关键词：金融消费者 组织机制 模式研究
一、当前基层金融消费权益保护组织机制的特点及存在的问题
近年来，随着我国金融业的快速发展和对国际金融危机成因的深入认识，国家对保护金融消费者权益的重要性认识日益加强，并迅速推动金融管理部门自上而下开展金融消费权益保护工作，维护好金融消费者的合法权益，取得了良好开局。但是，由于我国金融消费权益保护工作刚刚起步，从实践工作看，现行保护组织机制尚不能满足基层的客观需要。
（一）保护组织多元化，但覆盖面不完整
从全国层面看，我国金融消费权益保护组织呈现多元化，人民银行和银监会、证监会、保监会作为金融管理部门，按照中央编办赋予的职责和要求分别自上而下设立或明确专职部门，开展金融消费权益保护工作；银行业协会、证券业协会、保险行业协会作为协会组织，在各自领域分别履行金融消费权益保护方面的行业治理和服务职能；工商行政管理部门、消费者协会按照《消费者权益保护法》等法律法规规定依法处置金融消费纠纷。从省级以下层面看，金融监管机构和金融行业协会逐级减少，尤其到县一级，既没有证券、保险监管机构，也没有相应的行业协会，如何有效处理证券、保险或交叉性金融业务的金融消费者投诉成为基层的一大问题。
（二）保护职能分割化，局限性较明显
一是人民银行和银监部门的局限性。人民银行和银监部门的组织体系较为完善，但人民银行侧重于宏观层面和自身法定职责范围的保护，对交叉性金融业务的保护有明确职责却缺乏相应的协作机制，而银监部门基层力量普遍薄弱，保护领域也限定在银行业内。二是金融行业协会的局限性。从职能上看，金融行业协会不是本来意义上的消费者权益保护机构，法律、协会章程也未将金融消费者权益保护列入其中，其职能主要限于各自领域和会员范围，履职手段主要为对会员采用自律约束和调解纠纷两种方式，如组织会员签订自律公约、制定行业标准和服务规范、采取自律惩戒措施，对会员与客户之间发生的消费纠纷进行调解，维护双方的权益。三是工商管理和消费者协会的局限性。除《消费者权益保护法》适用范围仍有争议外，还有两个重要影响因素：一个是工商行政管理部门或消费者协会对金融机构没有直接监管权，另一个是金融产品和服务具有专业性和复杂性。
从以上分析可以看出，目前省级以下层面的金融消费者权益保护工作格局，由于国家对组织机制和职能划分缺乏全面系统的考虑，出现了基层金融机构网点正金字塔设置与保护组织倒金字塔设置的不匹配矛盾。随着基层金融业的快速发展以及金融业综合化经营趋势的加强，迫切需要在现行法律制度和金融管理组织框架下，在省级以下层面构建一个相对独立并覆盖银、证、保金融机构的金融消费权益保护组织机制，为金融消费提供综合性的服务保障。
二、人民银行构建统一基层金融消费者权益保护组织机制的前期探索
人民银行是金融业的宏观管理部门，负有维护金融稳定的重要职责，具有为金融消费者提供综合保障的专业能力和协调能力；同时人民银行的组织体系覆盖全国所有地市及绝大部分县（市），具有在全国范围内履行职责的能力。就基层金融消费者权益保护工作而言，人民银行部分分支机构为主动承担起在整个金融体系中的金融消费者权益保护功能，对如何克服现行组织机制不足、最大发挥人民银行组织协调作用方面作了积极探索，受到了金融消费者的好评。目前已探索的组织机制模式主要有以下形式：
（一）人民银行内设保护中心（委员会）模式
如广州分行及辖内各分支机构设立的金融消费权益保护中心，西安分行及辖内各分支机构设立的金融消费权益保护委员会等。该中心（委员会）作为人民银行内设机构存在，人员组成通常由行长或分管副行长任中心主任，金融消费者权益保护部门和各职能部门负责人为成员。由于目前《人民银行法》和国务院有关行政法规中未规定人民银行在金融消费纠纷中的组织、协调作用，也没有明确人民银行作为统一受理并解决银、证、保等金融消费纠纷的职权机构。在缺乏法律授权的情况下，该中心（委员会）只能按照《人民银行法》的规定，在人民银行职责范围内保护金融消费者权益，无法在省级以下有效发挥组织、协调整个金融系统金融消费者权益保护工作的职能。
（二）人民银行主管的行业协会模式
如广东梅州、江门、惠州，辽宁铁岭等。协会根据《社会团体登记管理条例》在民政部门登记设置的，名称采用“某市金融消费权益保护协会”，主管单位为人民银行，发起单位有的主要为各银、证、保金融机构（广东梅州、江门、惠州等），有的为人民银行、银监局、工商局、消保委、保险行业协会（辽宁铁岭）；会员单位主要为各银、证、保金融机构。协会为非营利性，实行会员制度。其主要宗旨包括加强会员之间的交流、保护金融消费者合法权益、增进金融机构与消费者之间的沟通，维护辖区金融稳定等。这种协会模式虽然较之单一的银、证、保行业协会，涉及领域扩大、组织协调功能加强，其自律约束和调解纠纷范围可以覆盖银、证、保全部金融机构。但存在以下问题：一是独立性的问题。其发起单位或会员单位主要为各银、证、保金融机构，协会运转的主要经费来源于各会员交纳的会费，在保护金融消费者权益工作中，尤其在解决金融消费纠纷过程中如何保持独立性、公平性和公正性值得进一步观察；二是适用范围的问题。由于县一级证券、保险行业协会缺失，仅有的银行业协会人员较少，很难发挥金融消费者保护的功能，因此“金融消费权益保护协会”比较适用于县一级。对于地市级，行业协会主要有银行业协会和保险行业协会两家，人员、经费各方面相对较好，在一定程度上也发挥着金融消费者保护的作用，如再单独成立各银、证、保金融机构参加的“金融消费权益保护协会”，在职能的重复性方面和协调与其他行业协会的关系方面会面临成本增加的问题。
（三）消保委分会、人民银行参与模式
如河北廊坊等。分会主要采用“某市金融消费者分会”名称，为消费者保护委员会的分支机构，业务上接受消费者保护委员会的领导和监督。实行理事单位制度，由银、证、保金融机构任分会理事。分会宗旨主要是：保护辖区金融消费者合法权益，促进金融机构提升金融服务水平，维护辖区金融稳定。金融消费者权益、金融机构义务以及金融消费争议的解决等由人民银行另行规定。这种模式，一方面金融机构为分会的理事，在解决纠纷过程中也存在独立性问题；另一方面，作为消保委的分会，消保委在职能方面的固有缺陷仍需要解决，同时人民银行参与银、证、保金融消费者权益保护工作的管理缺乏法律依据。
（四）政府直接设立机构模式
如浙江嘉善等。在人民银行推动下，地方政府直接发文成立金融消费者权益保护中心，并将保护中心设在人民银行。中心负责受理全辖金融消费者申诉，指导金融消费者依法保护合法权益，监督评价金融机构消费者权益保护工作情况，披露损害金融消费者合法权益行为，开展金融知识宣传与普及活动等与金融消费者权益保护相关的各项工作。根据《消费者权益保护法》第二十七条规定“各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权益的工作。各级人民政府应当加强监督，预防危害消费者人身、财产安全行为的发生，及时制止危害消费者人身、财产安全的行为”；第二十八条规定“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”我们认为该中心是地方政府为履行消费者权益保护方面职责，解决地方金融消费者权益保护行政部门缺位问题而设立的临时机构，代表政府履行金融消费者权益保护方面职责。从法律地位而言，临时机构由于没有组织法和其他相关法律法规的明确授权，因而不是行政主体，不能实施具体行政行为。但对于其能否履行调解方面的职责，我们认为政府可以，一方面中心履行调解职能，符合《消费者权益保护法》保护消费者权益的立法精神，可以理解为地方政府履行“监督”职能的一个方面；另一方面，调解也并不属于具体行政行为，因为从调解的程序和调解协议的达成看，以争议双方自愿为主，并未运用行政权力，即使是达成的调解协议也不具备强制执行力。因此，该模式下的金融消费权益保护中心可以代表政府履行金融消费者权益保护方面的领导，组织、协调、督促职能，也可进行纠纷的调解。
（五）政府成立领导小组下设中心模式
如江西新余、辽宁抚顺、浙江龙游等。政府发文成立由市政府分管领导任组长，人民银行行长为副组长，工商、宣传、发改、法院、公安等政府部门和各银、证、保金融机构为成员的领导小组。同时，在人民银行设立金融消费权益保护中心，确立人民银行在县域金融消费权益保护工作中的组织、协调作用。该模式与政府直接设立机构模式有相同点，即借政府之力，形成工作合力。但该模式也有值得商榷的地方，即政府成立的协调议事和临时机构为领导小组，领导小组可以代表政府履行金融消费者权益保护方面的职责。但在人民银行设立的保护中心是作为领导小组的下设机构存在，其能否代表政府全面履行金融消费者权益保护方面的职责值得商榷。
从以上比较分析可以看出，在当前法律制度和金融管理组织框架下，从全面履行覆盖银、证、保整个金融系统的金融消费者权益保护职能的角度考虑，如果把“政府直接设立机构模式”作为市、县两级的金融消费者保护主导模式，则能够较好解决组织机构不完整、保护职能分割等问题，形成一个银、证、保金融机构全覆盖的金融消费权益保护组织机制。同时考虑到在县一级缺失行业协会的实际，可以通过推广人民银行主管的行业协会模式作为其辅助，加强金融机构的行业自律，保护金融消费者权益。但是，在以“政府直接设立机构模式”为主导的同时，我们也应该看到，目前金融消费者保护基本制度基层薄弱、基层人民银行尤其是县级人民银行在承担职能的同时存在人员力量不足的实际等问题依然存在，需要各项配套制度的建立。
三、英国、台湾金融消费者保护经验借鉴
考察其他地区的金融消费者权益保护制度，英国、台湾均采用了独立统一、覆盖全面、专业高效的组织机制模式。英国出台《2000年金融服务与市场法》，成立了“英国金融申诉专员服务公司（FOS）”，提供覆盖全部金融业的“一站式”投诉处理服务，以独立性、可获性、效率、公平合理为总指导原则，力求公平、合理、快捷和非正式地对金融消费纠纷进行裁决处理。台湾“行政院金融监督管理委员会”拟定了《金融消费者保护法》与相关子法，并于2012年1月2日依法运作台湾“财团法人金融消费评议中心（FOI）”，成为覆盖所有部门的单一金融纠纷调解机制。 经过比较，两地制度有以下共同特征。
一是机构运行的独立性。英国FOS、台湾FOI均以独立于监管部门和金融机构第三方角度，开展金融消费者权益保护工作。英国FOS是政府担保的有限责任公司，向金融管理服务监管局（FSA）负责（2013年4月1日后对金融行为监管局（FCA）负责）。公司设有非执行董事会，其董事具有独立性，一旦任命，FSA不能以任何与解决投诉事宜有关的理由罢免董事。董事会任命申诉专员，申诉专员的独立性非常强，具有针对金融消费争议作出最终裁决的权力，FSA、财政部、FOS董事会均不能试图影响、干预申诉专员就具体投诉案件作出判断。台湾FOI由政府100%捐助成立，独立于监管部门和金融机构，董事会是FOI的最高决策中心，由董事长、董事及监察人共九人组成；董事及监察人成员都是学者专家及金融监督管理委员会代表。
二是覆盖服务的全面性。两者均为单一制的金融纠纷解决机制，避免了消费者因为不同的金融消费项目而找不到对应的投诉机构。英国FOS主要受理三大类投诉，包括了消费者与FSA所监管金融机构发生的争议；消费者与自愿接受FOS提供服务的金融机构发生的争议；与消费者信用服务机构之间发生的有关消费者信用贷款的争议，具体为消费者与银行、建筑协会、信贷协会、股票经纪人、寿险公司等之间发生的16类投诉。台湾FOI依《金融消费者保护法》，接受银行、保险、证券等金融服务业提供的商品或服务的金融消费者，与金融服务业者之间发生民事争议。消费者在向服务提供者申诉不能得到满意的响应的时候，可以向FOI申请评议。台湾FOI除了调解纠纷外的同时承担了加强金融消费者教育引导的职能。
