第一章 总则
第一条 为了加强生猪屠宰监督管理，规范生猪屠宰经营行为，保证生猪产品质量安全，保障人民身体健康，根据《生猪屠宰管理条例》(以下简称《条例》)和国家有关法律、行政法规，制定本办法。
第二条 商务部负责全国生猪屠宰的行业管理工作，组织制定屠宰行业发展规划，完善屠宰行业标准体系，指导省级商务主管部门制订生猪定点屠宰厂(场)设置规划。
县级以上商务主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。省级商务主管部门会同畜牧兽医主管部门、环境保护部门以及其他有关部门，按照合理布局、适当集中、有利流通、方便群众的原则，结合本地实际情况制订生猪定点屠宰厂(场)设置规划，报本级人民政府批准后实施。
第三条 国家扶持生猪定点屠宰厂(场)技术创新、新产品研发，鼓励向机械化、规模化、标准化方向发展，推广质量控制体系认证。
第四条 各级商务主管部门应对在生猪屠宰管理和屠宰技术研究、推广方面做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。
第五条 国家鼓励生猪定点屠宰厂(场)在自愿的基础上依法成立专业化行业协会、学会，发挥协调和自律作用，维护成员和行业利益。
第二章 生猪定点屠宰厂(场)的设立
第六条 生猪定点屠宰厂(场)的设立(包括新建、改建、扩建)应符合省级人民政府批准的生猪定点屠宰厂(场)设置规划。
第七条 生猪定点屠宰厂(场)的设立应符合《条例》第八条规定的条件。
(一)依照《条例》第八条第(一)项的规定，生猪定点屠宰厂(场)应当有与屠宰规模相适应的充足水源，水质符合国家规定的城乡生活饮用水卫生标准。
(二)依照《条例》第八条第(二)项的规定，生猪定点屠宰厂(场)应当设有待宰间、屠宰间、急宰间，其建筑和布局，应符合《猪屠宰与分割车间设计规范》的规定。生猪屠宰设备和运输工具应符合国家规定要求。
(三)依照《条例》第八条第(三)项的规定，生猪定点屠宰厂(场)必须配备与屠宰规模相适应的屠宰技术人员。屠宰技术人员必须持有县级以上医疗机构开具的健康证明。
(四)依照《条例》第八条第(四)项的规定，生猪定点屠宰厂(场)必须配备与屠宰规模相适应、经考核合格的肉品品质检验人员。
(五)依照《条例》第八条第(五)项的规定，生猪定点屠宰厂(场)应当配备符合屠宰工艺和《生猪屠宰产品品质检验规程》要求的检验设备，备有适用的消毒设施、消毒药品。
生猪定点屠宰厂(场)的污染物处理设施，应当达到排放的废水、废气、废物和噪声等符合国家环保规定的要求。
(六)依照《条例》第八条第(六)项的规定，生猪定点屠宰厂(场)应当配备符合病害生猪及生猪产品无害化处理标准的无害化处理设施。
(七)依照《条例》第八条第(七)项的规定，生猪定点屠宰厂(场)应依法取得动物防疫条件合格证。
第八条 申请设立生猪定点屠宰厂(场)，应当向设区的市级人民政府提出书面申请，并提交符合《条例》第八条规定条件的有关技术资料、说明文件。设区的市级人民政府根据设置规划，组织商务主管部门、畜牧兽医主管部门、环境保护部门以及其他有关部门，依照《条例》规定的条件进行审查。
设区的市级人民政府应当就申请设立的生猪定点屠宰厂(场)是否符合生猪定点屠宰厂(场)设置规划，书面征求省级商务主管部门意见。不符合生猪定点屠宰厂(场)设置规划的，不得予以批准。
申请人获得设区的市级人民政府做出的同意的书面决定后，方可开工建设屠宰厂(场)。
第九条 生猪定点屠宰厂(场)建成竣工后，设区的市级人民政府应当组织有关部门进行验收。符合《条例》规定的，颁发生猪定点屠宰证书和生猪定点屠宰标志牌。
申请人应持生猪定点屠宰证书向工商行政管理部门办理登记手续。
第十条 设区的市级商务主管部门和省级商务主管部门应当将本行政区域内生猪定点屠宰证书和标志牌发放情况及时报送上级商务主管部门。
商务部在政府网站定期公布全国生猪定点屠宰厂(场)名单。
第三章 屠宰与检验
第十一条 生猪定点屠宰厂(场)应当建立生猪进厂(场)检查登记制度。进厂(场)屠宰的生猪，应当持有生猪产地动物卫生监督机构出具的检疫合格证明。
第十二条 生猪定点屠宰厂(场)应当建立严格的生猪屠宰和肉品检验管理制度，并在屠宰车间显著位置明示生猪屠宰操作工艺流程图和肉品品质检验工序位置图。
第十三条 生猪定点屠宰厂(场)应当按照国家规定的操作规程和技术要求屠宰生猪，宰前停食静养不少于12小时，实施淋浴、致昏、放血、脱毛或者剥皮、开膛净腔(整理副产品)、劈半、整修等基本工艺流程。
鼓励生猪定点屠宰厂(场)按照国家有关标准规定，实施人道屠宰。
第十四条 生猪定点屠宰厂(场)应当按照国家规定的肉品品质检验规程进行检验。肉品品质检验包括宰前检验和宰后检验。检验内容包括健康状况、传染性疾病和寄生虫病以外的疾病、注水或者注入其他物质、有害物质、有害腺体、白肌肉(PSE肉)或黑干肉(DFD肉)、种猪及晚阉猪以及国家规定的其他检验项目。
第十五条 肉品品质检验应当与生猪屠宰同步进行。同步检验应当设置同步检验装置或者采用头、胴体与内脏统一编号对照方法进行。
肉品品质检验的具体部位和方法，按照《生猪屠宰产品品质检验规程》和其他相关标准规定执行。
第十六条 经肉品品质检验合格的猪胴体，应当加盖肉品品质检验合格验讫章，并附具《肉品品质检验合格证》后方可出厂(场);检验合格的其他生猪产品(含分割肉品)应当附具《肉品品质检验合格证》。
第十七条 对检出的病害生猪及生猪产品，应当按照国家有关规定进行无害化处理。
第十八条 国家对肉品品质检验人员实行持证上岗制度。从事肉品品质检验的人员，必须具备中专以上或同等学历水平，并经考核合格。
第四章 经营管理
第十九条 生猪定点屠宰厂(场)应当建立质量追溯制度。如实记录活猪进厂(场)时间、数量、产地、供货者、屠宰与检验信息及出厂时间、品种、数量和流向。记录保存不得少于二年。
鼓励生猪定点屠宰厂(场)采用现代信息技术，建立产品质量追溯系统。
第二十条 生猪定点屠宰厂(场)应当建立缺陷产品召回制度。发现其生产的产品不安全时，应当立即停止生产，向社会公布有关信息，通知销售者停止销售，告知消费者停止使用，召回已经上市销售的产品，并向当地商务主管部门报告。
生猪定点屠宰厂(场)对召回的产品应当采取无害化处理措施，防止该产品再次流入市场。
第二十一条 生猪定点屠宰厂(场)应当建立信息报送制度。按照国家《生猪等畜禽屠宰统计报表制度》的要求，及时报送屠宰、销售等相关信息。
第二十二条 生猪定点屠宰厂(场)应当使用符合国家卫生标准的专用运载工具，并符合保证产品运输需要的温度等特殊要求。生猪和生猪产品应使用不同的运载工具运输;运送片猪肉，应使用防尘或者设有吊挂设施的专用车辆，不得敞运。
第二十三条 生猪定点屠宰厂(场)所有权或经营权发生变更的，应当及时向当地商务主管部门备案。
生猪定点屠宰厂(场)歇业、停业超过30天的，应当提前10天向当地商务主管部门报告;超过180天的，商务主管部门应报请设区的市级人民政府对定点屠宰厂(场)是否符合《条例》规定的条件进行审查。不再具备《条例》规定条件的，应当责令其限期整改;逾期仍达不到《条例》规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂(场)资格。
第二十四条 生猪定点屠宰厂(场)屠宰的种猪和晚阉猪，应当在胴体和《肉品品质检验合格证》上标明相关信息。
第五章 证、章、标志牌管理
第二十五条 本办法所称的生猪屠宰证、章、标志牌包括：
(一)生猪定点屠宰标志牌、生猪定点屠宰证书;
(二)生猪定点屠宰厂(场)等级标志牌、生猪定点屠宰厂(场)等级证书、生猪定点屠宰厂(场)等级标识;
(三)肉品品质检验合格验讫章、肉品品质检验合格证;
(四)无害化处理印章;
(五)商务部规定设置的其他证、章、标志牌;
第二十六条 商务部统一规定证、章、标志牌的编码规则、格式和制作要求，建立全国生猪屠宰证、章、标志牌管理数据库。
第二十七条 省级商务主管部门负责本行政区域内生猪屠宰证、章和标志牌的管理工作，按照商务部规定的编码规则，对本行政区域内生猪屠宰证、章、标志牌进行统一编码;负责统一制作肉品品质检验合格验讫章、肉品品质检验合格证、无害化处理印章。
第二十八条 市、县商务主管部门负责监督本行政区域内生猪屠宰证、章和标志牌的使用;颁发本行政区域内肉品品质检验合格验讫章、肉品品质检验合格证、无害化处理印章。
设区的市级商务主管部门负责制作、管理生猪定点屠宰标志牌、生猪定点屠宰证书。
第二十九条 县级以上商务主管部门应当建立生猪屠宰证、章和标志牌管理制度，依据各自职责，严格制作、保管、发放程序。
第三十条 生猪定点屠宰厂(场)应当建立本企业生猪定点屠宰证、章、标志牌的保管和使用管理制度。
第三十一条 任何单位和个人不得冒用、使用伪造、出借、转让生猪屠宰证、章、标志牌。
第三十二条 发放生猪屠宰证、章、标志牌，可以依据国家有关法律法规规定收取工本费。
第六章 监督管理
第三十三条 各级商务主管部门应当根据实际工作需要建立屠宰管理机构，配备必要的管理人员和执法人员。
第三十四条 县级以上地方商务主管部门应当定期向本级政府报告生猪屠宰管理情况，争取当地政府及财政部门的支持，落实生猪屠宰管理、执法等所需经费，确保生猪屠宰管理和执法监督检查工作顺利进行。
发生大规模私屠滥宰、注水、暴力抗法等重大问题时，商务主管部门应当及时报请本级政府协调有关部门开展联合执法。
第三十五条 商务主管部门应当依据《条例》第二十一条规定的方式和要求，对生猪屠宰活动依法进行监督检查。
第三十六条 生猪屠宰监督检查的内容包括生猪定点屠宰厂(场)的日常生产经营活动和违反《条例》规定的各项制度和要求的私屠滥宰、注水、加工病害肉等违法活动。
第三十七条 生猪屠宰监督检查人员进行监督检查时，不得妨碍生猪定点屠宰厂(场)正常的生产经营活动，并不得收取任何费用。
第七章 法律责任
第三十八条 违反本办法第十二条、十三条、十四条、十五条、十六条、十九条规定，生猪定点屠宰厂(场)未建立并实施生猪屠宰、检验、质量追溯等制度的，由商务主管部门依照《条例》第二十五条的规定处罚。
第三十九条 违反本办法第二十条第一款规定，生猪定点屠宰厂(场)未建立缺陷产品召回制度的，由商务主管部门依照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第九条的规定处罚。
第四十条 生猪定点屠宰厂(场)有下列情形之一的，由商务主管部门责令改正，并可处1万元以上3万元以下罚款：
(一)从事肉品品质检验的人员未经考核合格的;
(二)运输肉品不符合本办法规定的。
第四十一条 生猪定点屠宰厂(场)有下列情形之一的，由商务主管部门责令改正，并可处1万元以下罚款：
(一)未按本办法要求及时报送屠宰、销售等相关信息的;
(二)所有权或经营权发生变更未及时向当地商务主管部门备案的。
第四十二条 违反本办法第三十一条规定，冒用、使用伪造、出借、转让生猪定点屠宰证书或者生猪定点屠宰标志牌的，由商务主管部门依照《条例》第二十四条的规定处罚。
冒用、使用伪造、出借、转让本办法规定的其他证、章、标志牌的，由商务主管部门责令改正，并可处1万元以上3万元以下罚款。
第四十三条 依照《条例》第三十一条规定，商务主管部门工作人员在生猪屠宰监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第八章 附则
第四十四条 为保证边远和交通不便的农村地区生猪产品供应，确需设置小型生猪屠宰场点的，所在地省、自治区、直辖市应当依照《条例》第二条的规定，制定本行政区域的具体管理办法。
依照《条例》设置的生猪定点屠宰厂(场)能够保证供应的地区，不得设立小型生猪屠宰场点。小型生猪屠宰场点生产的生猪产品，仅限供应本地市场。
第四十五条 《条例》施行前设立的生猪定点屠宰厂(场)，应当自《条例》施行之日起180日内，向设区的市级人民政府申请换发生猪定点屠宰标志牌和生猪定点屠宰证书。
中国现代高等教育有百余年的历史。当然，若从北京大学的脉络来看，可回溯到中国汉代的太学①，从那时到2011年，有两千多年的历史。但从现代意义的大学上看，从京师大学堂创建至今才有一百多年。尽管如此，由于中国(海峡两岸暨香港、澳门)大学的历史背景，其章程却浓缩了古今中外大学治理的思想和机制，呈现出不同的结构形态，反映了世界大学章程领域不同阶段的历史成就，同时显示出中国现代大学制度在其形成过程中对中国传统的继承、对国外大学模式的参照以及对大学内部力量的调节等方面的作用机制。
一、从《奏拟京师大学堂章程》到《国立北京大学组织大纲》
1898年，清政府创立京师大学堂，继而停办国子监，使京师大学堂上承太学正统，下立新学祖庭;，成为具有现代意义的中国第一所国立综合性大学。为此，自戊戌到癸卯，清政府相继颁布了三个京师大学堂章程;，即1898年梁启超起草的《奏拟京师大学堂章程》(下称奏拟;)、1902年张百熙主持编订的《钦定京师大学堂章程》(下称钦定;)和1903年张之洞主导重订的《奏定京师大学堂章程》(下称奏定;)。三个章程相互承继，均有总纲(或全学纲领、立学总义)、功课(科目)、学生入学、学生出身、设官、聘用教习(或教习管理员)等章节。所不同者，奏拟;有经费、暂章，钦定;有堂规、建置，奏定;有屋场、图书器具、通儒院及京师大学堂现在办法等章节。[1]总体上看，京师大学堂章程是在我国高等教育机构历来章程的基础上，参酌日本大学规制而成，体现了中体西用的思想；相对于略早的京师同文馆、天津中西学堂、南洋公学等章程，不失首善体制;，具备现代大学章程的基本要素，达到了新的高度。由于三个章程都由最高学务当局主持制定，因而具有高等教育法规的意义。同时，这些章程既是京师大学堂的办学纲领，又是全国大学堂的基本规范，在近代中国学制体系中居于引领地位。
1912年，时任教育总长的蔡元培先生主持制定《大学令》，这是中国近代高等教育的第一个法令，具有重要的时代意义。《大学令》虽然面向国内各大学，但北京大学是当时首屈一指的国立综合大学，《大学令》实际上就成了规范北大的教育方针和组织原则。1916年蔡元培先生出任北京大学校长，1917年《修正大学令》出台，为中国专门化高等教育的发展创造了条件。
