一、提高认识，切实增强搞好乡镇职能转变工作的紧迫感和责任感
随着农村改革的不断深入，特别是今年全面取消农业税后，乡镇工作的内容及任务发生了重大变化。转变乡镇职能正是应这种需求提出的，其根本目的就是通过重新定位乡镇职能、设置乡镇内部机构、优化人员组合、强化目标管理、完善考核机制等工作，进一步改进乡镇工作方式方法、提高服务水平，推进农村改革、破解“三农”难题、加快农村发展。
第一，转变乡镇职能是适应社会主义市场经济体制，促进农民增收的迫切需要。随着市场经济的发展，市场对农民的组织化程度和农产品的竞争力要求越来越高。在这种条件下，单凭农民以一家一户的形式，难以应对千变万化的市场，实现自我调整和增收，这必然要求乡镇要以市场为导向，积极引导农民调整农业产业结构，彻底转变过去粗放的管理方式，发展区域性主导产业、地方性优势产业和特色农产品，提升农业产业化经营水平，促进农民增收。这就要求乡镇必须转变职能，创新工作方式和服务手段，以适应现代市场经济发展的需求。
第二，转变乡镇职能是巩固农村改革成果，防止农民负担反弹，加快农业发展的重要举措。近年来，农村围绕“三农”问题进行了一系列的改革，尤其是**年以来实施的农村税费改革，既调动了农民的种养积极性，又把乡镇干部从催耕催种，催收催缴的繁杂工作中解脱了出来。但是目前农民增收渠道不多，收入增长缓慢的新情况，要求乡镇转变职能，整合现有人力及技术资源，积极寻找为“三农”服务的切入点，防止农民负担反弹，最终实现农民收入稳定增长。
第三，转变乡镇职能是实现农村经济社会全面发展的重要保证。实现农村经济社会的全面发展，必须有一个与农村生产力水平相适应，与农村发展要求相协调，与农民承受能力相符合的农村社会管理和公共服务体系作保证。乡镇职能转变就是对束缚农村发展的现行体制进行改革，通过对职能的重新定位,转变思想观念、工作方式方法,激发现有人员的工作积极性等措施，进一步加强乡镇党政组织在农村改革发展稳定中的领导核心作用和战斗堡垒作用，使乡镇工作更贴近农村，贴近农民，保证农村社会经济及各项事业的全面发展。
第四，转变乡镇职能是解决当前农村工作突出问题的重要手段。长期以来，我们在乡镇工作中形成的传统简单工作方式已完全不能适应新时期农村经济发展的需求，普遍存在着职能泛化的问题，主要表现在：一些乡镇在服务工作中缺位，忽视了产后的市场和流通渠道的开拓，农民没有得到实惠；有些乡镇职能错位，没有把主要职责定位到服务“三农”工作中来，部分乡镇站所职能分散，作用发挥不好，责权不清，推诿扯皮的事情经常发生；个别乡镇在经济活动中越位，管了一些应该由市场本身解决的问题，超越了政府职能的权限，管不了，又管不好。当前，全县上下正处于构建社会主义和谐社会和建设农村小康社会的关键时期，农村各项事业对乡镇工作的依赖程度十分明显，加快乡镇职能转变，提升乡镇服务水平，提高乡镇工作效率，对促进全县农村社会经济全面发展有着重大而深远的现实意义。为此，各试点乡镇、有关部门一定要充分认识乡镇职能转变试点工作的重大意义，进一步增强推进乡镇职能转变的紧迫感、责任感和使命感，紧密配合，同力协作，保质保量完成全县乡镇职能转变试点工作任务。
二、精心组织，全面落实乡镇职能转变试点工作的各项任务
乡镇职能转变试点工作，是从更深层次上对全县农村经济社会管理体制的探索与创新。根据市上的统一要求，县上按照“试点先行、综合配套、积极稳妥、渐进有序、分步推进”的办法，在全县中东西三片和川道、山区两个不同区域内，选择了马鹿、恭门、胡川、大阳、马关等五个具有典型代表的乡（镇）组织实施。试点工作共分五个阶段，从**年9月15日开始至**年12月31日结束，历时3个半月，时间紧，要求严、任务重。各试点乡镇和各有关单位要严格按照全县的统一安排，精心组织，落实工作措施，按期完成工作任务，在具体工作中必须注意好以下几个方面：
一是必须正确把握好这次试点工作的总原则。这次试点工作的总原则是探索转变乡镇职能的有效措施和办法，在试点乡镇建立一套结构合理、管理科学、运转协调、行为规范、公正透明、廉洁高效的管理体制和运行机制。把乡镇工作的重点转变到经济发展、社会管理和公共服务这三大块职能上来，进一步加强党对农业、农村和农民工作的领导，科学设置乡镇机构，理顺各种关系，减轻财政和农民负担，降低行政成本，提高行政效率，使其更好地为“三农”服务，切实推动农村经济社会全面发展。
二是必须准确定位乡镇工作职能，把握乡镇职能转变的基本方向。乡镇职能转变要有针对性、有方向性，必须对乡镇的工作职能准确进行定位。从当前全县情况看，乡镇职能主要体现在以下五个方面：一是宣传落实党在农村的各项方针政策，特别是落实好扶持“三农”政策，加强基层组织建设，不断巩固党在农村的执政基础；二是宣传贯彻生态、环境、土地、规划、计划生育等基本国策及国家的各项法律法规，依法行政，确保政令畅通；三是搞好基础设施建设，保护和发展好农村道路、水利、广播电视、教育、卫生、小城镇建设等基础设施建设和农村社会公益事业；四是制定并实施好农村经济社会发展规划和乡村建设规划，调整农村经济结构，壮大支柱产业，促进农民增收，带领农民致富；五是维护社会稳定，做好、精神文明建设等工作，构建农村和谐社会。各乡镇要围绕这五个方面，紧密结合本乡镇产业特点和主要增收渠道，准确定位本乡镇工作职能，进一步确定乡镇职能转变的工作重点、难点和转变方向。
三是必须合理确定内设机构，准确界定工作职责，正确理顺管理体制。机构是职能的载体，机构设置是否合理，职能界定是否准确，管理体制是否健全，都将影响到乡镇职能的发挥。因此，各乡镇一定要在政策规定范围内，把构建运转协调、高度灵活、优质服务、办事高效的乡镇内设机构作为乡镇职能转变的主要工作来抓。在机构设置上，各乡镇一定要参照县上对机构设置的总体要求，按“三农”发展的需求设置机构，按不同的服务对象、性质和方式设置机构，紧扣“发展第一要务”设置机构，使乡镇机构形成职责清晰、目标明确、统一管理的新格局。同时，各乡镇要根据区域经济的不同现状，在新设机构内部，自主设置特色农业、林果、劳务等农村发展服务工作组，变被动管理为主动服务，彻底改变过去“安排什么干什么”的工作方式，增强乡镇干部工作的主动性。在机构职能界定上，要坚持因地制宜的原则，合理划分乡镇工作职能，充分明确各机构的工作职责和任务，要着眼于培育本地特色项目、支柱产业，从服务“三农”的大局出发，靠实责任，保证乡镇的每一项工作都有人管，每一项工作都不冲突，每一项任务都能落到实处。在管理体制上，要坚决防止机构管理出现“多头领导”和条块分割，致使机构运行缺乏力度和效率的情况发生。各乡镇、各单位要从大局出发，充分发挥好各自的职能，理顺条块关系，坚决消除政出多门的弊端；要确保事业单位的法人地位，下决心解决“牌子响、责任大、权力小、协调难”的问题，增强事业单位的生机与活力，加快乡镇事业单位从行政依附型向社会自主型转变。
四是必须建立竞争与激励机制，合理定岗定人。增强乡镇干部队伍的活力，是乡镇机构改革的重要任务。过去乡镇干部工作是“胡子眉毛一把抓”，干部队伍无活力，工作作风不实，效率不高。对此，乡镇要在核定的本乡镇编制范围内，坚持因事设岗，因岗定人，实行“竞争上岗、双向选择”的机制，重新调配人员，整合人力资源。各乡镇党委要按照县委的统一要求，通过竞争上岗，配备乡镇内设办公室和中心负责人，尽可能采取互相兼职和交叉任职的办法，进一步压缩领导职数，严禁私自超编超配人员；对各办公室、中心工作人员，要坚持“小调整、大转变”的原则，通过双向选择，小范围、就近调整工作岗位，力争达到工作职能与效率的有效转变。在人员分流中要严格把握政策界限，坚决清退乡镇党政机关、事业单位聘用人员和其他各类临时人员。按照省市要求，今后5年内，乡镇不再增加机构和人员。行政机关和事业单位的财政供养人员，要按编制定人员，按编内实有人员发工资。乡镇党政机构和全额拨款的事业单位（不含教育）分流人员可通过提前退休、提前离岗休养、学习培训、下派任职、领办参办企业、自谋发展等途径妥善安置。提前退休的享受原职级退休工资待遇，提前离岗休养的与在职人员同等对待；学习培训人员，保留基本工资，安排学习培训，职位出现空缺时，允许参加竞聘，同等条件优先聘用；下派公职人员担任村干部的继续享受原工资待遇；领办参办企业人员、自谋职业和其他分流人员，可实行三年内带薪分流，三年后停薪脱钩，确保人员精简到位；要完善各项管理制度，建立合理的考核评价和竞争激励机制，通过建立明确的奖罚制度，充分调动干部的工作积极性。
三、突出重点，切实推动乡镇职能的有效转变
乡镇职能转变决不是简单的精减机构和调整人员，而是要综合改革、整体推进，全面建立与农村市场经济要求相适应的管理体制和运行机制，解放和发展农村生产力。这是转变乡镇职能的一个根本目标。根据我县目前农村发展现状和农村市场经济需求，乡镇职能转变必须坚持在思想观念上由抓大农业向抓大市场转变，在工作思路上由行政推动型向综合服务型转变，在管理方式上由具体管理向间接管理的调整转变，在工作重点的调整上由催耕催种、要粮要款、收税罚款向推进农业产业化经营、开展劳务输出，增加农民收入转变。要积极组织乡镇干部围绕本地主导产业和特色农产品，提高乡镇服务农村经济和农民增收的能力，促进乡镇职能转变和农村事业发展的“双赢”。围绕以上职能转变方向，在职能转变过程中应从以下几个方面入手:
一是由领导转变为引导。乡镇党委、政府应从过去的主要抓财政收入和计划生育工作，转移到抓财政收入、计划生育与抓党在农村的方针政策落实、农村基层组织建设、后进村转化以及农村社会稳定的统一协调上来。要注重引导机关、事业单位转变职能，为“三农”提供优质服务；注重引导农民从狭隘的“自给自足”的小农经济向市场经济转变；注重从过去的下指标、忙检查向为农业和农民找市场、找发展方向、找发展道路转变，引导农民向市场化、现代化农业方向迈进。
二是由管理转变为服务。乡镇事业单位要以市场为主体，以乡、村两级组织为渠道，合理配置资源，充分发挥在技术、信息、人才、资金等方面的服务职能，及时为农民提供信息、技术、防疫、检疫、销售等方面的服务，促进当地农村经济社会的协调发展。乡镇党委、政府应坚持“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，积极推动农业产业结构调整，千方百计增加农民收入，稳定农村局势。
三是由统筹转变为协调。既要在管理上充分发挥乡镇各事业机构的服务作用，为当地社会经济营造宽松的发展环境，又要协调处理与企业、金融部门及周边地区的关系，为群众提前、产中及产后服务，把当地的农产品资源优势转化为市场优势、经济优势。
四是由命令转变为示范。要在充分借鉴本地及外地先进经验和成功经验的基础上，根据当地的经济、资源、人才、区位优势，领办、创办经济实体以及各类服务、种养业示范基地。大力发展乡、村、组三级农业科技示范园，以示范园为载体实现领导方式的转变，用示范成果教会农民认识市场，解决农业产业结构调整中农民想干不敢干、想干不会干的实际问题。通过改变农民的传统种植观念和种植模式，实现农业增效、农民增收。
