analytica China 2016迎合市场需求，特设四大展区―“生命科学、生物技术与诊断展区”、“分析与质量控制展区”、“实验室装备与技术展区”、“食品安全装备与技术展主题展区”，重点关注食品安全、环境、生物制药、化学化工、教育科研等领域。食品安全日作为本届展会的一项重要活动于10月11日拉开帷幕，活动期间，主办单位特别邀请了来自食品原料、生产、流通、政府监管、科研单位等众多食品相关检测仪器的终端用户到场参观。同时也奉上包括中欧国际食品安全国际研讨会、食品安全主题参观路线、食品检测相关仪器及解决方案展览等多项现场活动。
专为实验室设计，未来尽在眼前
安捷伦为本次慕尼黑上海分析生化展带来了众多产品，包括其最新推出的Agilent Intuvo 9000气相色谱系统、Agilent 4210微波等离子体原子发射（MP-AES）光谱仪、Agilent OpenLAB色谱数据处理系统（CDS）软件、Agilent AdvanceBio体积排阻色谱柱（SEC）等，并在食品安全日媒体巡游活动中介绍了利用色谱/质谱联用实现的全新的兽药残留分析解决方案，该方案可帮助中国的食品检测实验室快速分析受中国农业部监管的动物源性食品中的189种兽药。
随着全球对于食品安全发展愈发重视，安捷伦公司在食品安全方面的业务也在不断发展。与此同时，安捷伦与全球众多食品安全专家合作开发新的解决方案，针对检测中的痛点来实现从农产到餐桌的解决方案模式。安捷伦的仪器具备行业顶尖技术，其设计兼顾了易用性和分析效率，同时软件也可使实验室兼具多技术和多供应商的应对能力。
赛默飞开启“博物馆”之旅
赛默飞世尔科技以“创新点亮未来”为主题，携顶尖科技产品亮相慕尼黑上海分析生化展。结合“创新”这一主题，赛默飞在展览形式上推陈出新，将其百年科技创新史和行业顶尖技术的展示巧妙结合，搭建了一座“赛默飞博物馆”。
在食品安全日巡访中，赛默飞的工作人员介绍了公司的发展历程与此次展出的多款前沿产品。其中，IonTM S5新一代高通量测序系统提供高度简化的靶向测序流程，起始样本量可低至10ng，为企业提供更快运行速度、更简化的流程以及高质量数据。该系统适用于癌症、遗传疾病等各类复杂疾病的精准医疗研究，是一款同时满足科研项目和临床研究的台式测序系统。Orbitrap Fusion Lumos Tribrid三合一高分辨质谱系统是定量生物学的突破，可更广泛地深入食品安全、法医毒理、药物分析、临床转化、环境科学等领域的前沿研究。Vanquish系列UHPLC可在不对检测结果造成任何影响的前提下，保证可以获得更多结果，同时能够实现更好的样品分离和更轻松的人机交互。
【关键词】食品安全问题 渎职罪 监管
针对食品安全违法犯罪表现的新形势，十一届全国人大常委会第十九次会议通过的刑法修正案（八）中明确规定了食品安全监管渎职罪。食品安全监管渎职罪罪名可以确定为：食品安全监管罪、食品安全监管罪。①本文试从食品安全监管渎职罪的法律适用、立法背景及司法实践等方面进行分析，并对相关问题提出建议。
食品安全监管渎职罪在法律适用中存在的几个问题
建议增加犯罪未遂情形的法律规定。2009年全国人大常委会出台的《中华人民共和国食品安全法》明确规定：“食品安全事故，指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。”最高人民检察院职务犯罪预防厅《关于加强食品安全监管环节职务犯罪预防工作的通知》中，明确食品安全监管环节职务犯罪预防工作的重要性和紧迫性，并提出具体强化措施和工作要求。但刑法条文中却没有相关规定，笔者认为这是立法实践与司法精神脱节的产物，应当在刑法第四百零八条中，增加犯罪未遂的情形，相信此举不仅能对国家机关工作人员起到威慑作用，而且能对预防犯罪工作产生积极影响。
建议明确食品安全事故的界定标准。食品安全法中，仅对食品安全事故概念作了规定，但对于食品安全事故的界定标准，至今仅存在理论探讨，未有明确的法律界定。有学者提出：“应尽快制定食物中毒、食源性疾病及食物污染引起食品安全事故的判定标准。食物中毒、食源性疾病及食品污染未达到事故认定标准时只能称为是食品安全事件，与食品安全事故是两个截然不同的概念。”②依据检察机关处理重大责任事故等案件的司法实践，事故通常应从死亡、重伤、轻伤人数，以及导致的直接或间接经济损失等方面予以界定。但食品安全事故存在着间接损失的不可预知性。例如，加入三聚氰胺的奶粉所造成的婴儿的实际伤害和损失是无法估量的，因此笔者认为在界定安全事故标准时，除了考虑传统项目，还应考虑年龄等其他因素。
关于立案标准问题的建议。最高人民检察院的刘旭红、李京，曾对立案标准提出过自己的建议，其中关于学校师生提出了特别规定。例如，食品安全监管案导致10人以上，或者学校师生5人以上严重食物中毒或其他严重食源性疾患的，可以立案。笔者认为，基于“适用刑法人人平等”的原则，老师不应特殊照顾，只有学生具有特殊性。另外，学校要作界定，因为一群小学生食物中毒可能引发的后续病变，与一群博士生是不同的。综上所述，笔者认为根据年龄划分更为科学，例如依造成未成年人多少人以上严重食物中毒或其他严重食源性疾患进行划定。
关于食品安全监管、罪与其他普通刑事犯罪，在定罪量刑方面的法律适用问题。假如出现这样一个案例，一名国家机关工作人员自产、自销、自检一种假药或不符合食品安全标准的食品，应如何定罪量刑？一种观点认为，根据“从一重罪处罚”的原则，应判处生产、销售假药或不符合卫生标准的食品罪。另一种观点认为，应该按数罪并罚判处，即判处食品安全监管、罪和生产、销售假药或不符合卫生标准的食品罪的数罪并罚。笔者认为，因为司法实践中，涉及国家机关工作人员的刑事案件属检察院自侦自办的范围，所以人民法院判决时，以实际的数罪并罚判处更为妥当。
食品安全监管渎职罪的立法背景及相关问题建议
随着我国改革开放的深入，人们对物质文化的需求也不断增加。但信仰缺失、贫富差距增大等问题凸显，食品安全犯罪案件频发，国家2009年颁布实施了《中华人民共和国食品安全法》。然而，人们发现仅有违法犯罪分子是不能使不符合食品安全标准的食品摆上人们餐桌的，国家机关相关工作人员的渎职行为，才是导致不符合食品安全标准的食品流入销售市场的关键。随着原国家食品药品监督管理局局长、广东省高要市工商局城西工商所原所长朱健文等国家公职机关工作人员的下马，政府开始重视追究国家机关工作人员渎职侵权犯罪的刑事责任，在刑法修正案（八）中，特意增订了安全监管渎职侵权罪，此举必将给意图违法犯罪的国家机关工作人员以威慑，并对国家食品安全监管工作起到重大的推进作用。
美国作为世界上最为严格的食品监管国之一，其食品安全的保卫战已经进行了一百多年。19世纪中期以后，资本主义大工业迅猛发展，美国进入镀金时代，食品贸易扩展至全国，大规模的城市化使食品供不应求。③社会财富急剧增长带来了毫无道德约束、不顾社会后果的行为，食品市场出现了制伪、掺假、掺毒、欺诈等诸多问题，牛奶掺水、咖啡掺碳，更有甚者，牛奶中加甲醛、肉类用硫酸、黄油用硼砂防腐。④1906年6月30日，美国国会通过了《纯净食品药品法》，此举标志着联邦政府保障食品药品安全、保护消费者利益时代的来临。食品药品昆虫管理局（以下称FDA）成立，FDA收集了大量的事例，来证明《纯净食品药品法》无法解决FDA所面临的执法问题。他们还举办了名为“恐怖之家”的展览，⑤媒体称美国的食品市场为“美国恐怖屋”。FDA还促成了《食品、药品和化妆品法》的通过，此法扩大了FDA在食品安全监管方面的权力，奠定了美国现代食品安全监管体制的基础。