1919年，北京大学在《修正大学令》的基础上，开始修订组织章程。1919年11月5日，北京大学评议会议决设立组织委员会，希望章程能够内察事势之转移，外觇各国大学现行制度之短长，量为变通，以图尽善;，要求从事修改大学内部组织章程，并推定梦麟②为起草员，先后开会讨论了四次，于12月1日通过试行章程;③。经评议会修正，在全校试行。1920年5月以后，马叙伦④领衔组织委员会对章程进行了多次修订，经评议会确认后于10月5日呈报教育部备案。10月26日，教育部指令，准予备案。[2]《国立北京大学现行章程》包括学制和组织两个方面的规定。在组织方面，章程本着教授治校之宗旨，明确北大内部分为四部分职能：评议会司立法，行政会议司行政，教务会议司学术，总务处司事务等。《国立北京大学现行章程》不仅是蔡元培改革北大的成果结晶，而且是民国时期第一部由大学自行起草，经评议会通过、教育部备案等一系列合法程序后颁行的国立大学章程。这在中国现代大学章程建设中具有示范意义。当时的《申报》评论说：北大合欧美两洲大学之组织，使效能与德模克拉西(Democracy)并存，诚为世界大学中之最新组织。;⑤
1924年，北洋政府颁行《国立大学校条例》，从条例编制的内容看，依据中国国情，继续参考日本、德国的经验，同时开始借鉴美国的经验。因条例规定国立大学实行董事会制度，与《国立北京大学现行章程》确立的教授治校原则相抵触，遭到北京大学等高校的质疑。
1929年7月，国民政府的《大学组织法》颁行实施，这部法规主要由蒋梦麟牵头主持制定。包括《大学组织法》在内的相关法规条例对民国高等教育体制的完善起到了积极的推动作用。这一时期的立法程序是以德日等国的法律制度为依据、以成文法为法律的主要形式。在立法内容上，则主要以美国的高等教育制度为依据，呈现出立法基础多元化、立法层次体系化和立法内容稳定性的特点。《大学组织法》及《大学规程》承袭了《京师大学堂章程》到民初《大学令》、《大学规程》的框架体系，并充分吸纳了之前大学章程建设的经验。1930年12月，蒋梦麟出任北大校长，根据《大学组织法》提出了校长治校，教授治学，职员治事，学生求学;的主张。[3]1932年12月，北大颁行《国立北京大学组织大纲》，进一步使大学内部的学术权力和行政权力在校务会议体制下实现相对平衡，学院制和研究院制度在这一时期得以确立。
1947年4月18日，北京大学教授会通过了新的《国立北京大学组织大纲》。当时的北大拥有文、理、法、医、工、农六个学院，抗战胜利后各学院急需恢复发展，组织大纲就成了推进建设的制度依据。该组织大纲特别规定：本大学教授、副教授全体组成教授会，由校长召集，审议校长或校务会议交议事项。每学期至少开会一次。;[4]这一条款为教师参与学校管理提供了有效机制。在北大颁行组织大纲的第二年，即1948年，国民政府出台《大学法》。北大的组织大纲为《大学法》的制定提供了参考。
二、从《高等学校暂行规程》到《北京大学章程》起草
1949年10月1日，中华人民共和国成立。1950年8月，根据中国人民政治协商会议《共同纲领》，教育部颁布《高等学校暂行规程》。该暂行规程包括总纲、入学、课程、考试、毕业、教学组织、行政组织、社团、附则等七章32条，规定高校实行校长负责制，教研组为教学的基本组织，在校长领导下设校务委员会以研究和议决学校重大事项。⑥在《高等 学校暂行规程》的指导下，各大学可以根据学校情况制定本校章程。
1950年以后，北京大学根据教育部《高等学校暂行规程》修订和制定本校的各种管理办法。1952年，国家进行了大规模的高等学校院系调整，北大系科结构发生很大变化，逐步实行二级制的行政领导体制，各种管理办法亟待改进。但基本体制仍是校长负责制，重大事项仍由校长领导下的校务委员会议决。1956年，校务委员会的职权得以扩大，进一步体现集体领导的作用。在1958年5月4日北大校史编纂委员会非正式印行的《北京大学六十年》中，编制了北京大学的组织机构图，显示了当时的校系关系。[5]1958年9月，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中规定高等学校实行党委领导下的校务委员会负责制。由于社会处于不断变动之中，难以将修订北京大学章程提上日程。
1961年9月，中共中央批准试行《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称高教六十条;)，明确高等学校必须以教学为主，努力提高教育质量；正确执行党的知识分子政策；实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制；改进党的领导，加强思想政治教育；学校中党的领导权力集中在学校党委一级，系总支对行政工作起保障和监督作用。[6]1966年，文化大革命;开始，对教育造成了极大的冲击。
1976年，文化大革命;结束，开始拨乱反正，1977年恢复高考。1978年1月26日，北京大学召开了教育工作会议，讨论新的《北京大学工作条例(暂行草案讨论稿)》。当时，北大拟设文学院、社会科学院、自然科学院等三院。同年2月5日，校党委将条例讨论稿上报时任教育部长的刘西尧并转呈邓小平，提请中央批示同意未果。[7]1978年10月4日，教育部颁行《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》，将高校领导制度改为党委领导下校长分工负责制，取消校务委员会，设立学术委员会，要求把高校建设成为教育中心和学术中心。
1985年，原国家教委分别委托北京大学和上海高教局开展《高等教育法》的调研、起草工作。1998年5月，借北京大学庆祝成立100周年之机，国家启动建设世界一流大学的计划(简称985工程;)，北大开始踏上建设世界一流大学的征程。同年8月29日，全国人大常委会通过《中华人民共和国高等教育法》，明确了高等学校的法人地位，规定了大学章程必须明确的事项，并对高校的组织和活动以及教师、学生、经费来源等都作了相应的法律规定，为高校提供了新的依法治校、自主办学的法律依据，也为大学章程建设赋予了实质性的内容。[8]
2006年12月，北京大学第五届教代会暨第十七次工会代表大会提出动议，启动编制《北京大学章程》。学校领导很快批复并由党政联席会议决，责成专人负责。此后着手进行多方面的筹备工作。2007年4月，章程起草的调查研究工作正式启动。同年10月31日，以党委书记、校长为主任的章程起草委员会成立，下设章程起草工作组，负责具体的起草及协调工作。工作组内设秘书组，负责资料和文字工作。2008年6月，《北京大学章程(草案)》第六稿完成，开始在小范围内征求意见。2010年底，《北京大学章程(草案)》第十稿完成。
2011年提交的《北京大学章程(草案)》第十稿，与1978年的《北京大学工作条例(暂行草案讨论稿)》时隔33年，与1947年的《国立北京大学组织大纲》时隔64年。1950年的《高等学校暂行规程》、1961年的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》、1978年的《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》和1998年的《中华人民共和国高等教育法》四个法律法规尽管是国家法规，但可以看做国家制定、各高等学校遵循的共同章程;。半个多世纪以来，北京大学以上述法规为指导，制定和修订学校内部的管理规则细则，以一系列法规条例与大学内部管理规则相结合的方式，代行了大学章程的作用。新的《北京大学章程》的制定，则是对以往经验的总结及对新时代历史使命的回应。上面的综述，基本上是围绕北京大学章程的制定而展开的历史回顾。如果从更广泛的视角加以探讨，则会得到更多的启示。
三、从宋代的中国书院规程到20世纪前半叶的现代中国大学章程
有权威学者认为，北京大学的渊源可追溯到汉代的太学。但就国立高等学府的章程而言，在京师大学堂之前，可考的规范当属国子监监规。国子监是中国古代隋朝以后的中央官学。明代朱元璋在吸取宋代学规制度的基础上，连续四次颁布《国子监监规》：洪武十五年定国子监仪注、官制和监历，又定日常管理制度，十六年定学规和学程，二十年定监生守则和违纪处罚条例等。[9]这四个监规既相对独立，又共同形成一个完整的体系，从而规范了明代官学的教育管理体制。清代国子监的典章制度，较之明代结构更加严谨，采取了以官统事、以事隶官的体例和以典为纲、以则例为用的原则，具体规定国子监的机关执掌、职官设置、处理事务的程序方法，正文之下又附有相关的细则，作为正文的补充，使体系化与程序化得以较好地结合。监规内容主要包括国子监(内分祭祀礼仪、建筑规制、学生类别、教育制度)、绳愆厅(师生管理)、博士厅(教学程序)、典薄厅(钤印、学籍、礼器管理)、典籍厅(图书管理)、六堂(分班管理)、八旗(附设八旗官学)、档子房(公文)、钱粮处(奖助制度)、笔帖式(翻译)、算学(附设算学)。[10]这个国子监的典制被收入1899年修竣的《大清会典》，是古代官学章程的集大成之作。
民间的高等教育机构章程则有各书院的学规，其中比较成熟的是宋代朱熹所订的《白鹿洞书院揭示》，它明确了书院的教育方针和学生准则，是书院章程的最初形态。明清以降，书院的学规往往由地方官员制定。《白鹿洞书院禁约》即由明万历年间江西提学邵锐订立，具体规定了书院管理中最富有特色的藏书制度和学田制度，体现了书院官学化的趋势。清康熙年间的江西提学道高璜制定了《白鹿洞书院经久规模议》，包括洞规、禁约、职事、洞中日用事宜、议注、合用器具、祭器、书籍、每年支给常例、经费、洞租征收等十余项。道光年间，桐乡书院择山长、祀乡贤、课经、藏书等主张，清廷曾谕令全国效法。《桐乡书院章程》不仅强调了章程定大制，揭大纲;的作用，而且反映了章程之议，肇始于乡诸生董事诸君;的制定程序。[11]
清末还创办了一批洋 务学堂，其中最早的京师同文馆先后出台了一系列章程。《同文馆章程及续增条规》是有关学生管理和学习的规章制度，主要涉及学生监管、作息、考勤、考试、奖惩、功课等方面的规定。天津中西学堂和南洋公学均是由盛宣怀创立并督办的新型高等学堂。中西学堂以美国学制为蓝本，设头等学堂及二等学堂；南洋公学则首立四院，分层设学。[12]中西学堂和南洋公学的章程更像是一份筹备办法和建设规划，尚未达到规制宏远、条理详密的层次。洋务戊戌时期是近代中国高等教育的发轫阶段，学堂章程因陋就简，格式单一，内容单薄，风格各异，其意义主要在于创制;而非规范;。京师大学堂创办后，将京师同文馆并入，随后国子监停办。
民国时期是中国大学章程建设相对活跃的一个阶段。辛亥革命前，已有日本、德国等先进国家的大学规制及大学治理方式引进，国立大学及一些民间大学有所改革。辛亥革命后，日本及西方大学的教授会、评议会、各种委员会等建制纳入中国大学及其章程，对大学和专门学校的自律、自治和科学发展起到了重要作用。
1920年《国立北京大学现行章程》出台后，各校相继制定章程。同年的《国立北京高等师范学校组织大纲》就是第一部以组织大纲;命名的高校章程。该大纲包括名称、宗旨、学制、行政组织、会议、附属学校和附则，对校内组织进行了合理的分类，体例有所创新。[13]1921年7月13日，教育部核准《国立东南大学大纲》，规定了校长领导下的三会制，即设立教授会、行政委员会和评议会，并申明设校董会其章程另订之;。[14]这是中国公立大学史上的第一个校董会。1923年3月26日，《北京大学日刊》登载了蒋梦麟参与起草的《杭州大学章程》，全文十七章共93条，这在当时是篇幅较长、内容较为完善的一部大学章程，尽管由于政局混乱、经费缺乏等原因，杭州大学筹建未果，但这部章程却凝结了当时较为先进的办学理念和成功的治校经验。1926年4月颁布的《清华学校组织大纲》被认为是当时实施教授治校比较好的一个章程，规定了评议会和教授会两个重要的权力机构，以评议会权力为最高，教授会是全校性的教授组织，教授代表对于校务决策有重大影响力。[15]
南京国民政府时期，教育行政部门加强了对大学章程的管理。1928年8月16日，国民政府大学院核准了《国立武汉大学组织大纲》，全文五章18条，包括总则、院系、教授及职员、机关、负责等，简明扼要。1929年6月12日《国立清华大学规程》颁行实施。1930年1月18日，由东南大学、第四中山大学演变而来的中央大学向教育部呈送《国立中央大学组织规程》，这是一部遵照《大学组织法》制定的有典型性的大学章程，该校规模较大，事类繁多;，规程切实厘定即明专责任，取分工合作主义，以实现整个完全的大学精神为标的;。[16]1948年，国民政府颁行《大学法》，除个别条款有所改动外，主体内容与《大学组织法》相差不多。因时局动荡，大学亦处于不定之中，章程也无从根据新法修订了。
从宋代的中国书院规程到20世纪前半叶的现代中国大学章程，时间跨度约九百余年。京师大学堂的建立是个分水岭。其前的几百年可以看做中国传统高等教育机构的章程时期；其后则是中国现代高等学校的章程时期，这一时期，无论国立大学还是私立大学或教会学校，受西方大学的影响较多，其理念、规制和章程都有显著的变化。尽管如此，从宋代的中国书院规程到20世纪前半叶的现代中国大学章程的变化说明：第一，中国高等教育机构及其章程建设源远流长，现代中国大学的章程中仍有传统的精髓，尤其在规制方面，更见文化的传承；第二，学规章程始终都是中国高等教育机构有序发展的前提条件，建学校先立章程已成规矩；第三，中国现代大学的发展借鉴了先进国家大学的经验，从而以我为主、博采众长，加快了世界水准、中国特色的发展。
四、20世纪后半叶以来的大学立法和章程建设
中华人民共和国成立后，中央人民政府教育部召开第一次全国教育工作会议，内容之一是讨论北京师范大学的改革方案。1950年5月19日，教育部正式颁布了《北京师范大学暂行规程》，这是建国初期以部令形式颁发的为数不多的高校章程之一。这个规程规定了北师大的办学宗旨、教学原则、学生、教学组织、行政组织等问题，明确为人民服务的思想，树立科学唯物主义的世界观，强调学习马列主义、毛泽东思想，明确教学研究组为教学基层组织，要求制订教学计划和教学大纲。行政方面实行校长领导下的校务委员会制度。到1953年，该规程又经历了三次修订，但仅形成草案，未再经教育部颁布。⑦这一时期，教育部颁行的相当于大学章程的文件还有《金陵大学行政组织大纲》(1950年11月)和《南京大学暂行组织规程》(1951年10月)。因《高等学校暂行规程》的规定已经比较具体，各学校的章程有所增减，但基本内容大同小异。此后至1998年，再没有正式的大学章程出现。