上面，我讲的只是乡镇职能转变的一些指导性意见，具体实施办法，各地都在进行摸索，形式各异。在实践中，我们鼓励各试点乡镇大胆探索、大胆创新、创出特色，对试点中出现的问题，要及时向上反映，做到下情上达，相互沟通，协调解决。
四、加强领导，确保乡镇职能转变试点工作扎实有序开展
搞好乡镇职能转变试点工作，责任在乡镇党委，关键在领导，重点在落实。各试点乡镇和有关部门领导一定要从全局的、战略的高度，充分认识试点工作的重要意义，认真总结抓乡镇工作的经验，积极探索转变乡镇职能的新路子，加强领导，靠实责任，确保试点工作取得实效。
一是落实领导责任，强化工作职责。乡镇职能转变要在县委、县政府的统一领导下进行。为此，县上成立了专门的乡镇职能转变试点工作领导小组，设立了领导小组办公室，专门负责处理乡镇职能转变试点的日常事务。各试点乡镇也要以党委书记为第一责任人，成立相应的领导机构，集中精力抓好这一项工作，切实加强对本乡镇试点工作的指导。要注意研究和妥善处理职能转变工作中出现的新情况、新问题，及时采取措施，把握好相关政策，严肃组织纪律，防止弄虚作假，影响工作。县直各相关部门要从大局出发，积极配合，正确处理利益关系，大力支持乡镇职能转变工作。既要自觉做好本部门承担的项目和服务工作，不给乡镇分任务，又要对乡镇承担的项目给予最大限度的支持和帮助。任何部门不得以任何形式干预乡镇机构设置和人员安置等工作，切实优化乡镇工作环境，减轻乡镇负担。
二是积极创造条件，推动新机构及时运转。各试点乡镇要积极从加强干部队伍建设，优化工作环境入手，积极创造条件。要通过各种形式的学习培训，引导乡镇干部增强宗旨观念，扎根基层，真抓实干，在实践中转变领导方式，转变工作作风，提高乡镇干部驾驭农村工作的能力和本领。充分调动乡镇和村组三级干部的工作积极性，使他们的工作潜能得到最大限度的释放，努力增加农民收入。要偿试实行绩效承诺制，对引进示范的农业科技项目，可采取适当的方式，与农户签订效益承诺合同，风险由政府承担，收益归属群众，尽力排除群众的后顾之优，确保服务质量，构建诚信政府，优化工作环境，切实推动新机构的及时运转。
三是加强基层组织建设，增强村级组织服务功能。要适应新形势的要求，切实加强村级班子建设，提高村级组织的工作效率。通过教育引导，帮助村级组织转变观念，提高业务能力和工作水平；要进一步精简村组干部，提倡村干部兼任组干部，适当提高报酬和工作经费，调动村组干部的工作积极性；要千方百计筹措资金，加强阵地建设，改善工作和服务条件，推进村组班子高效运转。同时，要把乡镇承担的一些村务工作，及时交给村组，让它们负责承担；要积极引导村级组织建立适应职能转变的中介服务组织，把一些由乡镇政府管不了，管不好的事，交给他们承办，真正发挥乡土人才、民间经纪人的作用。
论文摘要乡镇政府是国家联系广大农民群众的重要桥梁和纽带，是统筹、协调、推进农村社会发展的核心，其职能作用的发挥直接关系到农村的稳定和发展。然而，当前乡镇政府改革过程中还存在着诸多问题，难以适应形势的发展，因此，必须加快转变乡镇政府职能，以更好的推动我国农村社会各项事业的发展，构建社会主义和谐社会。
随着农村综合改革的不断深人，农业与农村工作形势发生了深刻变化，如何适应新形势发展要求，充分发挥乡镇政府在服务和引导农村社会发展中的积极作用，推动农村社会快速健康发展，对加快乡镇政府职能转变提出了更为紧迫的要求。乡镇机构改革的核心是转变政府职能。然而，乡镇政府职能的转变还没有跟上形势的发展。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，己经成为一个重大课题。
一、乡镇政府职能转变中存在的主要问题
近年来，我国乡镇政府职能转变己取得了阶段性成果，尤其是政企分开、政事分开和农村基础设施建设方面取得了明显的进展。然而，受各种因素的影响，现阶段乡镇政府职能作用的发挥受到了一定的限制，其职能转变尚未完全到位，还存在着诸多问题。主要表现在以下几个方面:
(一)传统行政体制和观念的影响
农村税费改革之后，乡镇政府职能要求从“管治”为主转向“服务”为主。但传统压力型管理体制仍然存在，上级政府和部门常常通过任务考核机制，没有任何商量余地的将层层下达的任务、指标交由乡镇政府完成，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，乡镇政府干部的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩。这种情况下，乡镇政府往往只能选择对上负责，而忽视了农民群众的实际需求和农村的现实需要，即使乡镇政府向乡村提供了公共服务，也是在上级政府行政命令下进行的强制性供给，很少会考虑到本地农民的实际需要。乡镇政府的政绩考核和问责制度主要体现了上级政府对于基层政府的要求和满意度，是在自上而下的政府体系中封闭运行，缺乏农民的参与与监督。显然，这个问责过程缺乏社会参与性，在方向上是背离正常要求的。
(二)乡镇财政体制的缺陷及其困境
分税制财政体制改革后，各地普遍存在着“财权上收，事权下放”的现象，县乡政府存在着事权与财权的划分上高度不对称，乡镇政府承担了许多与财力不等的事权，乡镇政府已陷入了无限责任与有限财力的矛盾之中，造成乡镇财政困难。农业税取消前，乡村就存在着财政缺口和债务。“预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元，其中，乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。”取消农业税后，财政收入渠道变窄，乡镇财政收支矛盾加剧。另外，转移支付制度不够规范，上级政府向下拨付的资金在运行中呈现出许多不完善的地方，如转移支付不到位，对转移支付的资金缺乏有效的监管等。乡镇政府的财政危机不仅致使其供给公共产品的能力大大削弱，而且导致其对公共服务职责的淡漠，从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。
(三)乡镇政府职能定位不明确
农村税费改革之后，乡镇政府职能必须及时地从传统的以行政管理为主向以社会公共服务为主转化，从过去的“全能型政府”向“有效政府”和“服务型政府”转化。然而，乡镇政府在具体的运行过程中职能并没有及时地转变过来，越位、错位、缺位现象严重，没有履行好提供农村基本公共品的职责。客观上，乡镇政府改革也会触及到“条条块块”的诸多利益。乡镇一级政府是各种“条条块块”的集结点，这造成“上面千条线，下面一根}i”的状况，处于乡镇政府之上的各种“条条块块”都在强调其作用的重要性，什么工作都由乡镇落实，这使得乡镇政府整日忙于各种烦杂事务的处理，主次工作难分，被动局面很难改观。
(四)乡镇政府干部的综合素质有待提高
乡镇政府干部作为乡镇政府行使职能的主体，其素质的高低，理论修养水平，思想认识的深刻程度直接影响着乡镇政府职能转变的效果。尽管改革开放30年来，乡镇政府干部的素质有了较大改善，但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还难以适应，如:行政观念陈旧，仍然习惯于“管、审、批”的权力干预型管理，掌握市场经济知识和法律知识不多，对农村经济发展的认识不深，创新意识不强，思想封闭、视野狭窄，缺乏开拓和开放意识，科学行政、依法行政、民主行政的能力低，工作方法简单粗暴，缺乏服务意识和责任意识，以民为本的公仆意识淡化，公共服务意识尚未完全树立等。乡镇干部个人素质的欠缺阻碍了乡镇政府职能的充分转变，阻碍农村社会发展进程，制约了农村社会的发展。
二、乡镇政府职能转变的对策
乡镇政府职能转变的方向应当是要适应建立社会主义市场经济体制和农村综合改革新形势，将主要精力放在引导经济发展、市场监管、社会管理、公共服务上来，更加注重履行社会管理和公共服务职能，尽快从“管制型政府”转变为“服务型政府”，为农村经济和社会发展提供必要的服务。
(一)推进行政体制改革，建立以服务型为导向的绩效考评机制
要转变乡镇政府职能，就必须改革压力型的行政体制，使乡镇承担起领导农村社会发展的重任。要按照“精简、效能、统一”的原则改革压力型体制，建设一种灵活性的工作机制，形成上下级政府相协调、互补，各司其职，各尽其责的新局面，推进农村社会事业的发展。扩大公民参与，完善考核机制。加大引入公民参与政策制定的力度，了解公众需求、征求公众意见，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，对乡镇政府的考核重点要突出对“为农服务”绩效的考核，同时，建构以公共服务为指向的对仁对下的双向行政问责体制。乡镇政府应实现决策、执行的法治化、人本化，建立政务公开及民主制度，建立民主表达机制，实行民主决策、民主管理、民主监督，用制度保证农民的话语权。通过科学的绩效评估体系和行政问责制度，帮助乡镇政府查漏补缺，明确责任，提高办事的效率。
(二)改革不合理的财政体制，为乡镇政府职能转变提供财力支持
进一步完善县乡财政管理体制，加强县对乡镇财政的监管，逐步建立农村公共财政体制和运行机制口着力完善财政转移支付制度，把现行成功的对县乡的财政奖励补助政策规范化、制度化，形成稳定的增长机制。加强乡镇财源建设，扶持本地的乡镇企业、第三产业的发展，尽快解决各地乡镇财政赤字和债务问题，增强乡镇政府的财政实力。合理划分各级政府事权和财权，严格遵循“权随事走，财由事定”的原则，明确进行县与乡镇政府之间的事权、财权划分，理顺县与乡镇政府之间的关系，促使二者关系走向规范化、法治化，实现事权与财权的统一。
(三)明确乡镇政府的职能定位，完善相关法律法规
2009年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》中规定了乡镇政府的四项职能，要从法律上明确细化规定乡镇政府在农村的职能范围，使乡镇政府切实将注意力转移到促进经济发展、增加农民收入:强化公共服务、着力改善民生:加强社会管理、维护农村稳定:推进基层民主、促进农村和谐上来。目前，在乡镇政府职能、村民委员会职能、村民自治、乡镇政府与村民委员会的关系等问题上，法律还存在着许多漏洞和矛盾之处，亟待立法加以完善。所以应尽快制定法律，使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循，以法治的手段来规范、界定乡镇政府的职能，使乡镇政府能够依法行政，依法办事，为乡镇政府职能转变提供法律依据。
(四)努力提高乡镇干部的综合素质
农村综合改革后，乡镇领导干部不仅仅是传达文件和开会部署任务，更须具有前瞻的视角和对市场经济的深度把握，才能引导广大农民在激烈的市场竞争中致富奔小康。乡镇干部要树立民本位观念，要在思想上真正树立服务意识，公仆意识，摒弃单纯依靠行政命令的工作方法，学会依靠法律制度、平等协商、寓管理于服务之中的工作方法，应提高各种能力，如综合决策能力、组织管理能力、干群协调能力、创新能力及处理突发事件的能力。此外，创新乡镇干部人事制度。要建立乡镇岗位逢进必考、择优录用的乡镇干部补充机制，将那些年轻有为、思想政治素质好的大学毕业生招录补充到乡镇干部队伍中去，让其在基层得到锻炼，努力建设一支精干高效的乡镇干部队伍。
