根据市教育局《关于印发〈柳州市义务教育学校常规管理达标县评估工作方案〉的通知》柳教基字〔2009〕35号）、自治区教育厅《关于印发〈广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定〉的通知》（桂教〔2009〕40号）、《关于开展广西壮族自治区义务教育学校常规管理达标县（市、区）评估工作的通知》（桂教基教〔2009〕42号）及全区“义务教育学校常规管理年”启动视频会议精神，制订本评估工作方案。
一、评估目的
贯彻落实全区“义务教育常规管理年”活动目标要求，通过建立评估验收制度，促使全县所有义务教育学校常规管理水平得到整体提高，推动我县中小学教育教学质量和办学效益提升到一个新的水平，切实巩固提高“两基”成果。
二、评估原则
（一）全面覆盖原则。按自治区教育厅的工作布署，即时启动，全面推进义务教育学校常规管理达标评估工作，覆盖到全县每一所义务教育学校。
（二）突出重点原则。义务教育学校常规管理达标评估工作，重点在农村地区，难点在薄弱学校。通过参与“义务教育常规管理年”活动，促使每一所义务教育学校达到常规管理四十二条的基本要求，最终实现学校管理水平整体提高。
（三）分级负责原则。我县评估工作分县、淋病二级自下而上逐级开展。
（四）建立长效机制原则。学校常规管理体现规范性、长期性，评估工作的目的是以评促管，以评促建，通过评估促使义务教育学校逐步建立起常规管理长效机制。
三、评估验收工作的组织机构
成立柳江县义务教育学校常规管理达标县评估验收领导小组，名单如下：
组 长：梁根全 县教育局局长
王廷继 县教育局党委书记、副局长
副组长：谭广淋 县教育局副局长
韦 师 县教育局副局长
成 员：韦恒飞 县教育局基础教育股股长
谭以华 县人民政府教育督导室主任
谭海军 县教育局财务基建股股长
覃金辉 县教育局人事师培股股长
周立明 县教育局政策法规室主任
韦初茂 县教育局纪检监察室主任
韦 林 县教育局党办主任
林木章 县教育局办公室主任
郑彩燕 县教育局教研室副主任
黎正勇 县教育局电教仪器站站长
领导小组职责：负责对全县义务教育学校常规管理达标县评估验收的领导和协调工作。
领导小组下设办公室，办公室设在县教育局基础教育科，名单如下：
主 任：韦 师（兼）
副主任：韦恒飞（兼）
谭以华（兼）
成 员：王冬梅 县教育局基础教育股副股长
韦秋琴 县教育局财务基建股股长
兰 B 县教育局办公室副主任
张锦学 县教育局基础教育股
领导小组办公室职责：负责全县义务教育学校常规管理达标县评估验收工作的文件起草、方案制定、学校宣传、组织实施、评估检查等日常工作。
四、评估工作的实施步骤及分工
（一）方案起草公布阶段，时间为2009年6月。由基教股负责。
（二）学习宣传及义务教育学校对照标准规范管理自评达标阶段，时间为2009年6月—12月。基教股牵头，各成员股室各负其责，做好落实工作。
1、2009年6—8月，指导各义务教育学校学习相关文件及评估方案，同时下发自治区教育厅印制的校园文化宣传标语汇编。基教股负责。
2、2009年6月—12月，指导全县义务教育学校进行常规管理自查和整改阶段。由基教股牵头，相关成员股室根据常规管理规定中涉及的部门职责给予支持配合。
义务教育学校对照标准加强学校常规管理，自查自纠，整改达标，并按自治区评估要求汇集材料，建立档案。凡自评达400分以上，可向县教育局申请义务教育常规管理达标学校。
（三）县评估阶段，时间为2010年3月—5月。县教育局对辖区内申请义务教育常规管理达标学校进行评估检查。
（四）由县教育局基教股牵头，各成员股室配合，并将各股室设立的单项评估纳入此项工作。具体工作方案如下：
1、2010年3月，县教育局基教股从教育行政部门或学校抽8名专职人员，负责评估验收时间安排、评估培训、评估材料整理等日常工作。
2、2010年4月成立 个县级评估组，每个评估组由1名组长、1名副组长、5名成员组成，由县教育局内相关股室、教研部门、义务教育学校等单位抽调。
3、个县级评估组向评估领导小组及办公室报告评估结果，评估领导小组以通报的形式对通过评估验收的义务教育学校进行表彰，对未通过评估验收的学校进行通报批评，并限期整改。
（五）迎接市级评估阶段，时间2010年6月—7月。
（六）迎接自治区级评估阶段，时间2010年8月—12月。8月份为整理评估结果及向自治区评估组申请自治区级评估，9—12月迎接自治区检查评估。
（七）自治区公布评估结果阶段，时间为2010年12月底或2011年1月。以通报形式对通过评估验收的县（市、区）进行表彰奖励；对未通过评估验收的县（市、区）进行通报批评，并限期整改。
五、领导小组成员科室职责
基教股：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本股室职责范围内的管理工作。负责起草市本级评估方案并组织实施，向局办提供相关信息供媒体及时宣传报道，指导和检查各义务教育学校的常规管理工作，牵头分阶段对各义务教育学校常规管理评估进行督导检查，负责组织县级各阶段评估及迎接市教育局和自治区级评估。
督导室：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本股室职责范围内的管理工作。牵头分阶段对各义务教育学校常规管理评估工作进行督导检查，协助基教股组织县级评估及迎接市教育局和自治区级评估。
财务基建股：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本股室职责范围内的管理工作。负责常规管理评估工作的经费安排，参与评估工作。
政策法规室：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本股室职责范围内的管理工作。指导义务教育学校依法依规治校，抓好学校安全管理，参与评估工作。
党办：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本股室职责范围内的管理工作。负责校长的培训、教育、提高工作，参与评估工作。
局办：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本股室职责范围内的管理工作。负责“义务教育常规管理年”启动的宣传工作，评估检查用人用车等后勤保障的协调工作。
纪检监察室：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本股室职责范围内的管理工作。负责对违规办学行为依法查处，参与评估工作。
教研室：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本部门职责范围内的管理工作。指导学校教育教学管理工作，参与评估工作。
电教仪器站：对照《广西壮族自治区义务教育学校常规管理规定》，落实本部门职责范围内的管理工作。指导学校开展电化教育工作，做好教学仪器的调拨，指导学校做好使用，管理工作。
要求各义务教育学校参照此方案，结合实际，制定本校的实施方案。
【关键词】校园伤害案件一般过错责任原则过失过失判断标准
注意义务安全保护义务预见可能性
近年来，因校园伤害事故而引起的学生与学校之间的人身损害赔偿纠纷日益增多，并且越来越受到社会及传媒的广泛关注。所谓校园伤害案件，是指学生因在校期间发生人身伤亡事故而引发的案件，包括学生因学校安全设施不当及教师、同学或校外人员所致之伤害等诸类。但从严格意义上讲，学校伤害事故一般发生在中小学及幼儿园学生接受学校教育期间，受害者为未成年的受教育者。因此，本文针对的是脱离法定监护人监护之下的未成年学生所发生的校园伤害案件。这类案件有三个共同特征：一是人身伤害事实发生在特定的场合――学校（包括学校活动所到之处）；二是受害人均为在校学生，加害人则可能是在校学生、学校教师或校外第三人；三是学校的行为在这些案件中大多数表现为消极的不作为的方式，仅在少数情况下表现为作为的方式，如学校教师对学生实施违法之体罚。
在校园伤害案件中，双方争执的焦点往往是学校过错的判断问题。因此，如何具体界定校方过错的标准是解决此类案件的关键之处。下面我将从一起较为典型的司法判例入手，试分析一下我国校园伤害案件中的过失判断问题。
一、从司法判例入手――上诉人胜利石油管理局机关科技新村幼儿园与被上诉人尚心舒人身损害赔偿纠纷一案
2000年3月至2002年11月，被上诉人尚心舒（原审原告）系上诉人胜利石油管理局机关科技新村幼儿园（原审被告）的在园幼儿。2001年3月22日下午，被上诉人在托期间，在上诉人处滑滑梯时从滑梯上摔下，被立即送往胜利油田中心医院，被诊断为右肱骨髁上骨粉碎性骨折。
