主义事业的行动指南。它是全国各族人民共同的行动纲领。所以在社会规范属性上,把《规划纲要》作为单纯的政策规范性文件,或者以其具有法律效力为依据,而把它单纯当作法律规范性文件,都是不全面的。笔者认为,《规划纲要》乃至规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,[19]两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。
二、发展规划与发展规划法的关系
为了加强规划法制建设,在明确了规划、经济社会发展规划的概念与性质的基础上,还必须明确发展规划法概念,以及正确认识发展规划法与经济社会发展规划的关系。
为避免规划的主观随意性,保持规划统一和稳定性,在编制、审议、批准、下达和实施规划的过程中要做到有法可依,有章可循。目前,国家发展和改革委员会针对我国规划编制和实施工作中存在的主要问题,在国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)的基础上,于2010年草拟了《发展规划法》。[20]笔者在本文写作之前,一般称“规划法”,不用“发展规划法”的概念。[21]现在看来用“发展规划法”更有针对性,更为确切。笔者认为,发展规划法是指调整制定并组织实施经济和社会发展规划过程中所发生的社会关系的法律规范系统,体现在经济和社会发展规划编制、审批、下达、执行、调整、检查和监督等各个环节上,是我国经济法体系中宏观调控法律基本制度。发展规划法是确定国民经济和社会发展规划内容,保障其实现的法律形式,因此,发展规划法与经济社会发展规划的关系十分紧密。
[关键词]计划生育政策；出生性别比；城乡收入差距；影响
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714267
在实行计划生育的30年间，虽然经济得到了快速发展，资源紧张的情况也得到了一定程度的缓解，但人口老龄化、性别比失衡等问题上则逐渐凸显出严峻的态势。随着近年来我国人口出生率的显著下降，各种社会问题接踵而至，严重影响了社会稳定。由于人口老龄化、出生性别比失衡等问题的突出，加上我国人口红利逐渐消失，一系列和计划生育政策初衷违背的问题正越来越明显地困扰着我国社会。
1计划生育政策与出生人口性别比
11出生性别比合理区间
人口结构的重要指标就是出生性别比，这一数值通常会在一个相对稳定的合理区间内上下波动。如果人口性别比长期超出这个范围（无论高低），就很容易因性别比失衡而造成一系列社会问题，对于社会稳定和国家繁荣造成相当大的阻碍。[1]
关于出生性别比，最早提出这一理论并给出合理数值的人是格朗特，他于17世纪提出这一理念。格朗特认为，人力性别比的合理范围在14∶13左右，也就是10769。但是出生性别比不可能一成不变，并且不同地区的出生性别比也会有差异。当时格朗特并没有给出一个明确的区间，而在20世纪，联合国正式划定出生性别比的标准值区间，也就是最低102，最高107。
12我国出生性别比现状
我国目前具有性别失衡问题，这已经是众所周知的情况。但相比于其他也具有类似困扰的国家来说，我国的问题尤为严重，无论是经历的时间还是问题的严重性来说，我国都极为突出。在20世纪80年代之前，我国的出生性别比相对来说还能够基本维持在合理范围内，但20世纪80年代后，我国的出生性别比就开始持续升高。在2010年的调查中，我国的出生人口性别比已经达到了11806。即使相比2005年的调查结果有所缓解，但依然严重超出正常范围。
13计划生育政策与出生性别比失衡
一方面观点认为计划生育政策导致出生性别比偏高，或者说至少起到了推动作用。由于我国强行推动计划生育政策，大量女性新生儿被无端“消灭”，导致我国出现出生比失衡的情况。因我国对生育的控制较为严苛，人们一般不能自由选择生育的空间，不能通过选择子女数量的方式满足自身对性别的需求，流产情况就开始大量出现，最终人们会选择新生儿的性别。[2]
另一方面观点认为计划生育政策并不是导致出生性别比失衡的关键因素。有学者指出，在没有实行计划生育的一些亚洲国家和地区当中，也有出生性别比失衡的情况，例如韩国和中国台湾地区。他们认为计划生育政策只是降低了新生儿的出生率，但这和出生性别比并没有直接联系。他们坚持认为，导致出生性别比偏高的原因是多种因素共同作用的结果。
但需要注意的是，没有实行计划生育的国家和地区中只有很少的案例是出生性别比严重偏高的。由于反例数量太少，因此以此证明计划生育对于出生性别比没有影响，会显得有些不合逻辑。对此，有关学者通过统计分析的方式，得出以下结果：生育率每降低一个百分点，出生性别比就会升高025。计划生育政策确实在很大程度上致使出生性别比偏高，至少是一个关键因素。
2计划生育政策与城乡收入差距
21分析方法
此次研究主要采取数据分析方法，研究所用全部模型分别为固定效应模型和随机效应模型。具体步骤如下：第一，首先以出生率作为计划生育政策的变量，在进行回归分析时运用规定的效应模型。第二，在模型中加入代表计划生育政策的虚拟变量PO1、PO2和PO3，用随机效应模型进行回归分析。第三，当计算模型出现异方差或序列相关问题时，应运用FGLS将错误数据纠正，消除界面出现的各项异常数据，以免对计算结果产生影响。
22分析结果
据研究结果来看，在开展计划生育政策的地区，由于计划生育而造成的城乡收入差距偏效应基本呈现一直下降的趋势。如果是在市场化还未健全的时候，计划生育政策不仅不会加大城乡之间的收入差距，反而会一直减小城乡之间的收入差距。但是随着我国市场化机制的健全，计划生育政策开始对缩减城乡收入差距方面表现出消极的一面，在一定程度上开始扩大城乡收入的差距。也就是说，在市场化制度还不健全的阶段，计划生育政策会显著缩小家庭的规模，尤其在农村地区，由于重男轻女思想根深蒂固，男性在成年之后能够为家庭获取更多财富，创造更多价值，因此相比于城市来说就具有收入增长的优势。[3]但由此带来的问题也是非常明显的，农村地区男性比例上升的情况下，人口结构会发生严重失衡，对于农村的长期发展又非常不利。另外，为了避免高额返款，通过流产的方式选择性别就成为很重要的手段。