(五)建构新型公共服务机制，实行市场、社会与政府的共同治理
1、指标选取原则。乡镇是由经济、社会、资源、环境等组成的一个复杂系统。一个区域的经济社会发展状况是多方面的，任何单项指标都无法全面而客观地反映该区域的社会、经济、文化发展水平。所以需要构建一套指标体系进行全面的评价，该指标体系即是利用多个指标从不同侧面、方位、多角度地对区域经济社会进行评价，要具有导向性、公平性、可操作性和绩效性。
2、评价体系指标的选取。根据指标选取的原则，将指标体系分为两大类，一类是反映经济发展水平的指标；一类是社会人文发展水平指标进行乡镇科学发展定量评价。反映经济发展水平指标：农村经济总收入X1、农业收入占经济总收入的比重X2、工业收入占经济总收入的比重X3、耕地面积X4、粮食总产量X5、农村用电量X6、农业机械总动力X7、乡镇企业产值X8、乡镇企业上缴税金X9、乡村劳动力占农村人口比重X10，共10个指标。涉及经济总量、经济结构、农业生产、乡镇企业、劳动力情况。社会人文发展水平指标：农民人均纯收入X11、总人口X12、非农人口比重X13、年末出生人口X14、小学初中学校个数X15、师生人数比X16、社区卫生服务中心和卫生所X17、新型农村养老保险参保率X18，共8个指标。涉及乡镇人口、城镇化、农民生活、教育文化水平、社会保障等。
3、评价方法选择。选用主成分分析法和因子分析法确定指标权重。主成分分析法是一种降维方法，将指标中相关性较高的变量转化为相互独立或不相关的变量，即把多指标转化为少数几个综合指标。因子分析是把关系比较密切的、相关程度较高的几个变量归为一类，每一类组成一个因子，用较少的几个因子反映原有变量的大部分信息。运用这种分析方法，可以方便地找出影响乡镇经济发展的主要因素。最后，通过线性加权法对各乡镇的经济、社会发展综合水平进行定量评价。
4、评价体系计算过程。采用多元统计方法中的因子分析法，建立因子分析模型，具体步骤如下：（1）对原始数据进行标准化处理，消除量纲。（2）计算相关系数矩阵及其特征值、特征向量。由特征向量构成的矩阵A=（aij），称为因子载荷矩阵。（3）建立因子模型。设X1,X2，…，Xn为原观测变量，通过因子分析，找到影响这些变量的公共因子F1，F2，…，Fm（m<p），这样原p个变量可以表达为:Xi=ai1F1+ai2F2+…+aimFm+εi（i=1,2，…，p）上式中的F1，F2，…，Fm称为公共因子，εi称为Xi的特殊因子。（4）确定因子贡献率和累计贡献。（5）对因子载荷阵作正交旋转。（6）计算因子得分，权数是各因子的方差贡献率。（7）计算综合得分。综合得分反映各乡镇经济总体发展程度。标准化处理的结果使得最终得分没有满分，零分表示乡镇的平均水平，正分表示高出平均水平的程度，负分表示低于平均水平的程度。
二、乡镇科学发展实证分析———以孝义乡镇为例
2014年第十三届全国县域经济与县域基本竞争力百强县市评价结果显示，在全国百强县市中山西省孝义市排名第65位，是山西唯一入围的县级市，这是孝义市自2007年至今连续7年入围全国百强县市榜单。孝义市是山西“扩权强县和转型综改试验区”双试点，在资源型经济转型等方面走在全国其他资源型市县的前列，这与孝义各乡镇经济社会的发展密不可分。目前，孝义市所辖7个镇、5个乡，乡镇总面积819、51平方公里，占孝义市总面积的86、63%。人口27、98万人，占全市总人口的58、0%。乡镇企业总产值308、77亿元，占全市乡镇企业总产值的57、2%，且各乡镇在地理位置、自然环境、资源禀赋、基础设施、历史文化等方面的条件各不相同，在资源型县份中具有一定的典型性和代表性。鉴于以上考虑，本文选取山西孝义为例，对乡镇发展进行评价研究。
1、运用spss软件对原始数据标准化处理，计算相关系数矩阵。
2、计算变量的特征值、贡献率、累计贡献率以及旋转后的因子载荷矩阵。由表1可以看出，前4个主因子的贡献率达到84、869%，因此选择这4个作为主因子进行分析。通过碎石图（见图1）也可以看出：第1个因子特征值很高，解释原有变量贡献最大。以此类推，特征值逐渐变小，第5个以后的特征值越来越小，解释原有变量的贡献很小，因此提取4个因子是合适的。从表2可以看出：第一主因子在耕地面积、粮食总产量、乡村劳动力占农村人口的比重、年末出生人口、农业收入占经济总收入的比重等指标上有较大的正载荷，因此该主成分主要表明农业发展规模和发展水平，作为乡镇农业指标。第二主因子在农村经济总收入、工业收入占经济收入的比重、农业机械总动力、乡镇企业产值、农民人均纯收入、师生比等指标上有较大的正载荷，因此该主成分主要表征乡镇经济发展规模及水平，作为乡镇经济发展的指标。第三主因子在总人口、非农人口比重指标上有较大正载荷，表明人口是劳动力的重要基础，因此该主成分主要反映劳动力方面的情况，作为劳动力的指标。第四主因子在乡镇企业上缴税金这个指标上的载荷大，反映乡镇经济发展质量和效益，因此该主成分反映了乡镇的工业发展概况，作为乡镇工业指标。
3、计算各乡镇综合因子得分，列出因子得分表，并以各因子方差贡献率作为权数，计算各乡镇的综合测评得分，公式如下：ZF=26、201%*FAC1_1+23、760%*FAC2_1+17、921%*FAC3_1+16、9839%*FAC4_1其中ZF为各乡镇的综合得分，FAC1_1，FAC2_1，FAC3_1，FAC4_1为各乡镇的因子得分，系数为各因子的方差贡献率。综合得分高低表明乡镇的综合经济实力强弱，详见表3。
4、综合得分的结果分析。综合得分量化反映了各乡镇经济总体发展程度。由因子得分矩阵可以看出，在因子1上得分较高的有大孝堡乡、兑镇镇、西辛庄镇、下栅乡，表明这些乡镇农业发展水平较高；南阳乡、柱濮镇等乡镇得分为负数，表明乡镇农业发展落后。在因子2上得分较高的有梧桐镇、兑镇镇，表明这些乡镇的经济综合实力较高；驿马乡、下栅乡得分最低，表明乡镇的经济综合实力较低。在因子3上得分较高的有阳泉曲镇、兑镇镇、高阳镇，表明劳动力资源对经济的支撑作用较好；在因子4上驿马乡、梧桐镇和大孝堡乡得分高，表明工业经济发展实力较强。从综合得分情况看，兑镇镇、梧桐镇、大孝堡乡、阳泉曲镇、高阳镇这五个乡镇的得分为正，排名位居前五，表明乡镇的总体发展程度较高；驿马乡、下堡镇、柱濮镇、西辛庄镇、下栅乡、杜村乡、南阳乡这七个乡镇的得分为负数，表明乡镇的总体发展程度较低。
三、对策建议
乡镇是县域发展最具潜力和活力的主体，是县域经济发展的基本单元，是大项目建设、招商引资和统筹城乡一体化发展的重要平台和支撑，加快乡镇科学发展事关县域科学发展大局。立足孝义各乡镇实际和评价分析结果，结合科学发展的要求建议如下。
1、以中心镇和社区化中心村为抓手，重点推进乡镇发展。根据非均衡区域经济理论，选择其中一部分发展基础较好、区位优势明显、发展潜力较大的乡镇重点发展，通过政策、技术等措施的引导，使得各种生产要素向重点镇聚集，让重点镇超前发展。依靠重点镇的扩散效应带动整个地区乡镇经济社会的均衡发展。
2、进一步推进农业的产业化发展。乡镇和农村持续、稳定发展的必由之路是农业的产业化发展。农业的产业化是以市场为导向，以经济效益为中心，以主导产业、产品为重点，是集市场化、区域化、专业化、规模化、一体化、集约化、社会化、企业化为一体的经营模式，通过农业的产业化，提高农业的生产效率。
3、坚持走工业新型化道路发展乡镇经济。乡镇要树立“工业立镇、工业强镇和外向带动”发展战略，确立乡镇经济发展思路的定位要与乡镇的基本条件相适应，用当地的自然资源与现代农业、现代工业、现代服务业的加速融合，产生新的经济增长点。由小规模种植向规划带、规模经营区发展，由传统的小作坊向工业化、现代化迈进，进一步扩大工业化发展新局面，备足乡镇发展后劲。
转变职能 打造服务型政府
一、乡镇政府职能转变中存在的主要问题
（一）传统行政体制和观念的影响
1、“抓什么”，头绪不清晰。农村税费改革和乡镇机构改革后，乡镇政府没有了“催粮催款”，少有了“刮宫引产”和“烧死人”，以往的主要工作突然消失了，许多乡镇干部认为肩上的担子轻了，无法跳出以往工作模式的桎梏，究竟该“抓什么”，难以理清思路。
2、“放下抓”，官架放不下。一些乡镇干部“官本位”观念还很浓、“衙门”思想还很重，总认为自己住的是“衙门”，吃的是“皇粮”，当的是“官”，比普通百姓要高人一等。在农村工作中，往往放不下“官架”，放不开手脚，不愿意直接面对农民，不能和群众打成一片。
3、“怎么抓”，方法没创新。有的乡镇干部有抓好农业工作的愿望，但在“怎么抓”的上面，却是“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，于是，工作方法简单、手段落后。
4、“怎样抓好”，角色没转变。许多乡镇干部有抓好农村工作的愿望，但往往是事与愿违，究其原因主要是管理型干部的角色没有转变。
（二）乡镇政府职能定位不明确
1、职能无限小。宪法和法律赋予了乡镇人民政府的经济、教育、文化、卫生、科技及财政、民政、治安、司法、计划生育等管理的职权职能。但现在的实际情况是：乡镇政府的许多行业部门脱钩上挂，乡镇政府的职能逐步弱化，管理教育、文化、卫生、科技及财政、民政、治安、司法、计划生育等职能基本落空，乡镇管理职能的明显弱化，使乡镇职能处于一个“空架子”的状态。
2、管理难度大。职能“轮空”了的乡镇政府，没有了多少管理职能，其“人事权”和“威信”也相应的大打折扣，使乡镇政府对各个部门和所在行政区域的各个单位的组织协调和统筹管理带来了一定难度。
3、责任处处有。一个乡镇的群众，无论遇到什么矛盾问题，无论事情的大小巨细，无论该不该乡镇负责解决，无论乡镇能不能够解决，往往首先要找的对象就是乡镇政府。特别是有的职能部门把权力上收后，矛盾和责任却也不例外地下推给乡镇政府。
4、利益无处占。责任和财权不统一。在利益面前，乡镇政府常常是不但有利得不到，而且自己还要倒贴，正如有的干部所描述的那样：“麻雀儿跟到蝙蝠飞――熬干夜”。
（三）乡镇政府干部的综合素质有待提高
1、文化水平不高。乡镇工作运行得好与坏，一个关键性的因素，就是乡镇工作队伍。但乡镇政府的工作队伍素质却比较低，首先表现在文化水平不高。在乡镇干部职工中中专及以下人员多、招聘人员多，即使是近几年分配的大学生也缺乏基层工作经验，他们常常出现对政策的精髓理解不透彻，对政策的精神说不清道不明。
2、专业技术不强。目前，农民非常需要的就是农业生产技术。但，这对乡镇政府来说，却比较紧缺，科技服务队伍没有形成，与现代农业不相适应，与老百姓的需求不相适应。
二、乡镇政府职能转变的基本方向
（一）由行政管理型向引导服务型转变