三是调处纠纷的高效性。两者均建立了专业化的团队，采用了多层次的纠纷解决机制，保证了投诉的高效处置。英国FOS分为联络团队、裁决员、申诉专员三级：FOS收到消费者投诉后，联络团队进行初步处理，开展管辖权审查；也可以对一些简单纠纷进行处理，无法处理的纠纷移交案件处理团队。裁决员受到联络员团队消费者顾问移交的不能解决的案件后，根据案件居间调解并提出非正式的解决建议；无法达成调解协议时，就案件作出评估意见，确定赔偿金额，双方当事人均接受时，投诉处理完毕。否则，任何一方均可要求将案件移交申诉专员作出最终裁定。案件提交给申诉专员处理时，申诉专员对投诉案件做出独立复核，根据需要开展调查，作出最终裁定。裁定对于被投诉金融机构自动生效，消费者拒绝接受最终裁定时，可以向法院另行。台湾FOI分为“试行调处”、“评议委员评议”两级：FOI收到投诉后，会先请争议双方当事人来沟通，“试行调处”，如果不能调处成功，才由具有专业性与公正性的评议委员，就双方的主张，进行“书面评议”。FOI做成的评议结果于一定额度下约束金融机构，但不对消费者产生拘束力，金融消费者若不接受评议结果，仍可自行向法院等机构诉讼。但评议书经送法院核可者，与民事确定判决有相同的效力，当事人就该事件不得再行或依“《金融消费者保护法》”申诉、申请评议。
英国FOS、台湾FOI这种独立统一、覆盖全面、专业高效的金融消费者保护组织机制具有以下优点：一是机构的独立性、纠纷调处的有效性和专业化团队的建立，实现了机制的公平、平等、合理、专业性，给消费者以信心；二是机构的统一性、覆盖金融服务的全面性，有利于与为监管部门提供客观有效的信息，有助于及时发现业界的共性问题。英国FOS、台湾FOI模式既为我们倡导在省级以下层面通过“政府直接设立机构模式”建立一个相对独立统一的金融消费者权益保护组织机制提供了经验依据，也为我们进一步完善保护工作提供了一定的借鉴。
四、健全“政府直接设立机构模式”配套制度的对策建议
借鉴英国FOS、台湾FOI的经验，我国“政府直接设立机构模式”配套制度的完善可以从以下几个方面着手。
（一）健全地方金融消费者权益保护基本制度
英国FOS、台湾FOI的运作前提是有相关的法律制度，因此，健全金融消费者保护基本制度至关重要。首先，地方政府应出台地方金融消费者权益保护的指引或办法，搭建地方金融消费者权益保护工作的总体框架，明确金融机构和金融消费者的权利和义务，加强对地方金融机构的引导，防止金融消费侵权行为的发生。其次，完善基层金融消费者权益保护中心的相关制度，研究制定统一、规范的纠纷处理流程和操作标准，有效保护金融消费者权益。
（二）建立与地方消费者权益保护机构间协调机制
英国FOS、台湾FOI在运作过程中与监管机构、司法都有着业务上的紧密合作。因此，我国的基层金融消费者权益保护中心应加强与相关部门的沟通协作，通过联席会议制度等方式建立以地方政府为主，人民银行具体牵头，银监、工商、司法、行业协会等共同参与的协作管理机制，加强相互间的协调和合作，提高金融消费者权益保护效率。
（三）探索建立纠纷调解专家委员会
根据基层人民银行人员不足的实际，借鉴英国FOS、台湾FOI建立专业化团队的经验，探索成立由政府、金融管理、工商等管理部门代表、专业律师、金融机构代表共同参加的专家委员会，当金融消费者权益保护中心试行调处不成功时，从专家库中抽调专家，就双方的主张，进行进一步调解。
（四）加强金融消费者权益保护教育
台湾FOI除了调解纠纷外的另一个主要任务就是加强金融消费者教育引导。因此，我国的基层金融消费者权益保护中心应充分利用金融消费者权益保护中心代表政府的优势，会同有关部门将金融消费者权益保护知识纳入公务员学法考试的范围。通过团组织活动，加强对青少年金融消费者权益保护知识的教育培训。建立农村金融知识宣讲队，深入基层开展金融消费者权益保护宣传。通过市政府门户网站等载体，实现金融消费者权益保护知识宣传教育常态化。每年利用“3・15”消费者权益保护日等特殊时点，组织开展富有特色的主题宣传活动。
参考文献：
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[2]中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合调研组、英国金融申诉专员制度[J]、中国金融，2013年第8期
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[4]邢会强、处理金融消费纠纷的新思路[J]、现代法学，2009年第5期
【关键词】金融消费者 金融监管 金融法律
近年来，随着金融市场的迅速发展，金融产品日益丰富，消费者与金融机构联系日趋紧密，金融资产在普通百姓的家庭财产中的地位越来越重要。在此背景下，中国人民银行、银监会、证监会、保监会等部门都先后提出了要重视金融领域消费者保护问题，并颁布了有关条例和指引。但是，我国金融消费者与金融机构之间纠纷近年来还是呈现逐步增多的趋势，消费者交易安全权、知情权、公平交易权、人格尊严和金融隐私权等屡遭侵犯，最终导致消费者资产受损，一些典型案例的出现还引发了媒体与社会的广泛关注。
一、金融消费者法律内涵的厘清
金融消费者是与金融机构相对应的主体，包括与金融从业人员相对应的法人、自然人，以及为了满足自身金融需求，购买金融产品和服务的受体。其中金融产品或服务涉及货币市场、资本市场、外贸市场中的传统产品和服务，还包括一衍生产品，和与房地产、汽车相关的金融新市场。当前中国金融改革中强调对中小企业金融服务法人创新发展，因此，中小企业为重要的金融消费者。金融消费者与一般商品消费者有其特殊性，这些特殊型表现在：一是具有一定的风险性；二是消费的安全性；三是消费的涉外性。厘清金融消费者的法律含义，对强化金融消费者的法律保护具有重要的现实意义，它是建立金融消费者保护的专项法律制度的前提。
二、我国金融消费者法律保护领域存在的问题
在我国，目前对金融消费者法律保护还是一个新的领域，无论是制度的建设上，还是全民法律保护的意思上，都存在很多的问题，我国在金融消费者法律保护领域存在以下几方面的问题：
在立法指导思想上，金融立法往往侧重于金融机构安全与效益，而忽视消费者权益，还没有将金融安全与金融消费者保护联系起来，《消费者权益保护法》对金融消费者保护的适用性并不强，金融法律如《商业银行法》等，出发点在于维护金融机构的安全与效益，忽视金融消费者保护与金融风险的关系，对金融消费者在接受金融产品和服务过程中应当享有的各种权利还缺乏明确细致规定，权利的实现与救济机制也存在渠道不畅问题；
在机构设立上，目前还没有任何一家监管机构明确承担和履行金融消费者保护职责，受理消费者投诉（渠道除外）；各级消费者协会侧重于消费者非金融性商品消费和劳务消费的保护，对监督管理机构在金融消费者保护问题上的职责规范不够明确，监管机构虽然在正式制度安排外不同程度的介入到消费者保护，如银监会处受理消费者投诉，但是这种安排缺乏透明的、规范的制度保障；
在具体制度上，“金融消费者保护”的概念还没有进入相关金融法律制度，无论是信息披露要求还是实质监管都比较匮乏，现行的金融法律法规对于金融消费者的保护规范有局限性，对金融消费者保护方面鲜有直接涉及，或只做原则规定，操作性不强，此外，随着金融创新的不断推进，各种金融创新产品包括金融衍生品也开始在普通家庭中流行，跨境金融产品也已出现。但是，由于现行法律对金融机构信息披露义务及法律责任规定可操作性差，这些复杂的金融产品并没有得到金融机构充分的信息披露。
（四）在自律管理上，依靠金融机构自身的投诉渠道作用有限，相关协会的消费者保护功能也尚待改进，除了监管机构消费者保护职责缺失外，金融机构自身对消费者保护也存在认识不足、投诉处理机制也有待该进等问题。
三、域外国家金融消费者法律保护的考察
2008年国际金融危机之后，世界银行、经济合作与发展组织、国际消费者联盟等国际组织都开始拟定关于金融消费者保护的示范规则，美、英等国及欧盟、中国台湾地区已经启动并实施了大范围的金融消费者保护监管与立法改革。展望未来，金融消费者保护的重要性、独立性、统一性、系统性、规范性和国际性不断增强，已成为全球金融监管改革的三大重点领域之一，有从传统审慎监管机构中逐渐分离趋势，并可望成为评估一国金融发展水平的重要指标。
（一）美国的立法与实践
美国在金融消费者保护方面起步较早。与其他国家相比，美国金融消费者保护的法律体系比较完善，美国仅联邦层面与金融消费者保护有关的法律就有20多部，形成了一个较为完善的法律体系。并将执行这些法律的职责指派给相应的金融监管机构来履行。在具体实施方面，监管机构在日常监督检查过程中一般都将金融消费者保护的内容纳入其中，主动接受金融消费者的投诉并及时进行处理，胜诉的金融消费者有权获得相当于其受到实际损害的赔偿或超过实际损害的惩罚性赔偿。美国的金融消费者权益保护起步虽早，相关法律也很多，但从实践来看，仍然存在诸多疏漏。美国采用了统一监管与分业监管之间的新型监管体制，在该体制下，由联邦监管部门和各州监管部门共同对金融业务实施监管。监管部门之间对金融消费者保护方面的重大问题缺乏必要的协调机制，无法识别并制约少数金融机构侵害金融消费者的不当行为。
金融危机之后，美国加快了金融立法方面的改革。美联储下设一个独立的金融消费者保护部门，即金融消费者保护署，整合其他金融监管机构消费者保护职能，以保障透明、高效和有竞争力的金融市场正常运行。赋予了金融消费者保护署一系列权力，包括监督检查权、规则制定权、信息获取权。金融消费者保护署设立专门的研究部门，负责识别并收集与消费者利益相关的金融市场信息， 并将这些信息提供给金融机构、消费者和监管者，金融消费者保护署也可以从被监管者及其他监管部门收集信息。
（二）澳大利亚的立法与实践
澳大利亚以金融消费者保护为导向进行了金融监管体制改革。设立审慎监督管理局和、证券及投资事务委员会、竞争和消费者委员会，分别负责维护金融体系稳定与保护金融消费者权益。审慎监督管理局是澳大利亚全面负责金融监管的机构，其主要目标是确保金融体系安全以及降低银行倒闭的风险。证券及投资事务委员会是澳大利亚金融消费者保护的决策和执行机构，主要职责是制定银行经营标准，包括制定银行金融产品，金融服务标准和金融消费者保护措施。竞争和消费者委员会负责推动平等交易，促进公平竞争原则的执行，在缺乏有效竞争的金融市场，限制金融机构产品价格的升幅。澳大利亚银行公会在一定程度上也参与金融消费者保护工作。全球金融危机爆发后，澳大利亚对金融消费者保护有了进一步加强，成立了全国金融督察服务机构（FOS），独立运行争议解决程序。澳大利亚金融督察服务透明度高，快捷高效，这些以行业为基础的非诉讼纠纷解决机制成为广大金融消费者乐于使用的维权手段。
（三）日本的立法与实践
自2001年施行《金融商品销售法》开始，日本金融体制改革一改传统的行业立法模式，从消费者角度出发进行横跨式立法，全面突破了金融市场经营主体和经营业务的界限。2006年《金融商品交易法》统一了金融消费者保护规则。随着金融改革的深入推进，日本通过对《贷金业规制等的法律》等加以修订，致力于逐步消除消费信用立法之间的冲突与不一致。日本金融法制改革的最终目标是要形成一部横向化、统括性的“金融服务法”。“金融服务法”将是一部网罗金融市场所有基本要素和辅助要素的框架性金融基本法，包括金融市场的客体、主体和场所三大部分。此外，还需要辅之以监督金融机构市场行为的金融监管机关、针对金融机构与消费者的纠纷解决机制，以及金融机构出现破产倒闭时保护消费者权益的 “安全网”等辅助要素。