中国如何更好、更快地解决此问题？笔者认为仅依靠立法手段是不够的。中国是大陆法系国家，法条的滞后性比较严重，加之中国长期处于熟人社会，因此在加大立法建设的同时，政府应有所作为。首先，建立新形势下的道德体系。其次，应建立受害者跟踪机制，对食品安全问题的受害者负责。再次，不断更新食品安全国家标准，逐步规范食品添加剂的使用。例如瘦肉精，1988年欧洲就禁止将其用于饲料添加，而同时期我国却将其作为科研攻关项目甚至高校“重点课题”予以推广，20世纪90年代末期才开始查禁，流毒至今未尽。⑥由此，要想真正解决食品安全问题，我们还有很长的路要走。
食品安全监管渎职罪在司法实践中应注意的问题
查办食品安全监管渎职罪检察机关有正确的办案态度。涉及食品安全监管渎职罪的案件，大多数为有争议、有社会影响的案件，在处理此类案件时，检察机关往往背负强大的舆论压力。办案人员要用证据说话，依照程序办案，注重案件细节，既要统筹兼顾，又不能畏首畏尾。⑦
办理食品安全监管渎职罪注意发挥检察一体化优势。河北秦皇岛市人民检察院反渎职侵权局在介绍其查办“假酒真相”案件的体会时，着重指出这次办案依靠的是集体智慧。“12·23”专案组成立后，市院由监察处一名副处长带队，抽调侦监、公诉力量组成案件质量指导组，提前介入、引导侦查取证工作，既确保了案件质量，使案件立得准、诉得出、判得了，同时又加快了提请逮捕、审查环节的办案时限，避免了重复取证，节约了诉讼资源。⑧
检察机关建立情报网络，改变坐等办案的模式。依据现行侦查体制，侦查机关的被动性特别突出，有关案件线索往往是由于犯罪分子内部分赃不均、矛盾激化或媒体暗访曝光而暴露出来。例如“3·15瘦肉精事件”就是由央视“焦点访谈”栏目率先曝光的。由此可见，借鉴香港廉政公署侦查职务犯罪的经验，实施特情和卧底侦查制度就显得极其重要。这既提高了办案人的主观能动性，又有利于对重大职务犯罪的侦查和预防。⑨
总而言之，现在食品安全监管渎职罪仅仅是刚刚立法，典型案件还不多，因此司法实践中还存在很多空白或疑惑。相信在各方的共同努力下，我国的食品安全问题一定能找到更好的解决办法，关于食品安全方面的渎职犯罪行为，必将得到最大限度的遏制。
（作者单位：北方工业大学文法学院）
注释
①刘旭红、李京：“试析食品安全监管渎职罪”，《反渎职侵权工作指导与参考》，2011年第2期，第109页。
②陆仲寅、须莉燕、嵇羚：“浅析食品安全事故法律责任的认定”，《中国食品卫生杂志》，2010年第6期，第537页。
③丁则民等主著：《美国内战与镀金时代（1861-19世纪末）》，北京：人民出版社，2002年，第295～305页。
④刘慧萍：“美国食品安全监管百年历程”，《魅力中国》，2010年第22期，第62页。
⑤董晓培：《美国纯净食品的联邦立法之路》，厦门大学硕士学位论文，2009年6月。
⑥伊璐璐：“安全事件频发，加强规范食品标准”，《中国食品安全报》，2011年1月6日第A02版。
⑦周习武：“怎样理解和把握有争议、有影响的案件”，《反渎职侵权工作指导与参考》，2009年第3期，第118页。
我国当前的食品安全应对模式集中体现在食品监管和执法方面，食品监管和执法具有运动式的明显特征，出问题的时候如临大敌，平时却疏于管理。食品安全一旦出现危机，传统的应对模式是：媒体报道领导重视职能部门积极行动严惩罪犯官员象征性致歉政府部门无人担责问题暂时得到解决食品危机事件再次出现媒体再次报道。这种应对模式有三个特点：第一，头痛医头、脚痛医脚，只看眼前、不顾长远。第二，各地画地为牢、各自为政。第三，监管执法是运动式的，依靠长官意志性。这些特点的危害在于容易导致食品监管部门及其工作人员的庸懒和腐败。这种头痛医头、脚痛医脚的传统的被动的针对解决食品危机的应对模式，已经解决不了愈演愈烈的食品危机。要摆脱这一模式，必须强化政府责任，实施法治化监管、公众参与、科学治理，构建监管新机制，总之就是落实政府等公权主体的第一责任。
就食品安全问题而言，企业、政府和消费者是三个利益相关者。消费者需要从商品市场上购买食品，这是生产生活的需要；企业是食品的生产、加工、销售者，目的是获取利润；政府掌管着食品市场准入的窗口，以保障消费者的消费安全，维持市场运转的良好秩序。在食品安全问题上，政府和企业的关系犹如足球赛场上的裁判和球员，哪些食品企业可以进入市场，哪些食品可以在商品市场上流通，最终取决于行政管理者。同时，确保食品总体形势安全是政府等各级公权主体的基本职责。食品安全问题是最基本的民生问题，属于政府等各级公权主体公共服务范畴，应纳入公共安全预防和控制范畴。
二、明确并落实政府等各级公权主体的第一责任主体地位
1、克服地方保护主义、部门保护主义。地方保护主义、部门保护主义，是造成我国食品安全危机的根源之一。在以GDP论英雄的语境下，一些地方政府等各级公权主体为了当地经济的发展和自己的政绩，漠视国家的法律法规和人民群众的饮食安全，对假冒伪劣现象视而不见，甚至网开一面，大开绿灯，一些地方和部门还为了地方利益、部门利益，公然保护假冒伪劣行为。[1]从这种意义上讲，假冒伪劣是地方保护主义和部门保护主义制造的。在这种畸形的保护主义之下，带来的是肮脏的权钱交易、盛行。遏制假冒伪劣净化市场，确保食品安全，必须彻底铲除地方保护主义、部门保护主义的土壤。
2、遏制政府等各级公权主体及其工作人员的不作为乱作为。政府等各级公权主体责任缺失的另一个表现是，国家机关及其工作人员的不作为、乱作为甚至渎职犯罪。目前涉及到食品安全的有农业、商业、卫生、质检、工商、食品药品监督、公安等等十几家部门，谁都可以管，但往往是谁都不去真管、实管。一旦发现问题或怀疑某一种食品安全存在隐患后，很难找到相关的主管部门。
三、以重庆为个案探索公权主体第一责任
1、制定制度规范，寻求治本之策。2011年8月29日，重庆市召开市政府第109次常务会议，在全国率先推出保障食品安全的“治本之策”，审议通过《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强农产品质量安全监管工作的意见》和《重庆市人民政府关于支持构建食品安全长效工作机制财税扶持政策的通知》。重庆市出台以上两个文件，是基于这样的考虑：我国食品安全问题反复出现、大面积出现，从经济学理论来看，凡是大面积出现的问题，一般不是道德性问题；凡是反复出现的问题，一定是在机制体制出了问题；凡是这种问题怎么治也不见效的时候，很可能与生产力有关。基于这样的认识，重庆市政府一方面大力开展食品安全问题严打等必要的“治标”行动，另一方面从“改变管理体制、转变生产方式、降低成本费用”等方面着手，探索保障食品安全的“治本之策”[1]。除了出台以上两个文件外，重庆市政府及其职能部门还对婴儿食品、流通环节食品安全主体责任监督检查、学校食品安全责任等制定了相应规范。从2011年6月20日起实施的《重庆食品添加剂使用标准（GB2760-2011）》规定，6个月内婴儿的配方食品、蜂蜜等27种食品，将不得添加任何香精香料。为进一步加强对流通环节食品经营者及相关主体的监管，重庆市于2011年6月16日了《重庆市流通环节食品安全主体责任监督检查办法》（渝办发〔2011〕169号）。该《办法》力求从食品主体准入行为、食品经营活动规范、食品安全监管等方面入手，有效改善流通环节食品安全监管现状。对于学校食品安全问题，从2011年秋季开学前对全市各学校的食堂食品安全进行强制规范，包括全市各类学校的食堂、供应学校的集体用餐配送单位，进行彻底排查，建立健全以校长为第一责任人的学校食堂食品安全责任制。
2、从城市规划功能布局着手，强化规范化、标准化监管，加强农产品和食品安全。重庆市政府在全市布局三级农产品交易市场，强化规范化、标准化监管，加强农产品、食品安全。规划布局的重庆双福国际农贸城2013年上半年即可全部投入使用[2]。该农贸城投资80亿元、占地5000亩，净用地3600亩，建筑面积232万平方米，已经建成的蔬菜、水果、水产交易市场和部分冷库的主体工程已经初试运行。项目全面建成营运后，将立足重庆、辐射中西部、走向国内外，成为部级大型综合性农产品批发市场，以期对重庆市乃至中西部农产品质量提供安全保障。同时，针对重庆主城以外的区县建二级批零市场，如荣昌、南川、潼南、梁平、石柱、巫溪、酉阳、秀山、开县、丰都、彭水等区县农产品批零市场已经签约或动工建设；在乡镇和城市社区建三级终端零售市场，主要是标准化农贸市场、流动菜市场、肉菜小店和食品超市。