1998年《高等教育法》颁行后，教育部次年即下发了《关于加强教育法制建设的意见》，要求高等学校依据《高等教育法》的要求，尽快制定、完善学校章程。不少地方高校如佳木斯大学、黑龙江大学、扬州大学、吉林师范大学等率先制定了章程。2002年6月，《吉林师范大学章程》试行。该章程包括总则以及学校的组织、教育教学、科研和后勤服务、教师和其他教育工作者、学生、经费、奖惩和处罚、附则等八章98条。⑧行文中除《高等教育法》法定内容外，还有许多教学、科研、后勤和学生管理中的具体规定。
2005年底，《吉林大学章程》公布实施。章程包括序言以及总则，学校功能与教育形式，组织与机构(内分学校组织结构、学院与学部两节)，教职员工，学生及校友，经费、资产、后勤，校徽、校旗、校歌、校庆日、纪念日，附dylw、net 则，共八章70条。[17]章程通过规定大学的名称、定位和宗旨来说明大学的性质和地位，通过规定大学的学科门类、教育形式等来说明大学的功能和任务，通过规定大学的组织架构及其组织成员、财产经费来说明大学为完成其基本使命所依存的组织体制和人、财、物等资源条件。章程进一步明确了大学治理的逻辑关系，并通过章程建设确立了大学的法律地位、工作的基本依据和行为的基本准则，使大学的存在和活动有了合法性基础。根据《高等教育法 》，实行党委领导下的校长负责制，赋予党代会制定和通过章程、党委会修改章程的权力。[18]
2006年，教育部法制办公室先后在吉林大学和广东外语外贸大学召开章程建设研讨会。同年4月8日，《上海交通大学章程》(试行)公布实施。该章程有八章60条，5200余字，是高校章程中比较简练的一部。章程确立了党委领导、校长行政、教授治学和民主管理的制度，具体规定了党委会、校长、学术委员会、学位委员会、教学委员会、教师与专业技术职务聘任委员会、教职工代表大会的主要职责。章程还将社会服务与外部关系作为专章处理。⑨
2007年，教育部法制办公室了《关于报送高等学校章程材料的通知》。同年10月26日，《中国政法大学章程》出台，把依法治校;作为办学理念的核心，致力于在国家法律规定的框架内，按照法律赋予的办学自主权，最大限度地实现自主管理的法治化；力求通过构建并不断完善党委领导、校长负责、教授治学、职员治事、民主管理、依法治校;的内部治理结构，实现校内公共管理权力的制约与平衡；并在制度设计和实施方面，体现依法治校与人文关怀的统一，保障教师和学生的合法权益。章程经校教职工代表大会审议通过后生效;。[19]2010年5月1日，中国政法大学又了章程的修正案;，对学校的英文名称、办学目标、国际化和教授会等条款加以修改，重新公布章程。⑩其间，《兰州大学章程》(草案)、《华东师范大学章程》(试行)、《合肥工业大学章程》和《东华大学章程》(审议稿)也先后出台。不同类型的章程体现了各类高校的特色。截至2007年，计有563所高校(包括23所直属高校)向教育部报送了章程或草案。
2010年7月，中央颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。规划纲要明确要求加强章程建设;，着重指出各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校;，学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责;，制定、完善学校章程，探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制;。[20]纲要强调现代大学制度的建设关键在于落实章程建设。2011年1月以来，教育部政策法规司就即将出台的《高等学校章程制定暂行办法》已经向相关高校和教育行政部门数次征求意见。该暂行办法的修改稿对大学章程的法定事项又作了明确规定，规定内容包括：学校名称、校址(须载明学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地等)；办学宗旨(须载明学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学理念等)；办学规模(须载明经审批机关核定的办学层次、规模，制定招生方案及比例的原则等)；学科门类的设置(须载明学校的主要学科门类，以及设置和调整学科门类的原则与程序等)；教育形式(须载明学校实施的全日制和非全日制、学历教育和非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求、修业年限等)；内部管理体制(须载明学校的领导体制、法定代表人，组织结构、决策机制，内设机构的组成、职责、管理体制及监督机制等)；经费来源、财产和财务制度(须载明学校经费的来源渠道、资产属性、使用原则和管理制度、财务管理体制，接受捐赠的规则与办法等)；举办者与学校之间的权利、义务(须载明学校的举办者，举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，学校负责人的产生与任命机制，举办者的投入与保障义务等)；章程修改程序(须载明章程修改的启动、审议程序，以及章程解释权的归属等)。其他必须由章程规定的事项(例如，学校的分立、合并及终止事由，校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项等)。
六十余年来，中国大学章程建设及大学治理的变化，反映了政府和大学在规范大学运行方面的艰辛探索。就现在情况看，中国的大学章程虽有各自的侧重和特点，但也存在一些不足之处：一是具备基本的法定内容，但形式上有千校一面的状况；二是将落实党委领导下的校长负责制放在突出位置，但党委和校长分工不够明确，校内其他法定机构或民主决策机制规范不足；三是对内部管理体制表述比较具体且主要侧重在行政管理，而dylw、net 对学术权力的运行与监督机制表述不充分；四是对学校与举办者、师生员工的权利义务虽有所涉及，但内容比较原则化和宽泛，学校自主办学与管理的权限责任少有体现；五是对章程制定、颁布和修改程序虽然作了规定，但尚不统一，各校章程起草、审议和通过的程序存在很大区别；六是各校对章程如何积极推进，尚缺乏特色和操作程序，可能导致章程实施不够顺畅。尽管如此，总体上已经有了很大的进步，大学治理的整体趋势会更加规范有效。
五、台湾、香港、澳门等地区大学的章程及大学治理
在台湾地区，1948年版的《大学法》经过13次修正，至今仍为台湾地区大学组织规程的法律依据。现行的《台湾大学组织规程》就是伴随上述法令的不断更新、经过近20次修订的结果。1994年，在校园民主和教授治校的潮流下，台湾地区高等教育逐步仿照美、德、法等国模式，推动公立大学法人化进程，当局开始对大学松绑，从由政府教育主管部门决定一切教育事务逐步转向大学自主。具体表现为校长遴选程序化、财务管理自主化、校务会议法制化、大学自我管制和多元评鉴制度化。近年来，台湾地区的大学章程版本更新频繁，结构性和实质性变化较为明显。台湾地区高等教育更多地吸收国外大学治理经验，大学法;修订幅度大，突破了民国时期大学法的框架。
在2011年1月26日修正的大学法;中，教育主管部门取得了公立大学合并的主导权。大学章程不再有统一格式，呈现多元化的特色。如《台湾大学组织规程》包括总则、组织(内分校长、学术单位、行政单位、附设机构等、职员五节)、会议(内分校务会议、其他会议两节)、教职员工申诉、学生之权利与义务、校园安全和附则，共八章64条。《台湾清华大学;组织规程》包括总则，组织及会议，各级主管之资格、产生及去职程序，教师、研究人员及职员之分级及聘用，学生自治与校务参与，附则，共六章61条。《台湾政治大学组织规程》包括总则、组织、 教师、行政人员、会议、学生、附则，共七章49条。《台湾交通大学组织规程》包括总则、组织与执掌、会议与委员会、各级主管、教师与职员、学生事务、附则，共七章56条。(11)
总体上看，台湾地区大学组织规程有一些共性和特点。一是校长实行任期制，新任校长由校长遴选委员会遴选产生，校长新任、续任、去职和程序以及各级主管之资格、产生及去职程序，都有明确规定。二是校务会议议决校务重大事项，各校设立的委员会和校务会议下设的委员会、专案小组则不尽相同。三是大学分设学院、学系(科)、研究所，并设跨系、所、院之学位课程；《台湾大学组织规程》还特别规定了大学院校合并、大学系统或跨校研究中心成立的办法。四是行政单位数目控制在13个以内，主要包括教务处、学生事务处、总务处、研究发展处、国际事务处、财务管理处、图书馆、秘书处、会计室、人事室等。五是教师聘任一般分为初聘、续聘及长期聘任，教师、研究人员及专业技术人员的聘任、晋升等办法由教师评审委员会拟定，教育主管部门实施控编；教职员工的申诉评议组织及运作办法较为健全。六是大学保障并辅导学生成立自治组织，学生代表参与校务会议等决策机制。七是《台湾大学组织规程》高度重视校园安全，规定设置驻卫警察，军、警未经校长委请或同意，不得进入校园。八是各校组织规程须经校务会议通过，报请教育主管部门核定后实施，修正时亦同。
校务会议是台湾地区大学实现共同治理、议决重大事项的核心机构，校务会议由校长等当然成员和教师、研究人员、助教、职员、工友和学生代表组成。教师代表约占校务会议代表总额的1/2，学生代表约占校务会议代表总额的1/10。台湾大学和台湾清华大学;的校务会议审议事项基本相同：一是校务发展计划及预算；二是组织规程及各种重要章则；三是学术单位之设立、变更、合并与停办；四是教务、学生事务、总务、研究及其他校内重要事项；五是有关教学评鉴办法之研议；六是校务会议所设委员会或项目专案决议事项；七是会议提案及校长提议事项。台湾地区大学在组织规程中均载明学校设立的行政单位和各种机构，由于副校长仅有1～2名，学校在三长制的基础上，发展出教务长、学务长、总务长、研发长、国际事务长、财务长、图书馆长、主任秘书和科室、中心主任等行政主管体系，并辅之以相应的会议机制。
香港地区的大学章程包括条例(ordinance)、规程(statute)两部分。其中条例是总纲，规程是从更细的层面上规定学校的各项事务。香港地区的大学继承了英国大学的传统，由政府制定大学条例，并将其纳入香港的法律体系之中，大学董事会根据条例制定更为详细的内部规程。《香港基本法》第36条规定：香港特别行政区在原有教育制度的基础上，自行制定有关教育的发展和改进的政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、学位制度和承认学历等政策。;(12)因此，香港地区大学的条例制度仍然保持着较强的延续性，反映了英国大学治理的传统和特色。
香港地区大学条例的制定主体是特区政府，均由香港立法局通过立法会制定。大学条例的法律地位高，不仅是大学内部管理制度，在本质上还是香港正式的法律。每一个大学条例对应着一个法例号，如香港大学条例、香港中文大学条例和香港科技大学条例分别对应香港法例第1053、1109、1141章。大学条例用语规范、便于操作，除香港中文大学外，其他大学条例均以英文为母本。
香港大学于1911年3月在英国殖民统治之下成立。1997年的《香港大学条例》代替了《1911年大学条例》。《香港大学条例》共有16条(sections)，从整体上规定了香港大学的法团地位与合约形式，校董会、校务委员会和教务委员会的章程、权力及职责，学院及研究所的设置，主管人员和教师及其聘任、权力、职责及薪酬，以及主考、学位授予等重大方面的内容。条例的第13条是规程，由31条具体细则构成，从更具体的层面规定了学位种类与颁授典礼，大学成员构成及其主要职责，校董会、校务委员会、教务委员会、学院院务委员会与纪律委员会的权力，名誉学位委员会、毕业生议会的组织，一般程序和财务程序，学系与学术单位的设立，考试的规定等。(13)规程是对条例的具体细分或补充，它的作用相当于内地大学的规章制度，但比规章制度更加系统。
1963年，港英政府为推广中文教育，特意成立了中英双语并重的香港中文大学，因此香港中文大学条例和规程的中文版本颇为雅致。《香港中文大学条例》共有22条，条目次序与《香港大学条例》相仿，但在开篇处有详题与弁言，详题载明条例的版本，弁言指出香港中文大学为联邦制大学，明确大学与成员书院的关系，宣布中文大学的使命，特别强调其主要授课语言为中文。条例的第13条同样是规程;，但具体规定了规程应订明的14项事宜。《香港中文大学规程》共28条：释义、大会、大学成员、监督、副监督、校长、副校长、司库、书院院长、主管人员、校董会、书院章程、财务程序、行政与计划委员会、教务会、学院及研究院、院务委员、学系、校友评议会、教务人员、人员聘任、讲座教授、人员退休、辞职、免任、学生、学位、dylw、net 考试和引称。(14)规程条款与条例并不完全对应，从体系和内容上看，作为条例附表的规程更像是香港中文大学的治理章程。
香港科技大学成立于1991年，但条例于1988年制定，于1995年修订。现在看到的《香港科技大学条例》修订于1997年，相关条文于2009年核准。《香港科技大学条例》主要内容是大学内部设置的组织与结构，共24条，分为8部：导言，香港科技大学，监督及顾问委员会，校董会，校长、首席副校长、副校长和其他人员，教务委员会、学院及评议会，财政报表及报告，一般规定等。对校董会和教务委员会的规定都很细致很明确，也很有可操作性。条例第23条规定了校董会订立规程的权力。(15)由此可见，香港地区各大学的条例颇为相近，但各校规程则风格不一。