四、我国金融消费者法律保护的路径
（一）强化全民对金融消费者保护的法律意识
金融消费者保护不仅仅是一个保护弱势群体的制度设计，更是关系到整个金融体制的稳定，应当确立其为金融监管的一项重要目标，加强金融消费者和投资者的保护，成为后金融危机时期各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容，在法规制定、组织架构、职能分工、监管执法、协调合作、金融教育和纠纷解决等各方面扎实推进落实金融消费者保护制度。
（二）健全金融消费者法律保护的制度架构
金融消费者保护不仅是一个理念，而且还是一个具有明确制度内涵的规则体系，大致内容主要包括：法律框架、组织机构和执行机制，金融服务机构履行信息披露和适当性管理的义务，保护客户账户资产、交易资料和信息隐私的合法权益，多元化纠纷解决机制，金融机构破产倒闭后的保护基金计划，金融教育和竞争政策等。金融消费者保护是一个系统工程，需要各块内容总体规划。齐头推进，只有形成合力的框架体制才能充分发挥作用，任何一方面的偏颇或者短板都有可能导致效能不显。
[关键词]金融消费者；法治思维；金融消费者权益保护
[DOI]1013939/jcnkizgsc201705122
在市场化与全球化发展进程中，金融消费者成为我国金融业迅猛发展不可或缺的重要力量。然而消费者与金融机构之间的信息不对称使得消费者在购买金融商品或接收金融服务时处于弱势地位，金融消费者的权益迫切需要得到法律的保护，金融消费者权益保护问题成为金融改革的重要课题之一。党的十以来，依法治国成为健全国家治理体系的重点。强调，要在法治下推进改革，在改革中完善法治，切实做到改革与法治双轮驱动，共同实现“十三五”规划目标。参见http：//newsxinhuanet/politics/2014-10/28/c_127149050htm，登录日期：2016年10月23日。以法治思维和法治方式促进金融改革，是当今中国金融业发展的必要路径和重要保障。运用法治思维推动金融消费者权益保护，也是维护市场秩序、保障金融改革不断深化的题中应有之义。
1我国金融消费者保护现状
近几年来，存款保险制度的出台、利率市场化的推进，一定程度上维护了金融消费者的资金安全，是我国金融业为适应市场化和全球化发展采取的有效措施。但是，我国在金融消费者权益方面，全国性、专门性立法仍然模糊甚至真空，金融消费者权益保护的法律依据主要是《消费者权益保护法》及银行业、证券业、保险业等金融行业部门法律法规，核心是为了提高金融市场运行效率、防范金融风险，并没有对金融消费者这个弱势群体倾斜保护的立法理念，且各分业领域对消费者权益保护的规则制定和具体内容不尽相同、措施不够具体，尚不能完全保护金融消费者。
11金融消费者的法律界定
次贷危机后，越来越多的国家和地区开始重视金融消费者权益保护问题。基于不同的经济制度和社会背景，一些发达国家和地区在法律层面对金融消费者做出界定，在金融产品和服务多样化、复杂化背景下扩大对金融消费者的保护范围，加强对金融机构行为的规范。如美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（2010）将金融消费者定义为“消费金融产品和服务的自然人或者代表该自然人的经纪人、受托人或人”。[1]
目前，在我国还没有法律对金融消费者这一概念做出具体界定，只有一些散落在部门法律法规、政策指引中的规定。如2013年7月的《保险消费者投诉处理管理办法》第四十三条第二款规定：“本办法所称保险消费者，包括投保人、被保险人和受益人。”2013年8月由中国银监会印发的《银行业消费者权益保护工作指引》第三条规定：“本指引所称银行业消费者是指购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人。”由于没有统一标准，这些规定难以解决金融消费者领域的普遍问题。
12金融消费者权利设置
2013年10月修订的《消费者权益保护法》中提出了银行等金融机构对金融消费者的义务。如该法第18条第2款规定：“宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院等经营场所的经营者，应当对消费者尽到安全保障义务。”强调了银行作为经营者对消费者的安全保障义务。但几乎只有粗线条的叙述，没有涉及金融机构对消费者的特殊义务。该法所涉及的安全保障义务、格式合同条款的说明义务、对消费者个人信息的保护、公益诉讼等规定都是既适用于一般经营者，也适用于金融服务经营者的法律条文。
目前，我国尚未出台相关法律对金融消费者的权利进行设置。2015年11月国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（〔2015〕81号）首次从国家层面对金融消费者权益保护工作进行部署，要求充分尊重并自觉保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等八项基本权利，标志着我国金融消费者权益保护工作进入了一个新的阶段，但由于该指导意见仅具有指导意义，在实践中缺乏可操作性。
13金融消费者权益保护机构、执法依据及职责设置
近年来我国“一行三会”纷纷建立起相应的消费者保护机构：人民银行成立了金融消费者权益保护局，银监会成立了银行业消费者权益保护局，证监会成立了投资者保护局，保监会成立了保险消费者权益保护局。
这些保护机构按照各自主体机构的管理办法、内部文件明确各自领域消费者保护工作的职责、工作流程和执法依据，在各自职责范围内开展工作。如人民银行《中国人民银行金融消费权益保护局职责》（银办发〔2012〕146号），规定了金融消费者权益保护局的六大职责，《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法》（银办发〔2013〕107号）对中国人民银行及其分支机构开展金融消费权益保护工作的机构与职责分工、消费者投诉与处理等方面进行了较为详细的规定。其设置多是出于维护金融系统稳定和加强金融监管，附属于监管机构，地位低、独立性差，加之行业特殊性使得这些保护机构各司其职，协调、协作机制缺位，很难实现对金融消费者权益的保护目标。
14纠纷解决、权益救济机制
目前我国在金融消费者金融纠纷的解决、权益救济机制方面还未实现规范化。对金融消费者权益的救济可分为刑事上的救济、行政上的救济和民事上的救济。刑事责任和行政责任的承担作为救济途径，打击力度大、威慑力强，但从金融消费者真正的需求来看，对金融商品预期的增值与回报的期待远胜于对违法者惩罚的盼望，在出现权益受损时，最希望得到的是自身损失的救济。[2]金融纠纷产生后，金融消费者可以选择的纠纷解决方式包括沟通、协商、投诉、诉讼、仲裁等。但在实践中，金融纠纷数量增加、难度大，法律法规不完整，权益救济程序复杂，处理金融消费者权益救济问题的人员缺乏专业素养，因此无论是投诉、诉讼、仲裁，给金融消费者带来的是维权时过高的经济成本和时间成本，金融消费m纷解决、权益救济机制在我国亟待建立。
2以法治思维推动金融消费者保护的意义
法治思维，就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式，它要求思维主体崇尚法治、尊重法律，自觉地将法律付诸实践，运用法律手段来解决问题。[3]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，要坚持依法治国，提高运用法治思维的能力，将经济社会建立在法治的轨道上。江必新切实把经济社会发展纳入法治轨道参见：http：//theorypeoplecn/n/2015/1126/c49154-27857414html，登录日期：2016年10月24日。因此，牢固树立法治思维、促进金融治理的现代化无疑是全面深化金融改革的关键。
运用法治思维推动金融消费者权益保护：一方面，能够从法律层面促进对金融消费者权益的保护，进一步规范金融机构的经营行为，是改进金融服务、营造和谐金融的必然选择；另一方面，从法治角度处理金融消费者权益保护这一难题，维护金融市场和金融体系的稳定，是在我国经济运行进入新常态背景下推动金融业改革的必要路径和重要保障。
3以法治思维推动金融消费者保护
在金融消费领域，消费者与金融机构的地位比在其他消费领域更加不平等，从经济实力到掌握信息的能力来看，消费者都处于弱势地位，加之金融创新不断推进，消费者利益受损的情况层出不穷。因此，应当以法治思维推动金融消费者保护，将对金融消费者进行保护的理念贯穿于金融消费者权益保护的各个环节，在金融消费者界定、权利设置、保护机构设立等方面建立和完善相关立法，在纠纷解决和救济方面整合与创新满足金融消费者权益保护需求的相关机制，在金融消费者教育方面探索具有可操作性的相关体制。
31树立并强化保护理念，促进金融消费者立法
社会公众对金融市场的信心是维护金融稳定的重要力量。在我国对金融消费者权益保护的立法中应当树立对金融消费者权益倾斜保护、专门保护的理念，加强保护金融消费者利益的立场，科学设置金融消费者的权利，强化金融机构的义务与责任，促进金融产品和服务的规范化，督促金融机构履行社会责任。
第一，完善现有相关法律法规，在合适的时机采用专门立法模式。首先，应当进一步完善《消费者权益保护法》的相关内容，尽管2013年10月对该法的修订已涵盖金融消费者权益保护的部分内容，但在权利保护、保护机构及其职责、救济模式等金融消费者权益保护的核心内容上还需要进一步完善。其次，在我国分业经营、分业监管模式下，涉及金融消费者权益保护的规定散落在“一行三会”制定的规章制度中，数量众多，重叠交叉，甚至容易引起冲突，为实际运用带来巨大阻碍，因此，有必要协调各行业法律法规冲突，去除矛盾重复的规定，提高立法层次，强化法律法规的规范性和权威性。再次，金融系统是一个庞大、复杂的系统，要改变消费者在金融市场中的弱势地位，需要深入到金融系统的各个领域，建立和完善各领域立法，如加强金融消费者个人信息保护，制定《个人信息保密法》等。最后，应当在金融全球化发展进程中吸取先进经验，对我国金融消费者保护的实践进行总结，结合我国国情和社会主义市场经济发展状况，适时制定和颁布专门的《金融消费者权益保护法》，构建以该法为基础，有关行政法规、规章为主体，其他相关金融法为补充的有机法律体系，形成对金融消费者权益全面性、专门性的保护。
第二，科学设置权利义务，强化金融机构的义务与责任。在实践中，一些金融机构利用自身优势地位，在一定程度上对金融消费者的权利进行限制，如金融机构提供的格式合同往往最大限度地减小自身责任，或在营销高风险金融产品时未向消费者尽到如实告知的义务等，造成许多消费者的经济损失。因此，在完善金融消费者权益保护立法过程中应当明确金融消费者的知情权、自主选择权、信息保密权等特殊权利，并对金融机构的经营行为进行规范，强化金融机构的信息披露等义务。
第三，确立金融消费者权益保护机构，设计具体可行的保护制度。在我国目前的分业经营、分业监管的金融监管体制中，人民银行是重要的宏观管理部门，承担着维护金融体系的稳定和防范系统性风险的重要职责。在完善金融消费者权益保护的立法中应当更加明确人民银行的核心地位和协调作用，形成统一监管模式。我国“一行三会”所建立的消费者保护机构均附属于监管机构，地位低、独立性差，协调、协作机制缺位，对此，应当通过立法强化各保护机构的职责，设计具体可行的保护制度，为其提供强有力的执法依据。同时，应当推动行业自律，通过立法明确金融行业协会及金融机构对消费者的重视和具体内部机制的设立，使其成为统一监管的基础保障。[4]
