2011年，国家启动城市环境总体规划编制工作，作为“十二五”以及更长时期内环境保护的一项重要制度实践，对于探索城市可持续发展道路，修正完善现有城市规划体制具有重大意义。《关于开展城市环境总体规划编制试点工作的通知》（环办函[2012]1088号）正式确定了首批城市环境总体规划编制试点城市，启动城市环境总体规划编制工作。为规范城市环境总体规划编制试点工作管理，环保部制定了《城市环境总体规划编制试点工作规程》，作为规范试点工作的指导性文件。启动了包括福州、广州、成都、南京等12个城市的第一批城市在内环境总体规划试点。按照环境行政主管部门的顶层设计，城市环境总体规划是城市人民政府以当地资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，统筹优化城市经济社会发展空间布局，确保实现经济繁荣、生态良好、人民幸福所作出的战略部署。对涉及城市发展的资源环境承载力、环境容量、环境功能区划、污染物总量控制、生态红线、环境风险等重大问题，试点城市环境保护行政主管部门应当组织专家进行专题研究和论证。城市环境总体规划编制内容应当符合《城市环境总体规划编制技术要求（试行）》规定。鼓励试点城市结合本地区特点，在规划编制技术方法和基础理论研究方面开拓创新。城市环境总体规划编制的程序、规划成果的报批和应用处于试点探索阶段，规划实施也刚开始，其理论研究基础主要有两方面观点，一种观点认为保证成果落实应在下阶段城市总体规划环评中，将生态红线、风险防线、资源消耗上限、环境容量底线等重要规划成果作为城市总体规划环评依据，对于已开展过城市总体规划环评的城市，建议充分借鉴城市总体规划环评基础分析和主要成果。另一种观点认为在环境规划实施中，提出由政府相关部门建立组织机构，采取宣传、审批、检查、监测和处罚等手段，使规划目标得以实现。城市环境总体规划开展以来，试点城市的规划成果相继通过评审，规划实施在即，探讨一条更为制度化的路径尤为重要。
二、城市环境总体规划的主要内容和现存问题
城市环境总体规划开展试点以来，各个试点城市的环境总体规划内容虽有差别，但从主要内容、技术路线和规划手段看，基本形成了一套具有共性的规划体系，主要包含四个层面（图1）。
一是目标层，通过环境资源基础分析，预测环境发展趋势，评估环境污染风险，制定规划目标，建立指标体系。有些试点城市提出的规划目标并不明确，多是理想化的口号，没有明确的标准：或提出大量环境保护、城市发展、生态改善的概念；或套用城市发展目标定位，缺乏明确的方向性指引。
二是分区层，城市环境总体规划的范围多是以全市域为主，区划大多依据生态环境的分类表述，如山地、平原、滨水等分区。对于地类比较单一的城市，多按照自然保护区、风景名胜区、城镇等类别分区。各个分区的边界不明确，多在小比例尺地图（如：1/100000）上完成分界线，误差较大，难以落地实施，更无法建立或并轨可行的管控体系。
三是规划层，该部分是环境总体规划的核心内容，基本上以空间开发管控为主，按大气环境和水环境的管控分区明确控制标准；依据环境保护部颁布的《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南》（环发[2015]56号），划定生态保护红线，并设定控制等级；环境承载控制一般可以测算大气环境和水环境承载容量，并可提出总体消减量，而对于土地的承载控制缺乏更有效的测算和管控方法。通过指标体系指引的规划，实施和监管机制缺位，主要问题在于对已经开展的主体功能区规划、土地利用规划和城市总体规划缺乏调整建议，实用性偏低。
四是实施层，地方环保局长期处于一种贯彻执行国家环境保护的方针、政策和法律、法规、规章的状态；并对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理的职责。以环评、监督检查、制定规划等工作为主导，责任大、管控面大、管控手段有限、实施效果差等问题表现突出，环境总体规划缺乏有力的实施机制。城市环境总体规划由试点城市人民政府提请同级人民代表大会常务委员会审议通过后颁布实施。相当于运动员和裁判员都是一家，自说自话，缺乏实施监管。相关规定要求试点城市人民政府要及时对规划目标和任务进行分解，建立评估机制，定期开展规划实施情况评估；但是试点城市环境保护行政主管部门负责统筹协调规划实施跟踪监测、评估工作，对规划实施存在的问题进行研究，提出改进措施和建议，向市人民政府提交评估报告并报环境保护部备案，同时抄报所在省级环境保护行政主管部门。程序上虽有一系列的上报路径，但是地方政府受GDP考核机制限制缺乏主动性，实施积极性不高。