澳门回归后，澳门特别行政区根据《基本法》制定了《澳门大学法律制度》，规定了大学的标的、性质及宗旨、总址及分校、机关、监督实体、章程及内部规章、自主权、法律制度、财政收入、税务豁免、人员制度等。2006年澳门特别行政区核准《澳门大学章程》及相关文件。2006年的《澳门大学章程》有中文和 葡文两个版本，就学术、纪律、行政、财政及财产等方面作出规范。该章程包括一般规定，组织，学术单位、学术辅助部门及行政部门，人员，财政及财产的管理，最后规定等，共六章56条。在一般规定;里明确了大学的原则、使命及宗旨，享有学术自主权、纪律自主权和行政、财政及财务自主权。组织;部分又分七节：一般规定、校监、大学议庭、校董会、校长、教务委员会和财务管理委员会。校董会;部分又分六节：定义、组成、职权及运作，常设委员会，荣誉学位及荣誉名衔委员会，监察委员会，临时委员会和校董会主席办公室。(16)《澳门大学章程》体系完备，结构严谨，层次分明，其机构设置与香港地区的大学比较接近，但章程的系统性比较明显，又与台湾地区的大学章程相似。
中国内地最近六十余年先后实行了校长负责制(1950-1956年)、党委领导下的校务委员会负责制(1956-1961年)、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制(1961-1966年)、党的一元化领导(1966-1976年)、党委领导下的校长分工负责制(1978-1985年)、党委领导下的校长负责制同时试行校长负责制(1985-1989年)、党委领导下的校长负责制(1989年至今)。[22]党委会在校务决策中发挥统一领导的作用，校长主要负责大学行政系统的工作。学术委员会和教职工代表大会制度，分别履行教授治学和民主管理的职能。从历史发展看，中国的大学章程和大学治理除继承中国文化传统以外，还受到日本、法国、德国、美国、前苏联等国大学模式的影响，这种影响也充分表现在海峡两岸暨香港、澳门的大学章程中。
中国内地的大学治理，在1949年以后是以国家的大学法规条例这样的共同章程;与大学内部管理规则相结合的方式进行的。国家的大学法规条例代行了大学章程的作用。由于有了共同章程;的约束，各大学的特色相对弱化。由于国家的大学法规没有具体界定政府与大学各自的责任权利，往往造成了政府运作大学的倾向，使大学多有政府;色彩。大学行政化的趋向成为社会关注的重点，一定程度上影响到人才培养和学术研究的品质。在这种状况下，大学章程的作用及依据章程进行大学治理的意义就显得十分重要了。
就中国大学章程建设的历程及形态来看，无论过去还是现在，大学章程都在规范着大学的组织行为及运行程序，进而成为大学治理的基础。建设世界水准、中国特色的北京大学，需要世界眼光、中国体验和卓越管理，更需要一部好的章程。大学章程能将大学使命、世界眼光、中国体验和卓越管理融在一起，博采众长，自成体系。这样，大学治理就有了稳定的依据，有序发展就有了稳定的基础，世界水准的大学就有了希望。
注释：
①汉武帝元朔五年(公元前124年)，公孙弘奏请设五经博士弟子五十人，培养高级人才，此机构当时称为太学;。到了隋代，改称国子监;，一直到清末，后建立京师大学堂。
②梦麟即蒋梦麟(1886-1964)，时任北京大学总务长，1928年任国民政府首任教育部长，1930年至1945年任北京大学校长。
③《评议会议事录》第一册，档案号BD1919002，北京大学档案馆。
④马叙伦(1885-1970)，时任北京大学教授、组织委员会委员长，1949年任政务院教育部部长。
⑤《北京大学新组织》，《申报》1920年2月23日。其中的Democracy;原文没有，为方便理解而后加的。
⑥《北京师范大学暂行规程》附件，档案号1950-4，校长办公室全宗，北京师范大学档案。
⑦三次修订分别为：《国立北京师范大学规程》(草案)及报部文稿(共六章31条)，档案号1952-3；呈部稿(共十三章125条)，档案号1952-7；《北京师范大学暂行规程》(草稿)(共七章)，档案号1954-4；校长办公室全宗，北京师范大学档案馆。
⑧《吉林师范大学章程》，资料来源：jlnu、edu、cn/xxgk/xxzc、html，最后访问于2011年2月20日。
⑨《上海交通大学章程(试行)》，资料来源：xxgk、sjtu、edu、cn/2010/0901/243、html，最后访问于2011年2月20日。
⑩《中国政法大学章程修正案》，资料来源：gate、cupl、edu、cn/eapdomain/ViewNote?nid=54080&pid=8167&ptid=2&unchecked=true，最后访问于2011年2月20日。
(11)《台湾大学组织规程》，资料来源：host、cc、ntu、edu、tw/sec/All_Law/1/1-04、pdf；《台湾清华大学;组织规程》，资料来源：secretary、et、nthu、edu、tw/userfile/file/orgnized、pdf；《台湾政治大学组织规程》，资料来源：personel、nccu、edu、tw/newPerson/download、php?file=Upload/rule/1-33_AA1S1、pdf&name=1、组织规程；《台湾交通大学组织规程》，资料来源：secretariat、nctu、edu、tw/organization_new、php，最后访问于2011年2月20日。
(12)《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，资料来源：gov、cn/test/2005-07/29/content_18298、htm，最后访问于2011年2月20日。
(13)《香港大学条例及规程》，英文本详见https：//ab、ust、hk/ccss/Ordinance、htm，中文译稿参阅香港特别行政区政府律政司双语法律资料系统，translate、legislation、gov、hk/gbdylw、net /legislation、gov、hk/09/chi/pdf、htm，最后访问于2011年2月20日。
(14)资料来源：cuhk、edu、hk/chinese/documents/aboutus/cuhk-ordinance、pdf,最后访问于2011年2月20日。
第四十二条 本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的,以本法的规定为准。
【释义】 本条是对本法施行前颁布的法律中关于行政复议的规定与本法的规定不一致的部分的法律效力的规定。
本条明确规定,在行政复议法施行之前颁布的有效的法律中,凡就行政复议的有关规定与本法有不同规定的,在本法实施后,都自动失去法律效力,一律按本法的规定执行。国务院于1990年制定了行政复议条例,在条例实施的之前和之后出台的许多单行的法律中,对有关行政管理领域内的行政复议作出了零散的规定。例如,《治安管理处罚条例》第三十九条、《进出口商品检验法》第二十八条、《邮政法》第三十五条、《传染病防治法》第三十六条、《商标法》第三十六条和第三十九条、《税收征管法》第五十六条,以及《专利法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《食品卫生法》等法律中都有关行政复议的规定散落于其中。这些法律主要是在行政复议的申请期限、管辖以及受案范围等方面的规定不同于行政复议法的有关规定。依照本条的规定。这些法律中如果有与行政复议法的有关规定不一致的部分,都要以行政复议法的规定为准,按照行政复议法的规定执行。
强调这一条规定,主要是因为行政复议的立法指导思想发生了很大的转变。行政复议法不仅从完善行政机关内部的自我监督机制方面作出了规定,同时也着眼于建立一种有效的保障公民、法人的合法权益的法律制度方面作了较完整的规定。行政复议法在行政复议条例实施八年的基础上,强调立法的出发点一是要保障公民、法人和其他组织充分行使行政救济权,一是要加强行政机关内部的自我监督机制,强调便民和效率的原则。许多条文的确定都是从便民原则的角度出发,力求有利于行政相对人申请行政复议,有利于行政相对人获得行政救济并穷尽行政救济。这一思想体现在法律规定中主要是,将行政复议申请期限由十五日放宽到六十日,扩大行政复议的受案范围,减少赋予行政复议机关以限制权的规定,以及将行政复议管辖交由行政复议申请人依法自主选择确定等等。
行政复议条例施行之前,国务院出台的许多行政法规中也有关于行政复议的规定。例如,《企业法人登记管理条例》第三十二条、《私营企业暂行条例》第四十四条、《盐业管理条例》第三十条,以及《商标法实施细则》、《社会团体登记管理条例》等等。行政复议条例至今已经实施八年多了,在此基础上,国家许多部委都相应形成了有关在本系统内部具体实施行政复议的规章,或者在其他规范性文件中有关行政复议的问题规定,例如,《技术监督行政复议实施办法》等等;地方人大制定的大量的地方性法规中、地方人民政府制定的大量的规章中也都有关于行政复议的规定。这些行政法规、地方性法规、部委规章、地方人民政府规章,以及其他的规范性文件,从法律的层级效力上说,它们的效力自然低于法律,因此其规定中有不同于法律的部分,当然应该以法律的规定为准,按照法律的规定执行。从本法实施时起,《行政复议条例》同时废止,因此在其基础上形成的规章以及其他规范性文件中与行政复议法不一致的,也就自行废止。
内容提要: 地方立法是我国立法的重要内容,我国地方立法存在缺乏必要性、具体性、越权严重、冲突广泛、操作性差等问题;这些问题导致大量立法资源被浪费,不利于法的价值的实现、社会主义法制的统一、法律作用的实现,法律适用无所适从、地方保护主义合法化。地方立法存在问题的原因主要是地方立法目的不当、立法主体立法技术的欠缺、地方立法主体观念滞后、立法依据不明、相应的国家机关怠于履行立法监督职责。解决地方立法问题的出路在于端正立法目的、更新立法观念、实行立法专业化、明确地方立法依据、强化立法监督责任,建立地方立法“良法”标准等。
地方立法包括地方权力机关的立法和地方行政机关的立法。地方权力机关的立法权源于宪法和组织法及立法法的规定。近年来,地方立法被广泛运用,并保持着上升势头,其逐年递增的比率远远大于中央立法。由于主客观方面的原因,使得地方立法存在诸多问题。
一、地方立法存在的问题
宪法和法律虽然对地方立法基本问题做了规定,但从立法现状来看,地方立法实行的状况并不尽如人意,地方立法尚存在许多问题。
(一)地方立法缺乏必要性
并非所有的事务都需要地方立法,地方立法是有其必要性的。笔者认为,地方立法的必要性包括地方性和具体性。
1、地方立法缺乏地方性。
我国地域辽阔、人口众多,是个多民族国家。不同的民族文化、民族习惯需要不同于全国统一实施的法律制度;不同的地理、气候要求适用不同的法律制度处理这些特殊事务;特定地区的特定政治、经济文化制度要求地方立法机关享有自主性立法解决地方特定政治、经济文化问题。面对中国各地的具体情况,在中央立法完成之后,各地还应该根据地方的实际情况制定富有地方特色的地方立法,确保中央立法在地方得以实现。因此,地方性是地方立法的灵魂,没有地方性的地方立法是无谓的立法。
关于地方立法的地方性,有学者已经进行了阐述:地方立法能充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况,适合本地实际。在突出地方立法针对性的同时,应将执行性、创新性和自主性同解决本地实际问题结合起来[1]。就执行性地方立法而言,地方性指的是把中央立法和地方特定条件结合起来予以立法;就创新性地方立法而言,地方性指的是该地方存在适应地方创新立法的条件;就自主性地方立法而言,地方性指的是解决地方性特殊问题。因此,地方性是地方立法的前提条件。
遗憾的是,我国的地方立法缺乏地方立法的灵魂性条件,一些不具有地方特殊性的地方也纷纷进行地方立法,为立法而立法的现象比较严重。例如:就行政首长出庭制度而言,国务院公布了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)。为了落实该文件精神,湖北省政府2006年出台了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》[鄂政发[2006]38号]。随后,湖北省公安厅于2007年作出《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》,湖北省劳动保障厅于2007年颁布实施了《湖北省劳动保障厅行政复议和行政应诉工作综合试点实施方案》,武汉市质量技术监督局制定了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》和《关于明确行政复议和行政应诉工作职责的通知》等文件;鄂州市人民政府下发了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》和《鄂州市行政机关首长出庭应诉暂行办法》;黄冈市人民政府作出了《黄冈市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》(黄政发[2007]12号)、咸宁市人民政府于2007年1月颁布了《咸宁市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》(咸政发[2007]3号)、钟祥市人民政府于2007年4月颁布了《钟祥市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》;荆门市掇刀区政府制定《行政机关行政诉讼应诉工作暂行办法》、竹山县政府了《县政府关于印发行政机关首长行政诉讼出庭应诉规定的通知》等,这些地方性规章、决定都对行政首长出庭应诉作出了制度性安排。从国务院到县级政府,甚至区政府都做出相同或相近的规定。事实上,湖北省在行政复议和行政诉讼方面没有什么特殊的情况,只要各级行政机关按照国务院的规定予以执行就行了。这种缺乏地方性盲目立法的地方立法实在是没有必要。
2、地方立法缺乏具体性。