原审法院认为，被上诉人在上诉人处入园，上诉人应保障被上诉人在园期间的人身安全，被上诉人在园期间受到损害，上诉人应承担相应的民事赔偿责任。科技幼儿园不服原判上诉称：一、本案中上诉人已尽管理职责，并无过错。2001年3月22日下午，上诉人在组织被上诉人所在的班进行户外活动滑滑梯时，为防止发生危险，已安排教师守护在滑梯口处，被上诉人在上滑梯时不慎踩空摔下，纯属意外，对此上诉人是难以预料的。二、上诉人的教师在户外教学活动中，既无故意，也无过失。被上诉人的损伤属意外事故，上诉人不应承担民事责任。被上诉人尚心舒辩称：一、被上诉人在摔伤时刚4周岁零43天，属不具备自我保护能力和行为能力的幼儿，且被上诉人摔伤时，教师并未在滑梯附近，而是在大声叱喝孩子马上集合。故上诉人主张其既无过错又无过失是站不住脚的。二、最高人民法院在贯彻民法通则的意见第22条规定：监护人可将监护责任部分或全部委托给他人。自被上诉人的父母将其送入上诉人处并为之支付费用起，这种委托监护关系就成立了，上诉人有义务全面履行监护职责，确保被上诉人的人身安全。
本案由山东省东营市中级人民法院（2002）东民一终字第50号民事判决书作出终审裁判。二审中，双方当事人争议的焦点问题是，上诉人有无过错及是否应承担全部民事赔偿责任的问题。上诉人作为有偿服务的幼儿园，在被上诉人的父母将被上诉人送入上诉人处并按上诉人的有关规定支付相关费用后，上诉人就有义务和责任保障被上诉人的人身安全。本案中，被上诉人作为刚满4周岁的幼儿，属无民事行为能力人，缺乏自我保护能力和安全意识，上诉人在组织被上诉人等幼儿滑滑梯时，未尽到管理和保护的职责，致使被上诉人从滑梯上摔下受伤，对此，原审判决认定上诉人存有过错并无不妥。上诉人主张被上诉人受伤属意外事故，其已尽管理职责，不应承担过错责任，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
二、校园伤害案件应采用一般的过错责任原则
关于校园伤害事故赔偿的归责原则，有两种观点：一种观点认为应适用一般过错责任原则，即由受害人承担学校或其他致害人有过错的举证责任；另一种观点则认为对学校应适用过错推定责任，即未成年学生在校受到损害的，推定学校有主观过错，除非学校能够举证证明自己已经尽到足够的注意义务，方可以免除其责任。
耶林曾谓：使人负损害赔偿的，不是因为有损害，而是因为有过失。 以学校是否有教育管理方面的过失作为其承担责任的基础，是相对合理的处理模式。学校不可能是学生绝对安全的保险人，并不对发生在学生身上的所有伤害都负有绝对的责任，学生只有证明校方未尽谨慎注意之义务，怠于履行法定的安全保护义务或是直接对学生实施侵害行为，即校方对学生所受伤害具有过失，校方才承担侵权赔偿责任。
因此，参考各国立法实践及我国的现实国情，我认为对校园伤害案件应采用一般的过错责任原则，理由是：第一，适用过错推定的主要目的是加强对受害人的救济，是对力量失衡的原被告的特殊政策调整，例如医生与患者、垄断性的单位、集团与消费者之间等，从而彰显保护弱势、实现实质公平之价值取向。第二，大部分校园伤害案件中，未成年学生及其监护人承担的举证责任都较为容易实现。第三，适用过错推定原则易于不适当地扩大学校的责任，学校为其免责必然会减少各种有可能承担责任的活动，不利于素质教育的推行，最终也不利于学生的成长与全面发展。2003年我国最高人民法院也出台了《关于审理人身损害赔偿案件若干问题的解释》（后简称《解释》），其中第七条就是关于学校承担与其过错相应赔偿责任的规定，这就为学校侵权适用过错责任原则提供了较为明确的法律依据。
在上述案例中，双方均认为应采用一般过错责任原则，对此归责原则的适用并无争议。受害学生方只有举证证明学校违反了教育、管理、保护等注意义务，证明校方有过错才能令其承担赔偿责任。需要说明的是本案二审法院在作出判决时，最高人民法院的《解释》尚未实施，但二审法院仍适用过错责任原则归责，正确理解和把握了处理该类案件的归责原则。
三、关于校方过错的判断标准
过错，究其本质，应是一种内心状态，是人的主观心理活动。但人的内心世界总是表现为一定的外在活动，否则是不可能为外人所知，也不会影响到除自己以外的任何人。因此，对于主观上的过错如何认知和判断是至关重要的环节。
各国学界及司法实践中所采用的过错的判断标准主要有主观和客观标准之分。前者是通过判断行为人的心理状态来确定其有无过错；后者是以某种客观的行为标准来衡量行为人的行为，从而认定其有无过错。
如前所述，校园伤害案件应采一般过错责任原则，即须由受害人承担学校或其他致害人有过错的举证责任。在此情况下，若采主观的过错判断标准，令未成年学生承担举证责任证明校方在主观上是否有过错确实存在很大的困难，因此应当通过采用客观化的过错判断标准来缓和举证责任，减轻受害人的举证负担，以利于对未成年学生的救济。由于采用客观标准认定过错完全是依据行为而不是主观心理状态，过错不再区分故意与过失，而以一定社会标准、注意义务和行为义务来衡量行为，也便于法官对过错的判断。
司法实践中，采用客观标准确定学校的过错，应当遵循这样一条路径：首先是判断学校有无注意义务以及应负注意义务的程度；其次，如果学校负有该注意义务，学校是否实际上违反了该注意义务。注意义务的有无根据当事人之间的相互关系而定，包括一般注意义务和特殊注意义务。一般注意义务是一般社会交往中产生的注意义务；特殊注意义务是特定关系中产生的注意义务，如司机、雇主、医生、律师、教师等特定职业者的注意义务。
学校作为教书育人的专业机构，与学生之间存在着法定的教育管理关系，对未成年学生承担着特定的教育管理职责，这种职责超过了常人的抽象过失标准，而转化为一种专业化的关注义务。这个行为标准比一般的过失责任标准要求高，它不仅要求以一个“谨慎”的专业人员的行为为标准，而且还要求以一个“合格”的专业人员通常的和习惯的行为为标准。
我国《未成年人保护法》规定：国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯。保护未成年人，是我们整个社会共同的责任。此外，《教育法》、《义务教育法》也都明文规定了保护未成年学生的人身安全是学校义不容辞的法律义务，因而学校对于在校的未成年学生具有保护、照顾、管理的职责是毫无疑义的。由此可见，是否违反我国法定的安全保护义务是判断学校是否怠于行使教育管理职责、是否具有过失的基准。
安全保护义务是一种善良的注意义务，“注意”指一种标准或尺度，意为“足够谨慎和勤勉”，注意义务是判断当事人过错的标准，是“一个随社会的变化和环境的变迁而时起时伏的变量”。 学校的安全保护义务是善良管理人的注意义务，高于处理自己事务同一的注意和普通人的注意；学校的安全保护义务也是一种谨慎理性人的注意义务，要求对学生的健康安全保持高度的警惕。 尽管学校对未成年学生所负的注意义务的要求相当高，但这种注意仍应有其合理的范围，不能要求学校履行超出其职责范围、能力范围的无限的注意义务。
当然，这种教育行业特有的安全保护义务并不是一个十分确定和绝对的概念，可依教学内容、教学环境、教学对象的认知能力等因素的改变而有所不同，所以衡量学校是否有过错的客观标准是因案而异的、是灵活的。换言之，学生发生危险的可能性越高，学校保护义务越重；学校防范危险的可能性越大、成本越低，就更应积极履行保护义务。实践中判断学校是否有过错，可具体从以下几个方面考虑：
第一，从侵权行为的发生是否属于学校应当预见而没有预见的情况来衡量学校是否有过错。事故的发生属于校方应当预见而没有预见的情况，学校便有过错并应承担侵权责任。因此，学校预见的对象应该是有一定具体性的损害后果，这种可预见的损害也应在学校的职责范围内，应以《教育法》等法律法规为衡量标准，不能过度扩张。这就需要个案判断，依所实施的教学行为的性质、教学对象的行为能力、危险的种类和程度等等进行具体判断。
第二，从侵权行为本身的危险性和严重性，以及学校采取措施的合理性、学校为防止损害发生付出的必要费用等方面综合考察学校是否有过失。
第三，从学校采取的保护手段、措施和方法是否符合教育规范所要求的安全保护标准考察学校是否有过错。 这又包含了五种情况：（一）学校的各种教学设施是否符合安全要求，对存在的各种不安全隐患是否及时排除，如果学校工作人员采取了合理的措施，受伤者因不可预见的意外事件而受伤，则不能认定学校有过错；（二）学校是否制定了合理、明确的安全规章制度，并对学生进行了思想教育、法制教育以及安全教育，如学生在课间休息时违反规定打架斗殴造成人身伤害，则不应认定学校有过失；（三）学校为避免人身损害事件的发生，是否已采取必要的防范措施；（四）学生伤害事故发生后，学校有义务及时采取措施救护受伤害学生，如因学校原因延误治疗造成结果加重，则应认定学校对结果加重部分负有过错；（五）学校是否故意对学生实施了伤害行为或有损学生的人格尊严的行为，如体罚学生等，如果是，则应认定学校有过错。