3、维护WTO规则、破除外资巨头的超国民待遇，依法坚决惩处外资巨头的食品造假违法犯罪。重庆市不但对国内食品企业的生产销售依法严加监管，对违法犯罪的国际企业也坚决依法查处。2011年以来，重庆坚决惩处国际巨头沃尔玛连锁超市的食品造假违法犯罪案件。沃尔玛（在重庆设立的多家分店）无视我国国内法、轻慢我政府监管部门，以普通猪肉冒充高档的“绿色食品”猪肉对外销售（外界称为“沃尔玛绿色猪肉门”），其行为违反了“货真价实”的商业基本准则。本次事件中，重庆显示了维护WTO规则的果断和坚决态度，对试图“享受”超国民待遇、无视我国国内法的国际巨头坚决说“不”。针对“沃尔玛绿色猪肉门”，重庆采取“零容忍”原则，全市沃尔玛停业整顿。该案中因涉嫌销售伪劣产品罪，两人被逮捕，多人被刑事拘留。[3]重庆能对这一行业巨头动真格，受到国内外正义之士的普遍赞誉，也获得了包括美国沃尔玛总部高层在内国际在华涉及食品生产销售巨头的充分尊重，显示了重庆在保障食品安全问题上的坚决态度，维护了国家、民族的利益和尊严。
4、司法部门为食品安全保驾护航。重庆市人民检察院于2011年5月初下发了《开展打击危害食品药品安全犯罪专项行动工作意见》。意见要求，全市各级检察机关要集中查办和惩治食品安全领域贪污贿赂犯罪案件，突出查办国家工作人员利用行政管理权、执法权和司法权索贿受贿的案件；重视查办食品生产经营者为谋取不正当利益而拉拢腐蚀国家工作人员的行贿犯罪案件，特别是要从严惩处重大食品安全事件背后的腐败问题。对于危害食品药品安全犯罪案件和相关职务犯罪案件，检察机关依法提前介入，确保案件在检察环节不梗阻。对涉及乳制品、食用油、鲜肉和肉制品、酒类、保健食品、食品添加剂等严重危害人民群众生命健康的犯罪，人民群众反映强烈以及新闻媒体曝光的重点案件要依法从重从快打击，突出打击重点，注重打击效果，始终保持对危害食品药品安全犯罪的高压态势。此外，重庆市检察机关从严惩处重大食品安全事件背后的腐败问题，如国家工作人员瞒报谎报、、、、等侵害民生的失职渎职犯罪行为。立案侦查了一批与食品药品安全有关的贪污贿赂、失职渎职犯罪案件。[4]
重庆市高院也于2011年6月出台了《关于依法从严审理食品药品安全案件的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》明确四个重点：一是为震慑严重的食品安全犯罪，根据国家相关法律规定明确制售伪劣食品最高可判死刑。二是进一步加大对危害食品、药品安全犯罪被告人的财产刑适用力度。《意见》中明确规定，全市法院要进一步加大对危害食品、药品安全犯罪被告人的财产刑适用力度，用足用好罚金、没收财产等刑罚手段，遏制犯罪牟取暴利动机，剥夺再犯能力。比如，2011年6月重庆市九龙坡区人民法院审理的“问题血旺”案，对犯罪者判处的罚金就高达25万元。三是要依法从重处罚“保护伞”。《意见》还对惩治食品安全职务犯罪作了强调，要求严厉打击食品安全犯罪“保护伞”。对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，或者，导致发生重大食品安全事故，或者造成其他严重后果的，严格按照刑法规定以食品监管渎职罪追究刑事责任；对因导致发生重大食品安全事故或者其他严重后果的，依法从重处罚。法官在审理食品、药品安全民事和行政案件中，发现可能存在食品药品犯罪问题的，要及时移送有管辖权的公安机关或检察机关侦查，加强公、检、法三家之间的信息沟通、联动配合。四是在加强刑事打击的同时，法院也加大民事制裁力度。根据《意见》规定，在诉讼过程中，如果发现有毒有害食品、药品可能流入市场的，法院将迅速采取保全措施，发出临时禁令或扣押、查封标的物，坚决制止其流入市场。为了打击假冒食品，保护食品生产领域的知识产权，法院可根据当事人发出的诉前临时禁令申请，限制被控侵权的食品在诉讼过程中继续在市场流通。
四、建议加强法治化监管，构建以各类公权主体第一责任为核心的食品安全监管长效机制
食品安全的法治化监管，包括形式意义的法治监管和实质意义的法治监管。形式意义的法治监管，强调“以法治国”、“依法办事”的根本监管方式、制度及其运行机制；实质意义的法治监管，强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。两者不可或缺。相对于我国传统的人治监管，法治监管更具有稳定性、公平性、长效性。当前，加强食品安全法治化监管，是落实构建以公权主体第一责任为核心的食品安全监管长效机制的核心，为此应突出以下四个重点：
1、解决国家层面的配套性法规规章和地方层面的法规规章立法供给严重不足问题。
依法治理食品安全首先要解决“有法可依”的执法依据问题。目前的问题是国家层面的食品监管法律法规等制度基本完善，但相关配套法规规章的立法严重滞后，配套性立法供给严重不足。如，按照食品安全法，保健食品监督管理条例由国务院制定，但至今未出台；对食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定，当这类地方性法规在我国大多数省、自治区、直辖市仍未出台。同时，食品安全法及其实施条例对食品安全监管作了总体安排，但内容比较笼统，从立法技术的角度考虑，需要细化。以地方立法为例，根据笔者的调研，在配套立法方面，截至2012年7月，仅有重庆、四川、山东、江苏及南京市等部分省市出台了部分配套性立法。
2、解决食品安全领域“有法必依、执法必严、违法必究”落实不到位的问题。
2011年3月吴邦国在全国人大常委会工作报告中明确提出：“法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题”。[1]在食品安全领域，尤其如此。以部门立法为例，我国有关部门仅有的几部配套性法规、规章，均未得到切实执行。如，卫生部与教育部2003年修订的《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》，卫生部会同农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局2010年11月制定印发的《食品安全信息公布管理办法》，卫生部部务会议分别于2010年2月8日和9月20日审议通过的《餐饮服务食品安全监督管理办法》（卫生部令第71号）和食品安全国家标准管理办法》（卫生部令第77号），国家工商行政管理总局局务会2009年7月30日审议通过的《流通环节食品安全监督管理办法》，在现实生产生活中很少得到切实执行。同时，要坚决贯彻执行我国签署的WTO规则，拒绝外资企业尤其是国际巨头超国民待遇，在执法上外资企业要与内资企业在法律面前一律平等。
3、依法坚决打击“保护伞”。
国家食品安全法及其配套性的法规规章和地方性法规规章之所以得不到切实执行，很重要的一个原因就是部门保护主义、地方保护主义作祟，依法坚决打击部门“保护伞”和地方“保护伞”是履行政府第一责任、构建食品安全监管长效机制的重要环节。建议对负有食品安全监督管理职责的国家机关及其工作人员，或者，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，严格按照刑法规定以食品监管渎职罪追究刑事责任；对因导致发生重大食品安全事故或者其他严重后果的，依法从重处罚。
一、会议制度
（一）食品安全领导小组成员会议