农村地区更偏好男孩的主要原因在于经济方面。由于男孩拥有更好的体力，能够更好地完成体力活，因此经济回报会远高于女孩。此外当家庭规模较大时，由于乡村地区经济较落后，家庭整体的受教育水平就会明显落后于城市地区，但如果家庭规模逐渐缩小，那么这样的差距也会随之缩小。如此一来，在家庭的幼儿成年后，进入到工作岗位就会因受教育程度的差别而导致的收入差距就不会非常明显。再者，由于家庭规模变小，门当户对的思维理念就会被一定程度破坏。通过婚姻家庭重组的方式，财富能够被更合理地转移配置，这也有助于减小城乡差距。另外，由于家庭规模在缩小的初期，农村家庭规模缩小的程度对比城市居民来说更大，因此这些因素综合在一起，共同造成了城乡收入差距缩小。
但是需要指出的是，计划生育政策能够有效减小城乡差距，在很大程度上并不是政府预见，而是无意引发的。但随着市场化进程的加速，计划生育在缩小城乡收入差距方面所起到的作用正在逐渐淡化。[4]随着市场化的继m发展，计划生育政策对于城乡收入的差距偏效应开始转为正数，也就是说，计划生育在这一阶段，已经起不到积极作用，而是在往消极的方向发展。计划生育政策最大的作用就是限制子女的生育数量，而随着经济的发展，已经不再需要政府的强制措施，甚至很多家庭根本没有兴趣生育。随着市场化程度的提高，计划生育政策正在成为扩大城乡收入差距的重要因素。
3结论
城乡收入差距的影响因素非常复杂，因此对于计划生育政策是否会影响城乡收入差距，也有很多不同观点存在。此次研究沿用了计划生育政策和出生性别比异常偏高之间的关系研究方法，将研究的重点集中在对计划生育政策和城乡收入差距的关注上，与此同时，也验证了影响城乡收入差距的有效性。如果处在市场化水平较低的背景下，计划生育政策能够在缩小城乡收入差距方面起到积极作用；一旦市场化制度完善，这样的效应就会持续减弱并最终反转，增加城乡收入的差距。
参考文献：
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一、认真贯彻落实中央应对国际金融危机冲击的部署，地区经济工作为保持经济平稳较快发展发挥了重要作用
2009年，各地、各有关部门认真贯彻落实中央保增长、调结构、促改革、惠民生的一揽子计划和政策措施，积极适应新形势新变化，不断拓宽地区经济工作新领域，努力开创工作新局面，各项工作又取得了丰硕成果，进一步巩固和发展了近几年形成的好局面。
(一)地区经济发展呈现出新的积极变化
第一，中西部地区经济增长势头强劲。2009年前三季度，四大板块中，东部、中部、西部和东北地区GDP比上年同期分别增长9、8%、10、2%、12、4%和11、7%，西部地区增速最快，2008年以来形成的中西部和东北地区增速超过东部地区的格局继续保持。分省份看，中西部地区的表现尤为抢眼。前三季度，全国经济增速排前10位的省份中，中西部地区占了8席。
第二，中西部地区大部分经济指标均好于东部地区。除GDP增速外，2009年前三季度，中部、西部和东北地区的城镇固定资产投资、社会消费品零售总额、财政收入、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均现金收入等主要指标的增长速度均快于东部地区。如，城镇固定资产投资增速，西部、中部和东北地区同比分别增长38、9%、37、5%和41、5%，分别高出东部地区12、6、11、2和15、2个百分点。在主要经济指标中，有两个指标东部地区的表现要好于中西部地区。一是进出口收窄幅度。二是工业企业利润降幅。
第三，中西部地区整体经济增长出现积极变化。突出表现在:国家投资重点向中西部地区倾斜，中西部地区一大批铁路客运专线、西部干线铁路、高速公路、农村公路和干支线机场等交通基础设施开工建设，一批重大水利工程和重大能源基础设施加快推进，中西部地区基础设施建设明显加速，为加快发展奠定了坚实基础。随着一揽子计划中各项惠及民生政策的出台，中西部地区成为得到实惠最多的地区，基础教育、医疗卫生、文化旅游等民生事业快速发展。
(二)地区经济工作在不断创新中凸显新亮点
第一，更加注重沿海地区战略布局的优化。东部沿海地区是我国经济综合竞争力的核心区域，也是受国际金融危机冲击最严重的地区。为有效提高应对国际金融危机冲击的能力，务实推动东部地区率先发展战略，一年来，地区经济系统会同有关部门，相继编制了一批促进东部地区加快发展的区域规划和政策性文件。珠江三角洲地区改革发展规划纲要、江苏沿海地区发展规划、广东横琴总体发展规划、辽宁沿海经济带发展规划、黄河三角洲生态经济区规划等一批区域规划先后出台;国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见，关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见，关于支持福建省建设海峡西岸经济区的若干意见等一批区域性政策文件相继印发;京津冀都市圈、长江三角洲地区区域规划编制工作加快推进。随着上述地区开发开放战略上升到国家层面，我国沿海地区初步呈现出“三大五小”、串珠状的总体开发格局。“三大”是指珠三角、长三角和环渤海，这是我国经济发展的三大引擎和核心区域;“五小”是指广西北部湾经济区、海峡西岸经济区、江苏沿海地区、黄河三角洲地区和辽宁沿海经济带。这些区域，基本上涵盖了大部分沿海省市的优势开发区域，加快其发展，无疑将大大推动沿海地区产业优化升级和发展方式转变，有利于增强沿海地区经济总体竞争力。
第二，更加注重培育中西部地区新的增长极。中西部地区幅员辽阔、人口众多、市场广阔，发展空间较大，是实施区域协调发展战略的重点地区，也是拓展国民经济发展空间最具潜力的地区。一年来，我们会同有关地方及部门编制完成了关中—天水经济区发展规划、促进中部地区崛起规划、鄱阳湖生态经济区规划和皖江城市带承接产业转移示范区规划，组织开展了成渝经济区区域规划、丹江口库区及上游地区经济社会发展规划编制的前期工作。通过在中西部选择部分经济基础好、发展潜力大、带动作用强的重点地区，辅之以必要的政策支持，对于壮大中西部地区自我发展能力，培育形成具有较强带动能力的经济增长极，有效拓展应对国际金融危机的国内需求空间，都具有十分重要的意义。
第三，更加注重扶持特殊类型地区进一步加快发展。民族地区、边疆地区、革命老区、贫困地区等特殊困难地区，历来是全面建设小康社会的重点和难点地区，也是一揽子计划和政策措施重点给予支持的地区。我们会同有关地方及部门重点开展了促进广西、甘肃、西藏和四省藏区、新疆实现跨越式发展等重大问题调研。深入研究扶持这些地区发展的政策，这对于进一步发挥这些地区比较优势，缓解发展瓶颈，增强自我发展能力，加快与全国其他地区同步实现全面小康步伐，具有重要的意义。