32改良权益救济机制，构建合理的纠纷解决制度
金融消费者在权益受侵害时可以采取的措施包括与金融机构协商、投诉、诉讼、仲裁等方式。在金融消费者权益救济领域，目前，我国还未构建出一套适用于整个金融系统的规则体系。在纠纷解决和救济机制的探索中，应当正视当前存在的问题，结合实际，构建合理有效、灵活便捷、操作性强的救济制度，使金融消费者权益受损时能够得到及时保护。
第一，建立便捷的投诉机制。通过调查可以发现，我国的金融消费者普遍希望可以在合理的时间范围内以较低成本解决纠纷，而便捷的投诉途径恰好可以有效地维护金融消费者的权益，保障金融消费者的信心。[5]在我国应当制定较为统一的金融消费者投诉管理制度，并及时公布投诉管理制度的内容，以便金融消费者了解投诉流程，在初始阶段化解纠纷。此外，应当要求金融机构加强信息披露，在开展业务之前披露金融消费者维权渠道的相关信息，并在投诉处理机制上进一步完善，充分发挥投诉机制在解决纠纷、权益救济方面的作用。
第二，积极探索金融仲裁制度。以仲裁方式解决金融纠纷在我国的认知度还较低。金融仲裁具有平等性、快捷性、保密性和权威性等特点，有助于降低金融消费者的诉讼成本和诉讼风险，应用价值极强。同时，作为替代性纠纷解决方式，金融仲裁能够较好地补充金融审判能力。[6]构建和完善我国金融消费者纠纷解决机制，应当重视金融仲裁的作用，在全国积极实践运用金融仲裁解决纠纷，对金融仲裁这一纠纷解决方式进行普及和推广，让更多金融消费者了解并e极采用这一维权和纠纷解决方式。
第三，推雍侠淼慕鹑谏笈谢制。基于诉讼的时间成本和经济成本考虑，金融消费者往往在权益受到侵害时不愿意选择诉讼方式解决纠纷，放弃这一主张权利的机会。在探索建立合理的金融消费者权益纠纷解决机制中，可以在现有审判制度下，考虑根据金融消费纠纷类型和标的来设计专门的、简易的诉讼程序，缩短金融纠纷的审结期限，减少诉讼成本。此外，还可以通过专家咨询与参与、引入专业陪审员等方式，整合优化金融司法资源，切实保护金融消费者的合法权益。
33重视金融消费普法教育，推动形成多元化的金融教育体系金融消费教育是金融消费者权益保护工作的重要内容，良好的金融消费教育体系也有利于金融市场的良性发展。次贷危机爆发后，越来越多的国家和地区将金融教育提升到国家战略高度，在国民教育的各个阶段纳入金融知识教育。
由于我国针对金融消费者的教育滞后于快速发展的金融业，在实践中，部分金融消费者对于自身享有哪些权益、权益受侵害后如何寻求救济等方面知之甚少，特别是经济欠发达地区的金融消费者，金融素养亟待提升，金融消费教育刻不容缓。在推动形成金融消费教育体系时，首先，应当制定权威性的金融消费教育规划，将金融消费教育作为国家教育长远规划的核心内容，细化各方职责、工作流程、工作标准和评价机制，突出重点教育内容和教育对象，明确责任追究。其次，应当建立完善教育协调机制，形成政府主导、主体多元的金融消费教育体系，设立国家层面的金融消费教育机构，负责制定政策、组织协调、督促执行，引导各方积极参与金融消费教育，督促金融机构切实履行社会责任，定期、持续、有效地开展金融消费教育。最后，应当积极探索行之有效的金融消费教育方式，在内容和形式上更加灵活多样，充分利用现代传媒和网络手段，使金融消费教育更加贴近大众生活，渗透到社会生活的方方面面。
参考文献：
[1]黎金荣后危机时代“金融消费者”的法律界定与立法建议[J]、西部论坛，2012，22（4）：97
[2]郭丹，窦玉前金融消费者权利救济机制研究[J]、商业研究，2012（8）：201
[3]刘金祥法治思维的当下意义[N]、人民法院报，2014-09-19（10）
[4]王映论金融纠纷多元解决机制对金融消费者之保护[D]、北京：对外经济贸易大学，2012
[5]范卫国我国金融消费纠纷投诉处理机制研究[J]、当代经济管理，2016，38（4）：88
关键词：消费者;金融教育;投诉机制
借鉴发达国家金融保护的经验，我们国家，可以从以下几个方面加强对金融消费者保护的完善。
一、金融教育
金融市场复杂多变、透明度差、专业性高，所以，对于金融消费者来说，如果仅仅是依赖政策和运气，那么，最好不要“趟这个混水”。要想成为成熟的消费者，接受一定规模的金融教育是第一步。英、美两国均在财政部设立专门的金融教育组织协调部门，负责协调教育部、产业部等相关部门参与金融教育，澳大利亚政府专门成立消费者金融知识委员会和全国金融知识基金会，旨在推动金融常识的普及，提高全民金融意识和水平，贯彻政府“让国民有机会更好地管理自己的金钱”的承诺。美联储认为，市场上受过良好教育的消费者就是最佳的消费者保护。所以，消费者金融知识教育在金融消费者保护领域意义重大，有助于加强消费者的专业知识、理解能力、技能和信心，以便能够充分地评估和理解金融产品性质，趋势和生命力;有助于在消费者信用方面采取积极的、负责任的行动;有助于做出如何保护自己及亲属的明智决定;有助于根据未来可能的收入及生命周期变化，有能力做出基于消费者金融信用的财务规划。在中国，应该普遍鼓励金融教育，提高消费者的金融信用素质和权利责任意识，继而促进信息对称和市场效率。
二、法律法规
当务之急， 以《消费者权益保护法》的修订为契机，扩大解释消费者的含义，或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的定义及其特殊权利、保护原则、保护机构的职责、纠纷解决途径等内容。在此基础上，以美、英等发达国家的经验为参考，制定专门的《金融消费者保护法》;参照英国《金融服务与市场法》，对有关金融消费者保护的民事责任的规定加以完善。参考日本《金融商品交易法》，对金融业务范围内的违规操作加以细化，并明确规定违规操作的惩处。另外，如《金融服务法》《信息保护法》、《金融机构破产法》等一系列法律法规都可纳入立法远景。
三、监管机构
到目前为止，我国竟然没有专门的金融消费者保护机构，这是不可思议的事情，美国去年成立的金融保护署和英国的金融服务监管署负责的金融巡视员服务公司的成功经验都可资借鉴。无论什么样的金融监管机构，一定是重在权益保障，监管是手段，保障是目的，监管的对象是各金融机构，保护的客体是金融消费者，本着这样的原则和理念去设立，那么，就会一改监管机构为“公”不为“私”的中国现实。此外，成立机构时，应从人员组成、预算、组织机构、工作程序等多方面保证其真正的独立性，防止其他政府部门过多干预，保证该机构真正从金融消费者的角度为他们解决纠纷。
四、投诉机制
一是金融消费投诉热线，二是投诉信息数据库，三是投诉处理机制，可下设专门行动小组，及时处理投诉。四是建立考核、奖惩和严历的制裁制度。
五、纠纷解决机制
金融纠纷发生之后，消费者首选的是内部解决机制，即上文投诉和监管两种，在英国，一般是先投诉，如果处理不力，那么，金融消费者即向金融监管部门以求得帮助，投诉程序由金融督察服务公司负责，如果在八个星期内未解决争议或消费者对解决方案不满意。就转向第二程序，即向金融服务局寻求解决。
如果上述两种程式还不能化解纠纷，那么，就进入调解、仲裁、诉讼阶段。
1、调解：
金融纠纷发生之后，如果求助于法律，繁琐的诉讼程序、昂贵的诉讼费让很多人望而生畏。那么，调解方式可谓是方便之门。调解，是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷的活动。金融纠纷调解的结果是达成合议并签订之，且具有法律效力，对双方亦有约束，只是不能申请强制执行。太原市于2008年年底高设保险纠纷调解中心，附属于太原仲裁委员会，该中心由6名仲裁员、32名业内兼职调解员组成，皆自省内各家保险公司。调解中心在受理调解申请之后，消费者可以指定调解员进行调解。在两年时间内，受理投诉二百多，结案九成。
香港国际仲裁中心下设香港调解中心，以鼓励香港保险业利用调解解决保险纠纷，并制订有《香港调解中心调解规则》，以使业务有章可循。2010年底，香港政府宣布，将设立金融纠纷调解中心及投资者教育局，进一步加强保障和教育投资者，该调解中心由政府、管局和证监会提供成立费用及首三年营运经费，预计于2012年年中前成立;投资者教育局属证监会全资拥有公司，经费由证监会支付，业内人士说，这两个机构的设立，可加强公众对金融机构的信心，并与监管机构加强保障投资者的措施相辅相成，为金融投资大众提供全面保障。
目前，中国没有专门的金融调解中心，那么，短期内可附设于仲裁机构，中国国际经济贸易仲裁委员会在此方面早就有“仲裁中调解”的实践，即先启动仲裁程序，并在仲裁过程中由仲裁员适时进行调解，如果调解成功，则由仲裁员依据调解协议作出同样内容的裁决;如果调解不成，则恢复仲裁。
2、仲裁
作为一种纠纷解决方式，仲裁是商品经济高度发达的产物，其本质就是尊重市场主体的意思自治。在金融消费纠纷解决中，与诉讼相比，仲裁更加便捷、灵活和高效的特性，此外，专业性强、保密性强也是其优势。
2005年，新加坡成立了金融仲裁中心提供“一站式”服务，这个中心在第一阶段为消费者提供免费的调解方案，如果达不成合议，那么，就会提交裁决，收取很低的费用，所以，这个中心是全心全意为人民服务的性质。该中心董事局成员由法律界、银行界、保险界和消费者协会的人士组成，以确保独立和公平地处理有关的问题。在澳大利亚，申诉――投诉（――仲裁是解决金融争议的三步曲，当纠纷发生之后，消费者的首选是金融服务提供者进行申诉，如果不被受理，就可以直接向金融督察服务机构进行投诉，该服务机构一般情况下以调解的方式予以解决，如果消费者对调解决结果仍不服，消费者可将争议提交给金融督察服务机构陪审团（Panel）或裁判员（Adjudicator），陪审团或裁判员将会对金融服务提供者作出一个近似于仲裁的裁决。以上两种方式可资借鉴， 我们应该设置专门的金融消费纠纷仲裁中心，或者在各地仲裁机构内设专门的金融仲裁厅，以协助没有足够资源的消费者能够经济地处理与金融机构的的争议。
3、诉讼
依金融消费纠纷性质和特征而言，如果选择诉讼，那么，适合集团诉讼和小额诉讼。
第一是集团诉讼。金融消费领域发生的纠纷属典型的“大规模侵害”。“大规模侵害”指大量人群因为同一事实原因而遭受的一系列、连续性的损害。在大规模侵害中，尽管受害者同样人数众多，但单个受害者所受侵害数额较大，一般不能归入“小额、分散害”之列，金融消费者权益被侵除金额外，在人员数量上与此特征类似。那么，选择集团诉讼的方式，金融消费者并非以受到较大的损失为条件。我们只是择其优势，比如，以集团诉讼的方式予以解决可以降低金融消费者诉讼成本。这方面，德国《行政法院组织法》规定的示范性诉讼的方式可资借鉴。其具体程式分为启动和审理两步，在第一阶段，大规模侵害的受害人向法院提出申请，请求以集团诉讼的方式进行审理此案。在第二阶段，法院就整体和单个诉求数额以及人员数量、诉讼性质是否属同一类型等事项进行审查，并且可以发出公告，以便更多受害者知悉并参加到诉讼中来。①有学者认为，该项制度较我国《民事诉讼法》第五十五条规定的人数不确定的代表人诉讼更具灵活性。如果我国法院适应此制度，对于金融消费者来说，其便利有三，一是金融消费者可以选择集团诉讼、单独、 后撤诉或不的方便。二是如果选择集团诉讼，那么，可以实现联名诉讼、聘请律师、准备诉状等一系列便利。第三，更为重要的是，可以保证证据由分散趋向集中。另外，我国《消费者权益保护法》第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失， 增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”由此， 在对“消费者”的概念作扩大解释的同时， 对于消费者权益保护法规定的惩罚性赔偿措施亦当然适用于规制金融商品、服务经营者的欺诈行为。②