1、会议组织：会议原则上每半年召开一次，由组长召集并主持，全体成员参加。特殊情况，可由组长委托副组长决定临时召开。
2、会议内容：贯彻落实国家和福建省、宁德市、福鼎市市有关食品安全方面的法律法规、方针和政策；研究全街道食品安全监管工作，讨论决定有关食品安全监管的规章制度和工作计划，部署食品放心工作和食品安全专项整治联合督查工作，协调解决食品安全监管工作中的重大问题；各职能单位汇报食品安全监管工作情况，提出存在问题及建议；督促检查会议确定事项的落实情况。
（二）食品安全联络员会议
会议原则上每个季度召开一次，由街道食品安全领导小组副组长召集，各职能部门负责人，各协管员参加，特殊情况，可由办公室主任决定临时召开。
会议内容是研究落实食品安全领导小组交办的工作任务和日常协调工作，讨论决定需上报的有关事项。会议须做好记录并形成会议纪要，报食品安全领导小组组长阅知。
二、案件举报受理与事故查处制度
（一）领导小组设立食品安全案件举报中心（设在党政办），负责受理食品安全案件的投诉举报工作，举报中心应与各职能单位所接举报协调统一后，方可汇总向社会公布。
（二）各职能单位按照属地负责的原则，及时处理投诉举报的案件。对涉及多个部门职责的案件和食品安全突发事故，职能单位接报后要及时报告举报中心，由举报中心统一协调处理。对食品安全突发事故，举报中心接报后应立即报告食品安全领导小组组长和副组长。
（三）镇食品安全领导小组负责制定《?溪镇食品安全突发事故报告制度》和《?溪镇食品安全突发事故应急预案》。各职能单位按照各自的工作职责，制定相应的报告制度和应急预案。
三、信息收集、及报告制度
（一）领导小组办公室负责收集、汇总、分析整理和传递食品安全信息；统一向社会重大食品安全信息；负责食品安全信息网络互联互通建设的协调。
（二）各村、镇直相关单位应指定一名人员担任信息联络员，负责本系统食品安全信息的收集、整理和报送工作。各部门信息联络员的确定和变动，须及时报领导小组办公室。
（三）信息报送的内容包括本部门的食品安全监管工作规划、年度和阶段性工作计划（总结）、专项整治方案及实施情况、食品安全突发事故查处情况和质量抽检结果等。上述有关内容按规定及时报送，并于年底报送一次综合性的食品安全工作动态信息。
（四）统一的重大食品安全信息包括重大食品安全事故的发生情况和调查（结论）、重大节目和活动期间的食品安全状况、食品安全质量抽检结果、全镇范围内食品安全警示信息等。
四、宣传培训制度
（一）领导小组办公室统一协调，定期不定期开展食品安全宣传活动，各职能单位按照各自职能分工，相互配合，通过各种形式，动员社会参与，进行科普教育，营造良好的舆-论氛围。
（二）领导小组办公室统一协调，结合各村、镇直相关单位联络员的工作实际需要，开展食品安全监管工作培训，不断提高业务素质和工作水平。
关键词：食品安全；追溯；监管；预防监管
近年来，我国食品安全频频发生问题，从食品添加剂到农药残留，毒牛奶到速成鸡，再到地沟油、瘦肉精和塑化剂等这一系列食品安全事件，都使食品安全成为公众最为关心的话题之一。在今年的两会上，众多人大代表也纷纷就此提案，建言解决食品安全问题重点要从源头抓起，并且需要学习发达国家建立一条完整的食品安全追溯产业链。航天信息股份有限公司（以下简称航天信息）研发的食品安全监管解决方案，全面覆盖食品从原料到生产、流通、消费等各个环节的监管，为守卫舌尖安全提供了极具价值的践行经验。
信息化技术应用 从食品源头构筑安全长城
纵观以往的各类食品安全事件，都会发现同一个问题：监管部门在事件发生后总不能及时准确地查明和找到问题食品原料的来源。因此，从食品原料开始监管无疑会对保障食品安全更加有效。为了助力国家对食品安全进行有效的监管，航天信息作为国内物联网应用领域的领军者之一，自设计研发食品安全监管解决方案之始，就制定了从食品的源头、生产、流通、消费等各个环节入手的思路，其利用先进的物联网、信息管理、数据分析、移动办公等技术，结合国家食品安全相关制度、标准和规范，最终成功地实现了食品“从原料到餐桌”的全程监控，不仅有效地保障了公众的饮食健康和生命安全，同时也帮助监管部门大幅提升了监管效能，有效降低了监管成本。
以航天信息曾为北京奥运会承建的“奥运食品安全追溯系统”为例，自2007年8月8日正式运行起，该系统便采用物联网等技术对所有奥运专供食品及其原材料进行管理，；同时使用全球定位系统、地理信息系统和移动通信技术对运输车辆进行实时监控与调度指挥，使用集成有温度、湿度传感器的电子标签对车厢GPS定位系统和温度、湿度进行自动记录，对非安全状况及时报警，有效实现了“从农场到餐桌”的全程跟踪与实时监控，为北京奥运期间的食品安全做出了重大贡献。
多年实践 力护国家食品安全
基于“奥运食品安全追溯系统”的成功实施经验，航天信息近几年在食品安全领域展开了非常广泛的创新探索，陆续成功打造出了朝阳等辽宁五市的食品药品安全监管系统、首都食品安全控制系统、北京口岸进口食品/化妆品安全风险预警管理系统以及“放心肉”安全信息追溯系统等一系列食品药品安全解决方案，为各地人民群众的身体健康和生命安全提供了有力保障。
以“放心肉”安全信息追溯系统为例，该系统利用 RFID作为信息载体，依托网络通信、系统集成及数据库应用等技术，实现对生猪从防疫、屠宰、加工、储存、运输，一直到终端消费整个产业链的每个环节的记录。该平台上线使用后，真正从根源上使每一位消费者都能够买到放心猪肉，即使出现了问题猪肉，也能够通过追溯系统迅速找到责任单位，采取召回、封存等措施，把食品安全事故的危害和影响降到最低，从而有效地保障市民食肉安全。
获行业唯一 “突出贡献单位”奖 展现领先实力
论文摘要 食品安全一直与每个人的生活都有着密切的联系，尤其近几年来，与食品安全有关的案件时有发生，并且在社会上产生了极大地影响，受到广大群众的极大关注，而刑法修正案八和最新的两高的关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释也针对有关食品安全犯罪做出了新的规定，希望通过刑法的规制减少有关食品安全犯罪的发生。
论文关键词 食品安全 食品安全犯罪 刑法规制
一、刑法中规定的食品安全
我们查看与食品安全相关的刑法条文以及相关的司法解释时，可以发现刑法中规定的食品安全并没有食品安全法中规定的食品安全严格，只有在足以造成食物中毒事故或者对人体健康造成危害时，才认为是违反刑法规定的食品安全。因为刑法是保护公民权利的最后的屏障，如果只是没有营养，而没有对人体造成损害也没有造成损害的威胁时是不应当认定为刑法的食品安全，因此，刑法中对应的食品安全应当禁止食品无毒无害。
二、我国食品安全现状及特点
近几年来，每隔一段时间就会出现备受关注的食品事件，从瘦肉精，地沟油，毒胶囊，到老酸奶，毒生姜，接着便是病死猪肉，假羊肉事件。无论是哪一个，一出来无不成为焦点，为人们所谈论，而这些却仅仅只是被媒体爆料，被百姓所发现的一部分，另外肯定不可否认还存在许多我们没有发现的事件，不知道下次我们又会听到怎样的消息。现在关于食品安全已经成为了一个沉重的话题。
在2013年5月3日，两高公布了在2010年至2012年的三年时间内，全国法院审结生产、销售不符合安全（卫生）标准的食品案件分别为39件、55件、220件；生效判决人数分别为52人、101人、446人。审结生产、销售有毒、有害食品案件分别为80件、278件、861件；生效判决人数分别为110人、320人、1059人；共计的案件为1533件，生效判决的人数为2088人这说明了现在法院审理有关食品安全的数量的上升，更说明现在有关食品安全犯罪的数量的增加，也同样可以看出国家对打击食品安全的力度加大。