以邓小平理论和“三个代表”的重要思想为指针，全面贯彻落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的精神，认真执行《中共*市委*市人民政府关于深化城市管理体制改革加快城区发展的决定》、《中共*市委办公厅*市人民政府办公厅关于进一步调整市与城区部分管理权限的通知》，根据属地管理的原则，依照学校校址所在城区的行政区域，相应划入所在城区人民政府管理。进一步理顺市、区两级人民政府教育行政部门的事权关系，构建完善的义务教育以县（区）为主的教育管理新体制，促进我市教育事业全面、健康发展。
二、移交对象和内容
1、除*市天桃实验学校、*市盲聋哑学校和*市师范学校附属小学外的原市教育局直属义务教育阶段学校、幼儿园成建制划归相应城区人民政府（开发区管委会）管理。移交内容包括全部学校资产、人员和学校档案。
2、原由市教育局负责业务指导的企事业办学校、幼儿园全部移交相应城区（开发区）的教育部门负责其业务指导。移交内容为学校基本情况。
3、原由市教育局审批的民办学校、幼儿园全部移交相应城区（开发区）教育部门管理，移交内容为学校基本情况和档案材料。
交接后，对以上三类学校的管理、业务指导权责等由各城区人民政府（开发区管委会）负责。
三、领导组织机构
为确保我市义务教育阶段学校和幼儿园顺利划归城区管理，成立*市义务教育阶段学校和幼儿园划归城区管理工作领导小组。
*
领导小组下设办公室、资产核查组、人事核查组、学校档案核查组。办公室主任由市教育局施日全副局长兼任，办公地点在市教育局。资产核查组由市教育局、发改委、财政局、审计局和相关城区（开发区）的对应单位有关人员组成，负责移交学校的资产核查工作。人事核查组由市教育局、人事局、编委办、劳动与社会保障局和相关城区（开发区）的对应单位有关人员组成，负责移交学校的人事核查工作。学校档案核查组由市教育局、档案局和相关城区（开发区）的对应单位有关人员组成，负责移交学校档案核查工作。
各城区人民政府，各相关开发区管委会要成立接收市区义务教育阶段学校、幼儿园工作领导小组，做好交接工作。
四、工作步骤
1、2004年9月上旬，市人民政府召开市直有关部门和城区（开发区）领导会议，研究义务教育阶段学校、幼儿园划归城区（开发区）管理方案，并将方案报市人民政府审批。
2、10月下旬，市人民政府审定方案,成立工作组。
3、11月中下旬，市人民政府召开市区义务教育阶段学校、幼儿园划归城区管理工作会议。市教育局与各城区人民政府（开发区管委会）签订移交协议。各城区人民政府（开发区管委会）与移交学校负责人对接，完成交接仪式。
4、各工作组逐校办理移交手续。移交工作于12月30日前结束。
5、市教育局召开直属、企事业办、民办义务教育阶段学校、幼儿园负责人座谈会，欢送他们移交各城区（开发区）管辖。
五、有关事项
1、关于办学经费
（1）原市直属义务教育阶段学校、幼儿园移交城区（开发区）管理后，市财政相应调整各城区（开发区）的财政基数，以确保城区教育经费的稳定来源。2004年12月31日前的办学经费仍按原来渠道由市财政拨付，2005年市财政相应调整各城区（开发区）的财政基数后，学校的事业经费预算由各城区（开发区）负责。市和城区（开发区）征收的教育费附加和教育附加费的安排使用由市和城区（开发区）财政、教育部门商定调整。各城区（开发区）义务教育阶段学校、幼儿园基本建设经费安排由市教育、财政、发展改革委等部门与城区人民政府（开发区管委会）商定。移交后学校在建项目的经费仍按原计划执行；学校移交前的债权债务仍按原渠道承担。
（2）原由市教育局负责业务指导的企事业单位举办的义务教育阶段学校、幼儿园和原由市教育局审批的民办义务教育阶段学校、幼儿园移交城区（开发区）管理后，由城区（开发区）教育部门负责其业务管理和指导。其办学经费仍由举办单位或举办人负责。
2、关于人事管理
（1）义务教育阶段学校划归城区（开发区）管理后，各城区（开发区）教育局、教研室的人员编制可相应适当进行调整；各城区（开发区）教育局人员编制的调整问题由各城区（开发区）在核定的编制总数内调济解决；各城区（开发区）教研室人员编制的调整问题可由各城区人民政府（开发区管委会）提出方案报市编委审批后实施。
（2）原市直属义务教育阶段学校、幼儿园移交城区（开发区）管理后，学校、幼儿园的人事安排工作服从当地人民政府（管委会）、教育行政部门的统一领导。
（3）原由市教育局负责业务指导的企事业单位举办的义务教育阶段学校、幼儿园和原由市教育局审批的民办义务教育阶段学校、幼儿园移交城区（开发区）管理后，其校（园）长、教职工的聘（任）用等人事问题仍由举办单位或举办人负责。
3、关于学校、幼儿园规划建设
市教育局和各城区（开发区）共同负责对本辖区内新增设的义务教育阶段学校、幼儿园进行规划，并报市规划行政主管部门审批。新建义务教育阶段学校的经费来源按原渠道执行，具体建设由市教育局统筹安排，市教育局和各城区政府（开发区管委会）共同实施。建成后由城区政府（开发区管委会）接管。规划新建的幼儿园由城区政府（开发区管委会）按政策监督实施。
4、关于民办义务教育阶段学校、幼儿园的管理
市教育局根据《中华人民共和国民办教育促进法》和《*市人民政府关于印发*市民办教育管理暂行办法的通知》（南府发〔2004〕6号）的要求，统一规范民办学校办学标准、申办、年检等程序和手续，各城区（开发区）要认真审核民办学校的办学资格和条件，依法审批，规范其办学行为，保证其全面贯彻党的教育方针，提高教育质量。
新建民办义务教育阶段学校、幼儿园由所在城区人民政府（开发区管委会）和教育行政主管部门进行审批、管理和指导，并报市教育局备案。
5、为了便于管理，将有关学校更名如下：*市矿务局中学更名为*市第三十九中学；金光实业公司中心小学更名为*市金光小学；金光实业公司中学更名为*市金光中学；那龙矿务局职工子弟学校更名为*市城北区那龙镇邓东学校。
6、今后从企业剥离出来的义务教育阶段学校和幼儿园，由市教育局牵头组织有关部门和所在城区人民政府（开发区管委会）负责接收，接收后移交所在城区人民政府（开发区管委会）负责管理和改造。
学校与学生之间实际上是一种基于《义务教育法》和《未成年人保护法》等公法所产生的教育管理法律关系。学生在学校接受教育，学校依法对学生进行教育和管理，这种过程是为了“达成促使学生能够得到健康发展的教育目的，其中，自然包括身体免受伤害”Ⅲ。这种描述恰当体现了我国教育实践中学校与学生的关系，即学校与未成年学生之间应为一种教育管理法律关系。
一、学校对未成年学生的安全注意义务层级
注意义务(duty of care)是“一种为了避免造成损害而加以合理注意的法定责任”，它在司法实践中有三个层级，反映社会对行为人注意程度的合理期待。一是普通人的注意，即“一般人在一般情况下能够注意却没有注意，为有过失”。二是应与处理自己事务为同一注意，即以行为人平日处理自己事务所用的注意事项为标准，是一种主观标准。三是“善良管理人”的注意，指要以一般观念认为具有相当知识经验的人对于一定事件的所用注意作为标准客观地加以认定。行为人有无尽此注意的知识和经验，以及他一贯对于事务所用的注意程度如何，则不予考虑。比较之下，善良管理人所用之注意，应当比普通人的注意、与处理自己事务为同一注意的程度更高。
如前文所述，学校与未成年学生之间是一种教育管理法律关系。而未成年人作为特定群体，由于身心发展水平与认知能力都有一定的局限性，《未成年人保护法》的出台也说明了对未成年学生需要特别加以关注。因此，学校对未成年学生的注意义务，应当归属于第三个层级，即“善良管理人”的注意义务。在司法活动实践中，判断学校是否尽到了“善良管理人”的义务主要从以下三个方面进行判断：学校有没有注意义务、学校应负注意义务的程度、学校是否实际违反了注意义务。这种法律精神在《教育法》和《义务教育法》及《未成年人保护法》中都有体现，并有相应的法条规定。反之，只要学校违反了这些义务，就可以认定学校违反了教育法规所规定的法律精神，需要承担过错责任。
当然，学校对未成年人的安全注意义务程度也是有限制的，事实上无论注意标准定得多高，都无法将所有的学生伤害事故的发生全部纳入学校所能够注意的范围。而且，由于“学校之间办学条件的不同，学生和学生之间的个体差异，伤害事故发生的具体原因不等，使学校在个案中承担具体义务仍会有差异，”所以，对学校的安全注意义务标准的确立还应做到公平公正。
二、我国司法实践中的学校注意义务的现实考察
处理学校事故的重要原则是做到法律上权利与义务的均衡。既要保护学生的安全，使学生能够拥有身心健康的学习生活，同时，又要保护学校工作的积极性，保障学校管理工作的有效性和合理性。然而，在我国的司法实践中，当学生伤害事故发生时，却往往发生责任归属纠纷问题。究其原因，主要表现在以下几个方面。
1 家校责任归属不明