第二是小额诉讼。小额诉讼，是指基层法院的小额诉讼法庭或专门的小额法院适用比普通简易程序更加简易化的诉讼程序审理数额甚小的案件过程中所进行的各种诉讼活动，以及由这些活动所产生的各种诉讼关系的总和。小额诉讼有鼓励本人诉讼、降低证明标准、放松取证规则、程序灵活、限制上诉等特征。在我国，设置小额诉讼的金融消费审判机制重点考虑以下三个要素：
一是受理数值，英国为3000英镑、美国为5000美元、德国是1200马克、日本是30万日元，那么，中国金融纠纷小额诉讼宜在5000元到一万元之间选择一个合理数值。二是受案范围，以争议不大，事实清楚、取证便宜的金融消费争议可以适应该程序。三是管辖，可以借鉴我国台湾《《民事诉讼法》第436条之9规定：“小额事件当事人之一造为法人或商人者，于其预定用于同类契约之条款，约定债务履行地或以合意定第一审管辖法院时，不适用第十二条或第二十四条之规定，但两造均为法人或商人者，不在此限”。③对小额诉讼案件的管辖权作出适当调整，即小额案件当事人一方为金融机构，另一方为自然人时，不适用“合意管辖”原则和“以原告就被告”原则，而赋予原告所在地法院同样的管辖权，以给予小额权利人作为原告的机会和平等利用法院的权利。
[注释]
①吴泽勇：《群体性纠纷解决机制的建构原理――一个比较法的考察》，载《法学家》，2010年第5期。
②张伍愚，刘 敏：《金融消费者概念合理性探析 》，载《法制与社会》，2010年第12期（下）。
关键词：金融消费者；权益保护
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2011)06-0049-05
一、问题的提出
20世纪80年代以来，在金融自由化的强劲冲击下，世界各国纷纷放松金融管制，鼓励金融创新，金融分业经营的界限逐渐被打破。在这一过程中，消费者的金融选择越来越多，而自身权益被侵害的情况也越求越多。而对金融消费者问题所带来的消极影响和巨大隐患，特别是由“次贷危机”所引发的全球金融海啸的惨痛教训，各国均认识到必须积极构建金融消费者保护体系，将金融消费者保护作为金融监管的出发点和基础理念，重建金融消费者对金融市场的信任，切实维护市场信心。
当前，我同的金融体制改革才刚刚推开、与发达国家相比，虽然金融市场发展相对滞后，但是金融改革所涉及的深度和广度并不亚于其他国家的金融“大爆炸”，随之而来的金融消赀者纠纷问题也开始凸显并呈迅速扩大趋势：银行业垄断经营所带来诸如跨行收费、银行卡问题纠纷层出不穷，证券市场上以虚假陈述、内幕交易为焦点的事件时有发生，保险行业有关销售误导等合同争议诉讼数量不断增长。与口益涌现的金融领域消费者问题形成反差的是，目前我国金融消费者保护体系并不健全，突出体现在 ：
从立法理念上看，金融消费者保护仍未上升到金融监管目标的高度。由于当前我国正处于经济社会发展转轨这一特殊历史阶段，金融系统被打上了转轨时期所同有的“国家主义”烙印，金融机构被赋予了更多政治功能。因此，在法上，我国更注重对金融机构利益的保护，经常忽视对金融消费者的保护。即使诸如《银行业监督管理法》和《商业银行法》等立法中提到立法目的是要“保护存款人和其他客户的合法利益”，仙也是同“促进银行业健康发展、保护商业银行的合法权益”并列，没有突出对处于相对弱势地位的消费者利益保护的特殊性和重要性。
从监管体制上看，我国主要采取分业监管的模式，其监管标准以监管对象为出发点，而非以金融产品的特殊性质和特殊风险为出发点，区域性、条块性特征突出。面对金融业的综合化经营趋势，金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求。管理机构多头监管，监管规则宽严不一，甚至经常有冲突，导致了国家法律权威性被淡化，监管效率受限，对金融消费者保护的有效性被降低。
从立法内容上看，我国立法更强调公权力的干预，表现为注重对市场主体的准入、业务开展、资金运用、退出机制等方面的规范、法律关系更多地体现为国家同金融机构之间管理与被管理、监督与被监督的关系，而忽视对金融交易中。金融机构与金融消费者作为平等主体问权利义务关系的规制：由于强调公权力，在救济方式上往往重“刑”“行”而轻“民”，对侵害金融消费者的行为以行政责任、刑事责任代替民事责任的承担，使得金融消费者的权益保护无法得到真正实现。同时，在立法内容的针对性方面，无论是《消费者权益保护法》等消费者保护基础法律，还是金融领域专门的规章制度，其关于金融消费者权益保护的条文都较为原则和模糊，适用性和操作性较差：即使规定相对明确，也南于效力层次较低，影响保护的效果。
从保护机制上看，我国没有专门负责金融消费者保护方面事务的机构。监管机构内部处理消费者投诉和解决纠纷的机制相对缺失且缺乏权威性；各个金融机构虽然也设有金融消费者投诉热线或受理部门，但是仅依赖金融机构出于市场竞争需要和企业形象塑造方面的考虑，主动米解决纠纷并不可靠；而行业自律组织基于运营体制及行业内部利益等原因、更多的是执行监管部门的行政任务，在金融消费者保护上没有大的突破：消费者协会则因为金融服务技术含量高，在处理纠纷时往往力不从心，处理手段上基本靠条解和咨询，或者媒体曝光等道德约束手段；即使通过司法救济，也还面临诉讼周期长、费用高、举证难、执行难的问题。
金融市场的发展离不开金融消费者的积极参与，只有有效保护金融消费者的合法权益，才能维护正常的金融市场秩序，促进金融市场健康发展，进而推动经济社会的和谐发展。鉴于现实的需求以及规制上的缺失，我国有必要借鉴国外经验，抓紧建立完善金融消费者保护体系。
二、金融消费者概念的辨析
长期以来，人们习惯于从金融业不同领域角度、对金融商品和服务的消费者冠之以不同的称谓。随着金融创新的不断深入，综合经营的金融实践使消费者的身份不再因为业务领域的区分而泾渭分明，“金融消费者”一词逐渐为人们所知晓并使用。在英国2000年出台的《金融服务和市场法案》中，“金融消费者”第一次为立法所采用：而我国的金融监管机构近年来也开始在公开场合使用“金融消费者”一词，提出了重视金融消费者保护问题，银监会2006年颁布的《商业银行金融创新指引》则是这一表述第一次为我国的金融立法所使用。
“金融消费者”一词的使用率不断提高，但对于“金融消费者”的概念并没有明确的界定，较为通俗的理解是，“金融消费者”概念是“消费者”概念在金融领域的延伸。然而，相对于一般“消费者”，“金融消费者”却又有其特殊性。
一方面，作为金融消费客体的金融商品和服务大体体现为信息的组合，其使用价值本质上体现为流动的信息形态，金融消费过程更多地表现为信息的汇集和传递，因此具有无形性。另一方面，金融消费者对金融商品和服务的消费行为不仅会引起当期的现金流动，还直接决定了未来的收入或支出，并带来一定的不确定性，这种不确定性既可能是不确定的收益，电可能是不确定的风险，并可能会通过金融行业在国民经济中的特殊地位和作用而传递到整个经济中，因此更具风险性。同时，随着金融创新和金融市场的发展，新的金融商品不断增加，特别是金融衍生工具为代表的新金融产品的出现进一步强化了金融消费客体的专业性和复杂性，大量的专业术语，晦涩难懂的表述使得消费者很难对金融商品或服务作出充分有效的判断，冉加上金融推销手段逐渐专业化，劝诱销售方式成为金融交易的重要途径，使得金融消费领域相对于普通消费领域，信息不对称情况更为严重，金融消费者的弱势地位更加明显，对金融消费者倾斜保护的必要性和及时性更加突出。鉴于以上特殊性，“金融消费者”概念相对于“消费者”概念在内涵和外延上应当有所突破。
一是对于消费主体范用的突破，即“金融消费者”不仅指个人、还包括法人等机构组织。金融消费关系中的弱者地位与经济实力的强弱、社会身份和地位没有直接关系。随着金融产品越来越精巧和专业化，即便是企业法人和其他一些机构组织，对于金融消费中
涉及的内容也存在因为不完全的认知导致的权益损害。消费者保护的终极目标与价值在于对交易中处于弱势一方予以适当倾斜和保护，通过增加强势一方的义务实现各方利益的平衡，因此，绝对强调消费者的自然人属性，对于金融消费者保护决非上策。从实证角度看，这一突破在国外立法中已有相应体现。
二是对于消费目的限制的突破，即投资目的的消费行为应当纳入金融消费保护范畴。一方面，随着我国“从储蓄向投资转移”的市场导向金融体制改革的推进。普通家庭资产中以有价证券为代表的金融资产所占与比例逐年增加，金融投资已成为其防范风险、实现资产保值增值的主要手段。其最终目的仍是为了满足生活消费，提高生活质量。另一方面，天然的信息劣势，以及金融商品和服务的专业性和复杂性使得普通金融消费者在与金融市场各色专业机构的博弈中，难以把握投资的安全性和收益性，对其弱势地位导致的利益失衡进行修正符合消费者保护的机理。因此，也应对金融消费者消费目的作扩大化解释。
此外，金融消费者不应当仪仅局限于当前正在使川金融产品或接受服务的客户，还应当包括曾经与金融机构发生业务关系、当前业务关系已终结的老客户，以及尚未同金融机构发生业务关系，正在开展咨询洽谈的潜在客户。从保护金融消费者隐私权和公平交易权的角度看。这一点尤为重要。
综上所述，笔者认为，“金融消费者”应该是在交易中处于弱势地位的，购买或使用金融机构提供的金融商品，享受金融机构提供的金融服务的社会主体。其不仅可以是自然人，也可以是法人等机构组织：其消费目的不仅是为生活需要，也可以是为投资运用；其消费关系不仅包括当前存续的、还可溯及既往，延及将来。判断是否“金融消费者”的最根本标准就在于其是否因为金融垄断以及信息不剥称而处于金融博弈中的不利地位。
三、国外金融消费者保护的经验借鉴
(一)在立法理念上重视金融消费者保护
国外金融法制的发展是以证券法规为核心的发展历程，其基本特点在于从强调规范证券发行和交易转变为规范巾介机构等金融服务者的行为。相应的，其监管理念逐步从以企业和从业者角度立法监管转变为以金融消费者保护为核心，注重监管与救济合力维护金融消费者利益的立法，并将金融消费者保护叫确列为金融监管的重要目标，从立法目的的高度保障金融市场健康运行。如英国在2000年制定的《金融服务与市场法令》中明确规定金融监管的目标是“为消费者提供适当保护，促进公众对金融制度的了解，维护公众对金融制度信心，减少各类金融犯罪”美国在2009年3月的金融监管改革白皮书――《金融监管改革：新基础》中，将保护消费者不受金融系统巾不公平、欺诈行为的损害作为监管改革的重要目标之一。
(二)建立完善的金融消费者权益保护法律体系
如美国金融消费者保护法律体系主要由《消费者信贷保护法》构成，其中包含了五个子法，分别是《诚实借贷法》、《公平信用报告法》、《平等机会信用法》、《公平债务催收法》以及《电子资金转移法》。上述法律从金融消费者知情权、平等权、隐私权以及公平交易权等方面予以专门规定，并结合不同时期的法律修改和立法补充，使之不断地充实完善。在1999年《金融服务现代化法》放松管制的同时，增加了大量关于隐私权、ATM服务社区再投资、保险营销中的消费者保护等方面的条款；针对次贷危机金融监管体系所暴露出来的缺陷，美国在提出改革金融监管体系方案的背景下，又出台了包括《2009信用卡法案》在内的一系列法律，并通过了《金融消费者保护署法案》，进一步完善金融消费者保护的立法体系。再如日本在2007年完善《证券交易法》的基础上，吸收合并了《金融期货交易法》、《投资顾问业法》等法律，以金融消费者全面保护作为核心立法目的，修订出台了《金融商品交易法》，并在《金融商品销售法》中对金融机构销售行为进行了规制，明确规定了金融消费者教育的法律责任，从而形成了系统的金融消费者保护法律体系。