三、城市环境总体规划推进实施建议
一是加强规划目标针对性，虚实结合，既要体现落实国家的相关政策，发挥总体规划的综合指引作用，加强与城市、土地及其他相关规划的衔接，又要指引下位专项规划，健全城市环境规划体系，层层落实。在此基础上提出城市环境保护、提质和治理的阶段性目标，确定规划目标的构建、实施、跟踪评估以及执法决议的流程，建立目标推进的严格修正程序，保障环境规划目标的权威性和不可替代性。
二是完善指标体系。在环境总体规划中，指标体系的构建是一项十分重要的工作，直接影响规划实施效果。受限于城市经济发展压力、民生保障压力以及城市的GDP考核压力等因素，大多试点城市提出环境保护的底线指标，并以此为基础提出生态红线控制范围，进行刚性限制。这种底线控制法将环境问题压于一线，一旦突破底线将难以恢复和补救。建议仿效国境线的设计原则，两国陆地之间并非一根线做为国境线，而是两根界线，之间为过渡地带，即双线控制或带控。此外，尽可能通过改善生产生活方式，建立环境不断优化的指标体系。在环境问题分析中，应对城镇化进程中点污染向面污染转化进行合理规模度量，提出承载力的各类标准，制定逐渐严格的阶梯性准入门槛，分别依据环境容量估算值与现状排放值的差值设定空间排放要求，从而引导空间功能设计，修正城规和土规。
三是因地制宜制定区别化的管控路径。关于环境质量改善路径，应对全市域城、镇、乡、村规划建设区探讨不同管控路径。不同的环境功能区管控范围尽可能与行政边界相结合，便于建立基层的管理机构。环境总体规划各项指标分解落实到城市控规单元和土地规划的不同地类范围中，管控的范围市域不同于市区，管控的内容即有差异，又有交叉，可实施、可操作性加强。四是进一步探索环境总体规划的实施机制，试点项目审批新机制。按照《城乡规划法》相关规定，我国城市实施规划管理的基本工具是“三证一书”，包括《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《乡村建设规划许可证》和《建设项目选址意见书》。
《城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。第三十九条规定规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。为有效推进环境总体规划的实施，可仿效城市规划和土地规划相衔接的管理办法，在项目申请时要求开发单位提交环境承诺书，环境承诺书中应将城市环境总体规划中提出的各项管理控制要求，针对具体空间范围提出环境保护的承诺，并由环境保护行政主管部门审核批复后出具环境保护条件，颁发环境许可证。项目开发单位取得环境许可证后方可办理相关的用地手续并进入施工阶段。虽然对于项目开发增加了审批环节，由于将环境保护的责任前置并融入所有开发项目中，会有效控制环境污染的发生。具体流程建议如图所示。
[关键词]总图设计；规划；用地；规划设计
中图分类号：S611文献标识码：A
一、前言
随着我国工业和农业建设的不断发展，对土地的需求量在不断的增加，如何在有限的土地上实现最优的空间利用是当前总图设计与规划中考虑的重点。通过规划和设计提高土地的利用率，减少不必要的资源浪费。
二、厂址和运输线路选择与节约用地
众所周知,厂址选择涉及产品方案、市场营销、资源、能源环保、用地交通多种因素,总图运输包括用地分配和运输方式选择等项工作内容,在厂址选择中往往它能起到取舍方案的决定作用。反过来,厂址选择恰当与否又将影响总平面布置的经济合理性,占用农田和建设投资的多少,厂址与运输的协调性。结合物料运输选厂,常以距离短便捷为好,因为这样线路占地少的工程,基建费和经营费都省。
三、土地规划的原则
1、建立严格的用地审批制度
各级土地管理部门要完善土地审批程序，严格土地审批手续。在建设项目立项时，要充分考虑土地的供应量，在用地选址时，考虑土地用途管制的限制，在审批用地项目时，严格按照《土地管理法净和土地利用总体规划》进行。
2、完善土地开发整理政策措施
为了顺利完成土地开发整理计划，应设立土地开发整理专项基金。土地开发整理项目，做到少花钱，开发整理一片，成效一片。同时建立服务体系，对土地开发整理提供物资、资金、技术等服务，保证土地开发整理工作按计划有序地进行。
3、深化土地使用制度改革