而根据媒体对有关食品安全案件的报道可知我国食品安全犯罪存在以下特点：一是犯罪规模大。现在一个食品安全事故的发生，绝对不是一个环节出了问题，而是每个环节都有隐患，从食品的最初加工，到最后销售到顾客手中，都是环环相扣的，每个环节都有其独有的路径并形成系统的规模，以食品最初的加工为例，许多新闻媒体进行暗访时就发现，其实进行加工的并不是一家、两家，有时一个村都在加工一个食品。二是参与人数多，涉案金额大。就最近两高会上公布的数据就可知，审结的案件达到数百件，生效判决的人数就已达到数千人，并且从生产加工到销售所涉的金额加起来也肯定是一个令人惊讶的数字，而这些还仅仅只是移交审判机关审决的案件。三是新型添加剂屡出不穷。我们可以发现每次出现的食品中的添加剂的名称都不一样，而且许多都是我们从未接触过的，从染色剂到牛肉膏等等，在曝光都是之前闻所未闻的。四、危害对象广，时间长。由于食品与每个人的生活都息息相关，所以销售出去的不合格的食品，有可能出现在超市，也有可能出现在饭店，但最后一定是进入人们的饭桌，其销售对象不特定，造成的影响极其广泛；而且有的食品的危害时间很长，以毒奶粉为例，由于劣质奶粉的原因，出现了许多“大头娃娃”，其需要治疗的时间和疗程太过长久，而且并不容易治愈，对孩子的影响可能就是一辈子。
三、我国现行刑法对食品安全犯罪的刑法规制
关于食品安全犯罪的规定在97刑法时才正式出现在刑法之中，规定在破坏社会主义市场经济秩序罪中，并于2011年刑法修正案（八）对此做出了新的修改，并且加大了对危害食品安全的惩罚力度。
危害食品安全犯罪其实可分为基本犯罪和延伸犯罪。基本犯罪为行为人实施了直接侵犯食品安全制度的行为，包括生产、销售不符合食品安全的食品罪和生产、销售有毒、有害食品罪。延伸犯罪则与之相反，其并没有直接侵犯食品安全制度，但却与之有着密切的联系。如生产、销售伪劣产品罪，食品安全监管失职罪等。
在刑法修正（八）中，生产、销售有毒、有害食品罪较之前刑法的规定取消了拘禁和单处罚金的情形；删除了罚金的计算方法，更加方便了罚金刑的适用；同时扩大了加重情节的范围。生产、销售不符合安全标准的食品罪则将卫生标准修改为安全标准；将食源性疾患修改为食源性疾病，降低了受害者的举证难度；删除了单处罚金的情形；其实，从食品的生产到销售国家都有一个监管体系，监管人员有职责维护食品安全。近几年，食品安全事故的频发，监管人员有着不可推卸的责任。因此刑法修正案（八）还特别增加了有关食品安全监管失职犯罪的专门规定，其实负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员的渎职行为，完全可以规定在职务犯罪中，但是因此也可以看出此次刑法修改对民生的关注。值得一提的是在刑法修正案减少适用死刑的情况下，在满足条件的情况下，仍可以对此罪处以死刑，既增加了刑法在食品安全方面的威慑力，也说明严惩食品安全犯罪的力度的加大。
四、我国关于食品安全犯罪刑法规制的缺陷
在刑法修正案（八）中取消了具体适用罚金的计算方法，这样一来，应以什么为基准来计算罚金的数额才可行，法官如何才能在尽量多的案件中达到平衡。其次，如何让认定其他严重情节，情节特别严重。其他严重情节和情节特别严重作为加重刑。其处罚力度更大，而怎样区分什么是基本情节，如何才是其他严重情节，以及怎样才属于情节特别严重。如何在严厉打击食品安全犯罪案件时，又保护行为人的权利。
五、两高关于办理危害食品安全刑事案件适用法律条文解释的新规定
2013年5月3日，两高公布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，并自2013年5月4日起施行。这是自2011年刑法修正案（八）对食品安全犯罪有关的条文进行修改后，所作出的解释，其中对当初所存在的缺陷进行了弥补，适用的情节规定更加具体。其主要体现有：
1、处罚数额倍增。根据解释的第十七条规定，明确对犯生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，对其依法判处生产、销售金额二倍以上的罚金。这就明确了处罚的数额，在审理案件时有一个具体的标准，同时判处生产、销售金额两倍以上的罚金也剥夺行为人再进行犯罪的能力。
一、食药安全犯罪司法治理的基本情况
(一)总体情况。
2011年刑法修正案(八)对生产销售不符合安全标准的食品罪、生产销售有毒、有害食品罪等犯罪的认定标准、量刑幅度等进行了修订,同时增设食品安全监管渎职罪,加大对国家机关工作人员的追责力度。近年来,最高人民法院、最高人民检察院等也下发了《关于依法惩治危害食品安全犯罪活动的通知》、《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》、《关于进一步依法严厉打击食品安全犯罪行为的通知》、《关于依法严惩食品安全领域渎职犯罪的通知》等,对司法机关打击食品安全犯罪问题从情节认定、定罪量刑等方面进一步加以规范,以统一法律适用。2013年最高人民法院、最高人民检察院制定的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》更是在总结各地司法实践经验基础上,将实践中具有高度危险的一些食品犯罪典型情形以类型化的方式进行了规定,对实践中出现的新的、常见的食品安全犯罪行为的定罪量刑标准进行了明确和细化,从统一危害食品安全相关犯罪司法认定标准、定罪量刑标准、新型疑难案件的法律适用意见等方面为食品安全犯罪的司法治理提供了更有力的保障。
1、食药安全犯罪案件总体呈逐年上升趋势,2012年各项指标飙升。2008年以来,全国各级法院不断加大食药安全犯罪案件的打击力度,共受理食药犯罪一审案件6449件,审结6180件,生效判决6790人,其中给予刑事处罚6654人。各项指标总体呈逐年上升趋势,呈现出食药安全犯罪司法治理的高压态势(图-1)。五年来,给予刑事处罚人数年均增长146、28%,2012年比2008年上升13、11倍。
(图略)
图-1食品药品犯罪案件一审收结案数、给予刑事处罚人数(2008-2012年)
2、犯罪案件集中在东部地区省份,地域化特征明显。2008年至2012年间,辽宁、浙江、广东、北京、河南、上海、江苏等地法院的食药犯罪案件审结量均保持在200件以上,位居全国前列(图-2)。数据显示出食药犯罪案件主要集中在东部地区省份,地域化特征明显,也体现出经济发展水平与食药案件发生存在一定的相关性。
(图略)
图-2食药安全犯罪案件一审结案数的省份分布情况(2008-2012年)
3、依法追究犯罪行为人的法律责任,被判处有期徒刑、拘役缓刑和三年以下有期徒刑的人数比重较大。2008-2012年间,全国各级法院对食药安全犯罪案件的生效判决中,给予刑事处罚数6654人、免予刑事处罚135人、宣告无罪1人,刑事处罚率占全部生效判决人数的98%。在给予刑事处罚的6654人中,被处以重刑的(5年以上有期徒刑至死刑)115人,占1、73%;3-5年有期徒刑的122人,占1、83%;3年以下有期徒刑的2489人,占37、41%;拘役刑的1095人,占16、46%;有期徒刑、拘役执行缓刑的2715人,占40、80%;管制刑的7人,占0、1%;单处罚金刑的111人,占1、67%。
(二)食品安全犯罪的司法治理情况。
1、食品安全犯罪案件总体呈倍数增加趋势。2008-2012年间,全国各级法院共受理生产、销售有毒、有害食品案,不符合安全标准的食品案1953件,审结1789件,生效判决2404人,其中给予刑事处罚2363人,免予刑事处罚40人,宣告无罪1人。2012年的收结案数、生效判决人数和刑事处罚人数,呈现出极大地增长态势,各级法院受理相关案件1235件,审结1105件,生效判决1512人,其中给予刑事处罚1490人,收案量占五年受理案件总数的62、24%,结案量占五年案件量的61、77%,生效判决人数占全部人数的62、90%。与2011年相比,2012年案件收案量增长2、37倍,结案量增长2、31倍,生效判决人数增长2、59倍,给予刑事处罚人数增长2、59倍。其中,2008-2012年被判处重刑的食品安全犯罪人数为73人,年均递增85、61%。