从法理上看，在学校伤害事故的归责原则中，通常以过错责任原则为一般处理原则，以公平责任原则和无过错责任原则为辅。在司法实践中，由于对学校注意义务的规定不够具体明确，在伤害事故发生时，学校与学生监护人之间往往容易产生互相推诿的状况。如前不久福建南平实验小学3・23惨案发生后，有些家长认为学校在规定的上课时间之前大门紧锁是造成学生群堵的主要原因。正是因为学生都拥堵在校门口，导致了凶手有连续行凶的可能性，某种意义上引发了凶手作案的动机。而校方认为家长在送孩子上学时，应该在孩子进入学校大门之后，才能离开，否则就是对孩子的监护不力。
这种争议的产生正是由于家校监管学生的责任区间分配不明、家校之间缺乏信任感造成的。这种现象的出现是有现实原因的。当学校伤害事故发生时，社会舆论有时会在未辨明是非曲直的情况下，偏向处于弱势地位的学生和家长，导致学校注意义务加重，增加了学校管理者的压力。而家长则在痛失亲人之后，基于心理等众多原因，往往会把责任归咎于对学生具有教育管理责任的校方。
事实上，对于学校过于苛刻的要求，被动的不仅是学校，其实质应该是伤害了正常的教育关系，伤害了家校之间的信任关系。学校为了方便管理而追求形式上的秩序，如减少或取消校外活动和实践活动，然而这种做法恰恰伤害了正常的教育教学关系。反之，当未成年学生的监护人被要求承担更多注意义务时，容易导致其对学校教育管理能力的信赖缺失。因此，责任归属不明既是造成事故发生时权责纠纷的主要原因，也是破坏正常教育管理关系的重要因素。
2 法条规定相对模糊
在我国当前的法律规定中，尽管《教育法》、《未成年人保护法》、《学生伤害事故处理办法》等多部法律都提到了对未成年人的保护，也规定了国家、社会、学校和监护人在保护未成年人方面的义务。但总体来说，由于新中国的法制建设起步较晚，很多法律规定还是显得比较单薄，主要表现为法条高度概括性和责任划分的模糊性。
比如，《学生伤害事故处理办法》第八条规定：“学生伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系依法确定。相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任。”法条只规定了应该根据各方的过错程度比例及与损害后果的因果关系划分责任，但在司法实跋中，各方的过错程度如何确定?行为的违法性与损害后果之间的相关性有多大?都没有明确的操作标准。
再比如，关于注意义务的标准，罗马法把注意分为“疏忽之人”应有的注意和“良家父”应有的注意；前苏联学者把注意分为“中等标准说”、“高标准说”和“中等偏上标准说”。而根据我国《未成年人保护法》的精神，学校在教育管理过程中应当尽到“善良管理人”的义务。但是何谓“善良管理人”?它与西方的“良家父”标准相比哪个对注意义务的层级要求更高?具体应注意到什么程度?相关的法律规定是比较模糊的，司法解释也不够详尽。然而，这恰恰是划分学校事故责任、明确各方责任最需要的。因为，如果把学校注意义务标准定得过低，不利于学生在学校生活的人身安全，而定得过高，“要求学校对学生尽到无可挑剔的注意义务，要求学校预见到自身所有的行为后果，甚至要求学校预见到学生所有的行为后果，并对避免这一后果的消极性可能采取完美的措施而不出任何差
错，这对于防范学生伤害事故固然是有利的，但对于学校来说，无疑过于苛刻”。
3 司法判例难成范例
判例是指法院先前的某一判决具有法律的效力，从而成为以后审判同类案件的依据。判例法是英美法系国家的主要法律渊源。随着信息社会的迅速发展，有些新型法律案件类型的频频出现，使现有法律条文无法适应其需求。因此，在司法实践中，我国事实上也参考了英美法中关于判例的做法，例如，最高法院对具体案件的司法解释、个别指导等，都有与判例类似的作用。
具体到教育司法实践领域，由于我国教育立法起步比较晚，法律规定也存在许多空白之处，有待补充。然而，不是所有的案件都能够上升到最高法院进行批复或指导，因此，法官的自由裁量权限比较大。各级各地法院在处理学校伤害案件时，或因法官自身法学素养不同，或受社会舆论的影响，或受法学专家的意见左右，相似案件的处理结果因时因地因人差异很大。差异大示范性就差，长此以往，形成的“判例”很难成为今后类似案件的判例，也致使学校的注意义务难以形成一套系统的、规范化的标准。
三、关于学校注意义务的教育法思考
基于以上论述，确定学校注意义务的明确界限，明确家校双方及相关各方在学生伤害事故中的责任，是顺利预防及解决各类未成年人伤害纠纷的保证。关于注意义务的理论，西方有些国家的解释已经相当完备，但各国国情不同，贸然参考只会出现水土不服的尴尬局面。结合我国司法实践，笔者认为，要明确学校的注意义务界限。需要从以下几个方面进行思考。
1 细化学校的“善良管理”标准
学校的注意义务可以划分为法定的注意义务和酌定的注意义务。法定的注意义务根据相关教育法规而来，包括保障校舍及设施设备不存在瑕疵、建立健全安全管理制度、不组织或安排学生从事不当活动、及时救助生病或受伤学生的义务。而酌定义务包括因特定承诺、特定场景、特定课程和特定活动而产生的义务。
尽管这样的划分已经对法律起到了补充解释作用，但仍然缺乏具体可行的标准。例如，在法定注意义务里，“不组织或安排学生从事不当活动”，其中的“不当活动”的范围具体如何?笔者认为可细化到诸如：不带领学生参加与其身体条件不相适宜的体力劳动、野外探险活动或是其他实践考察活动等。鼓励在学校举行健康有益的课外活动，但是要制定详细的安保措施。如配备足够的带队教师(可以设立具体的师生人数比例)，在学生队伍里安排责任小组长，并做好活动前的安全教育等。有了具体的参考标准，学校才能安心进行正常的教育教学活动，而不至于因噎废食，为了不背负过多的责任而对学生实行禁足，取消所有的校外活动。
2 开展务实高效的法制教育
学校法制教育是学校教育的组成部分和学校德育工作的重要内容。一般认为，学校法制教育包括法律知识、法制思想理论和法制观念的普及，还关系到对学生日常行为的引导。笔者以为，以未成年学生为对象的法制教育，应以日常生活安全的具体法律行为指导为先、为重。理由是：相对于法制教育，多数学校更加重视升学率，重视抓学科教学，没有多余课时开展更多的法制教育。其次，目前担任中小学法制教育的老师，除了偶尔由校外法官作讲座指导外，多数仍由没有受过专业法律教育的政治教师担任，学生缺乏学习热情。再次，有些学校将法制教育的对象仅界定为学生，这是对法制教育的一个误读，作为学生的直接管理者的教师，更应该受到专业的、完整的、有针对性的法制教育。
那么，具体如何开展务实有效的法制教育?笔者以为，找到了当前我国中小学法制教育存在的症结，也就找到了解决问题的良药。如，针对学校重视学科教学、忽视法制教育的现状，可以考虑从改革教育评价制度着手。联合教育界与法律界之力，共同制定一套有效的教育法制评价制度。针对法制教育教师不够专业的问题，可以考虑通过教育行政干预的办法，要求学校聘用专门的法制教育教师，并且应该拥有专业的教材和教学实效考核制度等。这些措施看起来似乎是加大了学校的责任范围，但从长远来看，当学校在教育管理中尽到了足够的责任，作足了充分准备，对于有效减少学生伤害事故的发生率，减少因此而产生的法律纠纷，是有百利而无一弊的。
3 实行校内安全注意义务分配
在细化学校注意义务标准，开展有效法制教育的同时，需要在学校内部实行安全责任分配。学校是一个拥有严格规章制度和完善管理体系的法人，如果能够将学生安全保护责任具体分配到相关责任人身上，则能有效减少注意区间空白，并避免当伤害事故发生时，发生相互推托责任，导致发生受害学生权利得不到有效救济的遗憾。
例如，学校的注意义务多数时候是由学生的直接管理者――教师来执行的。因此，教师的注意义务在学校注意义务中占据非常重要的地位。那么，相对于学校而言，教师的注意义务该怎样界定呢?我们认为，教师注意义务“可界定教师基于职业性质在教育活动中负有防止学生的身体和生命因教育活动而遭受分割的义务。”具体说来，判断教师有没有尽到注意义务，主要考察教师有没有违反在学校管理职责之下的注意义务(breach of care)，主要体现在以下两个方面：作为善良管理人，教师是否能够预见到可能产生的伤害；伤害产生后，教师行为是否符合及时救助与行动注意标准。
这里的“教师”既指从事教学工作的一线教师，也包括从事教育行政管理和辅导员等担任其他职责的教师。实行校内安全注意义务分配，能够明确各岗位教师的职责，既是对学校注意义务的有益补充，又是顺利解决事故纠纷的保证。
4 协调家校之间安全注意界限
前文提到，在强调学校责任的同时，联系学校与未成年学生关系的另一个重要纽带――家庭(或家长)责任，是不容易忽视的。只有学校与家庭双方就未成年学生的安全问题进行充分的交流、沟通和协调，尽可能明确双方在保护学生安全问题上的注意义务，划分责任范围，才有可能从实质上保障未成年学生时时处于注意安全监管范围之内，从而避免出现一些安全管理上的“空档期”，给意外事件或者故意伤害制造机会。笔者以为，目前比较可行的做法是，借助于家校双方在教育教学上的合作便利，将学生安全问题也纳入家校合作的计划，由家校双方，甚至可以吸收未成年学生参与，共同商讨保护未成年学生安全的实施细则，明确家庭和学校的责任范围，制定切实可行的操作办法，达到减少学生伤害、密切家校关系的目的。