新时期，乡镇工作的重点应该转移到抓产业促进经济发展、抓服务方便人民群众、抓稳定构建和谐社会上，过去那种指令性、强制性行政管理模式必须转向引导型、示范型、协调型的服务工作模式，乡镇干部的工作也要由“要”字型转向“帮”字型和“带”字型。
（二）由计划干预型向市场调节型转变
随着经济体制改革的深化，社会主义市场经济已成为现代经济的主体。加快乡镇职能转变，就是要深入研究和探索市场经济条件下农村工作的方式和方法，跳出过去传统的农村工作领导模式和经济运行机制，向产业化经营、企业化管理方向转变。
（三）由“全能政府”向“有限责任”政府转变
在推进乡镇职能转变过程中，对一些不宜由政府承担的经济活动和经济行为，逐步交由群众或社会中介组织实施，变过去的直接管理经济为间接管理。通过培植市场主体、组建产业协会、完善产业服务体系等方式，加快乡镇角色转换，逐步让龙头企业、产业大户和协会组织担当经济发展的主角，使乡镇工作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来，实现乡镇政府角色的本位回归。
三、乡镇政府职能转变的对策
（一）建立以服务型为导向的绩效考评机制，推进行政体制改革
要转变乡镇政府职能，就必须改革压力型的行政体制，使乡镇承担起领导农村社会发展的重任。要按照“精简、效能、统一”的原则改革压力型体制，建设一种灵活性的工作机制，形成上下级政府相协调、互补，各司其职，各尽其责的新局面，推进农村社会事业的发展。扩大公民参与，完善考核机制。加大引入公民参与政策制定的力度，了解公众需求、征求公众意见，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，对乡镇政府的考核重点要突出对“为农服务”绩效的考核，同时乡镇政府应实现决策与执行的法治化、人本化。通过科学的绩效评估体系和行政问责制度，帮助乡镇政府查漏补缺，明确责任，提高办事的效率。
（二）改革不合理的财政体制，为乡镇政府职能转变提供财力支持
进一步完善县乡财政管理体制，加强县对乡镇财政的监管，逐步建立农村公共财政体制和运行机制口着力完善财政转移支付制度，把现行成功的对县乡的财政奖励补助政策规范化、制度化，形成稳定的增长机制。加强乡镇财源建设，扶持本地的乡镇企业、第三产业的发展，尽快解决各地乡镇财政赤字和债务问题，增强乡镇政府的财政实力。合理划分各级政府事权和财权，严格遵循“权随事走，财由事定”的原则，明确进行县与乡镇政府之间的事权、财权划分，理顺县与乡镇政府之间的关系，促使二者关系走向规范化、法治化，实现事权与财权的统一。
（三）建构新型公共服务机制，实行市场、社会与政府的共同治理
关键词：职能转变税收财政保障
乡镇政府是我国政府机构中最基层一级，是中央政策的最终执行者。因此乡镇政府职能的转变在历史进程中有着举足轻重的地位。我国目前乡镇政府职能转变缓慢，关键因素就是缺乏必要的财政保障。一系列维护农民权益的改革大大减少了乡镇财源，而乡镇政府职能转变所要求的提供公共产品和服务无疑加剧了政府的公共支出，这样的矛盾局面必然制约了乡镇政府职能的进一步转变。因此,乡镇政府职能转变必须有一个良好的财政条件作基础。
一、转型期的乡镇政府财政状况和原因分析
（一）转型的乡镇政府财政状况
——财政收入却呈下降趋势。分税制后，与经济发展密切相关的主体税种，诸如增值税，所得税，营业税均成为中央和地方的共享税，乡镇财政只剩下了一些零星小税，且数额小、稳定性差，征收难度大。再者，自2006年1月1日起全国正式取消了农业税，这样就造成乡镇政府财政收入不断下降。
——非税收收入大幅度减少。随着我国社会主义市场经济体制不断完善，配套的政治体制改革已付诸于实施，依法行政的模式已初露雏形，中央加强对非税收收入的规范管理，行政性收费等非税收收入大幅度减少。
——负债情况严重。据相关资料显示，目前中国乡镇将近5万个，共负债务约为2000亿元，平均每个乡镇负债400余万元。当然，各省、各地区的债务严重程度不一样，如在经济条件比较好的浙江省，全省乡镇债务只有36、4亿；而在农业大省如河南，全省乡镇债务则高达95亿，占了全国乡镇债务总数的5%，平均每个乡镇近450万元。个别地区更为严重，如湖南省津市市，平均每个乡镇负债竟有1024、4万元。而且更为严峻的是中国目前的3000多个县市中财政赤字县市的比例已经超过半数。
（二）乡镇政府财政困难的原因分析
1、区域经济发展落后是导致乡镇基层政府财政收入不足的根源
生产力是最具革命性的因素，是最积极、最活跃的因素，生产力的发展是其他一切发展的基础。因此导致我国乡镇基层政府财政收入不足现象发生的根本原因就是区域经济发展落后。财政收入的最主要来源是税收，主要是对企业课税和对个人收入课税两大类。而税收的提高必须有一个良好的经济发展势头，如果经济不发展，那么企业的利润就会下降，个人收入也会减少，那么企业上缴的利税与个人所得税也只会相应的减少。我国各地区的经济发展存在着严重的不平衡性，东部经济发达地区和中、西部经济落后地区的财政收入差异特别大，这也是威胁中、西部落后地区财政保障的最致命要素，财政来源得不到可靠的保障，基础设施建设，公共产品提供也就得不到更新和发展，致使差距越来越大，落后地区经济更进一步的滞后，从而进入了一个反复贫困的恶性循环怪圈。
2、分税制改革不彻底，税费改革，农业税的取消加剧了乡镇政府财政收入入不敷出
——分税制改革不彻底。分税制简言之即各级政府参照事权来划分相应财权的一种财政分配体制。1994年中国进行了分税制改革，按照以政府事权和财权相对称的基本原则在中央和地方之间初步实现了稳定和规范的财政收支划分。但是这次改革并非彻底，如我国现行的分税制不仅中央税、共享税，而且绝大部分地方税地立法权限全部集中在中央，针对地方政府的税收优惠，减免政策和制定权也同样集中在中央。地方政府除了享有屠宰税，筵席税个别税种的税权外，实际上享有的仅是税收政策的执行权。而且税费改革后，屠宰税也将随之取消，更加削弱了地方政府的税权。由此看来，分税制改革着重考虑了如何增加中央的财政收入而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制上的危机，且在中央和地方，地方和地方之间一般性转移支付的制度安排上仍然缺乏制度性和连续性。
——税费改革。税费改革的主要内容可以概括为“三取消，两调整和一改革”，其目的在于统一税费，简化手续，减少环节，最终减轻农民负担。税费改革的本质就是取缔乱收费的现象，而基层政府有时为了弥补财政困难正是通过行政收费，罚没等手段来获取额外的非税收收入。由此可见，对于税源本来就十分有限的乡镇基层政府财政来说，税费改革无疑是雪上加霜。
——农业税的取消。1994年分税制改革实行后，农业税等税种被列为地方财政收入的重要来源。加入WTO后，中国考虑到中国农业产业的弱势地位以及中国农民负担过重的困难处境，为了增强中国农产品在国际农产品市场上的地位，充分调动农民的生产积极性，中国借鉴了西方发达国家对农业强有力的支持补贴政策，自2006年1月1日起实施了全面取消农业税的政策。这切实减轻了中国农民的负担，为中国的农业的发展提供了一个良好的平台。但这无疑使乡镇基层政府失去了一个起码的财政保障。
3、机构臃肿，人员膨胀是造成乡镇财政问题的一个重要原因
——中国政府管理层级过多。目前我国政府在层次划分上存在着中央、省（自治区，直辖市）、地市、县、乡镇（区）五级政府架构的基本模式，且一级政府对应一级财政，因此，相应地存在着五级财政和预算管理层级。财政层次密集，管理环节繁多，造成社会控制成本上升，形成“食之者众，生之者寡”的局面。同时，政府层级过多，中间环节复杂，造成了信息流通不畅，职能重复交叉，人浮于事，大大降低了政府行政效率，增加了行政内耗，浪费了大量的人力、财力和物力。
——乡镇基层政府机构膨胀，人员冗杂。乡镇基层政府在我国政府机构层级中是机构设置最简单的政府，在法律上没有对乡镇政府机构设置审批程序的严格规定，而且机构的设置不要求与上级相应部门对口设置。因此，乡镇政府机构设置的随意性大，常常形成了“一人得道，鸡犬升天”的局面。目前，乡镇政权的内部设置大致有党委，政府、人大、政协“四套班子”，具体还有所属的40多个职能机构和事业单位。这样一来就造成了乡镇干部以及所有工作打杂人员工资开支骤增。
4、财政监督体制不健全，无合法依据的举债及盲目投资造成了地方财政流失
——财政监督体制不健全。中国财政预算编制、执行和监督上的体制上存在着缺陷，财政监督的法律规范不完整，且地方审计部门又直接隶属于各级政府部门，因此存在着审计部门既要向人大会又要向行政机关负责的“双负责制”，而不存在真正意义上的外部审计。再者，乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，财政支出管理不严格，随意性强，官员的作风盛行，一门心思装自己腰包，甚至在生活作风上相互攀比，肆意挪动扶贫资金、农业补贴等为自己所用。这些情况无疑成为乡镇财政困难原因之一。
——任意举债。中国平均每个乡镇负债近400万元，乡镇政府的财政危机非常普遍而且非常严重。当前乡镇政府的财政危机具有三个特点：一是负债面广；二是负债额大；三是解决无望。一些乡镇甚至陷入了债务危机的恶性循环怪圈中导致乡镇政府运转经费严重匮乏。
——盲目投资泛滥。近年来，全国各地基层政府掀起了一股“投资热”，
但是投资的目的却不是为了提供公共服务和公共产品，而是出于打造“政绩工程”，“达标升级”的意愿来往自己脸上贴金。这一方面加重了农民的负担，再者也加重了乡镇财政的负担，造成了资源的大量浪费，同时在打造“政绩工程”的过程中也积蓄了大量的金融风险。2004年4月，中国人民银行行长周小川指出，当前中国接近30%的银行不良资产都是由于各级地方政府对当地商业银行的行政干预和政府不当投资决策造成的，江苏省常州市铁本钢铁公司违规项目开发造成了大量外债就是明显一例。由此看来，如此大的金融风险无疑为乡镇财政困难埋下了一祸根。
二、乡镇财政困难对乡镇政府职能转变的影响
（一）影响“人治观念”为主导的乡镇政府向民主法制政府转变
乡镇政府财力不足引发出一种畸形政府形态，即政府形成了以人治为主导，而不依法行政，依法办事，偏离了我国社会主义制度下建设民主法制政府的方向。尤其在财政资金使用上，这突出表现在对中央划拨资金或其他外来资金使用方面，不依法定用途来办事，尤其是贫困地区对中央的扶贫专项资金和外省提供的援助资金在使用过程中重复出现截留、挪用、挤占和转移扶贫资金，未将扶贫资金纳入专户管理，真正用于支持农业发展或对贫困农民补贴方面的资金是少之又少，甚至为零。一些乡镇政府为了弥补乡镇行政收费和乡镇财政赤字，无视法律法规，在资金使用上搞“一言谈”，违反项目审批计划，变更扶贫贴息贷款项目资金的使用方向，将资金投入一些竞争性行业或转用发放奖金和私设帐户，导致扶贫贴息贷款无法收回等诸多方面的问题。更有甚者某些县乡基层政府每年为了争取贫困县的“光环”以名正言顺的支配大量扶贫资金而争的不可开交。在2005年12月26日召开的全国审计工作会议上，审计署官员对7个项目审计情况进行了初步统计，共发现挤占挪用资金19亿多元。由此可见，乡镇财政困难严重阻碍了乡镇民主法制政府的建设。