地方性立法缺乏具体性主要表现在执行性地方立法。由于中央立法的普遍性和概括性,因此地方立法应当将这种普遍性和概括性具体化,使地方立法具有可操作性。但是,我国地方立法却缺乏这种特性。这种具体性的缺乏主要表现在地方立法对上位法的重复方面。例如:广东作为“侨乡”,其地方性法规、规章在保护侨民利益方面应该非常完善、具体,为此笔者专门对《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》(以下简称《广东实施办法》)与国务院颁布的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》(以下简称《实施办法》)进行了比较。非常遗憾的是,《广东实施办法》缺乏具体性。 《广东实施办法》第六条第二款规定:“归侨、侨眷依法组织的社会团体开展合法的社会活动,受法律保护,各级人民政府和有关部门应给予支持。归侨、侨眷依法成立的社会团体拥有的合法财产受法律保护,任何单位或个人不得侵占或损毁。”该款与《实施办法》第五条第三款基本相同。《广东实施办法》第十条规定:归侨、侨眷私有房屋的所有权受法律保护。归侨、侨眷业权人享有占有、使用、收益和处分的权利,任何单位或个人不得侵犯。该条与《实施办法》第十一条基本上没有区别。作为经济比较发达的浙江省,对劳动保障监察制度的保护应该非常到位。为此笔者又专门比较了《浙江省劳动保障监察条例》(2005)与国务院《劳动保障监察条例》(2004),情况也不容乐观。《浙江省劳动保障监察条例》第十三条第三款规定:“劳动保障行政部门之间对管辖有争议的,应当报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。”这一规定与国务院《劳动保障监察条例》第十三条第二款的规定是相同的。
这些情况并非个案,“据从事立法工作的人估测,地方立法重复中央立法者,约占地方立法的70%—90%”[2]。地方立法在于通过具体性落实上位法,应在便于操作上下功夫。地方立法的重复立法使地方立法丧失了,从而使地方立法完全没有必要。
(二)地方立法越权严重
中央和地方立法的权限宪法和法律已经规定得很清楚。但是地方立法机关僭越中央立法机关的立法权不乏其例。1984年9月29日通过的《福建省普及初等义务教育暂行条例》第五条规定:“阻挠女学龄儿童入学的父母(抚养人),情节恶劣构成犯罪的,按虐待妇女、儿童罪论处。”2000年12月,北京市第十一届人大常委会通过的《中关村科技园区条例》第二十五条规定:“风险投资机构可以采取有限合伙的形式。”地方性法规、规章直接对犯罪和刑罚、民事基本制度予以规定,显然立法超越了地方立法权限,僭越了全国人大及其常务委员会的立法权。
(三)地方立法冲突广泛
法制统一是社会主义法制观的核心。实现法制统一,地方国家立法机关要严格执行立法法的规定。按照立法法的规定,地方性规章不得与法律、行政法规、地方性法规和上级行政规章相抵触。但是由于主客观方面的原因,地方立法冲突的现象比较普遍,诸如地方立法与国家法律相冲突,地方立法与地方立法相冲突,地方性法规、规章与法的精神相悖不乏其例。
1、地方性法规与法律冲突。
尽管立法法明确规定地方性规章不得与法律相抵触,但是地方性规章违反法律的现象并不新鲜。《种子法》第三十二条第二款规定:任何单位和个人不得非法干预种子经营者的自主经营权。按照该条规定,种子的收购和销售可以按照市场价。《河南省农作物种子管理条例》(已废止)第三十六条规定:“种子的收购和销售,必须严格执行省统一价格政策,不得任意提价,省没有规定统一价格的种子,由市(地)、县级农业行政部门和物价部门共同商定。”即关于种子经营价格应执行政府定价。河南省洛阳市中级人民法院审理案件时认为《种子条例》作为法律位阶较低的地方性法规与上位法——《种子法》的规定相冲突,根据立法法第六十二条规定的精神,作出了适用上位法——《种子法》的判决,从而引起了轰动一时的“洛阳种子案”。地方性法规与法律冲突不乏其例,此处不再一一列举。
2、地方性规章与地方性法规冲突。
除了地方性法规与法律相冲突外,地方性行政规章与地方性法规相冲突的情况也屡见不鲜。例如山东省政府的《山东省海域使用管理规定》第十二条规定其属于1000亩以上3000亩以下的海域使用项目,“须经市(地)海洋行政主管部门提出审查意见,报市(地)人民政府(行署)审批”。而按青岛市人大常委会《青岛市海域使用管理条例》的规定,其应属于2000亩以下的其他海域使用项目,“应当向当地海域使用主管部门提出申请,由同级人民政府审批,并报市海域使用行政主管部门备案”。即在青岛地区1000亩以上2000亩以下的海域使用项目上,《规定》要求其审批须经青岛市海洋行政主管部门提出审查意见,报青岛市政府批准。而《条例》要求其向县或区海域使用主管部门提出申请,由县或区人民政府审批,并报青岛市海洋行政主管部门备案。省级政府的行政规章与地级市的地方性法规相互冲突。
3、地方性法规和部门规章之间的冲突。
2003年,广州东悦居业主发现住宅维修资金账户是空的,于是向法院起诉,请求判令该物业开发商广州东华实业股份有限公司缴纳欠缴的专项维修资金190万元。1998年《广东省物业管理条例》第三十二条规定,物业管理维修基金,由物业建设单位按物业总投资的2%向业主委员会移交管理权的时候,一次性拨给业主委员会。根据广东省《物业管理条例》,业主认为维修基金应该由开发商来交。而被告广州东华实业股份有限公司认为维修基金应该由业主来交,其依据是建设部1999年实行的《住宅共同部位、共同设备维修基金管理办法》。按照该办法,商品房销售的时候,购房者与购房单位应该签订维修基金缴纳的约定,按照购房款的2%—3%的比例向售房单位交纳维修基金。广东省的条例和建设部的管理办法,两个管理规定是明显矛盾的。
《行政机关公务员处分条例》(以下简称《条例》)将于2007年6月1日起施行。这是我国行政机关公务员制度建设的一件大事。《条例》的公布施行，对于严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员行为，加强行政监督，有效预防违纪违法问题的发生，具有十分重要的意义。为保证《条例》全面、正确实施，促进各地区、各部门严格依法行政、从严治政，经国务院同意，现就学习贯彻《条例》的有关事项通知如下：
一、高度重视，充分认识实施《条例》的重要意义
《条例》是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政纪律处分的专门性行政法规，对行政机关公务员处分的原则、种类、适用、权限、程序和申诉等做了具体规定。制定《条例》，是行政机关公务员处分工作法制化的重要标志，是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的必然要求，是加强行政机关公务员队伍建设和政府自身建设的重要举措。各地区、各部门特别是各级领导干部，要从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识实施《条例》的重要意义，深刻领会和准确把握《条例》的基本内容和精神实质，切实增强实施《条例》的自觉性和责任感。要通过实施《条例》，引导行政机关及其公务员自觉维护行政纪律，各司其职、各负其责，有效预防和遏制违纪违法问题的发生，建设行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府。
二、深入学习和宣传，为《条例》的实施营造良好氛围
各地区、各部门要把学习、宣传、贯彻《条例》作为一项重要工作列入议事日程，认真研究，统筹安排，全面部署，狠抓落实。要把学习《条例》列入本地区、本部门今明两年的学习培训计划，按照学用结合的原则，组织公务员系统学习有关行政纪律处分的法律、法规和规章，全面掌握其基本内容，做到准确理解、举一反三、融会贯通、正确执行。各级行政机关及其公务员特别是领导干部要带头学习《条例》，做到认识到位、组织到位、工作到位、措施到位。各级监察机关、人事部门要有组织、有计划地开展专门培训工作，做到分层推进、逐级展开，全面提升各级行政机关公务员依法行政的水平。要根据实际情况，充分发挥报刊、广播、电视、网络等媒体的作用，采取多种形式，广泛宣传《条例》，使社会各界及时了解、正确掌握制定实施《条例》的重要意义和《条例》的主要内容，为《条例》的实施营造良好的社会环境和舆论氛围。要以实施《条例》为契机，切实抓好警示教育，有针对性地选择一批典型案例，深入剖析，以案说法、以案学法、以案普法，使广大行政机关公务员从典型案例中汲取教训、引以为戒，做到“查处一案、教育一片”，促进《条例》的贯彻落实。
三、严明行政纪律，加强监督检查，严格实施行政惩戒
正确实施《条例》，必须严明行政纪律，严惩违纪违法行为。各地区、各部门要按照中央纪委第七次全会和国务院第五次廉政工作会议的部署，认真抓好行政机关公务员的行政惩戒工作。要加大查办案件的力度，坚定不移地查处大案要案。要严肃查处违反政治纪律和组织人事纪律的案件，严肃查处领导干部、贪污贿赂、腐化堕落的案件，严肃查处失职渎职、严重损害国家利益的案件，严肃查处利用人事权、审批权、行政执法权等谋取私利的违法案件，严肃查处各种严重侵害群众利益的案件，切实维护国家利益和人民群众合法权益，保证政令畅通。对顶风作案的要依纪依法从严惩处，切实维护《条例》的权威性和严肃性。同时，要本着以事实为根据、以法律为准绳的原则，对违纪人员做出准确的处分，切实保障行政机关公务员的合法权益，做到不枉不纵，有错必纠。要依法受理公务员的申诉，对、、，侵害行政机关公务员合法权益的行为，要严肃查处。
地方各级人民政府和国务院各部门要结合贯彻实施《条例》工作，对处分落实情况加强监督检查。要重点检查处分决定下达不规范，擅自调整或者拖延执行上级机关处理意见，受处分人员工资、职级、职务调整不到位，在接受调查或者处分期间受处分人员被安排提职使用等问题。对处分决定没有落实的，要督促尽快落实；对不执行处分决定或者擅自改变处分决定的，要依据《条例》严肃处理。
关键词：国家自然科学基金；科学基金共同体；共同规则；规范体系
中图分类号：G311 文献标识码：A
《国家自然科学基金条例》（以下简称《条例》）于2007年4月1日起正式施行，至今已有五年。这是依据《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）制定的我国第一部规范国家自然科学基金（以下简称科学基金）使用与管理的行政法规。《条例》对于维护科学基金评审与资助的公开、公平、公正原则，更好地发挥科学基金制在国家创新体系中的作用，加快创新型国家建设，促进我国科技法律体系的进一步建设与发展具有十分重要的意义。2012年5月22日，国家自然科学基金委员会（NSFC，以下简称基金委）和国务院法制办共同举办纪念《条例》公布实施五周年座谈会。中共中央政治局委员、国务委员刘延东出席会议并发表了《加强科技法制建设依法保障和推动科技创新》的重要讲话，明确指出科技法律法规能够发挥对科技管理体制机制、科技资源配置、科技创新活动的引导工作，有利于科技事业的长期稳定发展，有利于创新活力的调动和激发；要从全面落实依法治国基本方略、加快建设创新型国家的战略需要出发，立足我国基本国情，借鉴国际先进经验，遵循科技发展规律，及时总结科技改革创新和贯彻落实有关科技法律法规的好做法好经验，特别是充分发挥《条例》公布实施的示范带动效应，根据发展需要，健全相关法律法规，不断完善中国特色科技法律体系。
2011年7月，基金委《国家自然科学基金“十二五”发展规划》，特别提出加强包括各方面参与者在内的科学基金队伍系统化建设，努力建设一支具有共同理念、追求共同事业、相互联系、相互制约的科学基金管理队伍；完善以《条例》为核心，组织管理、程序管理、经费管理和监督保障相衔接和协调的行政法规和规章体系，形成比较完善的科学基金法律法规和规章制度体系；积极探索科学基金依法管理机制改革，落实科学基金依法管理责任制，切实维护依托单位、科学技术人员、评审专家的合法权益。有鉴于此，本文尝试从共同体与共同规则的内涵界定出发，结合《条例》的实施，探讨和分析科学基金共同体规范体系特别是制度规范体系的构建和完善，以期对基金委科学基金管理规章制度的建设和实施提供一些有益探索。
1 科学基金共同体与共同规则
共同体（munity）一般是指人们在共同条件下结成的集体。任何共同体，本质上都是利益共同体，这个利益可以是经济利益、政治利益，也可以是文化利益、心理利益等。但“要成为共同体中的一员，就要付出代价。共同体体现了安全感，但同时也剥夺了我们的自由。”共同体的每位成员应当认同并遵守共同体的共同规则，规范和约束个体的自身行为。
最早运用科学共同体（scientific munity）概念的是英国科学家和科学哲学家坡兰依，其在1942年发表的《科学的自治》一文中指出，科学家不是孤军奋战的，而是与他的专业同行一起工作，各个不同专业团体合成一个大的群体，并把全社会从事科学研究的科学家作为一个具有共同信念、共同价值、共同规范的社会群体称作“科学共同体”，以区别于一般的社会群体与社会组织。后来，美国科学史和科学哲学家库恩在其代表著作《科学革命的结构》中赋予科学共同体更新的涵义和具体内容，他把科学共同体作为研究科学发展模式的逻辑起点，认为范式和科学共同体这两个概念是密切相关的，范式是科学共同体成员的共同信念，科学家们由于具有共同的范式而构成一个科学共同体。因此，科学共同体内部具有趋同的科学思想和研究范式。而当代科学社会学的研究和实践，又从科学共同体进一步引申出学术共同体的概念，如韩启德认为，学术共同体就是一群志同道合的学者，遵守共同的道德规范，相互尊重、相互联系、相互影响，推动学术的发展，从而形成的群体。综合可见，科学共同体是指具有共同信念、共同价值并遵守共同科学规范的科学家所组成的群体。科学共同体的核心，就是具有共识的学术规范和公认的学术价值观。“规范是科学世界的游戏规则。凡是身处这一世界和将要加入这一世界的人，都必须了解规则，严格遵守规则。遵守规则不是为了得到奖赏，而是参加游戏的必要前提；违反规则，必须受到惩罚――要么出局，要么承认并改正错误。”