参考文献
[1]方益权，校园侵权巨额赔偿伤害了谁，中国教育报，2008-12-15(5)
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕经济社会发展的目标任务，按照依法治国基本方略的要求，深入开展法制宣传教育和法治实践活动，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会营造良好的档案法治环境。
二、目标和任务
(一)目标
通过实施“五五”普法规划，进一步提高全体公民的档案法治观念和档案意识，进一步增强档案部门公务员的档案法治理念，提高依法行政能力和水平，进一步增强档案部门依法治档的自觉性，提高依法管理和服务社会的水平。
(二)任务
1、继续深入开展法制宣传教育活动。深入学习宣传党和国家关于民主法制建设的理论、方针和政策；深入学习宣传宪法和国家基本法律制度；深入学习宣传经济社会发展的相关法律法规；深入学习宣传与群众生产生活密切相关的法律法规；深入学习宣传整顿和规范市场经济秩序的法律法规；深入学习宣传维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规；深入学习宣传《档案法》和《档案法实施办法》等档案法律法规，进一步提高广大档案工作人员的法律素质和依法行政意识，提高领导干部、公务员、企事业单位管理人员等重点对象的档案法治观念和档案意识，积极探索和尝试对青少年和农民开展档案法制宣传教育工作。
2、坚持普法与法治实践相结合，全面推进依法治档。认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和国家档案局《关于全国档案系统全面推行行政执法责任制的意见》，完善档案部门依法行政体制和机制，健全依法行政制度，严格依法行政程序，强化行政行为监督，完善和推广执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制，积极探索建立执法质量考核评议制度。提高广大档案工作人员特别是领导干部的档案法治理论水平，提高依法决策、依法行政和依法管理的能力，服务经济建设，服务改革开放，服务构建社会主义和谐社会。
3、积极组织开展法制宣传教育主题活动。按照全国普法办公室的部署，广泛开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动，积极参加“12・4”全国法制宣传日宣传教育活动；利用宣传月、宣传周、纪念日等，广泛开展群众喜闻乐见的档案法制宣传教育活动，营造学法用法的氛围；积极探索档案法制教育与道德教育有机结合的新途径，促进档案法制建设和档案部门精神文明建设。各地区档案部门要围绕活动主题，通过对宪法、档案法和档案法实施办法的宣传，引导档案部门工作人员依法正确行使权力，引导全体公民行使宪法和档案法赋予的公民权利，履行相应的公民义务，依法维护自身的合法权益。
三、具体安排与要求
(一)安排
“五五”普法规划从2006年开始实施，到2010年结束。分为三个阶段：
宣传发动阶段：2006年下半年。主要是做好宣传发动、制定规划、准备教材、培训骨干等工作。国家档案局将组织编写法制宣传教育教材，并开展对档案行政执法人员的培训。各省、自治区、直辖市档案部门要根据本规划并结合当地“五五”普法规划研究制定本地区的档案部门“五五”普法规划，报国家档案局备案。
组织实施阶段：2007―2010年。依据本规划确定的目标和任务，结合当地实际，各级档案部门要制定法制宣传教育年度计划，突出年度工作重点，做到部署及时、措施有效、指导有力、督促到位，确保“五五”普法规划全面贯彻落实。国家档案局拟在《中国档案报》开辟普法讲座专栏，并组织全国性的档案法制及档案工作知识竞赛。
检查验收阶段：2010年。各地按照本规划确定的目-标、任务和要求及各地的普法规划进行检查，采取自下而上的方式逐级组织考核、验收。国家档案局将在各地普法工作考核、验收的基础上，组织评选全国档案系统“五五”普法先进单位并进行表彰。
(二)要求
1、提高认识，加强领导。各级档案部门要高度重视法制宣传教育工作，切实加强对档案法制宣传教育工作的领导。要把开展好档案法制宣传教育活动作为深入推进档案部门依法治理、服务构建和谐社会的一项重要基础性工作，列入议事日程，纳入工作计划，健全组织机构，完善工作机制，充实人员力量，落实经费保障。
2、突出重点，统筹兼顾。要结合本地区、本部门、本单位的具体情况，确定重点内容，抓住重点对象，紧扣重要环节，特别是抓好与档案部门密切相关的法律法规宣传教育，以重点带一般，统筹兼顾，采取切实措施，防止形式主义，保证法制宣传教育落到实处。
1、民国中期农村基础教育政策的改革与发展（1927~1936）
1927年南京国民政府正式成立，到1936年抗日战争爆发前的10年时间被称为10年内战时期，10年里，社会政局相对稳定，当权者重视借助教育的力量来维护其统治，教育投入有所增加，教育体制日臻完善，国民政府竭力加强对教育的控制，把教育作为“以党治国”和“三民主义治国”的工具，以达到维护其统治的目的。具体而言，民国中期农村基础教育政策的变迁，大致可以概括为1927~1931年的改革阶段和1932~1936年的发展阶段。在改革阶段，大学院和大学区制的试行与废止，教育行政组织法的公布与修正，三民主义基础教育宗旨的推行，《实施三民主义乡村教育案》（1930）和《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）的具体施行，构成了农村基础教育政策改革的主要内容；在发展阶段，初等教育制度政策的发展即小学校学制、小学校课程、小学训育制度、毕业会考制度以及升学就业指导办法等政策内容的颁行和实施与国民义务教育体系的完善即国民义务教育整体规划与分期规划、短期小学、二部制、巡回教学以及强迫入学教育等政策内容的议定和推行，共同构成了农村基础政策发展的主要内容。这一方面阻遏了教育的民主化进程，中断了“五四”以来教育界百花齐放、自由活泼的发展势头；另一方面又使得教育建设法制化、规范化，逐渐步入稳定和统一管理的轨道，从而使得民国中期包括基础教育、农村基础教育在内的教育发展与改革进入一个相对稳定的发展时期。
2、民国后期农村基础教育政策的调整与拓展（1937~1949）
1937年，抗日战争爆发，中国基础教育尤其是农村基础教育事业的正常发展面临着极大的发展阻碍，根据“抗战建国”的基本国策，国民政府建立“战时须作平时看”的教育政策方针，对当时国情环境下的基础教育事业采取了相应的应变和调整措施。概括来说，民国后期农村基础教育政策的变迁分为两段，即1937~1944年的调整阶段和1945~1949年的拓展阶段。在调整阶段，战时农村基础教育政策方针的确立、各项训育制度的施行、“新县制”下《国民教育实施纲领》（1940）的订定，以及对于国民基础教育的各项具体规定，共同构成了推动当时民国后期农村基础教育事业进入战时条件下的最主要政策内容，时至1945年抗战结束，却并没有迎来全国人民所期盼的和平建国时期，国民政府发动全面内战，基础教育尤其是农村基础教育的发展并没有迎来一直期待的良好时机，而是在战火中以政府推行《全国实施国民教育第二次五年计划》（1946）为政策保障核心，基础教育继续缓慢发展着。但是在一些教育学者以及相关进步人士的支持和努力下，儿童义务教育与失学民众补习教育融为一体，较大地增加了国民接受教育的比例，民国后期的农村基础教育政策仍然是在前期和中期的经验积淀下，更多地走向政策方针层面上的拓展和进步。直至1949年解放战争的结束，国民政府在军事、政治和经济上的溃败和失势，最终结束了其长达38年的统治，从而使得为国民政府服务的包括农村基础教育在内的国民教育事业宣告终结，并遵循历史的脚步，走进了下一个教育发展的新时期。
二、民国时期农村基础教育政策变迁的基本路径
1、改革学制系统