（二）造成乡镇政府职能错位，影响其由全能政府向有限政府转变
为顺应市场经济发展要求，我国政府必须由全能政府向有限政府转变，这包括两个重要方面即要理顺政府与市场，政府与企业的关系，也就是缩小政府职能范围，使政府脱身于微观领域进入宏观领域，对经济起宏观调节作用而不直接参与市场。但是在最基层的乡镇政府在这项改革中却由于财力不足而面临重重困难，甚至出现了反弹现象，即乡镇政府为了获得充足的财源缓解当前的财政困境，偏离了其政权者的角色，而跟其他市场主体一样参与市场经营活动。这主要体现在积极兴办乡镇企业上。一些乡镇政府兴办乡镇企业打着发展地方经济的旗号来谋取私利，其直接目的还是为了创造更多的财政收入，使乡镇企业成了其财政的延长线，甚至有些乡镇政府领导站到生产第一线上指导经营。也有些乡镇政府利用手中权力资源通过“权力入股”的方式来参与企业红利的分配而获取经济收入，这本质上是一种政治腐败，往往政府官员担任了盈利性企业中与自己职务相关的职务，就会利用自己的职权对所兼职的企业做出或影响政府做出带有利益偏向的决策或利用职权进行创租和寻租的行为，从而损害了公共利益，降低了政府的合法性，根本就谈不上向有限政府的转变。
（三）影响乡镇政府由无为型政府向服务型、责任型政府转变
乡镇政府作为国家的一级政权和乡村社会的公共权力机关，其主要职能是提供社区性公共产品和服务，履行本地区公共事务管理职能，既完成国家对社会的管理，又为农村的经济社会发展提供一个稳定和谐的环境。具体来说，我国乡镇基层政府的主要职能包括：基础设施建设，发展地方经济，维护社会治安，发展科教文体卫事业等。但是，巨大的财政缺口常使乡镇政府无心也无力致力于公共事业的发展，而使其把主要精力放在了如何来填补财政缺口，对农村社会的公共设施和公益事业建设没有动力，对农业基础设施的投资也是非常少，有些地方几乎为零，导致了“无为型政府”的出现。我国政府职能的转变虽然在某种程度上是要缩小政府的职能范围，但并不是推行无为而治，其强调的是将政府行为从不合理的领域中退出来，而应履行其应有职能并承担相应的责任，为社会提供公共服务。推行无为而治这就偏离了乡镇政府存在的目的和意义，乡镇政府是为推动乡镇公共事业发展而服务的，脱离了这个基本轨道，乡镇政府也就没有存在的必要了。因此说乡镇政府的财政困难制约着乡镇政府向服务型，责任型政府的转变。
三、走出乡镇政府财政困境，促进乡镇政府职能转变
使乡镇政府走出财政困境，并转变其职能，主要靠走“增收减支，支其所支”的路子，即依靠经济发展来拓宽税基以增加财政收入，并控制财政支出，而只负担应履行职能所需的支出，并进行监督。具体来说有如下几点：
（一）调整区域经济发展战略，继续推进税费改革，培育县乡财源，促进乡镇政府经济职能的转变
区域经济发展落后是基层政府财政困境的根本原因，因此，要从根本上解决财政困境就必须大力发展区域经济，经济发展了财政才有可靠的来源。我国是个传统农业国家，有着几千年“重农抑商”历史文化积淀，经济发展为此大受影响，尤其是在乡镇经济发展中“以农为本”的思想更为严重，这就束缚了非农经济的发展，很大程度上限制了工商经济财源的开辟。因此乡镇政府要积极调整经济发展战略，一方面继续以农业为基础，并充分利用税费改革和农业税取消所带来的激励作用，优化布局农业生产结构，推进农业产业化经营，因地制宜，充分发挥地方特色优势，并鼓励农业产业化经营适度规模化，积极发展农产品深加工，精加工，最大程度的提高农产品的附加值，促成“产供销一条龙、农工商一体化”的发展模式。另一方面大力发展非农经济，加快
二、三产业的发展，鼓励工业企业进行技术革新，规范市场竞争秩序，引导企业朝正确方向发展，避免恶性竞争和不必要的资源浪费。只有经济完全发展了，乡镇基层政府才有可能在此基础上拓宽税基以获得充足的财源。因此，乡镇政府要坚持全面、协调和可持续的发展观，调整区域发展战略，为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成提供良好的环境条件，这样才是消除乡镇财政困境并促进乡镇政府职能转变的根本道路。
（二）进一步调整乡镇政府财权与事权，并积极推进公共服务市场化，将乡镇政府职能履行情况纳入财政支出效果评价指标
科学划分和明晰界定各级政府的事权，是推进财政体制改革的基础工作，也是完善分税制改革的重要基础。鉴于在现行财政体制下，乡镇政府事权与财权严重不对称，应进一步调整各级政府的事权，将不当事权上收；或加大转移支付来填充由此导致的乡镇财政缺口。此外，应适度重新调整各级政府之间的财政分配关系以达到纵向平衡。对于欠发达地区，可以适度增加增值税地方留成的比例，在适度降低对发达地区的税收返还比例的同时，适度提高对欠发达地区的税收返还比例等。再者，还要制定横向的财政平衡政策，以减少不同区域间的收入差距。即我国的东部沿海发达地带应向中、西部欠发达地区伸出援助之手，以点带面辐射来带动欠发达地区的经济发展，从而促进欠发达地区公共事业的发展。在另一方面，应该积极推进公共产品和公共服务的市场化，充分发挥社会的力量来帮助减轻政府的负担，借助第三方的介入来达到提供公共产品和服务的目的。比如对一些大型基础设施建设，在基层政府财力不足的情况下可以通过股份制的方式来吸纳社会上闲散资金来进行建设，同时政府应给予工程参与方一定的政策优惠和激励措施，如在工程完工后，允许参与方在合同期内按市场价格收取费用等。
财政支出的主要目标就是追
求社会效益最大化，这又是通过政府职能履行这个手段来达到的。因此财政支出效果评价指标必须包含政府职能履行情况这一指标。通过上级监管下级的方法，运用财政控制手段并与干部用人制度相结合来考评乡镇政府职能履行和财政支出效果，对职能履行到位和财政支出效益高的单位和个人予以奖励，反之则严惩。这样就达到了乡镇政府职能履行和财政支出效益相结合。
（三）改革地方政府各级机构，走“精简”与“强化”相结合的道路
所谓“精简”有两方面内容。其一就是取消地、市级政府。我国地、市级政府主要起介于省级与县级政府之间的中转站的作用，并充当统筹规划其管辖范围发展的角色。但从我国行政实践来看，地、市级政府不但统筹规划范围过小，仅限于其管辖范围，而且为了各自利益，擅自偏离了上级政府政策发展方向，造成了地方保护主义的条块分割现象。因此，笔者认为地、市级政府的存在只会加重财政负担，造成行政效率低下和资源浪费。所以要加快行政体制的改革和政府级次的调整，取消地、市级政府，并相应取消地、市级财政，将现有的由地、市级财政承担的财权下放到县。其二就是继续坚持乡镇撤并的改革。进行乡镇撤并的主要目的是在于减少乡镇的数量从而减少乡镇干部的数量，最终实现减少财政支出、减轻农民负担，并加快城市化进程。乡镇撤并关键要做好职能重组和人员分流的工作，因此要在统筹规划的基础上逐步进行，确保各项工作在稳定中推进。
所谓“强化”也包含两方面。其一就是要强化撤并后的乡镇政府的机构设置的法制化。即将乡镇政府机构设置纳入法制化轨道，要因事设岗且依法设岗，任人唯贤，取缔不合理的编制和岗位，杜绝机构设置的随意性。其二就是强化职能设置。即打造一个先进的，强有力的，积极作为的政府，使政府官员依法承担起自己的职责，为社会更好的提供公共产品和服务。中国目前最大问题之一就是“三农”问题，而乡镇政府又是农村的直接管理者，因此“三农”问题的解决必须要有一个强大的乡镇政府作后盾。
（四）加强预算审计和监督，积极推进依法治债，规范政府的投资行为，严格控制基层政府财政支出
鉴于我国预算法制化基础薄弱，我们应该加快有关预算的法律法规建设，促进与社会主义市场经济相适应的财政法律体系的形成与完善，尤其是要尽快出台财政监督条例，制定具体可操作的文件作为实施项目监督检查的依据。同时有必要建立一个完全独立于政府行政机构之外的，仅对立法机构负责的预算监督机构，全面监督地方政府的预算编制和执行情况，严格控制未纳入预算体系的预算外支出和制度外支出，使各地方政府在预算编制和预算执行方面始终处于公开和透明状态。
对于乡镇已有的负债，一方面要摸清实际，分清责任，逐步消化。清理取缔那些属于个人、机构搭车消费性质的负债，谁受益，谁负担，并在财政部门实行分帐管理，严格控制新增债务的增长。另一方面要制定偿债计划，在分清债务性质和责任的基础上，分门别类，并通过资产变现，债权转换等多种办法逐步消化。对有收益的投资项目债务，要通过加强管理，提高效益，坚持用项目收益还款，并保证专项偿还投资债务。对没有收益的生产性项目债务，要通过招租、招标、拍卖等方式盘活资产，收回投资偿还，减少债务。对超财力举办的社会公益性项目债务，主要依靠乡镇通过发展经济、增收节支，逐年偿还，同时上级政府和有关主管部门要给予适当帮助。乡镇政府不能擅自举债，但如确需举债必须遵循两个条件。其一是必须先建立适当的监管和申报制度，并先落实偿债资金的来源，建立防范债务风险机制。其二是必须弄清借债的性质，即明确所借资金的用途和使用方向，并上报批准。对于为提供公共产品所进行的投、融资，符合经济发展而举的债，上级政府应给予适当考虑；而对于打造政绩工程所负之债应给予严肃处分。因此应摒弃以往政绩考核观，而要将举债规模和性质作为政绩考核的重要指标，并要建立对相关政府部门，领导人及相关责任人的责任追究制度。这样才能避免债务增长，同时又促进了民主法制政府的建设。
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关键词：乡镇政权再造科学发展观
为什么提起乡镇政权再造的科学发展观问题
（一）目前的乡镇政权是一个怎样的现状
乡镇政权为什么要再造？回答这个问题的前提首先要了解目前乡镇政权的基本现状。那么，目前的乡镇政权大体是一个怎样的现状呢？现状是不容乐观的，经济危机和政治危机是它的主要表现。其经济危机一是经济来源问题，表现为农不养政使大部分乡镇断了经济来源；二是债务问题，由于财政体制原因加之近年来的农村赶超型的发展使乡镇背上了沉重的债务，有的几乎积重难返。其政治危机从本质上来说是财政危机的“变异”，主要是政权软化的问题和质量弱化的趋势：一方面是结构性退化，表现为乡镇的权责关系不协调，机构设置不合理，政权的运行成本过高、运作效能低下；一方面是功能性变异，表现为官本位的过重，使农民和乡镇政权之间干群关系恶化，个别地方还出现了黑恶势力向基层政权的侵入现象。面对这样的现状，如果我们不加以深刻的分析，对于乡镇政权的前景，难免就要困惑了。
（二）乡镇政权还要不要存在
当前的乡镇既然存在着如此严重的危机，那么，它应该怎么办呢？是存在还是取消？回答是肯定的。既然要存在，是加强还是削弱？回答也是肯定的。我们说，目前的乡镇政权，既不能取消，也不能削弱，要较好的存在和切实的加强。为什么这么说呢？要着眼于以下两个方面。