2、生产、销售有毒、有害食品罪是食品安全犯罪的主体。2008年至2012年,全国各级法院共受理生产、销售有毒有害食品案1518件,审结1379件,生效判决人数1685人,给予刑事处罚1657人。生产、销售有毒有害食品犯罪案件占全部食品犯罪案件近八成,反映出司法机关对食品生产加工过程中故意掺入有毒、有害非食品原料的犯罪打击力度加大。
(三)药品安全犯罪的司法治理情况。
1、2012年药品安全犯罪案件激增。2008-2012年,全国各级法院共受理生产、销售假药、劣药一审案件4496件,审结4391件,生效判决4386人,其中给予刑事处罚4291人,免予刑事处罚95人。2012年,药品安全犯罪案件的一审收结案数、生效判决人数和给予刑事处罚人数均急剧上升,与2011年同期相比,收案量增长8、13倍、结案量增长8、35倍、生效判决人数增长5、79倍、给予刑事处罚人数增长5、67倍,体现出药品安全犯罪司法治理逐步走向高压态势。
2、生产、销售假药罪占药品安全犯罪案件的绝对多数。2008年至2012年,全国各级法院共受理生产、销售假药罪案件4483件,审结4378件,生效判决4375人,给予刑事处罚4280人,其中收案量占全部药品安全犯罪案件的99、71%、结案量占99、7%、生效判决人数占99、75%、刑事处罚人数占99、74%。制售假药 对药品安全造成极大的威胁,打击制售假药犯罪是保障药品安全的重点。
二、食药安全犯罪案件的特点
结合相关统计数据和审判实践来看,近年来食药安全犯罪案件总体呈现出如下特点:
(一)监管和打击力度加大。
随着食药监管领域行刑衔接机制的推进和各种专项整治行动的开展,食药领域移送司法机关处理的案件逐年增加。以药品投诉举报为例,2011年药品投诉举报案件中移送司法机关处理的,比2010年同期就增长了1、61倍。行刑衔接机制的推进,是导致近年来食药安全犯罪案件总体上呈逐年上升趋势,增幅较大的重要因素。
(二)犯罪分子形成犯罪网络,共同犯罪案件较多。
在部分食药安全犯罪案件中,犯罪分子往往形成分工明确、结构稳定的犯罪网络,在假劣食品、药品的生产、仓储、营销、运输等环节中相互配合,形成产供销一条龙的犯罪链条。比如福州中院审理的胡昌彬、柯名治、陈洪勇等人生产、销售病死猪肉案、北京通州法院审理的胡新华、周锐、李春雷等生产、销售假药案,就明显地反映出食药安全犯罪案件的共同犯罪趋向。
(三)部分案件犯罪情节恶劣,危害严重。
近年来,三聚氰胺事件、瘦肉精事件、问题人用狂犬病疫苗事件等一系列食药安全事件,犯罪情节恶劣、危害严重,并产生了极大的不良社会影响。部分案件的犯罪行为人在制售食药的过程中,存在故意违反相关标准和质量生产规范、滥用添加剂、随意添加违禁物质等恶劣情形。比如在2009年发生的问题人用狂犬疫苗事件中,江苏延申公司、河北福尔公司就存在偷工减料、违反操作规程、弄虚作假等情形。河南瘦肉精事件中,相关人员存在大范围使用违禁物质盐酸克伦特罗和莱克多巴胺的情形。
(四)犯罪手段多样化,故意逃避日常监管。
随着网络销售和物流的快速发展,一些犯罪分子利用网络、快递等渠道进行假劣食药的销售,作案手段具有发散性、快捷性,损害对象具有不特定性;一些犯罪分子通过非法渠道购买正规药品的包装用于制售假药,或者假冒进口药品进行销售;一些犯罪分子通过将不常用的违禁物质添加到食品、药品中,逃避日常监管,比如湖南瘦肉精案中,犯罪分子将苯乙醇胺A添加到饲料中,重庆染色花椒案中,犯罪分子将常用的苏丹红替换成苏丹明B,以此逃避检查。
(五)一些专业技术人员参与犯罪过程,犯罪呈现高科技化。
司法实践中发现,部分非食用、非药用物质生产源头的犯罪分子具有医药、化工等专业背景。比如,为对抗食品药品的检验检测而研制出可以使假劣食品药品“合格”的化学物质;近年来全国各地发生的瘦肉精案件中,一些瘦肉精配方就来自于高校等科研机构的人员之手。
三、食药安全犯罪案件揭示的问题及对策建议
(一)问题。
食药安全犯罪案件的司法治理实践,从两个方面揭示了食药安全领域的重点和难点问题。一方面,反映出食药安全犯罪案件的审理过程中存在的问题;另一方面,反映出食药安全领域本身存在的问题。
就食药安全犯罪案件的司法治理实践而言,问题主要是:
1、证据的收集和司法认定难度大,给案件的侦查、及审判带来挑战。一方面,由于食药犯罪案件中绝大部分犯罪分子没有正规的生产、销售记录,司法实践中对已售食品、药品的数量和金额难以准确认定,而只能根据现场查获的未销售的食品、药品的情况来加以认定,一定程度上影响对犯罪分子的量刑和对违法所得的认定与追缴,比如“铬超标胶囊事件”中新昌当地的胶囊生产企业就存在拼线生产、共用生产批准文号、销售后不开发票、不留记录等问题;另一方面,由于食品、药品的专业性特征,对假劣药以及不符合食品安全标准的具体认定具有相当的专业性和技术性,需要专业的检验鉴定机构进行认定,而目前普遍缺乏这样的联动工作机制,给相关案件的定罪量刑带来一定的困难。最典型的是目前普遍关注的“地沟油”案件存在的缺乏统一的检验检测标准和技术支撑等问题,比如鉴定检验技术方法不成熟,有的检验不出有毒、有害成分或者虽检出致癌物质,但缺少相关标准、难以定性,检验周期过长等。
2、食药安全犯罪具体犯罪构成的科学性和可操作性仍有待提高。一方面,由于我国药品管理法对假药的认定犯罪过于宽泛,分假药和按假药论处两种情形,按假药论处的“变质的”、“被污染的”等药品并非是真正意义上的“假药”,而实际上也属于“劣药”的范畴。{1}但刑法采用空白罪状直接援引了药品管理法对假药和劣药的区分,这样,司法实践中既容易出现假药和劣药表现形式的竞合,也容易扩大打击面,对本质上不属于制售假药的行为按制售假药罪惩处,显失公平。另一方面,刑法修正案(八)对生产、销售不符合食品安全标准罪的修正中仍然保留了“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的条件,将该罪界定为危险犯。但司法实践表明,对不符合安全标准的食品和严重危害人体健康之间的因果关系的证明仍存有相当难度。
就食药安全领域本身存在的问题而言,主要体现在:
1、犯罪行为人的故意不诚信是造成食药安全问题频发的主要原因。造成食药安全问题的因素可以归结为无知和无良两种,“无知”主要是缺乏基本的文化素养和食药安全知识所致,比如误将工业用盐当做食盐使用而导致的食物中毒、农村中误将拌有农药的黄豆用来生产豆腐而致人死亡等问题;“无良”则是犯罪行为人的漠视社会责任和法定义务,故意不诚信的行为,典型地就是在食药制售过程中掺杂掺假,以不合格产品冒充合格产品等行为。{2}一系列食药案件表明,犯罪行为人的故意不诚信行为包括:对政府监管部门的不诚信,比如将非常规检测的非食用物质随意添加到食品中逃避监管,故意不按照要求办理食药生产、经营许可证等;对消费者的不诚信,比如重庆九龙坡区审理的郑礼桥、罗六清等在牛血旺中添加甲醛保鲜案、广西高院审理的韦开源、张达志、何子瑞等销售假狂犬疫苗致人死亡案以及近来发生的使用鸭肉等冒充牛羊肉等案件等,均是犯罪行为人明知故犯的结果。
2、食药监管效能较低是造成食药安全问题危害结果扩大化的重要因素。“铬超标胶囊事件”、“双汇瘦肉精事件”等食药安全问题的发生,反映出监管部门监管效能不高对食药安全保障的制约。在“不出事”的政绩考核压力、地方经济发展为先、监管队伍建设滞后和人员结构不合理、被动执法等多重因素的制约下,部分地区的食药监管效能较低。{3}这也是造成食药安全问题危害结果扩大化的重要因素。
(二)对策建议。