20世纪上半叶是中国近现代教育史上学制系统确立和发展的关键时期，民国时期农村基础教育的发展、普及与规划政策与同时期的学制系统改革是密切联系的，这是因为学制系统规定着各级各类学校的任务目标、入学条件、修业年限及其相互关系，从而形成明确清晰的学制系统图，学校教育系统的改革可以说是各级各类学校教育政策改革、发展及至转轨的最核心内容。1912年9月，民国政府教育部第一个学校系统令即“壬子学制”正式颁布，随后又陆续颁布了很多在全国临时教育会议上得以讨论修正并通过的诸如《小学校令》、《小学校教则及课程表》等法令规程，这些法令的充实，使得“壬子•癸丑”学制于1913年渐成体系并最终综合起来形成一个统一全面的学制系统。这一学制推行后不久，其系统本身的若干缺陷开始显露，全国范围内开始形成改革学制系统的共识。从1915年全国教育会联合会第一届年会开始，期间袁世凯专制统治试图恢复复古教育时期也曾先后颁发《国民学校令》和《预备学校令》，试图改革学制系统从而实行比较严格的双轨制学校系统案，但未及实施并因其失势而废止，再经由第五、六届年会，直到1921年10月第七届全国教育会联合会年会，会上以广东省提案为根据，参酌其余九省提案，议定了《改革地方教育行政制度案》，形成了1921年学制系统草案（史称“辛酉学制”），此后围绕“辛酉学制”的讨论逐渐形成全国范围内的高潮，并最终于1922年9月通过《学校系统改革案》，且施行全国。“1922年新学制”即“壬戌学制”，又称“六三三学制”，其是在新文化运动的推动下，适应学制改革的需要，经过较长时间的酝酿和研究而制定出来的，同时又是中国近代教育史上持续时间最长、影响最大的一个学制系统，此后民国时期的学制系统基本都沿用了1922年新学制，遇有新情况新需要时，也仅是在“壬戌学制”的基础上不断进行修定和拓展的，实质内容并没有发生重大变化。其中1928年5月，大学院在“壬戌学制”的基础上修订《整理中华民国学校系统案》，即“戊辰学制”，以期与时俱进，但仅只有同年8月公布《学校系统表》得以正式公布推行。此后南京国民政府教育部又对当时当地的学制系统作了修改和变动，尤其是1932年前后《小学法》、《小学课程标准》、《小学规程》等相关教育政策法令的颁布，使得民国时期的初等教育方面的学制改革体系基本完善和定型。调整小学学制以增加灵活性和弹性，建立国民教育制度等针对基础教育学制的调整，均是根据国情和发展需要作出的具有针对性的、较为有效的调整措施，从而使得我国基础教育包括农村基础教育在以后的战争时期仍在持续发展，并在一定程度上完成了我国基础教育学制系统改革的基本框架构建。综上所述，以1912~1913年的“壬子•癸丑学制”、1921~1922年的“壬戌学制”以及1932年前后对学制系统的修订和变动共3个阶段的学校系统方案调整为主线的学制改革，横贯并引领着民国38年教育发展的整体历程。“一个制度是否具有可行性，不仅仅在于这个制度形式上是科学的，还必须符合国情、区情，必须有财政支持，还需有辅的配套措施。学制改革成功与否，也不在于是否模仿了国外的最先进的学制，而在于是否制定了一个最适合本国国情的学制”［2］。农村基础教育政策作为民国教育政策改革发展的重要内容，始终顺延着民国时期学校系统改革方案的整体方向，学制系统改革在倾向于单轨制、双轨制和中间制的选择中，势必会对基础教育政策改革的方向产生决策性的规划引导作用，因此，不同历史时期学制系统改革的不同选择，也必然引导着包括基础教育发展在内的教育走向不同的发展轨迹。
2、重视义务教育
民国伊始，1912年9月3日，教育部公布学校系统令即“壬子学制”，明确规定小学校4年为义务教育，义务教育作为民国基础教育的重要内容，第一次正式出现在民国初期的教育政策法令中，并从此开启了民国重视义务教育实施与发展的规划历程。随着《小学校令》和《小学校教则及课程表》的颁发，充实着“壬子•癸丑学制”的纲领性文件内容。作为民国初期最为进步性和科学性且影响较为重大的学制体系，初等小学校4年为义务教育的明文规定，使得实施义务教育成为民国教育发展无法回避的充要条件。随后1914年12月，教育部拟定《整理教育方案》共30条，第一条亦明确指出确定义务教育年限，明白宣示，使地方知道建设学校为国家之责任。时至1915年袁世凯《特定教育纲领》的颁布，虽然为封建腐朽教育思想的复苏提供了可能，但其总纲中仍然明确规定着实行义务教育，宜规划分年筹备办法，务使克期成功以谋教育之普及。同时1915年5月3日，《义务教育实行程序》的31条得以批奉，义务教育作为民国基础教育的重要组成部分，拟定分两期办理。1919年3月，教育部公布《全国教育计划书》，在描述普通教育章节时明确规定国库补助各省区初等教育费，且义务教育应分年计划进行，以期10年以后渐图普及。1922年的“壬戌学制”，在义务教育方面做了年限暂为4年之准，但各地方至适当时期得延长之的明确规定。1920年4月2日，教育部拟定《分期筹办义务教育年限》，订定分期筹办义务教育年限，并以8年为全国一律普及之期，全面制定1921~1928年全国义务教育分期发展的具体规划。1931年6月1日，国民政府公布的《中华民国训政时期约法》明确规定，已达学龄之儿童应一律受义务教育，其详以法律定之；而未受义务教育之人民，应一律受成年补习教育，其详以法律定之［3］。1935年6月1日，行政院抄发《实施义务教育暂行办法大纲》11条和《义务教育经费支配办法大纲训令》，其目的在于使得全国学龄儿童（指6~12岁之儿童而言）于10年期限内逐渐由受一年制、二年制达于四年制之义务教育，且义务教育的实施，应注重生活之教育并从1935年8月至1944年8月9年时间内分3期进行［4］。1935年6月20日，行政院批奉《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》指令，在《教育部实施义务教育暂行办法大纲施行细则》中规定全国学龄儿童除入普通小学者外，在实施义务教育第一期内（即民国二十四年八月至二十九年七月）应依本细则受一年短期小学教育，在第二期内（即民国二十九年八月至民国三十三年七月）应依本细则受二年短期小学教育［4］。为了推动义务教育的发展与普及，在此后的一段时期内，教育部相继颁发了《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《一年制短期小学暂行课程标准》（1935）、《二年制短期小学暂行规程及课程标准总纲》（1937）、《实施二部制教学办法》（1937）、《巡回教学办法》（1937）及《学龄儿童强迫入学暂行办法》（1937）等相关教育政策文件。同时，根据《县各级组织纲要》，1940年3月21日，教育部订定《国民教育实施纲领》，国民教育之普及以5年为期，自民国二十九年八月起至民国三十四年七月止，亦分三期进行。直至抗日战争胜利后，国民政府在教育复员的基础上，提出了全面普及国民教育的拓展方案。要求未实施国民教育的收复区省份，从1946年1月起拟定“第一次实施国民教育五年计划”，要求后方已实施国民教育的19省市，从1946年1月起，贯彻《全国实施国民教育第二次五年计划》，以充实国民学校和以国民学校为中心工作，务求学校充实，师资健全，经费稳定，各省失学儿童和失学民众都能接受义务教育或补习教育，即已完成一保一国民学校，一乡镇一中心国民学校，全部学龄儿童及失学民众受相当之义务教育与补习教育，同时国民学校一律办高级班，使一般学龄儿童均受6年之义务教育。《全国实施国民教育第二次五年计划》使得儿童义务教育与失学民众的补习教育融为一体，较大地增加了国民接受教育的机会［5］。另外，1947年1月1日，国民政府公布《中华民国宪法》，其第十三章第五节教育文化专节叙述到国民受教育机会一律平等，6~12岁之学龄儿童，一律受基本教育，免纳学费。其贫苦者，由政府供给书籍。已逾学龄未受基本教育之国民，一律受补习教育，免纳学费，其书籍亦由政府供给，可见免费义务教育在宪法中占有突出的地位，且已经具有政策规定上的法律效力［6］。总之，从民国伊始的1912年至民国行将结束的1947年，国民政府在推行农村基础教育发展的过程中，关于国民义务教育方面教育政策文件非常之多，且始终是农村基础教育发展过程中最为重要的重点组成部分，几近可以被看成是国民义务教育发展与普及的成果，将直接决定着民国时期农村基础教育发展与普及的成效。
三、民国时期农村基础教育政策变迁的内在逻辑
1、农村基础教育政策框架体系日趋完善