科学基金共同体在一定意义上是科学共同体概念的延伸。科学基金的制度设计，决定了其本质上是由科学家群体进行自我管理、评价、分配的基金。科学基金的参与者包括研究人员、评审专家、管理人员等多个方面的主体，大都有着相近的文化背景、科学道德和价值取向。因此，基于对这一群体共同特质的认识和理解，科学基金共同体可以界定为由所有直接参与科学基金工作的各方面组织机构和人员队伍分工协作、有机联系形成的泛科学基金组织。科学基金共同体包括“四支队伍、三类机构、两大系统”。其中，四支队伍是指研究专家队伍（包括项目申请者、参与人、承担人）、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网、地方科技主管部门，以及联合资助机构中的有关管理人员队伍；三种机构是指作为科学基金四支队伍来源的三种组织机构，包括依托单位及其联络网、地方科技主管部门和联合资助机构、自然科学基金委员会；所谓两大系统，一个是专家系统，由研究专家队伍和评审专家队伍组成，另一个是管理服务系统，由基金委干部队伍和依托单位等有关管理人员队伍组成。科学基金共同体拥有以发展中国基础研究为使命的共同的科学基金事业，坚持引领基础研究创新的共同理念，追求促进基础研究的共同目标，遵循基础研究和科学基金管理的共同规则。
综合分析共同体、科学共同体及科学基金共同体三个相关的概念，我们认为按照共同体及科学共同体的一般界定和理解，共同体都应在共同条件下遵守共同的规则。由此可见，科学基金共同体不仅拥有共同的事业、坚持共同的理念和追求共同的目标，还应遵守共同的规则，这也是科学基金共同体作为一个具有目标多重性和管理间接性的泛科学基金组织实现其共同目标和完成其共同事业的基本保障。因此，研究和健全科学基金共同体的共同规则应属必然。此外，科学基金共同体与传统科学共同体的构成有明显的差异和本质区别。科学共同体是遵守同一科学规范的科学家特定集团，更多涉及的是相对松散的科学家群体，而科学基金共同体由专家（科学家）系统和管理服务系统构成。因此，科学基金共同体的共同规则不仅包括具有共识的科学规范和公认的科学道德，还应包括管理服务层面的职业道德和制度规范。
综上所述，共同的规则是科学基金共同体构建的必然基础，是科学基金共同体共同的科学规范、道德要求和行为活动准则。而根据科学基金共同体概念的界定，科学基金共同体各成员应遵守的共同规则从规范性质上可以归纳为以下三种类型。①共同的科学规范。美国著名社会学家默顿在《科学界的规范结构》一文指出，科学的精神特质是指约束科学家的有情感色调的价值和规范综合体，科学规范是一套支配科学活动的文化价值和惯例，“四种制度上必需的规范――普遍主义、公有主义、无私利性以及有条理的怀疑主义，构成了现代科学的精神特质。”从这个意义上讲，科学基金共同体所遵守的共同科学规范亦应包括以上四个方面的内容。而《条例》关于科学基金资助工作遵循公开、公平、公正的原则，实行尊重科学、发扬民主、提倡竞争、促进合作、激励创新、引领未来的方针（第4条）；采取宏观引导、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持的机制（第5条）等规定，也体现了科学基金共同体应当遵守的共同的科学规范的原则要求。②共同的道德准则。从科学基金共同体的构成来看，道德准则包括科学家应遵守的科学道德与基金管理者应遵守的职业道德。其中，科学道德是科学家从事基础科学研究活动时所遵循的道德规范和行为准则，包括诚实守信、杜绝学术腐败、摒弃学术造假等；职业道德则是承担基金管理和服务职能的人员在履行本职工作中所遵循的行为准则和规范，包括恪尽职守、廉洁自律、自觉维护科学基金的公正性和公信力等。③共同的制度规范。制度规范是指在科学基金的组织管理过程中借以约束科学基金共同体成员的行为，规定工作程序和工作职责，明确权利义务的条例、规章、管理办法等的总称，是科学基金共同体有效运行的法律基础。科学基金共同体的制度规范主要包括组织规范、管理规范和监督规范三种表现形态，如《国家自然科学基金面上项目管理办法》属于项目管理规范，而《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》则属于监督管理规范的范畴。
2 科学基金共同体有效运行的法律基础
科学基金共同体共同规则所包含的三种类型规范所具有的效力和作用是不同的。简单而言，科学规范与道德准则大多没有确定的形式，通常体现为观念、习惯、信念、惯例等，主要依靠共同体成员的文化、科学认知、内心信念和习惯，通过成员的自律得以实现，没有实质意义上的法律约束力和强制力。而制度规范从一般的意义来看，属于法律规范性质，具有普遍的法律约束力和强制力。科学基金共同体不同于一般意义上的科学共同体，其构成并非单纯的相对松散的科学家群体，还包括科学基金的管理者，其活动不仅仅是科学基金的基础研究活动，还包括科学基金的管理组织和监督实施。科学基金共同体在一定意义上也体现了科学基金研究共同体和科学基金管理共同体的综合内涵。因此，科学基金共同体的有效运行仅仅依靠科学规范和道德准则是远远不够的，必须建立完善的制度规范，以弥补科学规范和道德准则的不足，保障科学基金共同体的健康高效运行。
由此可见，以《条例》为立法依据所制定的科学基金组织、管理及监督方面的各类制度规范是科学基金共同体有效运行的法律保障，也是科学基金的组织实施和管理监督的基本依据。
制度规范是法治国家、法治社会的根本要求。特别是在依法治国、依法行政、依法管理的法治环境下，制度规范的建设对于遏制科学基金共同体运行当中可能出现的学术不端和科学道德失范有重要的意义，是保障科学基金共同体有效运行的法律前提。
科学精神与法治理念是现代文明的重要精神内核，也是科技事业发展必须坚持的重要价值取向。《条例》是规范科学基金管理的根本法律制度，是在科学基金工作中倡导科学精神、维护科研诚信的重要制度规范，也是科学基金共同体有效运行的根本法律基础。“要在科学基金管理中树立规则至上、法律至上的理念，坚决维护《条例》的权威性和严肃性。”《条例》明确规定基金委负责管理科学基金，监督基金资助项目的实施。《条例》对于规范科学基金共同体各成员行为，规范科学基金的使用与管理，提高科学基金使用效益，促进基础研究，培养科学技术人才，增强自主创新能力，奠定了坚实的法律基础。
《条例》公布实施五年来，以其规范管理、激励创新、保障权益、维护诚信等方面的鲜明立法理念和科学制度设计，为提高自然科学基金使用效益、促进基础研究发展、培养科技人才发挥了重要作用。随着《条例》的实施，以《条例》为核心的科学基金法规体系日臻成熟，科学基金共同体的制度规范日趋完善，科学基金管理工作有了更加准确的法律定位，有了更为明确的法律授权，有了更加规范的法律约束，这为科学、高效的基金管理工作提供了稳固的制度保障。同时，随着《条例》的实施，科学基金共同体各成员在基金项目的组织与规划、申请与评审、资助与实施、监督与管理等科学基金重要管理环节的一系列管理行为将更加规范，基金管理工作的科学性、民主性和公正性都会得到极大提升，这为科学、高效的基金管理工作提供了坚实的实践基础，也为科学基金共同体的健康高效运行提供了有力的法律保障。
制度规范在一定意义上也是科学基金共同体共同的学术规范和科学道德的法律化和规范化。如《条例》依法确认了依靠专家、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持的科学基金项目遴选机制。同时，《条例》为加强科学道德和科研诚信建设，特别规定了基金委应当建立项目负责人、评审专家和依托单位信誉档案，以加强科研信誉管理，并具体规定学术不端行为处罚措施，以遏制科研不端行为。所有这些，直观地表明了《条例》是科学基金共同体有效运行的法律基础，科学基金管理的相关制度规范是科学基金共同体有效运行的制度保障。
3 我国科学基金管理制度规范体系之构建
3、1 科学基金管理制度规范体系的基本框架
1993年7月经全国人大常委会颁布并于2007年12月修订的《科技进步法》明确规定了科学技术在我国现代化建设中优先发展的战略地位，确定了我国发展科学技术事业的基本方针和政策，并确定了推进科技进步的主要制度，全面规定了我国科技发展的目标、作用、资金来源、科技奖励制度等，从而成为指导我国科学技术发展的基本大法。2007年国务院依据《科技进步法》制定颁布的《国家自然科学基金条例》，则成为我国第一部也是唯一一部规范科学基金使用与管理的行政法规。因此，构建我国科学基金管理制度规范体系，应当以《条例》为基础和依据，并以《条例》为统领。科学基金共同体制度规范体系从总体而言，主要包括两个层面的法律规范，一是国务院颁布的《国家自然科学基金条例》，二是基金委依法颁布的各类规章办法。
根据科学基金共同体的“四支队伍、三类机构、两大系统”的构建设想，结合基金委已经颁布执行和正在制定的规章办法，科学基金共同体制度规范的构建可以按照“三个效力等级、四类调整对象、五个细分序列”的架构进行梳理和完善，具体概括如下：①“三个效力等级”包括全国人大常委会颁布的相关法律（主要体现为《中华人民共和国科学技术进步法》）、国务院颁布的行政法规（主要体现为《国家自然科学基金条例》）和自然科学基金委颁布的相关规定、管理办法等规章；②“四类调整对象”即四支队伍包括研究专家队伍、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网等有关管理人员队伍；③“五个细分序列”包括组织管理规范（如国家自然科学基金委员会章程、国家自然科学基金依托单位管理办法等）、项目管理规范（如国家自然科学基金面上项目管理办法等）、行为准则规范（如国家自然科学基金委员会工作人员职业道德与行为规范、评审专家工作管理办法等）、监督保障规范（如学术不端行为处理办法等）和经费管理规范（如国家自然科学基金项目资助经费管理办法等）。
上述法律、行政法规和规章共同构成了科学基金共同体制度规范体系（见图1）。
3、2 科学基金管理制度规范体系建设现状
在上述制度规范体系框架中，基金委相关规定及管理办法自成一体，构成科学基金共同体制度规范体系的核心和主体。据此意义而言，科学基金共同体制度规范体系应当是以《条例》为核心和依据，以基金委为立法主体的国家自然科学基金委员会规章体系即科学基金管理制度规范体系。表1归纳和总结了基金委自1986年成立以来有关科学基金管理方面正在实施的重要规章办法以及相关制度规范的制定和完善的基本状况。
考察表1所列基金委已经颁布实施的规章办法，整体而言，已基本涵盖科学基金共同体制度规范体系所细化的组织管理规范、行为准则规范、项目管理规范、监督保障规范及经费管理规范等五个细分序列，涉及包括研究专家队伍、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网等有关管理人员队伍在内的四类调整对象，形成了以《条例》为核心的行政法规和国家自然科学基金委规章体系。这表明，在我国，一个结构相对科学、内容基本完整的科学基金共同体制度规范体系已初步形成。
根据表l所列基金委已经颁布实施的规章办法的基本概况可以看出，《条例》颁行五年来，基金委根据《条例》的具体规定和原则要求，对有关的组织管理规范、相关项目管理办法和行为准则规范开展了较大规模的立法修法工作，其中修订完善已有规章办法4个，包括2007年7月重新修订《科学部主任基金项目管理暂行规定》、2008年5月重新修订《国家自然科学基金委员会章程》、2010年5月重新修订《国家自然科学基金委员会监督委员会章程》、2012年7月重新修订《数学天元基金项目管理办法》；制定颁布新的规章办法9个，如2007年10月颁布实施《依托单位注册管理暂行办法》、2009年1月制定《国家自然科学基金委工作人员职业道德与行为规范》、2009年9月制定后又于201 1年4月重新修订的《面上项目管理办法》、《重点项目管理办法》和《青年科学基金项目管理办法》等。上述立法修法工作的完成使得科学基金管理制度规范体系的架构更趋于科学和完善，具体规章的内容更符合《条例》的规范性要求和原则性规定。
3、3 科学基金管理制度规范体系建设存在的主要问题
综合分析科学基金管理制度规范体系建设现状，我国科学基金管理制度规范体系建设主要存在以下不足和需要进一步完善的问题。
1）基金委现行规章办法中，有部分规章办法是在2007年4月1日《条例》公布实施前制定颁行的，其中有些规章办法的具体规定存在与《条例》不符或不相适应的内容。如《条例》第36条规定依托单位不履行保障基金资助项目研究条件职责或存在《条例》规定的不端行为的，由基金管理机构给予警告，责令限期改正；情节严重的，通报批评，3～5年不得作为依托单位。而2005年颁行的《国家自然科学基金委员会监督委员会对科学基金资助工作中不端行为的处理办法（试行）》第6条规定，对项目依托单位不端行为的处理种类包括书面警告、内部通报批评及通报批评3种形式，这与《条例》规定的警告、通报批评和停止依托单位资格3种法律责任形式相比较，缺少“停止依托单位资格”的责任承担形式，因此需要进一步修订完善。
2）基金委现行规章办法已基本涵盖科学基金制度规范体系所细化的组织管理规范、行为准则规范、项目管理规范、监督保障规范及经费管理规范等5个细分系列，但在具体细分系列中仍然还有需要增加的调整范围和规范对象。如《条例》第3条规定，国家鼓励自然人、法人或者其他组织向国家自然科学基金捐资。截止至2011年底，自然科学基金委与国内有关部门先后设立了17项联合基金和若干项联合资助项目，联合对象主要为中央及相关行业管理部门、地方政府部门和企业部门，目前联合资助方已达20余家。联合基金在实践中已成为自然科学基金的项目类型之一，而关于联合基金项目至今尚未出台针对性的管理办法，需要制订《联合基金管理办法》，以加强联合基金资助工作的规范化管理。
3）基金委现行规章办法涉及依托单位管理的相关制度规范较为零散，包括2007年4月和10月分别颁发了《关于加强依托单位对科学基金项目管理工作的意见》和《依托单位注册管理暂行办法》。截止至2011年年底，基金委在册依托单位共有2691个。依托单位作为科学基金共同体的构成，是科学基金管理体系的重要组成部分，《条例》第8、第9、第36条等相关条款更是明确规定了依托单位作为科学基金管理体系重要组成部分的法定地位，从行政法规层面赋予了依托单位在科学基金项目管理工作中的管理、服务和监督的法定职责，充分体现了依托单位在科学基金依法管理过程中的重要地位。由此可见，重视和加强依托单位科学基金项目管理，是规范科学基金管理的需要。因此，需要整合基金委现有关于依托单位管理相关办法和政策，制订统一的《依托单位管理办法》。