第一，乡镇的危机是我国农村转型发展期矛盾运动的必然现象。我们知道，农村生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这两对基本矛盾既有对立，又有统一；既有发展，又有变更；既有对农村上层建筑的破坏过程，又有对农村上层建筑的确立过程。这一矛盾运动导致上层建筑与经济基础的错位，产生农村政治与经济的不和谐，出现了经济危机和政治危机的现象。对此我们要坚持用积极的观点和发展的目光去理性地、辨证地看待。看到矛盾不断产生，不断解决，不断进入和谐状态的科学规律性；看到乡镇问题的出路，既不在于取消、虚化或实化，也不在于有限的乡镇自治，而是在于转化，在于重新配置一个的政治和经济均衡的乡镇权力体系。
第二，要着眼于我国战略机遇期的城乡统筹发展。众所周知，在这个战略机遇期，发展就是全面建设小康社会。而全面建设农村小康社会又是战略机遇期的重中之重。靠谁去直面实现农村这一发展要务呢？毫无疑问，靠乡镇！为什么这样说呢？要基于以下两个方面来分析。一是从乡镇在统筹城乡发展中的地位来看。乡镇在国家政权体系中居于基础和末梢地位，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。二是从乡镇在统筹城乡发展中的作用来看，在中国9亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有能真正转移到城市之前，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到事件的可能性越来越大，国家必须有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去；必须有一个可靠的行政系统自上而下及时将上级政策传达下去或将资源分配下去。这就需要有自上而下行政系统在特定条件下强有力的介入。而乡镇是城市与农村的中介，是解决二元社会的突破点，因此，它的作用无可替代。
（三）乡镇政权再造问题是一个发展问题
乡镇政权再造是一个什么样的问题呢？是改革问题？是发展问题？还是稳定问题？从表面上来看，我们说，它是三者居乎其中，都是；从实质上来看，我们说，它是发展问题。为什么这么下结论呢？因为，乡镇政权属于农村的上层建筑范畴，它的再造既不是简单的改革，也不是简单的创新，而是原有乡镇体制的脱胎换骨，是一次质的飞跃，所以，乡镇政权再造是一个发展问题。既然是发展问题，那么，它应怎样发展呢？怎样使之与农村经济社会的发展更加相适应？怎样使之与农村经济基础更加协调呢？科学发展观的提出明确回答了这一问题。科学发展观是指导我国现代化建设的崭新的思维理念。它的核心是以人为本，它的基本内涵一是全面发展；二是协调和可持续发展。作为乡镇政权的再造必须着眼于科学的发展观，坚持经济和政治的协调发展，坚持其性质、职能的根本性转换和结构性优化，这是解决我国乡镇问题的必然选择。
把握乡镇政权再造的几个具体科学发展观问题
（一）坚持官本与民本相转变，体现再造的人性化
乡镇政权的再造，要造成一个什么样的政权呢？毫无疑问，是以人为本！以人为本是乡镇再造的最终落脚点，也是乡镇再造的首要出发点。历史的改革实践证明，坚持以民为本，改革就会成功；坚持以官为本，改革必然失败。因此，要坚持社会主义条件下的官权与民权相转变，体现再造的人性化。那么，如何转换呢？
第一，要树立民本意识。主要是着眼于从官本意识向民本意识的转换。意识问题是观念问题，是首要的问题。一是要树立权为民所用，情为民所系，利为民所谋的群众观，使之成为社会主义条件下乡镇政权文化的核心。二是要树立人本政绩观。要坚持发展不应以速度为主，而应以民生为本，把改善民生作为发展的根本要义。把人本观念调整到城乡经济社会发展的指导思想和战略上来，彻底纠正计划经济时期牺牲农业农民利益，单向突进搞城市化、工业化的赶超战略，把赶超型、差别型发展战略转变为协调型的发展战略，从城乡分割发展到联动发展，从差别化发展到一体化发展，从注重经济增长、发展速度到注重改善民生。
第二，要着眼于人本制度的创新。从官治向民治的农村治理转型是一个渐进的增量改革过程。这种治理转型需要过渡性的制度安排，同时更需要进行综合配套的制度建设。农村政治发展面临的基本问题也正是如何以新的制度安排和规则配置满足农民日益增长的政治与经济需要。人本制度的创新要着眼于农民对乡村事务要有更多的自决权。一是要纠正那种见物而不见人的片面发展观。尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，将政府职能切实转变为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能。与此同时，建立科学的行政问责机制，追究乡镇政权机关和官员在公共服务职能方面失职的责任。二是要建立和扩大乡镇人民直接参与乡镇政治的机制，增强乡镇政府的自主性和自我治理能力，使乡镇提供的服务满足辖区内农民的需求，让农民有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制。通过双方不断的互动，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，并最终促成国家与乡村社会的“权力互强”格局全面实现。
（二）坚持宏观与微观相统一，体现再造的统筹性
再造乡镇政权，既要立足于微观，又要着眼于宏观，惟有如此，方能体现再造的统筹性。为什么这样说呢？，从当前乡镇表现出来的如利益冲突、体制冲突等诸多问题造成的权责分散，职能肢解来看，个中原因我们就很明白了。
第一，坚持宏观意识与微观认识相统一。所谓宏观意识主要是指国家上层决策界、学术理论界、宣传舆论界等对乡镇政权的地位作用和前景要有客观的理性的正确的认识，坚持这个认识与农村基层干群的微观认识达到统一和一致，唯有如此，才能在看待和处理农村问题上不至于产生偏颇。应该看到，近年来在农村宏观体制设计中的缺陷，在舆论媒体上因个别败类而对整体乡镇干部的刻意丑化，在学界上对乡镇要么糟的很，要么一锅端或一锨除的个别极端化言论，都是对农村缺乏客观全面的认识造成的。可以说，这种认识造成的后果既不利于国家决策层对农村的正确了解和决策，又不利于城市工商界对农村的支援，还对乡镇干部造成了极大的负面影响。客观的说，山大什么鸟都有，乡镇干部中确实有不少问题，但他们不代表全部和整体，对乡镇干部和乡镇体制要有一个公正的看法。
第二，坚持宏观体制和微观制度相统一。要更好地实现城乡统筹发展，必须从政策和体制创新入手，实现宏观体制和乡镇微观制度相统一。乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。在体制创新上，一方面应当与国家政治体制改革的大方向和进程相适应，彻底解决条块分割问题，使责、权、利统一起来，使县机关部门和乡镇都摆正位置，做到不越位，不错位，互相支持。另一方面要坚持使被配置权力的各种组织和机构既能有效率地运行，又能相互平衡，有着严密的自我制约机制，使乡镇政府真正成为有权威、有活力、高效能的一级政府，充分调动乡镇的积极性。
第三，坚持宏观控制与微观自治相统一。我国正处在深刻的社会转型过程中，从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，将是今后几十年我国社会经济发展的基本走向。对于农村经济的管理，要根据市场化的进程，从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方微观自治，将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合。
（三）坚持有为和无为相兼容，体现再造的可持续
可持续发展已成为我们时代的最强音符。它是科学发展观的重要内容。在一定程度上，可持续发展内含着政治发展。所谓乡镇政权可持续发展，主要是能否有为和无为相兼容，进而实现与整个乡村社会良性互动。有为和无为是辨证的，正如运动和静止一样，二者相互渗透，始终兼容。它的目标是低耗与高效相并重，而现实却是与之相反。管理成本是愈来愈高，管理成效却愈来愈低。这种高耗低效，即使是好一点的高耗高效的粗放运作的方式显然已不适应当前的发展了。
第一，转变职能适时“有为”。这是实现高效率的重要途径。一是要对农村政权组织的职能科学定位。这个定位要分三个阶段，早期阶段的职能定位主要是引导发展农村经济，市场培育，基础设施建设，科技服务，公共事业管理。中期阶段让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，既不对经济增长目标负责，也不对自身财政负责。现在的阶段应是上述二者并存和过渡的阶段。后期阶段要由积极行政的转入消极行政，这一阶段需要较长时间。二是向政府部门内部管理或纯公共行政管理中引进市场机制或企业管理办法，建造企业化政府治理模式。三是在机构设置上，不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。对原有站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，另一部分纳入乡镇服务工作。
第二，转让职权“无为”为主。党的十五届四中全会提出：“有所不为才能有所为”。面对当前农村的现状，乡镇政府要收缩政府活动范围，坚决地从直接从事的经营管理中退出来，把主要精力放在经济调节、社会管理和公共服务上。将市场能做的事情尽量退还给市场去办，将社会能做的事情尽量退还给社会去办。一是建立如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，可以让这些组织替代相当一部分政府的功能，还可以让一部分志愿者竟聘乡镇政府的官员，通过这个办法减少政府的开支。二是建立农民协会组织。让他们在法律允许的范围内活动。履行他们的基本职能，代表农民参加政府决策工作，为农民伸张正义，维护农民的合法权益等等。这样做的好处是：一方面提高了民间社会的组织化水平，降低了乡村社会的管理成本；一方面提高了乡村社会的组织化程度，使民间力量得到增强，再一方面有利于促进乡镇无为而治使乡镇政权逐步从农村退出，形成一个和谐乡村社会。
（四）坚持一般和个别相结合，体现再造的全面性
2009年我国乡镇企业发展取得显著成效
乡镇企业在应对金融危机当中的业绩是非常显著的。从发展的趋势来看,呈现回升趋势。2009年一季度乡镇企业增长幅度是8、36%,二季度增加到9、02%;三季度达到9、58%;四季度达到12%。可见乡镇企业的发展是由快速恢复转向平稳较快发展。从全国来看,乡镇企业的主要经济指标均有稳步的增长,增加值是92500亿元,增幅10%,营业收入是381600亿元,增幅9、7%,实现利润增幅8、18%,上交税金增幅8、39%;由于金融危机对出口方面的影响,乡镇企业出货值达到3万亿元,下降14、5%。在劳动者报酬方面,总量达到17000亿元,增幅7、39%(增幅回落),工业产销率是94、72%(增幅回落),总体产销衔接好于预期。