第四，更加注重区域发展的协调互动。在推进国内合作方面，长三角、珠三角等地区经济网络的编织越来越密，省际间合作形式越来越多样，内容越来越丰富，效果越来越明显，地区间互惠互利共赢格局初步形成。在推进周边国家区域合作方面，切实推进东北亚区域务实合作，编制了中国图们江区域合作开发规划并经国务院批准后印发;同时，加强与东盟、中亚地区的合作。
二、准确把握国内外经济形势，进一步明确2010年和今后一个时期地区经济工作的基本思路与重点任务
2010年是实施“十一五”规划的收官之年，是编制“十二五”规划的重要一年。地区经济系统的同志们一定要准确把握国内外经济发展大势，进一步提高对做好地区经济工作重要性的认识，明确新时期地区经济工作的基本思路和重点任务。
(一)进一步强化对新形势下做好地区经济工作重要性的认识
第一，做好地区经济工作，推动区域经济加快发展，是积极调整需求结构，努力拓展我国经济发展空间的现实需要。改革开放30年特别是2001年加入世贸组织以来，我国对外贸易保持了年均20%以上的快速增长态势，外需一直是拉动我国经济持续快速增长的强劲动力。但这种靠外需拉动的增长是特定阶段的产物，不会永续维持。可以预见，在未来一段时期内，我国贸易占世界份额虽可能继续攀升，但外贸增长不会长期维持高位。我们必须坚定不移地把扩大内需作为长期坚持的基本方针。
未来一个时期，是我国工业化和城镇化进程加速推进的重要时期，消费需求和投资需求的动力持久而强劲。扩大内需的潜力，从城乡关系看，在农村;从地区关系看，在中西部。2008年，占全国总人口54、3%的乡村人口在全社会消费品零售总额中的比重只有32%，当年占全国总人口63、3%的中西部地区的消费份额也只有44、2%。因此，加快中西部地区发展，不仅是缩小区域发展差距的现实需要，也是扩大内需、保持国民经济长期平稳较快发展的必然要求。还必须看到，我国经济发展长期面临资源环境约束，中西部地区有丰富的资源，合理开发利用中西部地区资源，加快中西部地区发展，也有助于缓解我国经济发展的瓶颈制约，进一步拓展国民经济发展空间。
第二，做好地区经济工作，推动区域经济加快发展，是加快国民经济结构战略性调整和转变经济发展方式的重大举措。推进国民经济战略性调整，核心是按照“节能、环保、增效”的要求，加快推进产业结构优化升级。无论是东部，还是广大的中西部地区，都得走这条路子。国民经济战略性调整，不仅涉及产业结构调整，也涉及城乡、区域结构的重大变革。推进战略性调整，一是必须要有区别性的产业政策，要有意识地把一些既符合产业政策，又需要较大环境容量和较高资源门槛的产业，特别是一些新能源、新材料等战略性新兴产业重点安排在中西部地区。二是必须促进地区结构优化和生产力合理布局。要按照“定位清晰、分工合理、良性互动”的思路，进一步优化国土开发格局和地区结构，充分发挥不同区域的比较优势，发展壮大特色产业，着力培育中西部地区自主发展能力;要坚持开放合作，加强东西互动与交流，开展比较优势交换，在区域合作中实现利益共享。因此，做好地区经济工作，统筹区域发展，是推动国民经济结构战略性调整的要求，也对提高国民经济综合效率有积极意义。
第三，做好地区经济工作，推动区域经济加快发展，是缩小区域发展差距，全面实现建设小康社会宏伟目标的必然要求。上世纪90年代以来，我国不同地区间经济增长速度的差距呈现出类似倒“V”字型变化趋势。“九五”以来，随着西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和促进中部地区崛起战略的实施，地区之间的增长速度差距日趋缩小，“十五”时期相差1、7个百分点，“十一五”前3年相差0、5个百分点。尽管新世纪以来，西部地区发展速度不断加快，到2008年，西部、中部和东北地区经济增速全面超过了东部地区，但从绝对差距来看，近年来仍呈明显扩大趋势。2000—2008年，东部与西部地区人均GDP之比从2、46缩小到2、33，但绝对值差距从6100元扩大到21000元。从省区情况来看，2000年，最高的上海市与最低的贵州省人均GDP之比是为13∶1，2008年缩小到8、4∶1，但绝对差距则从3、2万元扩大到6、5万元。从公共服务水平看，近年来，国家重点加大了中西部地区社会事业领域的投入力度，但地区间的差距仍然十分巨大。因此，坚定不移地实施区域发展总体战略，加快促进中西部地区发展，努力逐步缩小地区发展差距，努力实现基本公共服务均等化，是全面建设小康社会的必然要求，也是贯彻落实科学发展观的题中应有之义。
第四，做好地区经济工作，推动区域经济加快发展，是全面落实科学发展观，丰富和完善宏观调控的有效手段。在这次应对国际金融危机冲击过程中，中央实施的一揽子计划，不仅包括财政、货币政策，以及以十大产业调整振兴规划为标志的产业政策，而且其中一个突出的亮点，是以若干区域规划为代表的区域政策发挥了不可替代的重要作用。区域政策不仅可以保证区际发展的公平，更重要的是能够保证国民经济综合开发效率的最大化。从这个意义上讲，做好地区经济工作，推动区域协调发展，对于丰富和完善宏观调控体系，加强国家对经济生活的调节，同样具有重大意义。
(二)进一步明确2010年地区经济工作的基本思路和重点任务
第一，围绕重点地区开发开放，继续组织编制区域规划和政策文件，使区域空间开发格局更加系统和完善。自2000年中央正式提出西部大开发战略，到2006年完整地提出四大板块的促进区域协调发展战略以来，在中央的高度重视下，区域政策不断细化实化，对欠发达地区的支持力度不断加大，区域互动加强，开创了区域协调发展的新局面。宏观政策的基本面是要保持稳定和统一，不必要也不可能“一地一策”，但是宏观政策又必须体现区域差别，做到区别对待，避免“一刀切”。实践证明，近年来出台的区域规划和政策性文件，把国家战略意图与地方实际需要有机地结合起来，不仅有针对性地提出了一些政策和措施，更重要的是，明确了特定区域发展的功能定位和总体思路，这对于统一区域内干部群众的思想、凝聚民心民力，把中央的意图转化为更有效地促进区域发展的强大动力起到了不可替代的作用。
地区经济工作有四大目标，合理缩小地区发展差距;充分发挥各地区比较优势;促进基本公共服务均等化;实现人与自然和谐发展。实现上述目标的基本手段就是区域规划和区域政策。我们必须站在统筹全国区域发展大局的高度，立足实现国民经济综合效益最大化，立足于完善优化我国区域空间开发格局，对于那些具有全局重大影响的、确实需要予以特殊支持和重点开发的典型区域，继续在国家层面有重点地组织开展区域规划和区域性政策文件的研究制定工作。