2013年国家食品药品监管体制做出重大调整,原国家食品药品监管局升格为国家食品药品监管总局,统一行使食品药品监管职能。食品安全监管职能的统一划转、食药监管内设机构的优化整合、食药监管资源的政策倾斜等,均反映出国家意欲建立最严格的食品药品监管制度的决心。与此同时,药品管理法、食品安全法等食药领域的基本法律的修订完善也开始提上议事日程。食药安全成为社会各界普遍关注和倾注心力的重要领域。这些都为解决食药安全领域的难题提供了前所未有的契机。
就食药安全犯罪案件的司法治理实践中存在的问题而言,主要应从以下几方面进行完善:
1、加强行刑衔接 ,建立食药安全犯罪案件检验鉴定工作机制。近年来,行刑衔接是加强食药安全监管工作的重要机制。{4}食品药品行政执法与刑事司法的衔接和联动,有利于加大食药安全犯罪的惩治力度。比如,国家食药监部门与公安部就打击制售假劣药品的行刑衔接问题,从案件移送、检验鉴定等方面专门作出规定。上海等地的食品监管部门、法院和检察院在全国率先建立了食品安全犯罪案件检验鉴定机制。这些做法,为化解案件侦查、及审判过程中的证据收集难题、司法认定难题提供了有益的探索和借鉴。但要从根本上解决问题,还需要在国家层面推动食品药品安全技术鉴定体制和技术的完善。2013年国务院办公厅公布的国家食药总局的三定方案中,明确提出了食药监部门与公安部门的职责划分与衔接,实际上为建立食药安全的行刑衔接机制提供了重要的政策支持。
2、进一步科学合理设置食药犯罪的构成要件。一方面,在药品管理法修订过程中修正假药、按假药论处和劣药的内涵和外延,根据药理学和药品监管实践等科学合理的限定假劣药的范围、认定标准等。以此来实现刑法上生产、销售假药罪和劣药罪的犯罪构成要件的合理化,以体现刑法的罪责刑相适应原则。未来,甚至可以考虑将生产销售假药罪和劣药罪进行合并,以便利对此类行为的惩处。另一方面,将生产、销售不符合安全标准的食品罪修正为行为犯。食品安全的风险并不总是即刻的,而往往具有累积性、潜伏性和因科学技术等原因的不确定性。从最大程度的规制风险的角度考虑,将此罪由危险犯修正为行为犯,更有利于严厉打击此类犯罪。
3、加强司法建议,延伸司法功能,推动监管模式的完善。各级人民法院应通过食品药品安全犯罪案件的审理,及时总结分析犯罪案件特点和规律,针对案件反映的食品药品安全监管漏洞、监管模式落后等问题,向有关监管机关提出司法建议,同时,发掘食品药品安全犯罪的典型案例、指导性案例,积极参与社会管理,发挥司法裁判的“政策形成机能”和“裁判波及效应”,共同维护人民群众生命健康权益。
就食药安全领域本身的问题而言,主要应从以下方面入手解决:
1、培育诚信的社会环境,强化企业食药安全主体责任意识和制度安排是食药安全的治本之策。食药生产经营者作为食药安全第一责任人,其法定义务的切实履行是确保食药安全的基石。食药生产经营者如果在制售食品药品过程中故意不诚信,则单纯依靠监管无法确保食药的安全。比如我国规定的缺陷食品、药品召回管理制度中都有企业自愿召回的规定,但现实操作过程中,涉事企业并未严格落实相关规定;“铬超标胶囊”事件也反映出企业故意不履行药品标准所设定的限量要求所导致的不良后果。反观美国、德国等国的食药安全企业自主召回都占据全部召回的绝大多数,比如美国2011年全部294起缺陷食品召回中,企业自愿召回的就占252起。2012德国一家食品生产企业因消费者申诉在食用该公司的速冻比萨饼时咬到一硬金属颗粒并磕碎其牙齿,而决定从全德市场紧急召回总共约900万盒速冻比萨饼的做法更值得我们学习。因此,通过社会诚信体系的建设和严格的食药行业准入退出机制的完善、黑名单制度的践行等,从责任意识的培育和制度安排的落实两方面强化食药生产经营者的主体责任,才是食药安全的治本之策。
2、更新监管理念,创新监管模式,提高监管效能是食药安全的重要防线。此次食品药品监管体制的变革,解决了以往分段监管的弊病,有利于形成更加统一的食药安全政令、有利于食药安全责任的追究。机构的变革为整个监管体制、监管模式和监管理念的更新和优化提供了重要前提和基础。树立食品药品监管的整体理念、合作理念、法治理念,形成监管部门主/:请记住我站域名/导、相关部门配合、社会参与、法治保障的食药安全监管模式,是解决食药安全领域难题在顶层设计方面所必须解决的问题。
此外,监管效能的提升,既需要食药监管部门自身的建设,也需要多主体的参与协作。前者比如,通过优化监管人员队伍的知识结构,合理调整和配置人员岗位,完善食药基层监管网络和资源投入,建立和完善专项整治与常态监管相结合的监管模式等,来解决食药监管“综合管理人员多、专项执法和技术支撑人员少”、“其他专业人员多,食品药品专业人员少”的难题、解决基层监管技术支撑能力薄弱的问题。{5}后者比如,利用此次机构改革的契机,将散布于各个监管机构的食药监管资源和力量进行优化整合;强化行政执法和刑事司法的衔接和互助,在检验鉴定、案件移送等方面进行跨部门协作等。
总之,食药监管体制的重大变革、政策和资源支持,一系列食药法律法规和司法解释的出台、修订等都反映出了社会各界对解决食药安全难题的重视和期望,也是做好食药安全保障的前提和基础。未来,更为重要的是,如何弥合食药监管领域制度表达和实践的背离,最大限度地实现两者的统一。正如着名风险规制学家布雷耶所言,“对公共机构的信任,不仅源自政府的透明度……还源自这些公共机构能把困难的工作做好”。{6}
【注释】
{1}参见丁锦希等:“中美假劣药品监管制度比较分析”,载《中国新药杂志》2009年第1期;秦玲等:“对完善《药品管理法》中假劣药相关内容的探讨”,载《中国药房》2012年第45期。
{2}邓泽宏:“论我国企业社会责任缺失的原因及其矫正——以国内近年发生的系列企业社会责任缺失案为例”,载《湖北社会科学》2010年第10期。
{3}胡颖廉:“沿海十省(市)药品监管机构能力之比较研究”,载《公共管理学报》2007年第1期。
{4}周林:“试论行刑衔接制度之完善”,载《法学杂志》2011年第11期。
论文关键词：食品安全，刑法保护，理性思考
舆情民意普遍认为导致食品安全事件频发的关键因素是食品生产经营违法犯罪成本过低，必须加强食品安全的刑法保护，加大刑事制裁的干预力度。由此，我们看到在践行宽严相济;刑事政策，倡导刑罚适用宽缓化的时代背景下，规制食品安全违法犯罪的刑事法律规定日益趋严，人们将遏制相关违法犯罪，维系食品安全的希望寄托于刑法这最后一道防线;。然而，在这场食品安全保卫战中，我们必须理性看待刑法保护可能发挥的功效。说到底，食品安全问题首先不是一个刑法问题。
一、食品安全的刑法保护力度不断加大
以强调关注民意，反映民生为主旨的《中华人民共和国刑法修正案（八）》已于2011年5月1日起施行。针对近年来食品安全方面违法犯罪的新情况，该修正案对刑法的有关规定作出了相应的调整，进一步加大了对危害食品安全犯罪的打击力度。
（一）与《食品安全法》衔接，扩大入罪范围
我国于2009年颁布并施行了《食品安全法》，而《刑法》中的相关罪名设置呈现出滞后性法律论文，导致一些违反《食品安全法》的犯罪行为难以准确定性。《食品安全法》对食品以及食品添加剂、食品相关产品的生产经营者以及监管者规定了相应的义务，但当他们违反义务应承担刑事责任时，在《刑法》中却找不到恰当的罪名。《刑法修正案（八）》第24条将刑法第143条修改为，生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产; 。与原刑法条文相比较，其根本性的变化在于用食品安全标准;替代了卫生标准;。这就扩大了本罪的适用范围，解决了《刑法》与《食品安全法》的适用衔接问题。
（二）进一步加大了食品安全犯罪的刑罚惩治力度