(三)明确单一机构执行金融消费者保护措施
加拿大根据2001年通过的《金融消费者管理局法案》，成立加拿大金融消费者管理局，把过去分散于不同机构的金融消费者保护职能集于一身：美国在应对金融危机的一揽子金融改革方案中，拟在美联储内部新设立消费者金融保护署来承担金融消费者保护职责：英国在经历危机打击后决定将集审慎监管和消费者保护于一身的英国金融服务管理局拆分为审慎监管局和消费者保护及市场管理局，由后者专门承担金融消费者保护职能；其他具有相同职能的还有澳大利亚证券及投资事务委员会、香港金融服务管理局等。
(四)强化金融行业自律机制
英国的金融行业自律机制发展比较完善，突出体现在《银行业守则》的制定和执行。该《守则》是自愿性质的，但目前英国各主要银行和房贷协会均同意遵守该《守则》。银行业守则标准委员会负责监督《守则》的执行，其方式主要有警诫没有遵守该《守则》的机构，建议采取补救方法或指导未来经营活动、暂停或取消《守则》遵守者资格、“银行业守则标准委员会”年报披露、通过媒体公开违规事件的调查结果、发表公开谴责等方式。澳大利亚、香港等国家和地区也都制定相应的《银行运行守则》，作为金融服务市场的自律法则。
此外、在法律保护范围方面扩大金融商品和服务定义的覆盖面、存具体监管内容方面突出强化信息披露要求，同时建立完善的消费者争端解决机制、这都对我闰金融消费者保护体系建立具有借鉴意义。
四、对健全我国金融消费者保护体系的建议
(一)健全金融消费者保护的法律体系
一个完善的金融消费者保护体系必须有专门的立法作为支撑，因此，我国在法律层面应制定《金融服务法》作为规范金融市场的综合法，内容应涉及金融政策、金融交易的规则及各方的权利义务关系、金融监管、行业自律、消费者保护等。《金融服务法》应明确立法的目的是维持正常的金融秩序，保障金融市场的健康发展，保护金融消费者的合法权益。在金融消费者保护章节，应通过对金融消费者的保护，矫正其与金融机构问的不平等关系，使双方的博弈达到平衡，实现真正的市场经济体制下的意思自治。在此基础上，进一步完善《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融立法相关规定，减少立法上的重复和冲突问题，使其由分散的单行规定组合成一个完整的法律体系。特别是基于金融消费者的弱势地位，在立法内容上要围绕金融消费者知情权、隐私权、公平交易权、求偿权的保护，做一些倾向于保护消费者权益的强制性规则。比如，从消费者信息需求和方便理解的角度强化金融机构信息披露义务、建立金融消费者保护基金以保障民事救济的实现、在纠纷处理时强化金融机构的程序性义务等等。
(二)探索建立专门机构履行金融消费者保护职能
借鉴美国和加拿大经验，我国可在中央银行内部
机构中增设金融服务管理局，专门负责对金融消费者的保护和金融维权知识的宣传教育工作。该机构职能主要是沟通政府、金融机构和金融消费者；代表消费者权益参与相关政策的制定：接受金融消费者投诉，以行政处理的方式中立地解决纠纷；如果进人诉讼程序，则为金融消费者提供相关的信息和公益支持，帮助其完成诉讼。之所以在中央银行内下没该机构而非建立独立机构、或者在“三会”中分设，主要基于以下考虑，一方面央行是金融业的宏观管理部门，负有“协调解决金融运行中的重大问题、促进金融业协调健康发展”的法定职责，而金融消费者保护是金融业协调发展的重要一环，因此由央行履行保护职责更能从宏观全局的角度维护好金融消费者的权益，进而维护金融体系的和谐稳定；另一方面，我国央行在大多数领域不直接监管金融机构，不存在“三会”所面临的在促进金融机构发展与金融消费者保护之间的角色冲突。且在现实中，金融消费者权益的行为大多发生在基层，而我国央行分支机构覆盖全国所有地市及绝大部分县市，在机构和人员方面有较明显优势，确保保护的及时有效。
(三)加强行业自律组织建设并健全自律机制
一方面要建立一个统一的行业标准，以标准来规范和约束金融机构的行为，评定金融服务等级，使得消费者可以根据各金融机构的等级标准自由选择、既保障了其合法权益又可以减少金融消费纠纷。另一方面各行业协会要充分发挥作用，出台类似于英国、香港特区的《银行营运守则》之类的文件作为各自行业对消费者的基本承诺规范；要为金融消费纠纷提供一个自律性的协调机制，设立专门处理消费者投诉的机构，并制定相应的处理程序，为受到损害的金融消费者提供便捷的协商渠道。同时，推动各金融机构建立完善的内部教育培训体系，特别是针对直接提供服务的一线员工，更要加强风险预警教育，确保其能够以清晰、简洁的方式向消费者准确传达消费信息，严禁信息误导，从源头上减少消费纠纷。
(四)建立多层次的金融消费纠纷处理机制
金融机构应设立常态化的投诉受理部门，依照法律法规和契约要求，与消费者平等自愿地开展协商，力求在第一时间受理和解决纠纷；金融监管机构作为金融机构法定的监督管理者，行业自律组织作为金融机构自愿组成的行业协会，都应该积极受理消费者的投诉，并监督金融机构的反馈情况。减少乃至避免金融消费者直接将有关投诉诉诸司法途径。当消费者对金融机构的处理不满意或者在规定的时间没有得到答复，没有处理完结的，可以求助于金融消费者保护机构，由金融消费者保护机构中立地解决纠纷。保护机构应建立相应的数据库，根据投诉次数和金额进行分类、调查、核实、分析，及时发现潜在的问题。应提倡以仲裁方式解决金融纠纷，其最大的优势在于可以不公开审理，这一方面保护了金融机构的商业秘密，另一方面也有利于对金融消费者隐私权的保护。法院作为定纷止争的最后途径。应以公平、效率为原则处理好金融消费纠纷，其中最重要是在诉讼程序上进一步完善小额诉讼机制和集团诉讼制度。当前的金融消费者纠纷涉案标的较小，采用小额诉讼机制解决纠纷具有很强的针对性；而集团诉讼则能以最小的投入使多数的小额受害者得到及时救济，在保证权益得到保护的同时，既节省消费者诉讼成本，又能节约司法资源。
近年来，各国在法政策上，日益强调金融消费纠纷解决机制的多元化发展，并加强了对“诉讼外纠纷解决机制”（Alternative Dispute Resolution，以下简称ADR）的重视。纵观各国的金融ADR制度，除了我们所熟知的“仲裁”、“调解”等外，还有一种被称为“申诉专员”（ombudsman）的制度。就该申诉专员制度而言，其最早系公法领域内的申诉处理机制，用以处理公民对政府机关或公务人员的申诉。
上世纪80年代，为了加强对金融消费者的保护，进而建立起一套快速、费用低廉，且易接近民众的纠纷解决机制，英国开始将申诉专员制度扩展适用于金融服务领域。1981年，数家英国保险公司自发组建保险申诉专员署（Insurance Ombudsman Bureau），由此开启了金融申诉专员制度的先河。随后，申诉专员制度逐渐扩展适用至英国金融行业的各个领域。事实上，各种金融申诉专员制度的建立，确实提高了对金融消费者的保护力度，但也造成了各申诉机制之间相互交织重叠的情形，进而使消费者常常无所适从。另外，这些申诉专员机制在独立性、公信力等问题上也经常受到质疑，并且分散的申诉机制容易造成管辖上的死角。因此，建构一个统合型的金融申诉专员机构的呼声开始高涨。在这样的背景下，英国于2000年通过了《金融服务与市场法》，将原有的金融申诉专员组织进行了整合，并成立了一个金融申诉专员服务公司（Financial Ombudsman Services Ltd，以下简称FOS），专门处理消费者与金融机构之间的纠纷。据此，一个统合型的金融申诉专员服务机构在英国正式建立。
二、英国金融申诉专员制度的规范模式
英国FOS在性质上属于保证责任有限公司，其组织结构包括三大部分，即：董事会与执行团队、案件处理部门、基础支持部门。目前，FOS的董事会由九人组成，且均为非执行董事。同时，这些董事均由英国金融服务局（Financial Services Agency，以下简称FSA）指派，而董事会主席则先由FSA提名，并征得英国财政部批准后任命。FOS 的董事会主席每季度要向FSA 报告工作计划的执行情况，每年度要提交该年公司各项职能履行状况的报告。FOS的董事虽由FSA任命，但其并不是公务员，且一经任命不得随意罢免。另外，FOS的运营经费亦非来自于政府，而是由两个方面构成，即：一是金融机构交纳的年费，二是案件处理所收取的费用。对于案件处理所收取的费用是由被投诉的金融机构承担，而消费者则无须付费。
根据《FSA指导手册》的规定，可向FOS提出申诉的消费者包括：其一，个人消费者；其二，小微企业；其三，年收入在100万英镑以下的公益团体；其四，资产净值在100万英镑以下的信托受托人。同时，申诉人的投诉亦须属于FOS管辖的范围。具体而言，FOS的管辖分为两种类型，即：当申诉人向FOS的投诉属于FSA所制定的强制性管辖规则范围内的金融活动时，适用“强制性管辖”；而当申诉人向FOS的投诉属于FSA所制定的自愿性管辖规则范围内的金融活动时，则适用“自愿性管辖”。此外，英国《消费者信用法》于2006年修正时，新增第59条、第60条有关消费者信用管辖的规定，同时FSMA也配合修正新增第226A条与第234A条，以作为消费者信用管辖的法律依据。因此，除了强制性管辖与自愿性管辖外，FOS尚包括“消费者信用管辖”。应指出的是，在消费者向FOS投诉前，其应首先向被投诉的金融机构提出申诉，该金融机构必须在八周内作出回应。若消费者对回应无法接受，或超过八周仍无回应时，其方可就该案向FOS提起投诉。另外，FOS亦规定了申诉时效，即：在权利受侵害之日起六年内，或者知悉权利受侵害之日起三年内；若收到金融机构的处理决定，申诉人则须在六个月内向FOS提起申诉。
FOS对于消费者投诉案件的处理包括三个阶段。在第一个阶段，由客户联络部门首先审查是否应受理该投诉。在通过审查后，客户联络部门的消费者顾问会听取争议双方的意见及参阅相关资料，之后其会向消费者提出FOS的解决建议。若仍无法解决，争议案件将移交案件工作部门，并进入第二个阶段。在第二个阶段，由初阶裁判员（Adjudicator）先行居间调解，并促使争议双方达成和解协议。若无法达成和解协议，初阶裁判员会作出一个初阶决定。在该初阶决定仍然无法解决纠纷的情形下，案件便将进入第三个阶段，即由申诉专员进行审理。在第三个阶段，申诉专员原则上将以书面审理为主，但必要时仍可听取双方陈述意见或举行听证会。申诉专员作出的裁决系最终裁决。若消费者接受，则该裁决对金融机构自动生效。若消费者拒绝或在规定的时间内未回复FOS，则该裁决对争议双方均不具有拘束力，此时，消费者可向法院另行起诉。
概括而言，英国的FOS具有独立、公平、快速灵活、易接近民众等特点。这些特征使得英国的FOS在处理金融消费案件中扮演着十分重要的角色，同时也使得其逐渐成为各国的制度范本，并在整个世界范围内掀起了一股法律移植的热潮。
销售误导和理赔难一直是我国保险业广为社会诟病的两大突出问题，而缺乏高效健全的保险纠纷解决机制则是这两大问题日益严重的深层原因之一。保险公司以产品为中心、一味追求保费规模的粗放式发展模式使其忽略了客户关系管理（CRM）的重要性，而保险监管者以保险市场行为为中心的监管模式则导致了保险消费者权益保护制度的缺位，具体表现在以下几个方面。
（一）缺乏法律主体地位和专门的法律规范
在我国，"保险消费者"虽然多次被保监会相关文件提及，但保险消费者还不是一个法律概念。保险消费者在与保险公司进行业务往来时，一般被称之为"投保人"、"被保险人"或"受益人"。