第二，围绕规范区域管理方式，扎实推进区域规划和区域性政策文件的实施工作，着重在狠抓落实上下功夫。制定规划和文件仅仅是开端，真正把规划和文件中提出的目标和任务落到实处才是目的。要落实分工，扎实推进规划和政策实施，加强动态监测、定期评估和方案修订等工作。具体讲，一是抓紧督促地方和有关部门按照规划的部署，严格按照规划和政策性文件确定的功能定位、发展思路和发展重点，规范和有序推进区域开发工作，从而使区域开发活动有章可循、有规可依。二是在实践中认真评估和检验我们当初确立的定位、思路、目标、任务是否准确，是否符合区域发展实际，建立适时有效的调整完善机制。三是以此来促进我们研究制定区域规划和政策文件的能力与水平进一步提高，促进地区经济工作能够波浪式前进，螺旋式上升。
第三，围绕推进形成主体功能区，研究制定相应的区域政策，不断完善区域政策体系。推进形成主体功能区是在充分考虑资源环境承载能力的基础上，优化我国国土开发格局、推动区域协调发展的有效途径。主体功能区规划与区域规划二者并行不悖，相互不可替代，是相互依存、互为补充、相得益彰的关系。区域规划不能取代主体功能区规划，它的制定必须以主体功能区规划的基本理念来引领;主体功能区规划也不可能取代区域规划，它应通过区域规划来加以细化和落实。因此，二者需要同时推进，在此基础上形成具有中国特色的区域管理模式。研究制定符合主体功能区理念的区域政策体系，积极推进不同类型区区域政策研究制定工作，是提高区域政策的针对性和有效性的必然途径。我们要围绕促进形成优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，抓紧研究制定与之相配套的，包括产业政策、人口政策、土地政策等。
【关键词】税收筹划 原则 方法
税收筹划行业在国外早已合理合法地普遍存在，它涵盖了对个人的税收筹划、区域性的税收筹划和跨国投资的税收筹划服务。而在国内，税务筹划却一向是令税务管理部门反感的字眼，税务局想多收税，而税收筹划则是为了帮助企业少纳税。正因如此，税收筹划在我国并没有走上社会化、规范化的发展轨道。
一、税收筹划的概念
税收筹划是指纳税人在既定的税法和税制框架内，在完全不违背立法精神的前提下，当存在多种纳税方案时进行优化选择，实现税负减轻、税后利润最大化的经济行为。狭义的纳税筹划是指纳税人为了规避或减轻自身税收负担而利用税法漏洞或缺陷进行的非违法的避税法律行为，利用税法特例（税法中因政策等需要对特殊情况所做出的某种优惠规定）进行的节税法律行为，以及为转嫁税收负担所进行的转税纯经济行为。广义的纳税筹划则是指为了规避或减轻自身税负和缴纳费用，防范、减轻甚至化解纳税风险，以及使自身的合法权益得到最充分保障而进行的一切筹谋、策划活动。
二、税收筹划与偷税、避税的区别
1、税收筹划与偷税的区别
（1）税收筹划与偷税有着本质的区别。税收筹划是纳税人在税收法规、税收政策上做文章，在国家法律法规及政策允许的范围内降低税负，多获利益。它是一种积极主动的行为，不损害国家利益，相反，通过节税促进企业发展，增强企业后劲，从而使税收能找到新的经济增长点。但是，偷税是纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者进行虚假的纳税申报的手段，不缴或者少缴应纳税款的行为。偷税的行为是不合法的。
（2）二者在时间上也有差别。偷税是在纳税人的纳税义务（应税行为）已经发生并且能够确定的情况下的行为。税收筹划是纳税人通过对经营、投资、理财活动事先进行筹划和安排，从而取得节约税收成本的行为。
2、税收筹划与避税的区别
避税是指纳税人在法律允许的范围内，采取一定的形式、方法和手段，规避、降低或延迟纳税义务的行为。避税是一种合法的行为。那么税收筹划和避税的有何区别？
（1）道义区别。一般认为，税收筹划是充分利用国家规定的优惠政策符合国家调整产业导向的行为，是正当的行为。避税则是利用税收立法上存在的漏洞或不完善之处，以达到少缴税的目的，在道义上通常有不正当之嫌。
（2）立法导向区别。避税是用合法手段以减少税收负担，但其手段通常是钻税法上的漏洞、反常和缺陷，谋取不是立法者原来所期望的税收利益，与立法者的立法本意、立法导向是相违背的。税收筹划也是通过合法手段减少税收负担，但其税收利益是立法者所期望的，或至少是立法者能接受的，符合或至少不违背立法者本意和立法导向。
（3）政府反映区别。政府对避税行为一般采取种种反避税措施，包括完善立法甚至设置避税陷阱等，以达到打击和杜绝避税行为。税收筹划是政府予以引导和鼓励的，政府甚至会积极指导或辅导纳税人调整产业政策，并针对实际情况，颁布一系列为纳税人落实税收优惠利益的政策、法规。
三、税收筹划应遵循的原则和主要方法
1、税收筹划的原则
企业税收筹划从根本上应归结于企业财务管理的范畴，其目标是由企业财务管理的目标决定的。也就是说，在确定税收筹划方案时，不能一味地仅考虑税收成本的降低，而忽略因该筹划方案的实施引发的其他费用的增加或收入的减少，必须综合考虑采取该税收筹划方案是否能给企业带来绝对的收益。因此，在选择税收筹划方案时，必须遵循以下原则。
（1）合法性原则。合法性原则要求企业在进行税收筹划时必须遵守国家的各项法律、法规。第一，企业开展税收筹划只能在税收法律许可的范围内进行，不能违反税收法律规定，逃避税收负担。第二，企业税收筹划不能违背国家财务会计法规及其他经济法规。第三，企业税收筹划必须密切关注国家法律法规环境的变更。企业税收筹划方案是在一定时间、一定法律环境下，以一定的企业经营活动为背景来制定的，随着时间的推移，国家的法律法规可能发生变更，企业财务管理者就必须对税收筹划方案进行相应的修正和完善。在筹划实务中坚持合法性原则必须注意以下三个方面：一是要全面、准确地理解税收条款，不能断章取义。例如某网络公司设有网络新闻为了达到节税目的，把员工工资收入分解为工资收入和稿酬收入，从而降低个人所得税税收负担，表面上看好像稿酬收入可以减征30％，符合法律规定，但是税法里的稿酬收入是特指报纸、杂志等传统媒体支出报酬，而不包括网络媒体等向作者支付的报酬，因此这项税收筹划就违背合法性原则，而属于一种典型偷税行为。二是要准确分析判断采取的措施是否合法，是否符合税收法律规定。例如，某酒店各服务项目采取分别核算办法进行财务税收核算，但为了降低税收负担，对练歌厅收入采取开具餐饮服务业发票的形式来达到节税目的，那么，这一节税措施由于违反税收法律、法规，显然这种“税收筹划”就是非法的。三是要注意把握税收筹划的时机，要在纳税义务发生之前选择通过经营、投资、理财活动的周密精细的筹划来达到节税目的，而不能在纳税义务已经发生之后采取所谓补救措施来推迟或逃避纳税义务。