《刑法修正案（八）》在对《刑法》第143条、144条的修改中，加大了对生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒有害食品罪的惩治力度。首先，两罪作为贪利型犯罪，行为人的目的是赚取非法利益，而以财产刑剥夺其财产利益，是十分有效的惩罚和预防犯罪的途径。但《刑法》中财产刑设置上的不足却妨碍了其功能发挥中国。为此，两罪分别取消了对于结果加重犯规定的并处销售金额50%以上2倍以下罚金;的规定。其次，两罪的加重处罚情节也作出了重要的修改，在对人体健康造成严重危害;的加重情节的要求之外，分别作出了或者有其他严重情节;的规定。这是结合《食品安全法》的相应规定，并从罪刑相适应的原则出发，对于那些虽未造成严重危害人体健康的结果，但是却给社会公众造成严重恐慌，给国家形象造成严重负面影响，给相关食品行业造成重大损失的危害食品安全的犯罪行为予以从严惩处的规定。另外，在2010年9月，最高法院、最高检察院、公安部和司法部曾联合了一份《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》中规定，对于危害食品安全犯罪的累犯、惯犯、共同犯罪中的主犯、对人体健康造成严重危害以及销售金额巨大的犯罪分子，要坚决依法严惩，罪当判处死刑的，要坚决依法判处死刑;。可以说，该《通知》实际上是在准立法层面启动了食品安全犯罪领域的严打;。《刑法修正案（八）》的相关罪名罪状及法定刑的修改实际上是对食品安全犯罪领域的严打;的持续发力。
（三）新增食品监管渎职罪
《刑法修正案（八）》第49条增加了食品监管渎职罪的规定。具体规定如下：负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。（第1款）徇私舞弊犯前款罪的法律论文，从重处罚。（第2款）;在《刑法修正案(八)》出台前，根据刑法规定，对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员发生渎职犯罪，根据犯罪主体身份不同，分别以不同的罪名（如商检徇私舞弊罪、动植物检疫徇私舞弊罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪）予以定罪处罚。新增食品监管渎职罪，解决了相同性质(即职责性质相同)的渎职犯罪行为因所处单位部门不同而承担不同刑事责任(即同质不同罚)的法律问题，从而对同样负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员发生渎职犯罪，并且导致重大食品安全事故或造成其他严重后果的，统一以食品安全监管渎职罪处罚，以此达到定罪和量刑统一。
二、理性认识刑法对食品安全保护的强势介入
刑法对食品安全保护的强势介入，能否遏制住食品安全事件频发的势头，进而从根本上改变触目惊心的食品安全现状，这是一个值得深思的问题。
（一）刑事立法需要独立和理性
人们通常形象地比喻刑法是第二道防线;，没有刑法作后盾、作保障，其他部门法往往难以彻底的贯彻实施。然而，诚如杨兴培先生所言，刑法作为第二次违法规范形式的产物，它的完善还有赖于首先制定和完善一些前置性的法律为刑法的制定提供基础。刑法的有效执行，还有赖于前置性法律的有效执行。只有当前置性的法律无法惩治和阻挡一般违法性行为时，才需要刑法闪亮登场。不然刑法的补充修改效果就会大打折扣; 。不可否认，这些年我们在食品安全保护方面付出了努力，也取得了较为可观的成效。但是，我们也应该看到：目前，我国食品安全监管标准滞后的问题仍然突出；法律法规对各部门的监管职能规定得也不是很明确；县区一级食品安全监管十分薄弱，在乡镇基本没有相应监管机构；部分消费者，特别是广大农村消费者缺乏自我保护意识，也使得犯罪分子得到可乘之机。这些问题，不是加大食品安全犯罪的惩治力度就能解决的。况且，刑法也不应超出部门法的意义去解决其他法律应该解决的问题。虽然，刑事立法中的刑罚早期化、重刑化倾向在当前情势下具有一定的合理性和必要性，但是对某一法益是否有必要加以刑罚保护必须从刑事立法本身出发进行判断，即坚持刑法独立性判断原则;。
受传统思想流弊的影响，刑法万能的理论还有一定的市场。同时，运用刑法打击犯罪，相对于通过政治体制改革、经济管理模式调整以减少、预防犯罪而言，成本更低、风险更小，一定时期内甚至效果更为明显。这些都使得刑法的触须不断地深入到社会生活的各个领域。那些本来可以通过民事、行政等手段解决的问题，却强行向刑事司法适用的路径上靠拢。然而法律论文，在思忖某违法行为入罪的必要性的同时，也必须同时考虑其可行性。在我国的刑事立法并未做好观念性和体系性变革的准备下，即未将行政处罚和刑事制裁的违法-犯罪二元机制变为刑事制裁一元机制的情况下，将原本属于违法;的行为人为地、强行提升为犯罪;而遭受刑事制裁，一方面，破坏了固有的二元制立法体制；另一方面，其司法适用的收效也远未达预期。
（二）刑事司法需要公正和机变
远如上世纪九十年代的山西假酒案，近如石家庄三鹿三聚氰胺奶粉案，均有相关犯罪人被处以死刑。可见，我国关于保障食品安全的刑法规定不可谓不严，刑罚适用不可谓不厉。然而，在食品生产、销售领域的违法犯罪事件仍层出不穷中国。对食品安全的保护，长期以来存在着中央下狠心，地方表决心;的不正常现象。一些大食品厂往往是地方政府税收的主要来源，保住工厂也就保住了财政收入，尤其是在当前将经济发展指标作为官员考核主要标准的情况下，地方政府自然是对食品安全问题睁一只眼闭一只眼。同时，由于一些食品安全事件牵涉到许多龙头企业和知名品牌，若依法严惩可能会使整个行业遭受重创，一些地方政府和监管部门以维稳;的名义保护所谓重点企业;，于是大事化小，小事化了。这样做的结果就是强化了那些违法犯罪的企业和个人的侥幸心理。可以说，我国食品安全问题日益凸显，某些地方政府及其主管领导是负有不可推卸的责任的。贝卡利亚曾经说过，刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。可以相信，只要让每一起关涉食品安全的案件都诉诸于法律，并得到公正的司法适用，我国的食品安全现状就会得到极大的改观。
另外，与其不断呼吁加大刑法对食品安全犯罪的惩治力度，不如将现行的保障食品安全的法律、法规用好，用足。具体到刑法，与其建议不断增加新的罪名，不如立足于现行规定，对刑法作出符合时代需要的解释。我国成文法立法形式的特点决定了其具有滞后性，随着时代的演进，法律总会或多或少地呈现出不理想的状态。而法的稳定性的特质，也包含着在其适用中的机变的要求。诚如张明楷先生所言法律论文，既然信仰法律，就不要随意批判法律，不要随意主张修改法律，而应当对法律进行合理的解释，将‘不理想’的法律条文解释为理想的法律规定;。
三、余论
从刑事政策的角度看，对食品安全的有效保护，需要建立一个全方位和系统化的保护体系，而刑法只是最后一道关口。因此，食品安全的刑法保护措施必须做到严密、适当，使其既对食品安全犯罪起到应有的惩戒，不使严重危害社会的食品安全犯罪分子逃脱法律的惩治，同时也要做到罪刑相适应，避免不必要的刑罚浪费和司法资源消耗，避免刑罚的过分严厉。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中对保障食品安全工作设定了如下目标：完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。;笔者认为这才是抓住了食品安全问题的关键。
参考文献：
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［2］郑延谱、论有限刑法的有所作为和谐语境下刑法使命与局限性之协调［J］、政治与法律，2010，（2）、
［3］刘国龙、食品安全监管渎职罪;的理解与适用［N］、检察日报，2011－04－06、
［4］张明楷、刑法格言的展开［M］、北京：法律出版社，1999：3、