2013年10月25日全国人大常委会通过了对《消费者权益保护法》的第二次修正。新修正的《消费者权益保护法》主要加强了对网络购物等新兴消费方式的保护，强化了经营者的义务，加大了对惩罚性赔偿的力度。但新修正的《消费者权益保护法》对金融消费者的适用性仍然不强。《消费者权益保护法》旨在对消费者的一般生活消费中的权益进行保护。与一般生活消费相比，保险消费具有消费标的的无形性、销售方式的劝诱性、消费结果的不确定性等特殊性。这些特殊性降低了《消费者权益保护法》对保险消费者的适用性。
虽然《保险法》的不可抗辩条款以及弃权和禁止反言等规定保护了保险消费者的自主选择权，格式条款和保险人说明义务等规定保护了保险消费者的知情权。但是《保险法》的立法宗旨为规范保险交易行为，而非保护保险消费者，所以《保险法》在保护保险消费者方面的操作性并不强。
（二）纠纷处理机制不完善
保险消费者和保险经营者发生消费者权益争议，可以通过协商、调解、投诉、仲裁、起诉等途径解决。根据统计，全国法院2010年受理保险纠纷案件59747件①；保监会2013年受理保险消费者投诉21361件②；消费者协会2013年受理保险投诉1874件③。从统计数据可以看出，目前我国保险纠纷的调解、投诉以及仲裁机制还不完善，保险消费者主要通过起诉解决保险纠纷。但是，作为处于交易弱势地位的保险消费者，诉讼并不是理想途径。因为对于损失金额不大的保险消费者，诉讼面临成本较高、处理时间较长等问题。而且，保险消费者诉讼行为的知识和能力往往无法与保险公司抗衡。
2007年，保监会下发了《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》（以下简称《保险纠纷处理机制指导意见》），建议保险行业协会建立调处机构，提供便捷的纠纷解决渠道，及时有效化解矛盾。但我国的保险行业协会是由保险机构会员组成的保险业自律组织，是保险机构的利益代表。其作为保险纠纷的调解机构，不仅不会向保险消费者实施倾斜保护，反而容易向保险机构偏袒。
2011年，保监会成立消费者权益保护局，建立了保险消费者的投诉机制。但这种"私法公法化"的法制理念使得监管部门在处理消费争议的过程中遭遇主体合法性的困扰。目前在国内，只有仲裁机构和人民法院才有权依法对保险消费争议进行裁判。而根据行政行为"法无明文授权不可为"的原则，在于法无据的情况下，保险监管部门若就具体保险消费争议做出评断，保险监管部门可能成为行政诉讼的被告。因此，在接到上述投诉后，保险监管部门多以转办件形式交由保险公司处理。在这一过程中，保险监管部门仅仅起到转交和督促保险经营机构妥善处理的职能。这显然不能很好地解决保险消费争议④。
二、金融ADR机制的国际经验
（一）金融ADR机制
ADR机制是Alternative Dispute Resolution的简称，即"替代性纠纷解决机制"。ADR机制是指除诉讼外的纠纷解决方式集合的统称，该机制是一个开放性的机制，包含调解、和解、谈判、仲裁等。金融ADR机制即为ADR机制在金融领域的应用。
（二）金融ADR机制的国际经验
由于金融领域诉讼中存在地位不对等、信息不对称、成本高昂等问题，因此，部分发达国家和地区尝试建立了非诉讼的金融纠纷解决机制，该机制具有程序简便、灵活，费用低廉，专业性强以及非公开性等优点。
英国是最早建立金融ADR机制的国家。2000年英国通过了《金融服务与市场法》，依法设立了金融服务监管局（FSA）等机构，实现了对金融业的统一监管。在FSA的框架下，成立投诉专员服务有限公司（FOS）。FOS属于民间专业组织，接受FSA监管。FOS整合了多方诉讼纠纷解决机构，统一了保险消费者的投诉渠道。
日本和台湾地区在借鉴英国成功经验的基础上，也分别建立了金融ADR机制，但各具特色。日本最大的特色在于2004年通过了《ADR促进法》，该法为ADR机制在专业领域的运用，为金融ADR机制的产生创造了法制基础。在日本，金融监管部门基于申请指定纠纷解决机构，金融ADR机制基本上是以和解的方式解决纠纷。台湾地区2011年颁布了《金融消费者保护法》，对"金融服务业"、"金融消费者"等概念进行了法律界定，明确了金融经营者的义务和金融消费者的权利，规定了金融消费者的争议处理程序。
以台湾地区为例，金融消费者发生金融消费争议时，运用金融ADR机制处理流程大致如下。（1）金融消费者向金融机构申诉，金融机构在30日内将处理结果告知金融消费者，金融消费者满意处理结果，争议解决；（2）金融消费者不满意处理结果，向争议处理机构申诉，进入金融ADR机制处理程序；（3）由评议委员会进行评议，形成评议意见报告，金融消费者接受评议决定，金融机构履行评议决定，争议解决；（4）金融消费者拒绝评议决定，评议决定不拘束金融机构，金融消费者可提起诉讼。
总结英国、日本和台湾地区的金融ADR制度，具有以下共性：ADR制度基本由民间专业组织执行并接受监管部门监督，是针对小额保险纠纷的简易快捷低廉处理方式。除日本的ADR机制只提供以和解方式解决纠纷外，英国和台湾地区则通过建立起唯一的金融纠纷处理机构，整合了除诉讼外的所有纠纷处理渠道，如协商、和解或仲裁，提高了保险消费者投诉的便利性。同时，英国和台湾地区还很好地衔接了非诉讼保险纠纷处理机制和诉讼途径之间的协调关系。申请人对金融纠纷处理机构的处理结果不满意的，可以拒绝接受，并保持诉讼权利。
三、我国保险消费者权益保护体系的构建
（一）颁布《金融消费者权益保护法》
完善立法是建立有效的保险消费者权益保护机制的重要前提。颁布《金融消费者权益保护法》，它为各项制度的建立和相应机构的设立提供了法律依据，提高了金融消费者权益保护的操作性，也能增强对经营者的法律约束。同时，保险消费作为金融消费的一种形式，与其他金融消费又有很多不同的特点。因此，我国可以借鉴发达国家和地区的成功经验，颁布专门的金融消费者权益保护法，对金融消费者的权利、金融经营者的义务、争议解决途径等进行统一规定。并针对保险消费与其他金融消费存在的不同，对保险消费者权益的保护单列章节规定。下文针对该法律的内容与框架提出几点建议。
首先，颁布《金融消费者权益保护法》应当明确其保障对象。金融消费者主要是指接受金融服务业提供金融商品或服务者，但不应包括专业投资机构以及符合一定财力或专业能力之自然人或法人。在保险消费者的定义方面，应当包括购买保险产品接受保险服务的所有自然人与法人，这是由于保险本身是一种特殊的产品，具有很强的专业性，其定价包含复杂的精算原理，受系统性风险影响较大，作为购买保险产品的一方明显处于技术弱势地位。
其次，该法律的出发点是消费者权益保护，因此，除坚持维持金融业公平合理、平等诚信的经营原则外，应当体现出有利于处于弱势地位的消费者的保护原则，如在金融服务机构与金融消费者订立契约的条款显失公平的，应判定该条款无效；契约条款如有疑义的，应进行有利于金融消费者的解释。对于明显加重金融消费者一方义务或免除金融服务机构责任的格式条款可以认定无效。《消费者权益保护法》和《保险法》中也有关于格式条款以及争议条款认定的相关规定，本法中的规定也应当与其保持充分的一致性。
再次，在我国金融消费领域，尤其是保险消费领域存在着大量不适当营销行为，由于金融消费的特殊性，消费者在接受不适当的消费引导后可能做出与自己风险承受能力以及购买能力不相适应的消费决定。作为保护金融消费者的专项法律，应当规定金融服务业刊登、播放广告及进行业务招揽或营业促销活动时，不得有虚伪、诈欺、隐匿或其他足致他人误解的措辞或说明，并应当确保其广告内容完全真实，在实务中对金融消费者所负担的义务不得低于前述广告内容及进行业务招揽或营业促销活动时对金融消费者所提示的资料或说明。金融服务业与金融消费者订立提供金融商品或服务之契约前，应向金融消费者充分说明该金融商品、服务及契约的主要内容，并充分揭露其风险。如由于金融服务机构违反前述规定，导致金融消费者受到损害，应负损害赔偿责任。若金融服务机构已尽说明义务，应当由金融服务机构一方承担举证责任。基于以上的规定才能充分发挥法律对金融消费者的全面保护。
（二）完善保险的ADR机制
自2007年保监会下发《保险纠纷处理机制指导意见》以来，我国的非诉讼保险纠纷处理机制（保险ADR机制）包括：保险行业协会主导的调解机制、保监会消费者权益保护局主导的行政诉讼机制。虽然受理保险纠纷的机构门类繁多起来，但容易出现保险纠纷发生后，保险消费者难以明确投诉对象。在消费者提出受理申请后，各个机构之间也没有明确纠纷处理责任归属。
非诉讼纠纷处理途径是一种双方均认可的，结果具有法律效力的公平公正的裁决方式。因此，应当把保监会的消费者权益保护局从保监会的职能部门中分离，使其成为独立的组织，同时接受保监会监管。这样既保证了保险消费者权益保护局的独立性，又保证了其的权威性。保险消费者权益保护局具有调解、仲裁等权力。保险行业协会作为行业自律组织，不再行使调解职能。并且该调解、仲裁所产生的仲裁与服务费用应当由金融服务机构一方承担，这样能更加有效地约束保险服务机构的经营行为，保护保险消费者的合法权益，并能有效激励保险服务机构减少纠纷发生。
保险消费者如果不满意ADR机制的处理结果，还可以进一步向法院提起诉讼。这样既可以给保险消费者提供通过非诉讼途径快速有效解决保险纠纷的便捷途径，又保持了消费者通过诉讼途径解决纠纷的权利，最大限度地给予消费者选择权，使保险消费者的权益能够得到真正有效的保护。
保险消费者权益保护局作为独立法人，其日常运营费用可由政府捐助维持。此外，向金融服务业收取的仲裁与服务费用也可作为其资金来源。
保险消费者权益保护局应建立相关制度，以规范其运行。为保证保险纠纷处理的专业性与公平性，保险消费者权益保护局可以借鉴发达国家和地区的保险纠纷处理程序，设立由行业专家组成的评议委员会。由保监会或各保险公司推荐具有相关专业修养以及实务经验的评议委员若干，并设立主任委员，报请保监会核定后聘任。评议委员应设立任期，期满后，经保监会评审在任期间公平公正，则可以续聘。
通过以上途径建立统一的非诉讼纠纷处理渠道，并与诉讼渠道相结合，可以实现高效、公正、有序地处理保险纠纷，既能够保护保险消费者的合法权利，又能够维持我国保险业的健康发展。
注释：
①郑伟、 保险消费者权益保护：机制框架、国际经验与政策建议、 保险研究[J]，2012，3、
②中国保监会、 中国保监会关于2013年保险消费者投诉情况的通报、 中国保监会网站，2014，1、
[关键词]金融消费者；权益保护；金融监管
[中图分类号]F832 [文献标志码]A [DOI]10、3969/j、issn、1009-3729、2013、02、013
近年来，我国居民日常生活和企业生产日益“金融化”，金融服务消费迅猛发展，金融消费者已经成为独立、庞大的消费主体。保护金融消费者权益，不仅是消费者自身的需要，也是金融体系健康发展的重要一环。加强金融消费者权益保护，建立健全相关制度体系，对于维护广大人民群众切身利益，促进金融业健康、协调、持续发展具有重要而深远的意义。自美国次贷危机引发全球金融危机以来，发达国家针对金融消费者权益保护出台了一系列法律法规，而我国这方面的工作却进展缓慢。本文拟在解析金融消费者概念和权利的基础上，分析我国金融消费者权益保护中存在的问题，进而探寻这些问题的应对策略。
一、金融消费者的概念和权利
1、金融消费者的概念