1912年民国初建，教育部甫立，打破了清末封建落后的农村教育体系，试图建立具有资产阶级性质的教育体系，成为民国教育行政主管部门的首要工作。颁布新的学校系统令，不断议定和充实教育法律政策内容，学堂一律改称学校，初等小学校实行义务教育，制定新的课程标准，充实着“壬子学制”并最终完善成为“壬子•癸丑学制”。民国初期的资产阶级教育体系在政权伊始的理想化追求中仓促出台，时经1915年封建复古教育的回溯，在经历过新文化运动对旧文化和旧教育的深度批判后，中国教育界内教育思想观念已经彻底转变为追求资产阶级新教育政策的确立和发展。农村基础教育政策在新教育政策方针的指引下，在基于民国初期教育体系的框架调整下，随着民国中后期《实施三民主义乡村教育案》（1930）、《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）、《小学法》（1932）、《小学规程》（1933）、《小学课程标准》（1932）、《小学特种训育纲领》（1933）、《调查学龄儿童办法》（1935）、《义务教育经费支配办法大纲训令》（1935）、《全国教育会议关于义务教育议决案》（1935）、《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《实施巡回教学办法》（1937）、《国民教育实施纲要》（1940）、《保国民学校及乡镇中心学校基金筹集办法》（1940）、《乡（镇）中心学校设施要则》（1942）、《国民学校法》（1944）、《全国实施国民教育第二次五年计划》（1946）等直接或间接相关于农村基础教育的政策文件的颁发、实施和推行，民国时期农村基础教育政策在政策层面上，具体且深入到最基层的行政规划区域，以便教育管理的便利与灵活；在义务教育层面上，全面且详尽至年限、课程和发展规划，以便提升国民素质和人才培养；在教育宗旨上，明确且突出三民主义的国民教育宗旨，以便明确教育发展方向和路径轨迹。在资产阶级教育性质未变的前提下，民国时期农村基础教育政策的框架体系日趋走向完善和成熟，并在推动农村基础教育发展上发挥着越来越重要的引领和促进作用。
2、始终把发展农村义务教育放在首要战略地位
民国时期十分重视国民教育，并始终把发展农村教育作为国家发展、民族复兴最为有效的手段之一，认为只有重视农村教育，重视农村义务教育的发展，才能完成整个教育发展规划的最基本、最重要的内容。基于民国时期农村区划作为整个行政区划范围内大部分内容的现实国情，农村基础教育必然成为国民教育最重要的组成部分，而农村义务教育的实施和发展状况将最终成为农村基础教育发展的基石。始终把发展农村义务教育放在国民教育发展的首要战略地位，这不仅需要理论上的正确认识，同时也需要政府在具体教育实践中给予农村教育实质性的政策帮助和支持。民国时期尤其重视农村义务教育的发展，在民国政权的38年间，国民政府行政院和教育部针对农村义务教育的普及和发展制定了若干政策法律文件，诸如《强迫教育办法》（1913）、《义务教育施行程序》（1915）、《分期筹办义务教育年限》（1920）、《乡村小学充实儿童学额办法》（1931）、《实施义务教育暂行办法大纲施行细则》（1935）、《实施义务教育一年制短期小学暂行规程》（1935）、《短期小学实验办法》（1935）、《二年制短期小学暂行规程》（1937）、《调查学龄儿童办法》（1935）、《学龄儿童强迫入学暂行办法》（1937）、《强迫入学条例》（1944）等专门保障义务教育实施和普及的相关教育政策文件，同时也包括《整理教育方案》（1914）、《全国教育计划书》（1919）、《实施三民主义乡村教育案》（1930）、《关于整顿学校教育造就适用人才案》（1932）、《国民教育实施纲领》（1940）、《国民学校法》（1944）等全面规划国民教育发展中包含义务教育尤其是农村义务教育内容的相关教育政策文件。需要特别强调的是，为了大力发展农村义务教育，努力保障农村义务教育发展过程中所必需的财政投入，以期避免农村义务教育在正常的发展过程中，由于资金限制所带来的物质（比如校舍配置、必要的教学设备以及图书参考资料等等）缺乏而陷入发展困境，政府颁布的《各省县市筹集义务教育经费暂行办法大纲》（1925）、《义务教育经费支配办法大纲训令》（1935）、《保国民学校及乡镇中心学校基金筹集办法》（1940）等直接或间接相关于义务教育经费投入方面的教育政策文件，对于保障农村义务教育的实施和普及尤为重要。
3、规范、法治的科学化发展过程
民国时期资本主义性质的农村基础教育政策法规所构建的教育体系，是与中国两千多年积淀下的封建传统教育完全不同的教育理论体系和发展模式。民国建立之初，新建立的资产阶级政权激进追求新的学校教育制度，《普通教育暂行办法》（1912）、《普通教育暂行课程标准》（1912）、《小学校令》（1912）、《小学校教则及课程表》（1912）、《强迫教育办法》（1913）、《整理教育方案》（1914）等各类直接或间接相关于农村基础教育的各项教育政策措施相继出台，使得民初农村基础教育的规范式科学化发展过程突飞猛进。随着袁世凯倒行逆施试图复辟帝制，《颁定教育宗旨令》（1915）、《特定教育纲领》（1915）、《义务教育施行程序》（1915）、《国民学校令》（1915）、《国民学校令施行细则》（1916）等带有封建尊孔复古性质的落后教育政策文件的颁发，使得刚刚建立起来的先进教育政策制度受到打击。“由于传统教育观念的根深蒂固，现代教育的任何推进都处处受其掣肘”［2］，尤其是在以彻底批判旧文化旧教育的新文化运动开始之前，民主进步的教育思想、教育实践与封建落后的教育思想、教育实践的往复斗争始终贯穿在基础教育政策发展的科学化进程中，且其科学化进程可以说是举步维艰。但同时农村基础教育政策逐渐走向科学化的构建过程中，也正是由于这种不断的矛盾冲突促进或加速着教育政策实施的法治式和规范式科学发展。民国时期农村基础教育政策体系的科学化过程经由初期的仓促出台，在复古和反复古教育循环往复的斗争中不断充实和完善，到民国中期已开始逐渐融入到民国社会的发展之中，并逐渐适应现代教育的发展要求。20世纪20年代以后，尤其是南京国民政府成立之后，民国基础教育政策改革的历程中更加倾向于教育政策的规范化发展。“一方面，政府接连出台了一系列加强教育管理、建设的法令法规，使新式学校教育体系建立后一直没有理顺的一些问题的解决有了法律依据；另一方面，政府制定了一系列有利于教育质量提高的制度，如教科书审查制度、毕业会考制度、教师资格制度、训育制度等。”［2］民国时期尤其是民国后期实行的这些教育政策（法律、法规和制度），其规范化和法治化发展方向下的科学化过程，“结束了清末民初新式学校教育体系建立以来新旧教育冲突的混乱局面，一定程度上有利于教育秩序的稳定和教育质量的提高。”［2］虽然这些农村基础教育政策也是国民政府试图通过加强教育控制以维护其政权统治的重要手段，但民国时期教育政策制定和发展过程中规范、法治的科学化选择对于民国时期农村基础教育的发展所起的积极作用是不言而喻的。
4、模仿、探索的本土化适应过程
20__年，教育部在接到全国人大代表和政协委员有关修订义务教育法的议案和提案后，在当年年底就启动了修订新的义务教育法的工作，并在20__年提出修订稿并上报国务院。经过国务院法制办一年多的修订工作后，在今年年初将修订草案上报到全国人大。
新义务教育法有七大亮点
第一，新法进一步明确了我国义务教育的公益性、统一性和义务性。这是义务教育的三个基本性质。
所谓公益性，就是明确规定“不收学费、杂费”。公益性和免费性是联系在一起的，孙霄兵说，对农村而言，从今年到明年要全部免除学费、杂费，但是对城市而言，这还需要一个过程。实际上，要免除义务教育阶段的杂费，就涉及到很大的财政问题。现在国家就是要下决心解决这个问题。
在新法中，统一性是贯穿始终的一个理念。孙霄兵说，在新法中，从始至终强调在全国范围内实行统一的义务教育，这个统一包括要制定统一的义务教育阶段教科书设置标准、教学标准、经费标准、建设标准、学生公用经费的标准等等。这些与统一相关的内容以不同的形式反映到法律的修改中来。
如今说义务教育的公平发展经常指的是外部条件，比如大楼、设施等等，实际上教学内容的一致，也是公平的一个体现。不能说在经济欠发达地区课程内容就要浅显，在经济发达地区课程就要高深。
强制性又叫义务性。让适龄儿童、少年接受义务教育是学校、家长和社会的义务。谁违反这个义务，谁就要受到法律的规范。家长不送学生上学，家长要承担责任；学校不接受适龄儿童、少年上学，学校要承担责任；学校不提供相应的条件，也要受到法律的规范。
第二，国家对义务教育采取新的经费保障机制，这样一个保障机制首先体现在义务教育的投入上。过去一说政府的投入，就往往容易理解为由县级政府来负责，但是实际情况是，县级政府没有足够的能力予以承担。而新法明确规定，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”新法还要求，地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。
第三，新法对义务教育的管理机制有了明确的规定。新法第七条规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作，县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”
第四，为了促进义务教育的均衡发展，新法采取多种措施保障适龄儿童平等地接受义务教育，比如说，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”“特殊教育学校(班)学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准。”“保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”