(一)东部地区企稳回升,中西部地区总体发展比较稳定。过去东部乡镇企业发展增速较快,受金融危机影响(影响的主要是出口),东部地区的乡镇企业受冲击比较严重。上半年东、中、西加上东北地区的几个大的区块增加值比例分别是62、02%、17、93%、11、97%、7、98%,东部所占比重同比下降0、54%;中西部地区占比相对有所提升。从上半年来看,东部地区的增长速度只有8、13%,明显低于全国9、02%的水平;进入下半年,东部地区稳步回升趋势明显,东部多数省份开始达到或者接近全国平均发展水平。
(二)固定资产投资结构得到了明显优化。2009年乡镇企业固定资产投资4万亿元,同比增幅20、2%,平均增幅与往年有所增加,河北省投资的重点是新能源、新材料和第三产业加工,等等;与往年高耗能项目投入有较大区别,投资结构有较大改变。河南省食品结构投资上半年增长很多,吉林省农产品加工业的固定资产投资增长36、8%,比其他的平均投资高20%,固定资产投资的结构调整为乡镇企业以后发展奠定了良好的基础。
推进城乡统筹进程 乡镇企业发挥重要作用
当前,我国处于城乡统筹发展阶段,乡镇企业成为新时期连接城乡的载体、连接工农的纽带,对城乡统筹发展发挥了重要的作用,总体上可以概括为以下五方面。
(一)乡镇企业在统筹城乡产业上发挥了重要的作用。我国工业化的特点是城市工业和农村工业协调发展,目前发展的重点是农村工业。在农村工业发展当中,乡镇企业的发展有效地推进了农村一、二、三产业的调整,使整个工业化形成城市工业和农村工业互相依存、互相补充、互相促进、互为市场的格局。
(二)乡镇企业在统筹城镇化发展上发挥了重要作用。我国的城镇化水平在逐年提高(城镇化是大量的农村人口和农村劳动力到城镇就业和居住,促进小城镇发展)。在我国城镇化进程中,乡镇企业通过产业向工业园区集中,向小城镇集中,带动农民就业,带动农业人口向工业园区和小城镇集中,带动相关配套产业的发展,拓展小城镇的基础设施、文化生活、休闲等等功能。
(三)乡镇企业在统筹城乡经济发展、推进现代农业的建设上发挥了重要作用。我国现代农业的发展分为三个方面:首先是需要投入大量的资金;其次是要转移出大量的劳动力;最后是用现代的物质技术武装农业。近年来,乡镇企业的发展也是在遵循农业发展的原理:首先,乡镇企业的发展为农业发展提供了大量的资金支持;其次,乡镇企业的发展转移了大量劳动力,使农业的生产规模得到扩大,大幅度地提高了劳动生产率,同时生产了大量的农用生产资料;最后,乡镇企业的发展通过农产品加工业的发展使乡镇企业在农业产业化的发展中成为了主角,带动农业的规模化生产以及标准化生产。
(四)乡镇企业在统筹城乡基础设施建设和社会事业建设方面发挥了重要作用。统筹城乡发展使城乡之间相互融合,融合的过程是使各种要素向农村倾斜,把城市的基础设施向农村延伸,城市的公共服务向农村覆盖,城市的现代文明向农村辐射。通过乡镇企业的发展,带动农村的文化、教育、卫生、社会保障等等事业建设,使乡镇企业的发展和农村的基础设施建设以及农村的社会事业发展相互促进。因此,乡镇企业不仅有经济功能,同时还有促进新农村建设的社会属性,以及增强乡镇企业家社会责任感的作用。
(五)乡镇企业在统筹区域发展上发挥作用。我国东、中、西部的经济发展水平差距明显。东、中、西的差距不是差在城市上,主要是差在农村,差在农村第二、三产业上。发展乡镇企业,可以提升地区竞争力,缩小东、中、西部区域差距。
扶持政策为乡镇企业创造良好环境
2009年,在金融危机的冲击下,党中央、国务院出台了一系列经济刺激政策和措施。其中,对乡镇企业采取了一系列针对性强的扶持政策,使乡镇企业的信心大增,为乡镇企业克服困难创造了良好的环境。从乡镇企业系统管理部门所做的工作来看,主要有以下几点:
(一)加大乡镇企业的融资幅度。大部分省份在融资担保政策方面有所加强。例如,河北省在2009年就提出大力培育区域型的核心担保机构,鼓励担保机构向集团化的方向发展,增强担保能力;浙江省加大了对小企业贷款的风险补偿力度,同时,浙江的小额贷款公司和村镇银行的发展也取得了良好的成绩。。
(二)面对市场萎缩的局面,各级乡镇企业管理服务部门积极搭建平台,帮助企业拓展市场。例如,江苏省积极搭建经贸交流平台,多次举办经贸洽谈会、采购会、产品万里行等活动,帮助企业开拓两个市场,同时,还推行电子商务,利用电子商务来开拓市场;浙江利用浙商遍布全国的优势加大市场开拓力度;山东省在企业当中推广质优服务、商优服务来扩大市场;广东提出了“广货北上”,把广东的产品推向北方市场,等等。
(三)加大招商引资力度。例如,重庆利用都市楼宇工业园区、小企业创业园等招商引资,引进了一大批沿海梯度转移的项目;四川抓住了灾后重建和兄弟省份援助的时机来招商引资;天津抓住滨海新区建设的机遇创造环境,招商引资。总之,大部分省在招商引资方面都制定了鼓励性的政策,通过激励机制,扩大招商引资的力度,增加了企业的投入、促进了企业的发展。
(四)推进产业结构调整。利用金融危机的机会,很多省开始进行结构调整。例如,河北省积极引导企业由资源依赖型向技术创新型转变,增强企业的研发能力,加大技术改造力度,使产品结构得到了调整,产业链得到延伸;江苏省利用扶持政策,积极发展一些新兴产业,像新医药、新材料、新能源工业;重庆利用金融危机的倒逼作用,推进企业的兼并重组,淘汰落后企业,使企业在重组后规模进一步扩大,增强抗风险能力。
新形势下乡镇企业发展存在的主要问题
乡镇企业的发展与整个经济环境是密不可分的,新的一年,乡镇企业的发展同样要面临不少的困难。
(一)乡镇企业的外贸出口形势不容乐观。金融危机之后,世界经济贸易体没有完全复苏,国际市场的需求仍然不足,贸易保护主义依然存在,整个外贸出口形势不容乐观。
(二)节能减排的任务艰巨。我国承诺到2020年单位国民生产总值二氧化碳排放比2005年下降40～45%。今年国家一定会加大宏观调控,加大整治措施和整治力度。从长远来看,会促进乡镇企业更加持续、健康地发展,但目前来看,部分高耗能或产能过剩的企业将面临巨大压力。
(三)部分乡镇企业自身转型升级能力相对不足。总体来看,乡镇企业产业结构的主要特点是产品层次低、加工程度低、增值环节少。从整个产业链上看,乡镇企业在技术研发、产品营销、品牌建设等主要的增值环节中都不占优势。同时乡镇企业现在面临几大难题如资金短缺、人才匮乏、自主创新能力弱,等等;这些局面使得乡镇企业面临着很严峻的挑战。
贯彻落实中央精神,
增强乡镇企业发展动力
2009年的中央经济工作会议明确提出要加大结构调整的力度,要提高经济增长的质量和水平,提高企业的经济效益,是实现国民经济既定增长目标后的新目标,也是深入贯彻落实科学发展观活动的新表现。乡镇企业是整个国民经济的重要组成部分,要把乡镇企业发展的着力点放到结构调整、放到经济发展方式的转变上,通过提高乡镇企业增长的质量和效益来实现稳定的发展。根据乡镇企业和国民经济相关性以及历史的经验(乡镇企业和整个国民经济发展有一定的比例关系,乡镇企业每增长1个百分点,能带动整个GDP增长0、2个百分点),我们把今年乡镇企业发展的既定目标定在11%。为了更好地完成目标,主要工作有以下几个方面。
(一)加大市场的开拓力度。市场萎缩,企业就会萎缩,市场是企业发展的源头。开拓市场有两方面:国际市场方面,根据国际市场需求的变化来调整出口产品的结构,开发适应市场需求的新产品,同时努力提高出口产品的质量档次、附加值和竞争力;另外,实施多元化的市场战略,在巩固原有市场的同时开拓新的市场。通过引进利用外资提高乡镇企业的科技水平,提高乡镇企业的产业层次,提高乡镇企业的经营管理水平。国内市场方面,乡镇企业发展招商引资的重要载体是各类园区,在利用园区招商引资的过程中,按照国家的产业政策,按照发展的要求来选择招商引资的产业和项目类型,使引进的项目既有龙头企业的带动又有相关项目的配套,使产业形成一个完整的链条,有序和谐地发展。作为政府和社会中介机构,要为企业提供各种展会、经贸洽谈会、采购会等服务平台,帮助企业开展促销活动。企业本身也要开发多种销售模式,像通过销售、连锁销售、直邮服务、电子商务等形式。
(二)加大企业融资工作力度。现在企业最重要的困难是资金短缺,乡镇企业要调结构,首要的问题就是资金投入。在资金投入方面,中央下了很大的决心改善金融部门的信贷结构,创新金融服务工具,完善金融服务。乡镇企业各级管理部门要做好自己的配套工作,特别是做好信用担保工作,同时积极扶持、发展一些小额贷款公司、村镇银行等新型金融组织,通过担保服务来增加企业的融资能力,为企业提供资金保障。
(三)加大企业技术创新力度。根据中央的精神,乡镇企业应该加强技术研发、技术创新的力度,有条件的企业要建立自己的研发机构,同时增加与科研单位、大专院校的交流合作,联合建立研发机构,进行新产品、新技术的开发。中小企业应依靠行政管理部门为中小企业搭建技术服务平台,通过技术研发来提高产业产品层次,提高乡镇企业适应市场变化、增强市场竞争的能力。
创新乡镇“四大机制”建设的背景
创新“四大机制”、破解乡镇服务型政府建设的五大困境：
思想困境。一是认识不到位。虽然建设服务型乡镇已提出了好些年，但在现实运作中，乡镇政府的公共服务却没有真正成为工作重心，乡镇干部的思想观念也没有真正转到服务上来，仍旧是“重管理轻服务、重经济建设轻公共服务”。在具体工作中，乡镇干部的主要精力都用在维稳、征地拆迁、计划生育、安全生产等方面，对提供公共服务的关注度普遍不够。二是概念不清楚。不少乡镇认为，构建服务型乡镇只要管好、建好服务型的乡镇干部队伍就行了，没有从深层的体制机制上加以解决，致使服务型乡镇的体制机制不健全，服务型乡镇建设也没有真正落到实处。三是职能不清晰。在现行政府问责体制下，乡镇政府的政绩评价和乡镇干部的升迁都取决于县级政府对其的工作考核，使得乡镇干部很难把农民需求内化为乡镇的工作动力，以致乡镇政府没有足够动力转变职能，由行政管理型转向公共服务型。
体制困境。从当前来看，服务型乡镇建设的最大问题还是体制方面的问题。一是条块分割、权责失衡。现行乡镇行政体制主要是一种“压力型体制”，在这种体制下，上级政府将事权下移，将有考核的任务落实到乡镇，将有执法权、处罚权的职能站所向上垂直，分割肢解了乡镇权力结构，减弱了乡镇政府的治理功能，导致乡镇行政管理难以高效运行、县派机构难以约束、权责失衡问题非常突出。二是机构混杂、人员缺编。在这种条块分割的体制下，乡镇机构设置也搞“上下对口”，使得机构设置过细、过多、过于分散，人员配置复杂缺编严重，在一定程度上阻碍了乡镇的发展，使其在强化执行功能的同时，忽视了服务职能。三是人员老化、结构失衡。仙居现有乡镇干部中55岁以上占了近20%，45岁以上占了52%，35岁以下的仅占16%，特别是文化、农技、林业、工办等技术专业人员严重老化，其中60%的农技人员年龄已超过50岁，很多人在近五年之内面临退休，基层农技人才“断层现象”非常严重。