按照我国《消费者权益保护法》第2条所规定的内容，我们可以将消费者定义为：为生活消费需要购买、使用商品或接受服务的人，但现阶段关于金融消费者并无相关法律法规予以规定。准确界定金融消费者的概念是金融消费者权益保护立法的基础性问题。目前，学界对金融消费者的概念尚未达成一致意见，在主体范围、外延、判断标准等方面有不同的认知。比较典型的有以下几种观点：一是认为金融消费者是指为生活需要购买、使用金融产品和服务的个体；二是从满足个人金融需求的角度，认为“办理存贷款、购买保险合同、投资股票债券等诸多满足个人金融需求的主体都是金融消费者”；三是认为金融消费者是指在金融机构购买金融产品、接受金融服务的自然人。[1]
笔者认为，金融消费者作为一般消费者在金融领域的延伸，其概念可定义为：为个人消费而购买、使用金融产品或接受金融服务的自然人，但是以生产、经营为直接目的而使用金融产品或接受金融服务的人除外。
2、金融消费者的权利
与一般消费者相比，金融消费者具有特殊性，应给予金融消费者特殊的权益保护。金融消费者享有的权利由以下几项组成：一是金融消费安全权。金融消费者在使用金融产品或接受金融服务时应享有生命财产不受威胁、侵害的权利，包括人身安全权和财产安全权两个方面。这是金融消费者享有的首要权利。二是金融消费知情权。金融消费者享有知悉金融产品或金融服务真实情况的权利，如了解存贷款利率、手续费、保险费、理财产品风险与收益等。三是金融消费自由选择权。金融消费者可根据自己的偏好自由选择金融经营者作为其交易对象并决定是否交易，可自由决定交易方式、交易时间和地点。四是金融消费公平交易权。金融经营者与消费者结成法律关系时，应遵循公开、公平、公正和诚实守信的原则，不得强行要求消费者使用金融产品或接受金融服务，也不得在合同或法律关系中制定规避义务和违反公平的条款。五是金融消费损害赔偿权。金融消费者在消费过程中非因自己的故意或者过失而遭受人身、财产损害时，有向金融机构提出请求赔偿的权利。六是金融消费者结社权。这是宪法规定的结社权在金融领域的具体体现，它实质上是一种政治权利。七是金融消费者受教育权。八是金融消费者受尊重权。九是金融消费者的监督权。
二、我国金融消费者权益保护存在的问题 我国目前保护消费者权益的最基本法律是现行的《消费者权益保护法》，虽然该法在一定程度上对金融消费者权益有一定保护作用，对消费者维权也有一定的指导和规范作用，但程度还比较低，特别是在专业性较强的金融领域，至今没有针对金融消费者权益保护的专门法律制度出台，缺乏专门的机构负责金融消费者权益保护方面的具体事宜，保护金融消费者权益的内部机制与外部环境均有待改善。
1、金融消费者权益保护立法不健全
我国目前还没有针对金融消费者权益保护的专门法律出台，与其相关的法律主要有两个体系：一是《中华人民共和国消费者权益保护法》，这是保护消费者合法权益的基本法；二是金融领域的核心法律以及各种规章制度，前者主要有《中华人民共和国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》等，后者主要有中国人民银行、银监会、证监会、保监会等监管机构制定的规章条例。[2]
随着金融业的发展，这两个立法体系已经不能适应金融领域消费者权益保护的需要。一是《消费者权益保护法》是一般性的法律规定，适用对象是一般商品或服务。金融消费者有别于一般的消费者，具有一定的特殊性。《消费者权益保护法》并未明确说明金融消费的情况，有关规定过于原则，缺乏针对性，适用面窄，没有体现其对金融消费者的专门保护。二是金融领域现有立法欠缺对金融消费者权益的专门性保护。《中国人民银行法》等法律和规章制度大多是为了维护金融行业的正常运转秩序和提高市场配置效率，基本上是以金融监管为中心，虽有部分涉及金融消费方面的内容也极其简单粗略，缺乏对金融消费者保护的适用性。
2、金融消费者权益保护机构功能不完善
自2008年金融危机之后，受国际金融监管新趋势的影响，2012年以来，“一行三会”（中国人民银行、银监会、证监会、保监会）分别设立了金融消费者保护机构。央行和银监会成立了金融消费者保护局，证监会和保监会设立了投资者保护局，但从其功能来看，其更多承担了类似办的工作，同时兼有消费者教育功能等。以保监会的投资者保护局为例，其职能主要有研究保护保险消费者权益的机制、受理投诉咨询、调查处理消费者投诉、消费者教育和风险提示等。对金融消费者保护的力度不大，功能不全。同时，各自独立设置保护机构也与我国混业经营的趋势有冲突，出现问题时，容易相互推诿，不能实质性地保护消费者权益。
3、金融消费者权益保护内部机制不健全
保护金融消费者的合法权益，需要金融机构建立相应的内部机制，包括充分的信息披露制度、提高金融机构服务质量和规范收费等，而我国现阶段在这些方面做得还很不够。
一是金融机构信息披露不充分。随着金融市场的发展，金融结构的复杂性、金融产品的多样性及专业化趋势，都使得金融机构与金融消费者之间的信息严重不对称，消费者无法掌控银行账户划拨、个人信息使用等情况。而金融从业人员向消费者推荐商品时往往片面鼓吹其收益率，对于商品结构、风险收益等重要因素要么不披露要么模糊披露，致使消费者盲目购买金融商品。
二是金融机构服务质量欠缺，收费名目繁多。这是消费者对金融机构投诉的主要内容。在金融交易前金融机构内未设置服务设施、在交易过程中工作人员态度差、在交易结束后出现问题时推脱责任等现象时有发生，更有依据其优势地位擅自提高服务费、制定“霸王条款”等，这些都显现了我国金融机构目前在产品、设施服务方面存在的问题。[3]
4、金融消费者权益保护的外部环境较差
我国金融消费外部环境建设在金融消费者教育、行业自律和投诉机制方面也存在亟需解决的问题。
一是金融消费者专业知识匮乏。金融消费者缺乏经济和金融专业相关知识，且易于听取处于垄断地位的金融机构对金融产品和金融服务的广告宣传，往往对自己所购买的金融产品和金融服务的内容知之甚少，而金融机构为出售金融产品和金融服务，完成销售任务和目标，对金融消费者有关金融消费的询问也是讳莫如深。
二是行业自律能力有待加强。金融行业协会主要代表金融行业全体企业的共同利益，这限制了其维护消费者权益的动机，缺乏对与金融业息息相关的金融消费者利益的关注。行业协会组织在调解纠纷方面，更多的是要维护会员单位利益，在无外部压力的情况下，保护金融消费者的权益很难成为其自觉行动。行业协会资金很大程度上来源于会员，在此背景下，行业协会维护消费者权益的权威性和社会公信度存在疑问。
三是投诉受理机制不健全。现有的金融监管制度没有建立相对完善的纠纷解决机制，没有从自律或者强制性法律角度进行规范。当金融消费者与金融机构产生纠纷时，往往直接诉诸司法途径或者一般由行业协会来解决。而诉诸司法途径成本高、耗时长、程序复杂，并且容易激化金融机构与金融消费者之间的矛盾，对金融机构的声誉也会造成严重损害。[4]
四、完善我国金融消费者权益保护法律制度建议 金融消费者权益保护是实现金融市场稳定和经济持续发展的重要环节，需要社会各个阶层的全面参与。其中，法律和组织机构是制度要求，金融机构内部业务规则是细节要求，争端解决机制是程序要求，更新理念并加强教育是思想要求。在我国金融消费立法刚刚起步的情况下，应当充分利用法律、监管、行业自律等多种途径，为消费者构建一个安全、诚信、公平的交易环境，促进金融服务业的发展。
1、完善金融消费者权益保护立法，拓宽法律保护范围
（1）修改《消费者权益保护法》，增强对金融消费者权益保护的针对性。第一，将金融消费者概念明确纳入该法的管辖范围，设立专章规定金融消费者的内涵与外延、保护范围、权利与义务、保护机构的职责和争端解决途径等，体现对金融消费者的专门性保护，使金融消费者保护适用该法有明确的法律依据。第二，在法律责任方面，在遵循公平公正的基础上，侧重对金融消费者的保护，对于权益双方的举证原则和举证责任予以明确规定；在处罚规定中改变过去重罚轻赔的思想，在保证行政处罚和刑罚力度的同时，加大民事赔偿的比重，并适当增加赔偿金额。第三，在纠纷解决途径中，出台充分利用协商、和解来调节金融纠纷的细则规定；要求各金融机构内部建立处理纠纷的部门，专门处理金融消费纠纷，减少诉讼成本；赋予各行业协会纠纷处理职能。
（2）制定专门的金融消费者权益保护法，体现对金融消费者权益的专门性保护。第一，明确规定该法的宗旨是为了保护金融消费者合法权益，进一步提高金融服务水平，构建和谐稳定的金融消费关系，促进金融协调发展，维护金融安全与稳定。第二，设专章规定金融消费者的特殊权利和金融机构的义务，明确金融消费者在进行金融交易时所享有的各项权利，对金融机构的业务规则予以细化。第三，对金融消费争议处理提出具体而明确的要求，从方式、途径、受理机构等方面予以明确规定，加强监管机构的职责。同时，基于金融消费者的弱势地位，在立法中可以做一些倾向于保护消费者权益的强制性规定。[5]
2、健全金融消费者权益保护机构的功能
“一行三会”可设计一个统一的金融消费者保护原则，在此宏观原则之下，各部委各有分工协调运作，完善金融保护局的功能，集中行使金融消费者保护职权，拟定金融投资者保护政策法规，投资者教育等，从而帮助消费者避开金融机构隐性收费和欺骗性借贷等金融欺诈行为。可分为以下几个步骤进行。
一是强化风险为本的监管。应把流动性风险、信息科技风险、国别风险、声誉风险等放到更为重要的位置，同时关注金融机构与非正规金融机构的合作，建立防火墙。
二是完善资本为主的监管。以实施《商业银行资本管理办法（试行）》为契机，督促商业银行强化资本管理。
三是不断完善监管工具箱。应不断丰富监管指标，加强分析监测，提高监测的预警和量化风险的能力。
四是进一步加强金融消费者的保护。积极开展公众金融教育，形成金融消费者保护长效机制。
3、健全金融消费者权益内部保护机制，加强对金融机构的义务规定
一是强化金融机构的信息披露制度。建立健全金融机构的信息披露制度，统一信息披露的规范和要求，拓宽信息披露的相关渠道，维护金融消费者在购买金融产品和金融服务时必要的知情权，为金融消费者提供更多可以比较的选择。[6]
二是强化金融机构的公平义务规定。应通过强有力的法律约束，防止金融机构利用垄断地位侵害消费者的权益。
三是强化金融机构的保密义务。保护金融消费者的隐私权，这不仅关系到消费者个人信息安全，也关系到消费者财产安全。[7]
4、改善金融消费者权益保护的外部环境
一是完善金融消费者教育制度。在加强对金融消费者的有关经济学和金融学等相关领域的专业知识教育以外，提供必要的维权法律知识也是非常重要的。在加强对金融消费者教育的问题上，可以采取灵活措施，编订具有通俗易懂内容的相关教材，不拘泥于各种教育和教材形式，增加金融消费者接受教育的渠道。
二是健全金融消费者争端纠纷解决机制。首先，设立专门的消费者投诉部门。良好的争端纠纷解决机制是迅速解决金融消费纠纷、维护金融消费者权益的重要制度保障。建立高效便捷的纠纷解决机制，既可以在现存的各级消费者协会下增设相关金融消费者纠纷解决部门，也可以仿照消费者协会机制另设金融消费者协会，来加强和完善对金融消费者合法权益的保护。其次，投诉渠道上加大非诉形式的运用。非诉形式主要有协商、调解、仲裁等。非诉形式具有耗时短、见效快、方便快捷的特点，可降低诉讼成本，节约诉讼资源，避免金融机构与消费者之间的矛盾激化，促进社会和谐。
[参考文献]
[1]冉俊、金融消费者权益保护问题研究[J]、金融纵横，2011（2）：58、
[2]何颖、金融消费者刍议[J]、金融法苑，2008（2）：21、
[3]张杰、我国金融消费者权益保护法律问题研究[D]、烟台：烟台大学，2012、
[4]吴弘，徐振、金融消费者保护的法理探析[J]、东方法学，2009（5）：19、
[5]管斌、金融消费者保护的治道变革[J]、经济法论坛，2011（2）：193、