（2）服从于财务管理总体目标的原则。税收筹划的最终目的是使企业实现其财务管理的目标即税后利润最大化，取得“节税”的税收利益。这表现在两个方面：一是选择低税负，即降低税收成本，提高资本回收率；二是延迟纳税。不管是哪一种，其结果都可以实现税收支出的节约。要进一步考虑的是，税收筹划的目的在于降低企业的税收负担，但税收负担的降低并不一定带来企业总体成本的降低和收益水平的提高。例如，税法规定企业负债利息允许在企业所得税前扣除，因而负债融资对企业具有节税的财务杠杆效应，有利于降低企业的税收负担。但是，随着负债比率的提高，企业的财务风险及融资风险成本也随之增加，当负债成本超过了息前的投资收益率，负债融资就会呈现出负的杠杆效应，这时权益资本的收益率就会随着负债比例的提高而下降。因此，企业进行税收筹划时，如不考虑企业财务管理的总体目标，只以税负轻重作为选择纳税方案的唯一标准，就可能会影响到财务管理总体目标的实现。
（3）服务于财务决策过程的原则。企业的税收筹划不能独立于企业财务决策，必须服务于企业的财务决策。如果企业的税收筹划脱离企业财务决策，必然会影响财务决策的科学性、可行性，甚至会诱导企业做出错误的财务决策。例如，税法规定企业出口的产品可以享受退税的优惠政策，企业选择开放式的出口经营策略，必然为企业带来更多的税收利益。但是，如果撇开国际市场对企业产品的吸纳能力和企业产品在国际市场上的竞争能力，片面追求出口经营带来的税收利益，那就可能诱导企业做出错误甚至是致命的营销决策。
（4）成本效益原则。税收筹划的根本目标就为了取得效益。但是，任何一项筹划方案都有其两面性，随着某一项筹划方案的实施，纳税人在取得部分税收利益的同时，必然会为该筹划方案的实施付出额外的费用，以及因为选择该筹划方案而放弃其他方案所损失的相应机会收益。一项成功的税收筹划必然是多种税收方案的优化选择，必须综合考虑。一方面，企业税收筹划必须着眼于企业整体税负的降低，不能只盯在个别税种的负担上，一种税少缴了，另一种税可能就要多缴；另一方面，企业的税收筹划不是企业税收负担的简单比较，还必须充分考虑到资金的时间价值，因为一个能降低当前税收负担的纳税方案可能会增加企业未来的税收负担，这就要求企业财务管理者在评估纳税方案时，要引进资金时间价值观念，把不同纳税方案、同一纳税方案中不同时期的税收负担折算成现值来加以比较。
（5）事先筹划原则。事先筹划原则要求企业进行税收筹划时，必须在国家和企业税收法律关系形成以前，根据国家税收法律的差异性，对企业的经营、投资、理财活动进行事先筹划和安排，尽可能地减少应税行为的发生，降低企业的税收负担，才能实现税收筹划的目的。如果企业的经营、投资、理财活动已经形成，纳税义务已经产生，再想减轻企业的税收负担，那就只能进行偷税、欠税，而不是真正意义的税收筹划。
2、税收筹划的方法
税收筹划是一项实用性和技术性很强的业务，涉及财务决策、会计核算、投资融资、生产、经营以及法律等多个领域，因此，有必要对税收筹划的方法做一些了解。税收筹划的方法主要有三种。
（1）分税种筹划法。分税种筹划法是针对具体税种的筹划法。在运用此筹划法时，一要抓住几个重要的税种进行筹划，例如增值税、所得税的税收筹划；二要针对自己的具体情况进行筹划。这种研究方法的优点是条目清晰，实用性强，而且容易深入研究，因为无论针对怎样复杂的过程、怎样复杂的行业进行的筹划都是单个税种筹划的总和。但这种筹划方法很难把握要领，而且对于每个具体的企业来说，每一生产经营环节都会涉及很多税种，仅对一种税进行考虑，很难从总体上把握。
（2）分行业筹划法。分行业筹划法是针对某个具体行业进行筹划的方法。运用分行业筹划法的最大优点就是将某个行业所涉及的所有税收问题都分析清楚，并充分地了解国家针对该行业的所有税收优惠政策，用足税收优惠。但也需要注意运用分行业筹划法进行税收筹划时，不能忽视相关行业税收政策的变化。这种筹划法存在的最大缺陷是，研究人员所做出的筹划方案，只能对某个特定的行业适用，一般只在具体的经济主体内部运行，这不利于专门的研究机构进行研究。
（3）经营活动筹划法。经营活动筹划法是指围绕经营活动的不同方式而进行的筹划，如公司融资的税收筹划、证券投资的税收筹划、跨国经营的税收筹划等。无论某个行业、某个企业怎样复杂，总是会涉及具体的经营活动，这样对生产经营活动进行的筹划就可以对很多纳税人适用。运用这种方法进行筹划，需要筹划人具有很强的专业知识，同时要把眼光放在企业整体利益的最大化上，要注意与企业其他的生产经营活动相互协调。由于每个行业的经营活动都会存在特殊性，因此，用这种筹划方法进行筹划也不是十全十美的，只能是针对每种生产经营活动比较普遍的行为进行筹划。
总之，正确的税收筹划无论在维护国家的利益还是在促进企业经营发展上都是有百益而无一害的，在企业现代财务管理中应该得到提倡。从维护国家长远利益和促进企业经营发展来看，进行正确合法的税收筹划也是非常必要的。
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这次“十一五”规划，把过去长期沿用的“计划”改为“规划”，这是一个重大变化，也有其深刻涵义。这是市场经济体制和全方位开放背景下的一项改革。其基本涵义是：规划是政府定的，也是管政府的。政府既要依法行政，也要依规划行事，就是把规划作为政府履行经济调控、社会管理和公共服务的重要依据。我认为，正确理解这一变化的深刻内涵，对于做好“十一五”规划的编制工作，具有十分重要的意义。
一、两种计划（规划）的区别和政府规划的传导机制问题
传统计划经济中的计划，由政府全面、直接、由上而下地配置各种资源，按照行政系统把计划指标分解下达到企业和其他基层单位执行。在市场经济中，市场在资源配置中起基础性作用，就是说，经济资源的配置由企业和其他市场行为主体根据市场情况自主决定。政府计划（规划）的功能在于弥补市场失灵，特别是向社会提供全局性的、有关长远发展的、有关公共政策和公共投资的信息。两者的区别在于：
1、资源配置的机制和主体不同。在传统计划经济中，资源由政府配置，通过行政手段分配。在市场经济中，市场机制代替政府的指令性计划，在资源配置中起基础性作用，经济资源配置的主体由政府转为市场行为主体。