财政困境。一是财政收入有限。仙居属全省欠发达地区，乡镇是“吃饭财政”，主要靠财政拨付、社抚费、土地出让金和项目生存。如2012年，仙居地方财政总收入7？郾9亿元，用于乡镇总计2亿元，意味着仙居有限的财力，只能是保乡镇基本运转，难以保障乡镇各项事业发展。二是财政体制弊端、财权缺失。仙居乡镇实行的是“乡财县管”的财政管理模式，这种模式虽然有利于加强财政管理，规范财政支出，但同时也剥夺了乡镇的财政权，造成财权与事权不统一。乡镇对此普遍反映“不方便、不灵活”，特别是在规范津补贴发放后，乡镇用于激励干部工作积极性的手段缺失，干部积极性难以调动。三是负债建设非常普遍。仙居乡镇虽然收入有限但用钱地方却很多，无论是维持机关日常运转，还是新农村建设、公共服务和公益事业等都需要乡镇配套资金支持。在有限的财力下，乡镇政府完全依靠自己力量很难为农民提供良好的公共服务，也很难保障公益事业建设的项目配套资金，致使有些必需的公共产品和公共服务不得不降低标准或缩小规模，从而加剧了农村公共服务和公共产品的严重匮乏。
服务困境。一是公共服务供给不足。尽管近年来仙居县加大了对农村公共产品和公共服务的投入，但乡镇公共服务供给不足的状况仍然没有改观。随着农村经济社会事业的发展，农民对农村公共服务需求的数量和质量提出了更高要求，特别是渴望优质教育资源、医疗卫生、社会保障、科技信息服务等诉求越来越强烈，但由于仙居财力有限及长期以来城乡“二元”发展模式，全县优质的公共服务和公共产品90%以上集中在县城，乡镇对农村公共服务基本处于被动运作和错位的状态，农村公共产品供给基本是总量不足、投入不足、服务短缺。二是公共服务供给能力短缺。由于仙居“扩权强镇”政策没有全面落实，赋予中心镇的县级经济和社会管理权限没有授权到位，中心镇仍停留在农村小集镇层面，基础设施建设、公共服务、公共产品供给和行政审批服务严重滞后，财权、事权、人权严重不对等，导致乡镇治理结构与区域发展的矛盾日益突出，也使中心镇作为区域发展的龙头在提供公共服务方面严重短缺。
行政区划困境。一是各自为政、缺乏统筹。由于区域行政分割，造成经济区域与行政区划错位，阻碍了资源合理配置、要素自由流动，这种“单打独斗”、行政分割、各自为政、缺乏统筹的区域行政格局，损害了区域整体形象和利益，削弱了区域竞争力，也使地区间农村公共服务供给往往带有浓厚的行政色彩和地域的垄断性。以仙居水利设施为例，各镇内可能能通过“一事一议”解决，但跨镇区的道路建设和水利修复就难以顺利开展。二是重复建设、资源浪费。仙居现有乡镇街道20个，原来有行政村723，目前调整到403个，全县近50万人分散居住在2000平方公里的土地上，意味着仙居有限的财力，如果不以中心镇为平台，集中集约投入使用，很难在全县范围内均衡配套生产生活设施，提升群众的生活品质。
构建服务型乡镇的具体实践
创新行政管理机制，实现乡镇从“失衡型”向“均衡型”转变。一是理顺条块权责关系。我们坚持权责一致原则，创新性以分类对待方式理顺县与乡镇、乡镇与站所、乡镇与部门的事权关系，建立和完善乡镇党委统一领导下条块结合、以块为主的管理体制。优化基层站所和县派驻机构的管理机制，落实乡镇街道应有的工作考核意见权和人事任免建议权。建立与乡镇街道职能相适应的工作考核评价体系，开展分类竞赛活动。根据各乡镇资源禀赋、区域特点、经济社会发展和三产比重等不同情况，从实际出发、因地制宜设置考核标准，实行分类考核，减少部门专项考核事项，切实减轻乡镇压力。二是合理设置机构。根据各乡镇人口面积、经济水平、产业特色和职能需求，对全县乡镇街道内设机构进行重设和理顺，打破上下对口的传统设置模式，分类确定、因地制宜设置机构，变原来“七站八所”为“五办三中心”。改革整合乡镇事业单位，今后乡镇不再设立差额拨款和自收自支事业单位。经过合理调整，全县乡镇内设机构由原来的360多个减少到160多个，乡镇工作力量也明显集中到产业建设和经济社会事业服务方面。三是优化干部资源。根据当前乡镇经济社会发展需要，对全县乡镇行政和事业编制进行重新核定，考录亟需的城镇规划、文化、农技、安监等专业技术人才，切实解决乡镇专业技术人才短缺问题。加大干部队伍培训力度，对全县800多名包括领导班子成员在内的乡镇干部分批开展“全员轮训”，根据基层需求和干部自身实际，设置“1+5”技能培训、开展“1+1”导师带学，力促干部转型。
创新财政管理机制，实现乡镇从“吃饭型”向“发展型”转变。一是调整县乡财政分成比例。按照财权与事权相匹配的原则，提高乡镇财政超收分成比例，鼓励乡镇创收的积极性。按照“确定基数、超收分成”的办法，以近3年乡镇地方财政实际收入的平均数为基数，凡完成当年地方财政收入基数的超过部分，剔除上交省财政20%以后，实行全额分成。对一般乡镇适当提高乡镇分成比例，对中心镇凡超过基数部分，做到全额返还。对城建税、配套费等各项规费给予乡镇一定比例返还，中心镇土地出让金按100%比例返还。二是完善乡镇激励机制。实行让利于乡镇、放权于乡镇的财政分类管理机制，设立乡镇长奖励基金，按乡镇在职人数和一定的标准确定基金控制额，主要用于乡镇的临时性、突击性、重点工作的奖惩考核，进一步激发乡镇工作活力。三是大力发展乡镇经济。充分发挥各个乡镇的产业特色、资源优势，大力发展以“一镇一品、一镇一业”为主的特色经济，特别是结合仙居良好的生态资源优势和当前开展美丽乡村、新型城镇化建设的历史性机遇，大力发展休闲农业、乡村旅游和林业经济，拓宽农民增收渠道，培植和挖掘乡镇新的财源。
创新审批服务机制，实现乡镇从“管理型”向“服务型”转变。一是建立审批服务平台。开展“扩权强镇”改革，在横溪、白塔、下各三个中心镇设立办事大厅分中心，将23个职能部门的153项审批事项下放到中心镇，进驻中心镇审批服务中心，使中心镇在发展决策、城镇规划、项目审批、社会管理、综合执法、财政分成等方面有更大的权限。二是构建新型乡村公共服务体系。改变传统以县域为主体，组织和提供公共服务和公益事业的供给模式，构建以农民需求为导向，以中心镇为基础，政府主导、多元投入的乡村公共服务体系。鼓励和支持教育、卫生、文化等事业，以及交通、通信、水务、养老等资源创新发展模式，采取集团化管理、连锁式经营、市场化运作，向中心镇延伸，形成以中心镇为单位的纵横交错的新型服务网络和服务体系。三是优化乡镇便民服务职能。建立县乡村纵向服务链，以“强基惠民村村帮”工程为抓手，重点围绕三改一拆、四边三化、黄皮屋整治等中心工作开展组团帮扶，服务乡村两级。建立乡村横向服务链，以便民服务中心为抓手，为基层群众提供全程代办、维稳调处、科技指导、农村信贷、劳动用工等服务，对39项贴近百姓的服务事项落实、委托给乡镇便民服务中心直接办理，使便民服务中心能够独立承担三农事项办理和上报审批服务，有效解决了为民服务事项效率低、手续繁、环节多的问题。
创新区域协作机制，实现乡镇从“分散型”向“融合型”转变。一是建立协作区机构。根据中心镇和周边乡镇地理位置、资源禀赋、历史沿革及发展需求，成立以中心镇为核心的三个协作区，分别由三位常委兼任，每个协作区根据各自实际情况，提出组建方案和运作机制。二是突出区域协作重点。跳出以往行政区划大拆大并的传统思路，以政府主导模式探索建立跨镇域的联合协作机制，由协作区来统筹区域内产业发展、重大基础设施建设、人口集聚、审批和公共服务。三是强化区域协作保障。成立加快协作区发展领导小组，统筹全县协作区发展工作，研究设立协作区发展专项基金，对协作区在土地出让金分成、财政分成、美丽乡村建设等方面给予优惠。
构建服务型乡镇的对策建议
在经济社会转型与政府转型的历史背景下，建立服务型乡镇是新一轮乡镇行政体制改革的最终目标，基于仙居县探求服务型乡镇建设的具体实践，我们建议：
着力构建服务型乡镇的服务新理念。针对当前乡镇普遍存在“重管理轻服务”，缺乏公共服务理念，忽略公共服务建设的现状。建议要及时转变工作理念，及时转换工作职能，树立“优质、高效、便民、廉洁”的服务型乡镇的新理念，把思维从管理转向服务，把为农村社会、为农民服务作为乡镇政府运行和发展的基本目标，改变以往乡镇政府只注重发展经济、追求经济增长、忽视社会管理与公共服务的状况，把政府职能转换到提供公共产品和公共服务上来。
着力构建服务型乡镇的行政管理新模式。一是针对当前乡镇政府这种“无权、有责、无利”的现状，建议县级政府有必要适度放权让权给乡镇，合理配置乡镇人权、财权、事权和经济社会管理权，尊重乡镇政府相对自主的地位，加强乡镇事务责任规范，使乡镇有权行事，有钱做事，有人办事。二是针对当前条块分割、条条垂直的行政管理体制，必须理顺县与乡镇、乡镇与部门的关系，有选择、分类型向乡镇下放权力，赋予中心镇相应的县级经济审批权限，改革现行乡镇事业机构，合理界定县、乡镇、部门事权，从根本上解决乡镇政府职能泛化、机构林立、事务缠身的问题，充分保证乡镇政府职能行使的全面性和有效性。三是针对当前乡镇机构冗杂、人才匮乏、结构失衡的现状，县级政府应整合行政资源，合理调整机构和人员，根据各乡镇人口、面积、经济总量、产业特色、社会管理等综合指标，因地制宜、分类设置乡镇机构和人员编制。同时，积极创新干部管理机制，改变传统用人机制，实行干部使用向乡镇倾斜，规范乡镇干部借调，加大乡镇干部交流力度，优化乡镇干部考核和评价方体系，激发乡镇干部活力。
着力构建服务型乡镇的财政运行新体制。一是科学界定乡镇的财权和事权，让乡镇政府享有财政分配参与权、建议权和决策权，建议将面向乡镇和适合乡镇管理的人、财、物等权力下放到乡镇，改变“财权在上，事权在下”、财权制约事权的不正常现象，真正做到“乡镇人乡镇管，乡镇事乡镇办，乡镇财乡镇理”。二是合理确定县乡财政分成比例。坚持事权与财权相配套原则，建立新的财政收入奖励机制，明确县与乡镇的财政收入划分，可继续按照“确定基数、超收分成”的办法实行，基数可以近3年的乡镇地方财政实际收入的平均数，凡完成当年地方财政收入基数的超过部分，剔除上交省财政20%以后，实行全额分成。三是加大对乡镇财政转移支付的扶持力度，特别是对农村公共产品的提供，应考虑县和乡镇的合理负担比例，有的不该由乡镇承担的，或者纯粹是上级“开单”的，县级要主动承担起来，避免增加乡镇不必要的负担，使之陷于左右为难的困境。
着力构建服务型乡镇的绩效考评新机制。一是打造提高服务能力的“培养链”，促干部素质提升。建议根据当前农村经济社会发展需要，开展多层次、分批分期的“全员轮学”，重点就农村基层组织建设、政策法规、产业发展、工作方法、实用技术、驻村工作等方面加大培训力度，提高乡镇干部的科学文化素质、业务素质和为农服务的实际工作能力。二是打造激发干事创业的“动力链”，促干部活力提升。改变传统的干部用人机制和管理机制，建议干部使用向乡镇倾斜，待遇保障向乡镇倾斜，工作支持向乡镇倾斜。三是打造科学合理的考核“指挥捧”，促乡镇职能转变。探索乡镇差异化的科学发展，改革现行乡镇考核评价机制，根据乡镇不同类别，实行分类考核，破除唯GDP论，淡化GDP考核，更加突出农村社会管理和公共服务的考核内容。同时，优化乡镇干部的考核和评价方式，建议建立上下结合、以自下而上的农民参与监督为主的考核和管理机制，可借鉴仙居县对驻村干部实行“4S”服务等级评定的办法，切实提高乡镇干部扎根基层、服务基层的工作热情。