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿有使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约、集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地计划和土地开发整理计划的实施。
4、土地利用计划检查
土地利用计划下达后，还必须对用地计划执行情况进行经常性、系统性的检查。首先，要检查用地计划贯彻落实情况。计划执行单位是否把土地利用计划规定的目标和任务作为本单位实现的目标，是否制定了执行计划的相应措施，以保证国家计划的实现。
四、合理布置节约用地
1、合理缩小建构筑物之间间距
在厂区总平面布置中，建构筑物之间间距在满足工艺、运输、消防、防爆、防噪、卫生等安全防护间距要求的前提下，又考虑各建构筑物间的消防通道后，可以对相邻建构筑物的间距进行适当缩小，以减少厂区的占地面积，也可降低资金的投入和能量的消耗。
2、合理综合管线
在厂区总图布置中，管线沿道路敷设，通常敷设在道路两侧。为达到减少通道宽度以节约土地资源，在管线布置中，可将地上地下的管线分别集中布置。在满足管线各自工艺要求及相关规范规定，防止其相互干扰的情况下，尽量共架、共沟。架空管线能够沿建构筑物平行铺设时，可挂建构筑物外墙壁、柱子，充分利用建筑物外墙空间敷设管道。
3、合并厂房
在厂区总图布置中，根据车间的生产性质和特点，对于一些生产工艺特点相同、使用功能相近、联系密切、能够合并的生产厂房尽量合并；另外对于一些变配电设施布置时，尽量靠近其负荷中心，能和其使用用户合并尽量合并。合并后的厂房，多个建构筑物合并成一个建构筑物，就不用考虑建构筑物之间防护间距要求。另外，还能使各车间之间的外部运输变为车间内部运输，缩短工程管线及运输线路的长度，减少能量的消耗同时节约用地。此外，还可以向空间发展，厂区多采用多层建筑，即竖向合并。
4、充分利用厂区空地
在进行厂区总图布置时，尽管已经十分注意了节约用地，但由于设备技术要求、工艺特点及客观条件等各种原因，厂区内仍会留下一些空闲土地，如铁路线路的扇形地带、高架建构筑物及高架胶带通廊底下、架空管道下面、不规则建构筑物附近等。对于这些土地，可以合理的布置一些辅助建构筑物，如仓库、厕所、变配电室、机修等。对于一些面积较小的零散空地，还可以进行绿化种植，不仅美化厂区环境，而且扩大绿化面积，也相对的节约了厂区用地。
五、土地规划管理建议
1、建立健全管理机制和体系
土地规划管理是一项较大的系统性工程，需要建立系统、全面的管理机制和体系。规划管理体制要立足我国国情和城市发展前景。在机制建立前要对土地目标、功能、特色进行定位。同时要对经济效益、社会效益、生态效益制定相应的设计方案和实施措施。土地管理体系的总原则是“先规划，后建设”，把所有因素都进行仔细考虑，最大力度做好各因素之间和合理布局，既要考虑土地总体规划，又要考虑某区域的个性规划。把建设职能和管理职能的关系相互协调好，统一规划、分级管理、以块为主、条块结合、条条保证、权责一致。土地规划管理是一项繁杂的工作体系，在实际操作过程中我们要坚持科学发展、以人文本的原则进行控制和管理，创造经济合理、人文发展的和谐土地。
2、加强用地管理
用地管理是对土地中可利用的土地资源进行规划和管理，实现城市空间的合理布局，通常采取行政、法律、经济等综合性措施来合理安排土地资源的合理布局。土地规划设计中的用地管理是土地建设的核心内容，规划的合理性直接影响了功能布局、环境质量、形态和社会经济的发展。合理组织用地是城市规划管理中的主要内容，也是其他管理活动的基础。
3、规划管理中的信息化管理
现代信息化、数字化、智能化发展速度越来越快，它的运用已经渗透在现代土地规划管理当中。特别是计算机储存技术、网络技术和3C技术的迅猛发展，使土地规划管理手段更多、速度更快。信息是规划管理中的重要资源，规划管理的整个过程就是信息的输入、输出、储存、反馈的过程。信息管理技术能够对信息进行收集、加工、处理、储存，能够把资料形成数字化信息，能够使信息资料网络共享，提高管理效率，实现管理的扁平化统一。特别是土地呈现组群式形态的时候，建立信息化的通信渠道能够实现网上规划审批，也能够城区和城区之间的数据传输和信息传达提供高速的沟通平台。基础地理信息系统（GIS）、办公自动化系统（OA）、网络通信系统（MS）是建筑规划管理中的管理系统，能够依赖计算机技术和信息技术进行。
4、加大公众参与程度