2、计划实施的主体不同。传统计划经济中的国民经济计划层层分解下达到企业执行，市场经济中政府计划（规划）的实施主体是政府自己，对企业主要起提供信息和引导的作用。
3、计划调控的对象不同。传统计划经济中的计划直接支配企业的生产经营活动。在市场经济条件下，政府计划（规划）和相应的政策措施通过调控市场来引导企业行为方向。
4、计划实施的手段不同。市场经济条件下计划（规划）的实施不是依靠行政指令的直接管理，而是运用政策手段进行间接调控。政府动用一部分公共资源来调节经济，也要尽可能充分利用和发挥市场的作用。
5、计划约束的对象不同。传统计划经济中的国民经济计划主要是约束计划基层执行单位―――企业，地方政府也受中央计划约束，所谓“计划就是法律”。市场经济中的计划（规划），经人民代表大会通过以后，成为对政府有约束力的法律文件，要求政府按照规划进行经济管理和调控经济运行，实施有关政策措施，引导微观经济活动，但对企业则不具有行政约束力。
明确了“规划是政府定的，也是管政府的”这样一个基本定位，就必须研究解决政府规划作用于企业和其wb 市场主体的“传导机制”问题。一般地讲，在市场经济条件下，政府规划的目标、要求要通过市场的作用传导到市场主体，政府可以运用的手段主要有：（1）信息引导；（2）法律法规；（3）政策调整（经济手段，利益诱导）；（4）行政干预（弥补市场失灵）。这些手段可以综合运用，并有不同的组合。
这里，一个十分重要的问题是经济部门和非经济部门传导机制的共性和特性有待深入研究解决。以上4个方面手段及其不同组合，更多适用于经济部门。对于非经济部门，如文化、卫生系统，情况比较特殊，包括公益性事业和经营性（且程度不同）机构两部分，政府与这类机构之间的关系不同于政府和企业主体之间的关系。可见，政府规划作用于科技、教育、文化、卫生、体育等各类社会事业的传导机制，需要认真研究探讨。
二、规划的重点内容问题
按照上面所说的政府规划的基本定位，总的来说，规划的内容要按政府职能来确定。就是说，属于政府职能范围内的事情，要切实规划好；超出政府职能范围的事情，政府就不必去规划。由此，可以明确以下三点：
一是属于市场配置资源的领域，凡是市场机制可以解决的事情，政府不应干预，也无需政府规划。在这一领域，政府惟一要做的事情，就是创造良好的环境，使市场主体，使企业和个人的积极性、创造性得到充分发挥。
二是市场不能发挥作用或难以有效发挥作用的领域，主要是具有外部性的公共物品的供给和自然垄断行业的发展，政府起着主导作用，因而需要政府进行规划，特别是中长期规划。这里所说的公共物品，包括具有正外部性（边际社会净收益高于边际私人净收益，如环境保护工程）的公共物品，和具有负外部性（边际社会净收益低于边际私人净收益，如排放污水）的公共物品。这里所说的自然垄断行业包括那些具有网络性质的行业，如电网、铁路和广播电视等，这些部门由少数企业垄断经营更能获得规模经济。尽管公共物品供给和自然垄断行业发展都要引入市场机制，或尽可能多地发挥市场机制的作用，但由政府进行规划和由政府不同程度地介入是不可缺少的。
三是体制改革和制度环境建设。在我国“转型经济”条件下，建立完善的市场经济体制，建立以法治为基础的健全的制度环境，应是政府规划的重点之一。显然，微观领域改革的主体是企业，国有企业改革需要由政府规划和推进，非国有企业的企业制度建设无需政府规划，但涉及各种利益主体相互关系的体制改革和制度建设，必须由代表全社会利益的政府来进行规划、选择和推行。
基于以上分析，“十一五”规划必须充分体现科学发展观的要求，充分体现“五个统筹”的要求，充分体现构建和谐社会的要求，在规划内容上应当淡化、弱化产值、产品、企业规模等主要由市场作用来决定的内容，加强和突出以下几方面的内容：促进结构调整和经济增长方式转变的政策导向、外部支持条件和空间规划；经济社会发展中人口、资源、生态、环境及相互协调的规划；土地、能源、水资源等涉及经济安全和战略性资源开发和利用的规划；科技进步、教育文化和人才培养规划；劳动就业、医疗卫生、社会保障和社会福利公益事业规划；基础设施建设和自然垄断行业发展规划；对外开放和相应政策举措的规划；法制建设、体制变革（包括经济、社会领域和城乡二元结构体制改革等）的规划，政府管理创新、自身建设和改进经济社会事务管理的规划。这里，还需说明的是，产业结构变动、城市化水平、进出口贸易和利用外资等的相关指标都是预期性的，有些不确定因素是难以预见的，政府要做的主要是提供良好的制度供给和政策环境。就是说，在各项规划的具体内容上，哪些应该淡化和弱化，哪些应该重点突出、强化和具体化，都需要从政府职能出发，把规划建立在科学、可行的基础上。
三、值得关注的三个新问题
1、产业结构调整机制的变化和政府的作用。随着市场经济体制的初步建立，经济国际化程度的提高，产业结构调整的环境和机制发生了根本性变化。主要表现在：（1）市场在资源配置中发挥着基础性作用，结构调整基本上是市场作用和企业投资行为的结果；（2）地区产业结构的演进和结构特征的形成，基本上是市场竞争的结果；（3）地区产业结构的优化，创新能力的提升，很大程度上取决于产业组织，包括企业的市场联系特征，市场结构、市场竞争和垄断程度，市场的集中度和进入障碍；企业的市场行为，竞争策略，企业的合并和集团化；企业内部的资源配置效率，规模经济的实现程度，以及影响产业组织的宏观经济环境、公共政策、区位条件等。至于主导产业、支柱产业、支持产业的配置结构，上游产业和下游产业的关联度，以及产业链的延伸，都是在市场的作用下形成的，是与地区间专业化分工和协作相联系的，是跨行政区域发展的。在这样的条件下，过去五年计划中用大量篇幅规划产业结构，对大量竞争性领域的产业、产品、企业规模等提出具体的要求，已经不合时宜，也难以正确反映市场配置资源的结果，这在“十一五”规划中需要有一个大的改变。
在新的条件下，如何正确发挥政府在产业结构调整升级中的作用？我认为，应着重做好以下几点：一是调整政府产业政策制定和实施思路。地方政府不应再笼统地制定鼓励、限制、禁止产业目录之类的产业政策文件，代之以具体的、有针对性、时效性的产业准入、产业退出、分地区的产业能效指南、对垄断部门的干预等产业导向和政策措施。这些政策措施必须以市场为基础，或以弥补市场机制中出现的缺陷为限度。二是为市场主体营造更好的发展环境，特别是营造有利于创新创业的环境。三是更好地发挥政府促进产业技术进步的作用。四是实施有效的政府规制。重点是促进产业组织合理化，形成合理的市场竞争结构，推动产业集群的形成和提升。五是完善WTO框架内的产业保障措施。六是适应产业技术进步和结构提升的要求，增强各类高端要素的供给能力。七是加强对产业布局的规划引导和空间导向，并提出相应的空间管治措施。