4）基金委现行规章办法中关于经费管理规范包括2002年颁布实施的《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》、《国家杰出青年科学基金项目资助经费管理办法》及《国家基础科学人才培养基金项目资助经费管理办法》等，其中有关资助经费监督审计的规定较为原则。而科学基金从1986年设立至今的26年时间里，基金资助规模日益扩大。据统计，2011年度国家自然科学基金财政拨款140、43亿元，资助项目批准经费182、75亿元，比1986年设立之初的0、8亿元增长了228、5倍；2011年资助涉及全国1 350个依托单位的各类项目34 836项。快速增长且规模庞大的资助经费额度、数量巨大和种类复杂的依托单位及项目类型需要科学、规范和高效的经费管理和审计监督。因此，制订和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范，加强科学基金资助经费的监督审计工作，对于提高我国科学基金资助经费的使用和管理水平，具有重要的现实意义。
3、4 完善科学基金管理制度规范体系建设的基本思路
《国家自然科学基金“十二五”发展规划》特别提出进一步完善以《条例》为核心，组织管理、程序管理、经费管理和监督保障相衔接和协调的行政法规和规章体系，努力形成比较完善的科学基金法律法规和规章制度体系，使科学基金资助管理有章可循。根据《科学基金“十二五”发展规划》的基本要求，结合科学基金管理制度规范体系建设现状，针对存在的问题和不足，完善我国科学基金管理制度规范体系建设可以遵循以下基本思路。
1）以《条例》为依据，全面梳理《条例》实施前颁布的规章办法，重新修订和完善与《条例》规定要求不相符合的规章办法。截止至2012年9月，基金委已经颁布实施的现行的规章办法共29个，其中《条例》公布实施前制定颁行但在2007年4月1日《条例》颁行后未进行过修订的规章办法共有16个，例举如下：①组织管理规范系列的《国家自然科学基金委员会学科评审组组建试行办法》（1995年颁布）；②行为准则规范系列的《国家自然科学基金委工作人员公务活动八项规定》（2005年修订）；③项目管理规范系列的《国家自然科学基金重大项目管理办法》（2002年修订）；④监督管理规范系列的《国家自然科学基金委员会监督委员会对科学基金资助工作中不端行为的处理办法（试行）》（2005年颁布）；⑤经费管理规范系列的《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》（2002年制定）。因此，应当对有关规章办法进行全面梳理和审查，针对其中存在的与《条例》不符或不相适应的内容，根据《条例》的具体规定和原则要求，重新修订和完善已有规章办法。
2）以《条例》为核心，结合科学基金管理制度规范体系建设需要，根据《条例》规定和现实工作要求，制订新的规章办法。《条例》对科学基金管理所涉及的组织规划、申请评审、资助实施、监督管理以及申请人、项目负责人、评审专家、依托单位和基金管理机构工作人员违反《条例》规定应当承担的法律责任等事项进行了全面具体的规定。因此，应当根据《条例》的具体规定和要求，结合科学基金管理制度规范体系框架内容，按照构建科学完善的科学基金共同体制度规范体系的要求，对科学基金共同体制度规范体系所细化的五个细分序列进行全面研究和分析，针对科学基金实际工作的需要，增加新的调整范围和规范对象，如属于组织管理规范序列的《评审专家工作管理办法》、《依托单位管理办法》，属于项目管理规范序列的《委主任基金项目管理办法》、《联合基金项目管理办法》，属于监督保障序列的《科学基金项目复审办法》、《学术不端行为处理办法》等，合理安排立法计划，循序渐进，制订和新的规章办法，进一步完善科学基金管理制度规范体系。
3）细化《条例》关于依托单位管理的具体规定，整合基金委现有关于依托单位管理的相关办法和政策，制订对依托单位的管理办法，规范和指导依托单位的管理工作及行为。依托单位制度是《条例》规定的科学基金项目管理的重要制度。按照科学基金共同体制度规范体系构成，对依托单位的管理办法属于组织管理规范的范畴。《条例》共43条，其中有18个条款涉及“依托单位”的规定，这些条款凸现了《条例》在依托单位制度设计上的基本框架，即包括在逻辑上紧密相连的三个层面：依托单位准入制度、依托单位职责制度和依托单位责任制度，其中依托单位职责制度是核心。我们认为，对依托单位的管理办法不仅需要充分体现《条例》的精神实质，还要切实保障《条例》有关规定和原则在办法中得到进一步的细化并具有可操作性。同时，通过制订依托单位管理办法逐步贯彻实施《条例》的相关规定，能够更好地规范和保障依托单位在科学基金资助项目申请、实施以及结题等工作中依法承担和履行好管理、监督和服务职责，更好地发挥依托单位作为联系基金委与基金项目申请者、基金项目评审者和获基金资助者等科学基金共体成员之间的桥梁和纽带作用。
4）借鉴国外科学基金在审计监督制度建设方面的先进经验，研究和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范建设，加强科学基金资助经费的监督审计工作。美国国家科学基金会（NSF）作为美国资助科学研究的联邦政府行政机构，在审计监督制度建设方面具有成功的实践和成熟的经验。其审计监督制度的重要特征在于由国家审计、内部审计和社会审计三个层次的审计主体所组成的完整的审计监督体系，其中美国国家审计总署（GAO）行使国家宏观审计职能，NSF总监察长办公室（OIG）行使综合内部审计职能，是NSF审计工作的主要承担机构，执行经常化、制度化的日常审计，同时主要依靠社会审计机构审计项目依托与合同单位，加强科技经费的管理。完善的审计监督法律法规体系是NSF审计监督体系构建的基础和保障，OIG依据《1988年总监察长法案修正案》于1989年设立，与我国政府部门的内审机构相比，法律法规为OIG有效行使职责提供了充分的制度保障。我国可以借鉴NSF在审计监督制度建设方面的有益经验，协同国家审计署、财政部、科技部等相关部门，研究和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范，构建科学完善的国家审计、内部审计、社会审计三个层次的审计监督体系，加强科学基金资助经费的监督审计工作。
4 结论与建议
综上所述，科学基金共同体在一定意义上体现了科学基金研究共同体和科学基金管理共同体的综合内涵，其构成并非单纯的从事基础研究的科学家群体，还包括科学基金的管理者，其活动不仅仅是科学基金资助项目的基础研究活动，还包括科学基金项目资助的管理组织和监督实施。因此，科学基金共同体制度规范的建设与实施必须是在建立完善的制度规范前提下，依靠科学规范和道德准则，加强规范和引导，以保障科学基金共同体的健康高效运行。
1）在探讨科学基金队伍系统化建设的理论基础和运行机制的背景下，应深入加强对科学基金共同体共同规则的研究，特别是开展对科学基金共同体制度规范研究，研究和借鉴国外科学基金在制度建设方面的先进经验，以《条例》及相关法律法规为依据，进一步整理、修订和完善基金委有关科学基金管理的规章办法，有针对性地制订和新的规章办法，以构建科学、高效的科学基金共同体制度规范体系，实现科学基金的依法管理和卓越管理。
关键词：法治；依法行政；所依之“法”；挑战；合法性
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2012）05-0128-04
一、问题的提出
法治作为一种治国方略并非完美无缺，但它却是最适合现代社会形态的治国方式。在中国，自中国共产党的“十五大”以来，也确定了党领导人民建设社会主义法治国家的治理目标。法治的核心要义是公共权力要依法行使，衡量一国法治实现程度的关键因素，这是由于在现实中，真正对依法治国具有冲击力和干涉能力的是真实掌握公共权力的主体，因此，依法治国关注的重点就是“法”对“权力”的控制和对“权利”的保护，强调唯有将权力控制在法律之下，才能真正实现公民的权利和自由。同时，在现代社会里，在所有国家的公共权力中，尤以行政权力对公民、经济和社会发展的影响最为直接和巨大，因此对行政权力进行控制、依法行政又成为依法治国的重中之重。这一点在中国已获得了各个层面上的认同。1996年2月8日，总书记在中共中央举办的法制讲座上明确指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”
依法行政的前提是有法可依。传统上对于依法行政之所依之“法”，毋庸置疑指的是由代议机关通过民主的程序形成的法律。行政活动如果符合法律规范的话，那么立法的政治正当性、公民内心的接受性以及活动的权威性就会“传递”给行政活动的过程和结果。以此逻辑，依法行政承载的本质功能可理解为：根据政治理论和制度的要求，为行政权的行使设定一套规则和制度系统，从而使行政权的获得、行使及其责任，具备政治理论及制度所要求的“合法性”。也就是说，只要行政机关的行政行为和结果在法律的规则之下，其行为就获得了合法化依据，拥有合法性。然而，当代“行政国家”的现实与传统有限的消极意义上的行政，已有天壤之别。一方面所依之“法”不再是简单的宪法和法律；另一方面行政机关也不再只是承担传统的“守夜人”的职能。行政权力扩张的结果，不但在执法领域表现为执法内容的丰富性及执法方式的积极性，而且跃出执法领域跨入从前只有代议机关才能“染指”的立法领域，形成行政立法。不仅如此，行政立法的扩张还可能产生立法寻租与腐败问题，给社会带来巨大危害。可以说，在新的社会背景之下，依法行政所依之法受到了前所未有的挑战，这些挑战在中国尤为突出并具特殊性。重新检视依法行政的所依之“法”，分析其所面临的诸种挑战以及探寻如何增强所依之“法”中行政立法之合法化路径，已成为中国乃至世界上所有实行法治国家的时代主题，也是学术上需要做出回应的问题。
二、依法行政所依之“法”受到挑战
（一）来自行政立法主体多元化的挑战
在西方，立法主体呈现出的多元化态势改变了三权分立的格局，虽然这种改变为传统的主义者指称为是对控权原则的违背，但行政立法作为一种“法”的事实已经“只可控制、无法取消”。在中国，由于历史和现实的原因，立法主体的多元化表现比之西方则更加突出。《宪法》第89条、《国务院组织法》第10条、《地方组织法》第60条和《立法法》第2条、63条、71条、73条对所有立法主体及其权限都进行了明确的规定，概而言之，行政立法所立之“法”不但包括全国人大及其常委会、有立法权的地方人大制定的法律和地方性法规，而且包括拥有立法权的行政机关进行的行政立法。
关于有立法权的行政机关所立之法是否具有“法”的地位问题，对于国务院制定的行政法规来说，无论是现行的法律规定，还是学界的普遍看法，其作为法的渊源之一都是不容质疑的，但是对于行政规章是否属于“法”则依然属于争论的对象。在此，笔者认为有必要对行政规章在中国法律制度中的演进做一下梳理。1982年宪法最早出现了“规章”一词，这里的“规章”仅仅指的是国务院部委的规章，而且该规章是与国务院部委的命令、指示相并列的关系，并不具有特殊的法律地位。1986年12月，六届全国人大常委会第18次会议第2次修改地方人大与地方政府组织法，该法将规章的制定主体由国务院部委扩大到了省、自治区、直辖市人民政府与省、自治区人民政府所在地的市人民政府与经国务院批准的较大的市人民政府，同时不再将规章与命令、指示并列，初步显示出规章与命令、指示在法律地位上的差异。1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》，一方面在第53条两处提到规章、特别是在第12条行文上将规章与行政法规并列，并与同样具有普遍约束力的决定、命令区别开来，从而显示规章在性质上与行政法规的同类性。另一方面该法第53条更加明确地赋予了规章的法律属性。该条规定，人民法院可以参照规章审理行政案件。根据法理学的一般原理，作为法院审判依据必须是具有法律性质的规范性文件。《行政处罚法》承接了《行政诉讼法》的基本精神，把规章与法律、行政法规、地方性法规并列，更加强化了规章法的属性。2000年的《中华人民共和国立法法》更是以国家基本法的形式正式确认了规章的法律性：该法明确把规章纳入《立法法》的调整对象，并明确规定，“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”同时还规定了不同类型规章之间的效力等级问题。至此经过近18年不断演进，规章的法律性得到了我国法律的最终确认。
通过以梳理，可以清楚地看到，行政规章已经在事实上确立了“法”的地位并在事实上发挥着“法”的作用。面对依法行政之“法”立法主体的多元化和所立之法的多样化，我们能做的不是回避和否定，而是应该思考如何将行政合法性所要求的法治理想与行政现实情境相统一。
（二）来自行政立法规模和地位上的挑战
基于立法主体的多元化，从立法规模的角度上甚至可以说传统的“法律治国”已经变换为“规章治国”。以近20年来中国行政立法的制定情况为例，可以清楚的看到与“人大”及其“常委会”制定的法律相比，行政立法的数量所占的比例之高，特别是地方行政规章的数量，更是庞大无比，（见下表）。
而且，更值得关注的是，在中国特定的经济与社会变革背景下，行政立法在中国整个法的体系中所处地位更加突出，特别是创制性立法占据着相当大的比例。尽管近年来随着法律体系的逐步完备，新增的创制性立法比重开始下降，但实际发挥作用的和每年新增的创制性立法数量依然可观。以2008年立法情况为例，据国务院法制办统计，这一年共制定法规规章1194部，其中创制性立法21部，占总数的1、7%。这充分反映出在“行政国家”时代，法律在社会管理和公共领域在不断地向行政妥协。行政立法规模的扩大凸显出现代行政机关以目标为导向的积极行政特征。这意味着“人大”制定的法律对行政的控制逐渐减弱，从具体的条文变为抽象的目标，这使我们在判断行政行为是否有合法性的时候，更加模糊、难以把握。例如1996年制定的《行政处罚法》规定，国务院直属机构经国务院授权，可以享有同部委规章相同的行政处罚设定权，即法律明文规定，直属机构可以在一定条件下可以享有制定规章的权力，这实际是以“一揽子”式的授权方式无限期将部分处罚权赋予国务院直属机构，其进行处罚只需要通过行政系统内部的程序即可。
