政府审计监督作为财政监督的一种重要形式，是完善国家治理体系的重要一环。财政资金是政府审计监督的重要对象，本文利用北京市2008年至2012年审计数据，分析研究政府审计监督与财政资金安全之间的关系，强调政府审计监督在维护国家财政公共资金安全方面的重要作用，指出当前政府审计监督存在多头领导、法制体系不健全、信息化建设滞后等问题，并提出完善审计部门绩效管理、加强审计管理制度创新、健全审计法律体系等相关治理建议。
【关键词】
政府审计监督；财政资金；国家治理
一、问题的提出
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，要求建立现代财政制度。建立现代财政制度，发挥财政优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的重要功能，离不开科学合理的财政监督制度。财政监督制度是我国现代财政制度的重要组成部分，是完善国家治理体系和实现依法治国目标的关键一环。没有严格规范的财政监督制度，就很难落实财经法纪、规范财税秩序、强化财税干部队伍廉政建设，把权力关进制度的笼子里，完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。审计监督被称为“达摩克里斯之剑”。相比其他财政监督方式，审计监督的重要地位不是自封的，而是来自于宪法和法律的规定。我国《宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；我国《审计法》总则第一条规定：为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。自2003年审计风暴掀起以来，严格落实审计监督制度确保国家财政资金安全成为每届政府特别关心的财经大事。2009年，时任总理在十一届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，要确保监管到位，保证各种投资和项目的财政资金高效利用，绝不能搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”，绝不允许利用扩大公共投资为单位和个人谋取私利。2014年，总理在听取审计署工作汇报时，强调要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，提出到2022年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。审计监督在我国又被形象比喻为国家的“免疫系统”，财政资金被称为国民经济运转的“血液”，深入研究政府审计监督与财政资金安全之间的关系既具有重要的理论意义，又具有迫切的现实需求，使审计监督真正发挥国家财政资金安全的守护者、权力运行的“紧箍咒”和反腐败的利剑等重要作用。
二、文献综述
随着我国社会经济体制改革的深化，对财政资金规范使用的要求和标准不断提高，政府审计的外部监督作用越来越受到国家和社会的重视。国内学者关于政府审计监督和政府财政资金安全运行的研究有很多，文献论述也很丰富。从财政监督概念的角度看，有单一主体论和多元主体论之分。顾超滨、衡卫峰（1997）从单一主体论出发，认为财政监督的主体主要是政府的财政机关及其专职机构，而邓子基（2002）比较赞同多元主体论，认为财政监督的主体不仅仅局限于政府财政部门，应包括更广泛的社会主体，如立法机关、司法机关、社会组织和公众等。从政府审计监督和财政监督区别的角度看，康宇虹、陈双莲（2005）指出审计监督和财政监督都是我国经济监督不可或缺的重要组成部分，区别是审计监督是国家审计机关对政府财政预算收支执行情况的真实合法和效益进行的监督活动，侧重于微观经济行为层面，而财政监督是通过财政分配及其管理活动对国民经济实行的全面监督，侧重于宏观经济活动层面；宛中宝（2003）认为审计监督主要依据全国人大常委会制定的《审计法》，该法在我国整个法律法规体系中地位较高且适用范围较广，审计结论或决定具有较强的法律效力，而财政监督主要依据的是政府制定的财政监督条例和财政监督办法，法律约束力不及《审计法》。从政府审计监督的理论依据角度看，江龙（2002）研究认为财政监督的失效源自公共财政管理的信息不对称和公共产权的政府失效；陈工（2007）根据制度经济学和博弈论分析，认为具有约束和激励机制的财政监督制度是发挥财政监督效能的关键。