2、统筹经济社会发展的迫切性和加强社会发展的力度。统筹经济社会发展，加强社会发展的力度，是一项十分紧迫的任务。社会发展，除科技、教育、文化、卫生、体育以外，还包括社会就业、社会保障、社会公正、社会秩序、社会管理以及社会结构和社会领域的体制改革和机制完善等。目前，社会事业许多方面发展滞后，需要加强。从农村看，据浙江省农村调查队根据国家统计局制定的农村全面小康标准，对浙江农村全面小康进程进行的测算和评价，全省全面小康综合实现程度为51、2%（以2003年数据计算），其中经济发展（农村居民人均可支配收入、第一产业劳动力比重、农村小城镇人口比重）实现程度为80、3%，比综合平均值高29、1个百分点；社会发展（农村合作医疗覆盖率、农村养老覆盖率、万人农业科研人员数、农村居民基尼系数）实现程度为37、4%，比综合平均值低13、8个百分点；人口素质则为负10%，特别是农村人口平均受教育年限为负30%。值得关注的是，加快社会事业发展，涉及多方面利益的调整，需要大量人力、财力、物力的投入，因此，加强社会发展，不仅要有定性的谋划，还必须对加强的力度作定量的研究，在建设的力度、推进的时序等方面分别轻重缓急，并优先改善农村公共物品供给，使规划正确、可行。
[关键词]主体功能区；主体功能区划；区域协调发展
[中图分类号]F061、5 [文献标识码]A [文章编号]1007－5801(2007)06－0067－04
国家“十一五”规划《纲要》提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和区域开发绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。本文拟对主体功能区划规划工作推进中涉及的一些重要问题做一简要述评，以推进主体功能区建设的深入研究。
一、主体功能区建设的基本情况
(一)关于主体功能区建设提出的背景
针对主体功能区建设提出的背景，理论界从我国客观现实及发展趋势入手，结合基础理论。全方位地展开了研究和探讨。
1、发展契机。目前，我国部分行政区由于利益驱动和追求政绩，地区之间各自为政、重复建设，带来恶性竞争和无序开发。严重制约了区域协调发展。开展主体功能区建设正是针对不同地区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，实行不同的发展速度、目标、模式和政策，以切实缓解各地区的盲目攀比和发展冲动，促进区域统筹发展和科学发展的落实。
2、客观背景。我国资源稀缺而且空间分布不均匀，由于人口数量的快速增加，再加上粗放型的经济增长方式，使得我国资源环境矛盾日益突出。主体功能区的划分充分考虑各地人口、资源和环境的承载力，将自然资源与环境因素纳入区域管理的评价体系中，目的是从根本上避免资源的过度开发。主体功能区的提出有利于更好地解决资源环境和经济发展的冲突，是可持续发展战略在地域上的体现。
3、认识创新。中央关于“十一五”规划的建议提出了“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”概念，这是对国土空间开发理念和模式的重大创新。它借鉴了西方国家对空间开发进行严格限制的成功经验，提出对经济过密的地区着重进行优化调整，对生态脆弱的地区实行限制开发，对自然保护区实行禁止开发的新思路，结合我国以往有关国土空间规划的理论和方法。为我国主体功能区建设的研究奠定了基础，是我国现阶段加强国土空间管理的一项重大创新。
(二)关于主体功能区的性质
学术界对主体功能区的性质展开了探讨，以资源承载力和现有开发密度、发展潜力为指标，研究者阐述了对主体功能区性质的不同看法。
1、功能区。一些学者试图借鉴国外的功能区划分方法来划分主体功能区，以强调主体功能区的主体功能作用。但由于许多国家在进行功能区划分时，主要依据相互作用指标，这种识别方法不适用于主体功能区的划分，并且“主体功能区”这个概念在西方国家没有可供参考的成例，因而受到部分研究者的批判。
2、功能区兼类型区。有研究者提出，主体功能区具备经济类型区和功能区的双重属性，属于典型的经济类型区。不同于综合经济区。具有区内发展条件和经济特点的相对一致性。同时主体功能区又是按照它在全国或上级区域中所承担的不同主体功能而划分的功能区，因此，不同的主体功能区又有不同的功能定位和发展方向。
3、类型区。主流观点界定主体功能区为类型区(专业术语称“均质区”)，区别于功能区。主体功能区是以区内质的相同性和区际的相异性为依据，以资源承载力和现有开发密度、发展潜力为依据划分的功能区。在自然景观和经济景观上呈现类型差异性，所以主体功能区的性质应属于类型区。
(三)关于主体功能区的定位
主体功能区和“三大地带”、“四大板块”是我国在不同时期提出的区域战略，侧重点不同，三者并不冲突。而且主体功能区是对“四大板块”空间格局划分的细化，是考虑资源承载力前提下对“四大板块”的一种完善。在四大板块政策支持的基础上，主体功能区通过对地域单元制定有针对性和差别化的区域政策。来促进区域形成多元化的发展模式。主体功能区只有和“四大板块”相结合，才能共同促进区域经济协调发展。
但是，也有部分学者对主体功能区在区域协调发展战略中的地位提出质疑，认为划分主体功能区有利于强化区域调控，但是单纯依靠主体功能区建设未必能较好地实现区域协调发展战略。有学者提出在主体功能区的基础上应进一步划分问题区域；还有学者提出要定位自主创新功能，建立创新枢纽城市，补充四大主体功能区定位的不足，由此促进区域经济的协调发展。
(四)关于主体功能区的作用
目前，学术界对主体功能区的作用还没有形成一致的看法。理论界对此各抒己见。
1、主体功能区的作用。研究者普遍认为主体功能区的作用主要有以下四点：促进区域的分工与合作，优化资源空间配置，引导生产要素有序流动，构建合理的地域分工体系；优化区域开发秩序，实行空间管治，规范城市发展规模，形成合理空间开发结构；创新区域管理模式，分类管理和调控区域，实施差别化的区域政策和绩效考核标准，推动区域经济协调发展；实现区域可持续发展，促进人与自然和谐发展，引导经济布局、人口分布适应自然，逐步实现人口、资源、环境全面协调可持续发展的空间开发格局。