（三）来自行政解释制度的挑战
法律解释制度即立法主体基于其立法权，在法定的权限内对自己所立之法做出解释的制度。法律解释制度分为立法解释和具体应用解释，其中应用解释包括司法解释和行政解释。在实务中行政解释是指特定的国家行政机关对法律、法规、规章的含义、适用、具体执行等所作的说明，它包括行政机关对上级国家机关制定的法律、法规如何具体运用所作的解释，称为执行解释；也包括行政机关对自己制定的行政法规、规章的含义和适用所作的解释，称为制定解释。《立法法》第42条关于最高立法机关立法解释的规定是完整的，但对于行政解释则缺乏明确的说明。依据1955年全国人大常委会《关于解释法律问题的决议》、1981年《关于加强法律解释工作的决议》、1979年《人民法院组织法》以及国务院2001年颁布的《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》，行政法规的解释和行政法规具有同等的效力，规章的解释和规章具有同等的效力，可见其在社会中发挥的作用之巨大，但是，这些具有同等效力的行政解释却至今没有清晰的、成体系的制度来进行明晰的规定，这无疑会对行政立法的合法性构成了严峻挑战。
上述分析表明，行政立法主体的多元化、立法规模巨大以及立法行政解释的不完善，使得依法行政所依之“法”变得异常复杂。一方面，行政立法已经成为行政所依之据且已势不可挡，另一方面行政立法本身的合法性问题却变得非常突出。呈现在人们面前的行政立法好似一柄“双刃剑”，如果运用得当，就会有利于国家的发展和公民的幸福；运用不当则会产生相反如果。如何增强行政立法所依之“法”的合法性，用好这柄“双刃剑”便成为关键性问题。
三、增强行政立法所依之“法”的合法化路径
从行政立法的整个过程上看，在事前、事中和事后不同阶段都可以寻求到促进行政立法合法化的路径。首先，在事前阶段，谨慎地进行法律授权，缩减行政立法的规模，是从源头上控制行政立法权力行使、减少行政机关立法合法性危机发生的一个根本性办法。例如，通过对行政立法领域的限制和通过对行政解释权的限定，可以有效地压缩行政权的自由裁量空间。但是，现代社会生活的复杂性及权力机关自身的局限性决定了这种控制只能是有限。其次，在事后阶段，即通过在立法程序中增加立法者责任条款和诉诸司法审查，对既存的行政立法的合法性进行审查与责任追究，以此来促进行政立法的合法化。这种事后纠正的方式是有相当力度的，但是，这需要建立良好的问题识别机制和追责机制。问题被识别需要信息公开、财产申报、媒体权利保障等机制的建立与完善；责任被追究需要行政权力内部之间、司法权与行政权之间的制约机制的建立与完善。它们往往需要支付较大的监督成本，况且这些机制可否建立与启动还取决于一个国家的政治制度安排。
西方的实践表明，以行政立法过程为切入点，通过程序的正当性来促进实质的正当性已成为一条运用得越来越广泛的合法化途径。正如美国学者戴维斯所言：“委任立法的理论重点应当从追求一个适当的标准，移向追求一个适当的程序，程序所带来的保护超过标准所带来的保护。”在中国，追求过程的合法性，以程序正义来促进实质正义也在理念上、制度上和实务中受到越来越多的瞩目。就行政立法而言，对其形成过程中的科学化与民主化的强调，是获得合法性的必然要求。所以要强调民主化，除了要彰显“权力最终之人民性”这一政治意涵外，还因为行政立法本质上是在多元化的利益主体间通过权利义务进行配置的方式进行制度化的利益分配，因此，从规范的意义上说，行政立法的程序应当具有为不同的利益各方进行利益博弈提供平台的功能，只有这样才能有效地避免一己之私，最大限度地实现各方利益均衡，体现公正；所以要强调科学化，是因为现代行政立法事项日益向复杂化、专业化、高科技化的方向发展，仅有普通公民参与行政立法程序已不能确保现代行政立法的科学性与合理性，而发挥专家的智慧专长可以克服公众理性上的片面性并过滤公众不恰当的激情。显然，民主化的实现需要仰赖公民的参与，科学化的实现需要诉诸专家的理性，而这些都是通过程序在行政立法的过程中来实现的，因此程序中是否引入公民的参与机制和外部专家机制成为衡量程序正义与否的两个尺度。
我们注意到，自本世纪以来，有一些地方相继制定地方性法规和地方性规章，在名称、原则、范围、程序、救济等方面都让人耳目一新，体现了我国政府信息公开由办事制度型公开向权利型公开的过渡，从单项信息公开到整体信息公开，从单向的政府公开到双向的政府主动公开与民众向政府要求公开相结合，从缺乏实际救济的公开到可诉诸正式救济的发展；体现了政府信息公开制度的方向。但同时也应注意，一方面这些规定还只是我国法律体系内效力较低的地方性法律规定（很大一部分仅是地方政府规章），另一方面有些地方的规定还不成熟，以下将具体进行分析。
一、有关地方规定概览
根据名称的不同，地方政府的有关规定基本可分三类，一种直接冠以“政府信息公开”，一为“政务信息公开”，还有一种为“政务公开”。早期多称“政务公开”，2004年以后则多以“政府信息公开”或“政务信息公开”冠名，其中又以“政府信息公开”为多。由“政务公开”至“政务信息公开”再到“政府信息公开”，这里公开的内容可以说是不断扩大的，由单纯的政务信息到政府职权范围内所掌握的信息，一定程度上也体现了信息公开制度的逐步发展。右表是笔者整理分类的部分规定(1)。
二、方向和距离
1、信息公开的范围――从单项信息公开到整体信息公开
能否使知情权(2)得以真正实现，信息公开的范围具有举足轻重的作用。如何合理地确定公开与不公开的范围，这是建立政府信息公开制度的一大难题。现代立法对该范围界定的通行做法是：通过概括性规定加肯定性列举来规定应当公开的信息，而通过否定性列举来排除免于公开的信息。
以前我国政府信息公开奉行的是“普遍不公开，特殊的才公开”，即有法律明确规定的特定信息才可公开，没有规定公开的则不能公开。而上面提到的地方政府新规中，如广州、杭州、河北、湖北等省市的规章均明确规定了“政府信息以公开为原则，不公开为例外”(3)，这里体现了由“法无准许即禁止”到“法无禁止即公开”的转变，从单项的信息公开到整体的信息公开的转变。
其他如上海、成都等地的地方性规章虽未直书“公开为原则，不公开为例外”，确也间接表达了这一原则。
同时，多数地方性规定还有这样一个亮点，即更多的是在强调公共利益应当成为公开的理由，而非禁止的理由。如上海、昆明、杭州、河北、宁波都几乎完全一致地规定，如果“公开该政府信息所涉及的公共利益超过可能造成的损害的”或“具有明显的公共利益并且公开不会造成实质性损害的”，政府机关均可决定予以公开，而不受种种例外限定（国家秘密除外）。在这里，以公开可能会损害社会公共利益为借口而拒绝公开已无市场，而有些类似“公开后可能损害社会公共利益”这样的陈规实在已不合时宜。
地方新规在对公开的例外中还有如“法律、法规规定不予公开的事项”的规定，如广州、上海、哈尔滨、湖北、河北等省市地方规定都有完全相同的条款，成都市的相应规定中甚至还包括了规章。笔者认为，公众获得政府信息的权利的限制只能由全国人大及其常委会所制定的法律加以规定，其他层级的规范性文件不得限制获得政府信息的权利。由于知情权属于公民的宪法性权利，属于政治自由，而根据法理并参考我国立法法的第8、9两条的规定，对信息获取自由以及知情权这类宪法性权利的限制只能以法律限定才是符合原则的，因而法规、规章是无权限制的。
2、政府信息公开的权利主体和义务主体――由办事制度型公开向权利型公开
权利型公开与办事制度型公开的最重要区别在于是否将政府公开视为民众的一项权利。在权利受到侵害时，民众有否通过复议或诉讼途径进行救济的权利。在权利型公开制度下，信息公开的义务主体便是政府机关，包括各级政府及其职能部门和其他依法行使行政职权或提供公共服务的组织。而权利主体则是公众，具体包括自然人、法人和其他组织。
各省市（广州除外）的规定均在第一条明确肯定了公众的知情权，并进一步规定知情权的主体是“公民、法人和其他组织”，广州市的规章用的是“个人和组织的知情权”，这里“个人”就比其他规定中的“公民”范围更广，意味着在广州的外国人也享有规章中规定的知情权。我国已加入世贸组织，需要给外国人或组织以国民待遇，这是立法时需要考虑的。
广州、杭州、成都、武汉等市规章以及广东省的行政法规还使用了“公开义务人”和“公开权利人”这样的概念。这样的称谓，使政府作为信息公开的义务主体和民众作为知情权的权利主体这样的法律关系更为明确。
政府公开信息既然是一项义务，拒不履行义务就应当承担法律责任，是题中应有之义。但是在我国，历来对公开或传播了被认为不应当公开和传播的信息的行为要予以处罚，而对应当公开的信息不予公开的行为却不会受到追究，这是我国政务不公开不透明的重要原因。各省市如上海、杭州、昆明、河北等规章大都有“法律责任”条款，对信息公开中的违法不作为规定了罚则，这也是前所未有的。
3、信息公开的程序――从单向的政府信息公开到双向的政府信息公开
信息公开实行单向还是双向，不只是公开的方式问题，而是知情权是否得到实现的问题。以权力为主导，一定只限于单向公开。单向公开，民众只能消极被动地接受信息而不能积极主动地寻求信息。而政府部门及其官员一般更愿意公布对自己有利的情况，不愿意公开对自己不利的情况，甚至有可能用公布另外一些信息的方式来掩饰某些不利的处境。所以单向公开下的知情权至少可以说是不完整的。
各省市规定则确认了双向的政府信息公开，将政府信息公开的程序分为政府机关主动公开和依申请公开两类。主动公开的内容，如上海市的规章就有“管理规范和发展计划方面”、“与公众密切相关的重大事项方面”、“公共资金使用和监督方面”、“政府机构和人事方面”、“法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息”(4)等五个方面，广州、杭州、河北等省市规章也都有类似详细规定。
关于依申请公开的一项重要原则就是申请人无须说明申请的理由，而政府机关如果决定不公开或部分公开，则必须说明理由和救济途径，亦即对拒绝公开承担举证责任。深圳规章第10条明确规定，“当公民、法人或其他组织对信息责任单位不予公开某一政府信息提出异议时，相关单位负有举证责任，说明不予公开该政府信息的理由、法律依据、救济途径和期限”；“建议稿”和所有的省市规章也都有类似规定。这正是基于“公开为原则、不公开为例外”的原则。公众行使获得政府信息的请求权，只要不属于法定的例外，政府就应当提供，而不应过问申请人申请该项信息的意图和目的是什么。公开信息既然是政府的一项义务，那么如果不能履行义务自然应该说明不作为的合理性和合法性。
4、救济途径――由缺乏实际救济的公开到可诉诸正式救济的公开
法律上的救济，是指权利人在认为自身权利受到阻碍或侵犯时，依法请求排除阻碍、制止侵犯、赔偿损害的措施。“权利依赖于救济”，无救济则无权利。任何权利必须要设定救济的途径，这是法治的基本要求之一。要彻底扭转政府信息公开的任意性，就必须建立对政府信息公开的救济机制。广州、上海、杭州等规章均设有“监督和救济”的专章；在各省市规定中，救济途径共有投诉、举报、提出申诉、申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等。笔者对部分省市规定的救济途径做简单整理，如下表所示：
广州规章第29条明确规定，公开权利人不服公开、部分公开或不公开决定的，有权依法申请复议、提讼或请求赔偿。上海、宁波、河北也都有类似较全面的规定。但也有一些省市规定的救济渠道还不够全面，比如根据哈尔滨市规定第19条，救济渠道只有投诉和取得国家赔偿，并无复议和诉讼；杭州规章和广东法规等与之类似。而成都规章除国家赔偿外则没有其他任何救济途径，湖北规章甚至只有一个向有关监督机关投诉的救济渠道。
三、结语
近年信息公开法制建设的发展表明，关于公民的知情权、政府向民众公开信息是义务而不是职权、政府信息以公开为常规以不公开为例外等原则，已不只是学者们的美好设想和纸上谈兵式的议论，而是实实在在地进入了我国的法制层面，成为我国法制原则的有机组成部分，尽管这些法律文件位阶较低，权威性不高，但是它具有法律效力（即使只在一个局部的行政区域）是谁也无法否认的。
但是立法并非终点，只是起点。建立信息公开制度是一项巨大的系统工程，它需要从根本上改变陈旧的观念，改变陈旧的工作制度和工作方法。需要做大量的工作才能使条文成为从政府官员到群众都能自觉遵循、主动维护的准则。
我们看到，从SARS到前不久的松花江污染事件，信息公开的过程虽然都是曲折的，但是曲折的幅度减小了，公开的速度加快了，官员们改错比较自觉了，这说明了我们社会的进步。愿我们的进步更快一些。
（作者魏永征系中国传媒大学博士生指导教授、徐明系中国传媒大学法律系硕士研究生）
注释：
(1)该表中除《大同市政务信息公开条例》与《广东省政务公开条例》为地方性法规外，其他均为地方性规章。
(2)本文说的知情权、信息公开，将主要是公法意义上的，不平等主体之间的。知情权限于公众对行政机关或经依法授权行使某些行政职能的公共机构所掌握信息的知情权，或称公众知情权；而信息公开也主要指此类信息的公开，或称政府信息公开。这里知情权与信息公开乃是一枚硬币的两面，从公民权利的角度来说是知情权，而从政府义务的角度来表述则是信息公开。
(3)这句话的原文是“Freedom of information is now the rule and secrecy the exception”，是1970年美国一家地方法院在判词中对美国《信息自由法》基本目的的诠释，后来流传开来，成为公认的准则。D、M、Gillmor etc、，Mass Communication Law/Cases and Comment, 6th Edition, 1998 by Wadsworth Publishing Company,New York,p、436
(4)此类兜底条款与之前旨在免除信息公开义务的例外性规定的兜底条款应作不同解读，针对后者，应严格“限制”该“限制”，只有法律才有权进行有关规定，而对于前者，则可扩大范围，以期更好地保护公众的知情权。