第五，新法还进一步推动实施素质教育，明确了义务教育的质量要求。第五章专门对教育教学作出规定，要求促进学生的全面发展，保证教育教学的质量。
关键词:义务教育;法规;演进;启示
中图分类号:G4文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0248-02
1 英国义务教育法规的萌芽
19世纪上半叶,英国在初等义务教育上采取自由放任的政策,随着工业革命临近结束,英国政府逐渐意识到初等教育问题的严重性,原先的那种自由放任理念也逐步转变为适度干预,颁布了一系列关于强制教育的法律法规。
1802年颁布了《学徒健康与道德法案》,该法案规定,“至少在每个学徒工作的头四年中,必须抽出工作日的一部分,在一般工作时间内,根据此类学徒的年龄和能力,由此类学徒的工厂主出资,聘请适当的、老成持重的教员,在专用场所教导学徒读书、写字及算术,或者这三门中的一门……” 这个法案规定了学徒必须接受适当的教育,表明了英国政府对义务教育开始进行适度的干预。
1833年颁布的《工厂法》规定,9―13岁的童工必须提供参加过学校教育的相关证明,童工应在工作时间内拿出2个小时来接受教育,学习初步的“3R”知识和宗教知识,……工厂主雇用童工必须有厂医的年龄证明和教师的入学证明书,违者受罚工厂主从每个童工的周薪中扣出1便士作为教师的酬金。1844年再次修订《工厂法》,规定童工做工必须交出上学证明。1846年的《工厂法》进一步明确“工厂教育是强制性的,并且是劳动条件之一”。《工厂法》的颁布,在推动工人阶级子女受教育上有积极意义。
1860年的《矿山法》规定:10―11儿童只有获得“3R”方面的熟练证书方可不接受进一步的学校教育。
如上所述,政府颁布了诸多法规强制童工接受初等教育,但事实上,这一时期英国的初等教育状况极其落后。但还没有制定真正意义上的义务教育法规,只能说是英国义务教育法规的萌芽阶段。
2 英国义务教育法规的全面确立
而真正意义上的义务教育是从1870年英国政府颁布了《初等教育法》开始的。在1870年到1891年期间,英国的初等教育转变为免费的和义务的。
1870年《初等教育法》中规定:(1)5-12岁的儿童须接受义务教育,如果家长讲不出不送子女上学的合适的理由,他们就要被罚以5先令以下的款;(2)在缺少学校地区设立公立学校,每周学费不得超过9便士,民办学校学费数额不受限制。这一法定为英国义务教育的发展奠定了基础。一方面,它规定了家长送子女上学的义务。另一方面还规定公立学校的学费,每周学费不超过9便士。
1876年通过《桑登法》第4条明确规定了父母对于儿童接受初等教育的法律责任:“每个儿童的父母有责任让自己的子女接受足够的读、写和算术方面的初等教育,如果父母没有履行这一职责,那么他们应服从本法案提出的各种命令,并应受到本法案提出的各种处罚。” 该法令要求那些还没有学校委员会的各学区成立“学校入学事务部”,该机构有权制订和实施有关义务入学的法令。
1880年英国议会通过《芒代拉法》。该法进一步规定各学区学校委员会或学校入学委员会有义务颁布有关学生入学问题的地方法规,规定5-10岁儿童无条件入学,10-13岁儿童只有达到一定的成绩要求或已连续五年正常入学接受教育,方可免除义务入学要求,具体标准由各地通过地方法规确定。《芒代拉法》以教育法的形式对原属《工厂法》管辖的最低工作年龄及相应的义务教育年龄做出了规定,标志着英国义务初等教育体系的正式确立。
对义务教育的收费问题,英国政府在1891年颁布了《免费初等教育法》,规定父母有权要求免除其子女初等教育的费用,3―15岁儿童每年的人均政府拨款为10先令,原来学费低于10先令标准的学校不再向学生收取任何费用,高于10先令标准的学校可收取一定的学费,但其数额加上人均政府拨款的总和不得超过原来的学费标准。该法通过向初等学校提供一定数额的人均政府拨款,使英国少数初等学校的学费大大下降,并使大部分初等学校实施了免费教育。
3 英国义务教育法规的进一步完善和发展
20世纪后,英国义务教育法规进入了进一步完善和发展的阶段。
1918年,英国国会通过了教育大臣费舍提出的教育议案,制定了新的初等教育法,也称《费舍教育法》。该法案对义务教育作了如下主要规定:(1)地方当局为2-5岁的儿童开设幼儿学校;规定5-14岁为义务教育阶段;小学一律实行免费;禁止雇用不满12岁的儿童做童工。(2)地方当局应建立和维持继续教育学校,向进入这种学校的年轻人(14-16岁)免费提供适当的学习课程、教学和体育训练,年轻人每年应在继续教育学校中接受320个学时的学习。《费舍教育法》将义务教育年限延长到14岁,小学一律实行免费教育。
1944年,英国政府通过了以巴特勒为主席的教育委员会提出的教育改革方案,即《1944年教育法》,又称《巴特勒法案》。该法案关于义务教育规定如下:实施5-15岁的义务教育。父母有保证子女接受义务教育和保证在册生正常上学的职责。地方教育当局向义务教育超龄者提供全日制教育和业余教育。《巴特勒法案》将义务教育年限延长到15岁,规定了父母对子女义务教育的责任,地方教育当局对教育超龄者提供教育。
1987年11月,英国教育大臣贝克向英国下院提交了《教育改革方案》,即《1988年教育改革法》。法案中与义务教育有关的内容有:(1)实行义务教育阶段全国统一课程。在义务教育阶段(5-16岁),所有学生必须学习10门必修课程,包括英语、数学、科学三门核心课程,历史、地理、技术、音乐、美术、体育和现代外语等七门基础课程。另外还有包括古典文学、家政、经营学、保健知识、信息技术应用、生物、第二外语、生计指导等附加课程。(2)建立义务教育阶段全国成绩评定制度。义务教育必修课的各学科都有相应的成就目标,每一成就目标分为与年级相对应的十个水平,分别在7岁、11岁、14岁和16岁进行评估。义务教育阶段结束,学生参加“普通中等教育证书考试”的全国统考,借此评估所达到的成就目标。(3)赋予家长在学生入学方面的“选择权”。具体做法是,限定中小学校招生的“标准数”,家长可以在本地区或另一地区为子女挑选学校,学校在招生数未满时,不能拒绝学生的入学要求。这就是所谓的“入学开放”政策。《1988年教育改革法》是20世纪英国最激进的一次教育改革,它规定实行义务教育阶段的全国统一课程,实行全国统一的成绩评定制度,家长有权利为子女选择就读学校并参与学校管理,学校可以摆脱地方教育当局的管理,把资源的控制权下放给学校。
4 英国义务教育法规的特点及对我国义务教育立法的启示
(1)义务教育法规要具有时代性。英国义务教育法规制定和完善都是针对义务教育的每一个问题和义务教育的每一项改革作出的相应的规定,符合本国的实际情况,适应了当时社会发展的需要,与时代性和教育改革紧密相联。我国义务教育实施也经历了相当长的一段时间,不同时间段义务教育实施的环境不同,义务教育法规应该随着时代的发展不断完善。我国当前义务教育的实际情况是,还在一定程度上存在教育经费投入不足,教育资源城乡区域差距较大,农村地区义务教育严重落后等情况。这就要求我国义务教育法规要针对这些实际情况,做出相应的规定,从法律法规上来保障我国义务教育的全面实施。
(2)义务教育法规要具有完备性。英国政府依靠相应的法律法规来进行对义务教育的管理。从整个过程来看,是一个对义务教育法规不断完善不断细化的过程,形成了完备的义务教育法规配套体系。相对来说,我国有关义务教育方面的法律法规配套体系尚不健全、对于义务教育中的各项改革,义务教育中的各个方面的法规还需要进一步细化和完善。
(3)义务教育法规要具有强烈的强制性和明确的处罚措施。英国一系列义务教育法规的强制性非常突出,具体表现为对违反者提出了明确具体的处罚措施,操作性很强。我国义务教育法规的条文中强制性不够,强制性不够的一个重要原因就是缺乏更具体的处罚措施,义务教育法规在具体的实施过程中可操作性不强。应该进一步加强我国义务教育法规的强制性、具体化和可操作性。
(4)义务教育法规要具有平衡性。从英国义务教育各个时期的义务教育法规中不难看出,英国义务教育法规不仅强调家庭、父母以及子女在教育中应该承担的义务,而且对政府在义务教育中应该承担的办学责任、以及学校的教育条件等都作了极其严格的规定。使各方主体的权利及义务变得更加均衡。我国义务教育法律法规对学生及其家庭的单方面义务要求比较重视,而对国家、政府和学校的规定显得无力。因此,我国义务教育法规应该在强调家庭父母的责任和义务的同时,强调学校、国家和政府应承担的责任和义务。
参考文献
[1]Joel H、 Wiener, Great Britain:The Lion at Nome:A Documentary History of Domestic Polity, 1689-1973, London, 1974, pp、806-807、