2、关于突破行政区划的争论。有学者提出，主体功能区划突破了传统行政区划的局限，可以打破行政区界限，消除行政分割。对此有学者提出异议，认为行政区划格局是国家空间(区域)治理的最基本格局，不可以没有行政区划，也不可以随意突破行政区划，两者都是政府协调区域矛盾的政策工具，只有基础与具体的区分，作用不可替代。
3、主体功能区作用的质疑。有学者认为主体功能区并非针对区域协调发展而设计的，其主要目的在于通过实行空间管治和分类调控，促进人与自然的和谐发展，规范和优化空间开发秩序。主体功能区建设将会进一步加剧空间不均衡，而且并非都能解决区域的发展问题，有可能加大西部大开发和落后地区发展的难度。
二、主体功能区建设研究的主要问题
(一)关于区域管理主体的讨论
目前，国务院涉及区域管理的部门有20多个，由于涉及区域管理的部门太多，为避免相关部门在主体功能区划分与管理方面的矛盾与冲突，研究者纷纷建言献策。国家发展和改革委员会宏观经济研究院课题组建议，由发改委确定分类政策总的方向和要求，国务院各相关部门制定具体的政策、实施细则、条例，还应适时成立负责主体功能区划的组织、管理、协调和评估的专门机构。中国科学院中国现代化战略研究课题组的《中国现代化报告2007》
则建议，设立类似于美国地区开发署这样的机构。有研究者认为近期应成立一个由专家、政府官员与非政府区域开发组织联合组成的区域政策研究院，专门研究主体功能区划分的基本空间单元、指标选择与区域等级等。将来成立一个由国务院总理直接领导的区域管理委员会，集中行使分散到各部门的区域管理职能。
(二)关于主体功能区的划分层级及划分标准的讨论
对于主体功能区划的层级，有研究者建议构建国家和省两级主体功能区划层级，中央和省级政府分别承担划分标准和分类政策的设计。中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准。省级政府制定划分省一级主体功能区的标准。各省可依据“省级政府负责制定和实施针对本省主体功能区的分类政策、实施细则、条例，首先必须符合国家及主体功能区对于该区域的政策要求。同时又能根据本省实际情况保证政策设计上的灵活性和自主性”。
(三)关于主体功能区划的基本单元的讨论
目前，基本空间单元的选择没有明确。大多数研究者主张以市或县级行政区作为基本空间单元。一般认为市县层次较具操作性，尽管县级行政区内存在的类型差异也很大，选择以乡镇作为划区基本单元，操作难度和工作量很大，而且基本数据资料也不全，有可能缺乏数据的支持。国家发展和改革委员会宏观经济研究院的课题组认为。应该将国家和省两级主体功能区划都划到县级单位，因为县级单位相对稳定，数量、国土面积、经济实力和管理手段都比较适中。试点省份江苏省按照不同空间尺度划分主体功能区：一是以县为空间单元形成省域主体功能区；二是以乡镇为空间单元形成市域主体功能区：三是以网格为空间单元形成县域主体功能区。
(四)关于主体功能区的划分指标的讨论
主体功能区以资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力为依据进行划分，由于所涉及的变量和因素较多。指标难以量化，导致有关指标的选取存在很大的争议。部分研究者认为不同主体功能区不应追求统一的评价指标体系。只有优化和重点开发区的界定，才要综合考虑资源环境承载能力、经济开发密度和未来发展潜力等指标。有研究者以重要的区位和交通干线。表征经济发展条件较好的地区。主要考虑地区经济发展水平和土地资源承载能力的类型组合。并结合地区经济活动规模大小等因素，初步确定优化开发区域和重点开发区域划分方案㈣。限制开发区主要以生态环境的敏感性和脆弱性为指标。禁止开发区不用具体指标划分，它以部级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、国家重要的湿地范围框定即可。
三、主体功能区建设还需进一步研究的问题
(一)主体功能区的立法问题
主体功能区建设目前尚缺乏制度保障。从国外经验看，区域政策一般都有相应的立法体系。通过立法来保证区域政策的权威性和执行力。我国在区域政策立法领域尚有空白，因此，在主体功能区建设实施的过程中必须同步推进立法建设，明确主体功能区的法律地位，健全与主体功能区建设相配套的法律法规。通过立法，确保主体功能区建设的各项工作全面落实和持续发展，确保推进主体功能区建设目标的实现。
(二)主体功能区规划的实施问题
全国主体功能区规划编制工作已经启动。规划是主体功能区建设的重要环节。但是主体功能区规划在实施层面上会遇到以下亟待解决的问题。
一是在主体功能区建设中的定位。规划有别于区划：区划是对一定地域进行空间单元的划分，而规划是对已划分好的区域进行产业发展和区域整体发展战略的方案设计及其实施对策。区划和规划是承上启下的关系，因此在制定主体功能区规划时，规划的评价指标体系不能同区划的指标体系相重合。
二是在规划体系中的定位。主体功能区规划从覆盖范围上和相关规划重合，所以在制定主体功能区规划时要尽量避免和相关规划的冲突。要形成以主体功能区规划为基础，其他各类规划为支撑，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。
(三)区域政策体系设计问题
主体功能区功能定位的实现是要通过完善的宏观调控机制和市场机制来实现的。目前我国的区域政策大多带有浓重的行政色彩，还不适应构建主体功能区的要求，主体功能区的形成需要依靠政府和市场的合力作用。区域政策应积极引导形成一个有利于主体功能区形成的长效市场机制，明确限制不能开发的活动，给经济人提供可以自由发展项目的选择余地，而不是政府重点扶持项目，政府的作用只能是积极引导，而不能取代市场。
(四)建立定期调整机制问题
主体功能区需要有定期调整机制。区域发展是动态变化的，随着资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力指标的变化。四类主体功能区可以相互转化，同时四类主体功能区的范围也会发生变动。定期调整可以使区域的功能定位和自身条件(包括承载力、资源禀赋、发展潜力等)相匹配，实现区域管理的科学性和灵活性。
(五)建立动态监测机制问题
动态监测机制是定期调整机制的配套机制，定期调整机制要对地域单元的主体功能区划指标体系作动态监测，随着指标体系的变动超过一定幅度，及时对地域单元进行主体功能区定位的调整。这一机制的建立涉及动态监测机制的设立和指标体系变动幅度限界值的设置，定期调整机制可以根据区域发展和功能变化及时反馈信息和进行调整，以保持对空间开发秩序的有效调控。