城市规划管理要充分吸纳社会公众的意见和建议，在现行城市管理发展中明确规定群众参与机制，树立公众参与的观念。特别是对于重大工程，让公众多了解、多参与，进行监督，还可以减少规划实施的阻力。
六、结束语
在当前社会经济发展的过程中我们要对土地资源进行合理的利用，减少土地资源的浪费，最大限度的提高空间的利用率，保证在有限的土地资源上进行合理的规划和设计，实现功能的最大化。
参考文献
关键词：经济管理土地资源规划乌海市
《乌海市土地利用总体规划》实施以来，其龙头作用得到充分体现。特别是在贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地切实保护耕地”的基本国策，和促进我市集约利用，保证重点建设项目用地，保障乌海市经济社会又好又快发展，发挥了积极促进作用。
一、乌海市土地利用总体规划实施情况
《乌海市土地利用总体规划》始于1995年。1997年按照中央[1997]11号文件精神对《乌海市土地利用总体规划》进行了修编，1999年又依据新颁布的《土地管理法》的有关规定对《乌海市土地利用总体规划》进行了再次修订，规划期为15年，基期年1997年，阶段年2000年，目标年为2010年。同年12月21日经自治区人民政府批准实施，实施以来取得了以下主要成果：
一是严格按照规划确定的耕地特别是基本农田保护面积和指标，科学合理安排非农建设用地，确保了全市10万亩耕地总量动态平衡。
二是保证了全市基础设施和重点工程项目建设用地。随着国家西部大开发战略的实施和自治区大力推进“三化”建设，乌海市工业化、城镇化进程明显加快，服务于城镇发展的基础设施和一些符合国家和自治区产业政策的建设项目，确需在规划确定的城镇建设用地范围外选址建设，同时一些居住区因产业结构调整、生态建设、矿区采空区塌陷等原因，急需进行搬迁，由于现行规划与建设用地需求之间的矛盾日益突出，在近期内缓解规划与用地需求的矛盾，在做好与国家政策衔接的同时保证我市经济社会发展和重点建设用地。2005年经自治区人民政府批准对海勃湾区、乌达区、海南区建设用地布局进行局部调整，确保我市经济建设对建设用地的需求。
二、土地利用总体规划实施存在的主要问题
一是原规划缺乏前瞻性。近几年由于城市建设和经济社会的快速发展。现行的土地利用总体规划，规划期长、编制滞后、科学预测不强。在规划实施中导致建设用地需求与规划的矛盾日益突出。
二是规划的法律地位不强。土地利用总体规划是实行土地管理制度的纲领性文件，是用途管制的依据，国家明确规定建设用地必须符合土地利用总体规划。规划一经批准应严格执行，而在我市规划跟着项目改的现象非常普遍。在实施过程中形同虚设，有失规划的严肃性。
三是规划编制单一可操作性不强。我市在原规划编制中，由于历史原因只编制了市级规划《乌海市土地利用总体规划》，没有编制县、乡（镇）级规划。根据《土地管理法》二十六条规定：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的用途。”因而决定了规划不能擅自和随意修改，盟市审批修改规划的权限，只有乡（镇）级规划。
四是土地利用总体规划与城市总体规划不衔接。（1）两规划面积都为市域面积，但面积却不相同。土地利用总体规划面积是1，672.36平方公里。（1992年土地详查数据）。而城市总体规划面积1，754平方公里（民政划界面积）。（2）规划目标也不尽相同，前者是保护耕地，控制建设用地总量，后者是发展城市空间增加建设用地规模。（3）两规划用地类别不同，规划指标不尽相同，在编制过程中各成体系，一个要管地、一个要用地，部门之间在用地方面矛盾凸现，这无疑给政府在城市经济建设宏观管理土地中增加很大难度。因此建议两规在编制中，要互相协调，科学规划、合理布局，真正使两规划相互依存衔接起来。
五是资源型工矿城市耕地不宜过大。乌海市是一个典型的资源型工业城市，按照乌海市农业经济发展战略，走城郊型高效农业发展之路，保持原有耕地10万亩，维持基本农田84.93%的保有量。因此在新一轮规划修编中耕地不宜过大。
三、对策和建议
第一，现行土地利用总体规划难以保证我市经济社会发展的需要，建议抓紧修编规划，以适应新的形势和用地需求。
第二，由于我市地域面积小、土地资源匮乏，可利用的土地严重不足，随着乌海今后将成为内蒙古西部“小三角”区域经济的中心，依托煤、电、气、化等方面的优势将在“十一五”时期大力发展重化工业，而日益紧缺的用地指标将成为制约我市经济发展的瓶颈。因此在新一轮修编规划中适当增加建设用地指标，从而在发展城市经济、保障建设用地中具有可操作性。