从财政监督与国家治理的关系角度来看，尹平、戚振东（2010）认为审计监督作为一种政治制度安排，是国家治理的重要组成部分；刘家义（2010）认为国家治理的需求决定国家审计的产生，国家治理的目标决定国家审计的方向，国家治理的模式决定国家审计的制度形态。针对政府财政资金安全的研究，高时扬（2012）认为我国财政资金监督体制不完善，监管部门多，分工不明确，制约了监管工作的综合效力；王利娜（2011）基于2003—2009年审计公告结果，认为审计的透明度和处罚力度越大，财政违规资金的整改效果越好；陈向明、周县来（2013）提出构建财政资金监管的“大监管”体系，包括账户资金运行管理系统、国库动态监控系统、财政资金监管系统和财政诚信管理系统。这些学者的研究为我们认识政府审计监督的作用和职能、了解和运用审计监督手段、促进解决我国财政资金管理和使用中存在的问题提供了有益的借鉴。但大部分学者对政府审计监督和财政资金安全关系的研究比较分散和宏观，侧重于从理论上论述审计监督对维护财政资金运行的重要性，而将政府审计监督与财政资金如何安全运行结合起来，从微观层面探讨它们之间关系的研究不是很多。本文将政府审计监督和财政资金安全规范使用放在一起进行研究，一方面试图弥补现有研究的不足，另一方面从完善政府审计监督制度角度出发，为维护我国财政资金安全提供科学合理的政策建议。
三、政府审计监督质量和财政资金安全影响因素分析
我国《审计法》第一章中第一条和第二条规定：审计机关负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围内财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。衡量审计监督质量的指标一般可具体分为可用货币计量的审计成果和不可用货币计量的成果，前者主要有审计查出问题金额、为国家增收节支金额、人均审计成果、促进资金拨付到位金额、核减投资（结算）额、审计投入产出比和挽回（避免）损失金额等，后者的指标有专项审计信息数量、审计专题报告数量、审计报告数量和专项审计调查报告、审计公告数量、向司法及纪检监察机关移送案件线索数量和人员培训次数等。在现实社会经济生活中，政府审计监督的质量既受自身内部因素影响，又受社会外部因素的影响。
影响政府审计监督质量的内因主要包括审计资源的保障程度、审计机关保持独立的程度和审计机关自身内控的执行程度等。首先，审计机关的物质保障主要来源于政府财政每年的预算拨款收入，其保障程度越高，越有利于开展审计工作，根据审计署2014年部门决算数据，审计署全年预算收入共14.06亿元，其中财政拨款收入为13.29亿元，占到94.5%以上。其次，保持独立性是开展审计工作的基本原则，审计机关只有独立开展审计工作，其审计报告才能保持客观和公正，经受得起社会的检验。最后，内部控制对保证单位经济活动合法合规、有效防范舞弊、预防腐败、提高公共服务的效率和效果具有重要作用，审计机关对自身内控只有做到高标准、高要求，才能实现审计过程严格依法依规，落实三级复核制，保证审计底稿的完整。
影响政府审计监督质量的外因主要有政府其他部门的干预和配合、法律体系的完善程度和社会对审计结果的重视程度等。政府其他部门对审计机关开展工作保持中立，不干预审计检查，积极配合审计部门工作，不转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、账簿、报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，不转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产，有利于提高审计监督质量。如果审计部门采取干预阻挠等措施，影响审计工作的正常开展，则不利于审计监督作用的正常发挥。一个国家的审计监督及其配套的法律体系越完善，越有利于提升审计监督的质量和审计中发现问题的落实改正。一个社会越重视审计的作用，越有利于审计监督发挥威慑力。随着我国市场经济的发展和政府职能的转变，人们越来越重视审计监督的作用，对审计监督质量的要求越来越高，这有利于倒逼审计机关的工作与时俱进，积极提升审计监督质量。财政资金是保证国民经济正常运转的“血液”，财政资金的安全关系到全体社会成员的利益，关系到国家经济健康稳定发展的全局。2015年，我国一般公共预算收入15.43万亿元，比上年增长7.3%，占国内生产总值67.67万亿元的22.8%以上，体量巨大。影响财政资金安全的因素有很多，如国家的财政体制、中央与地方财政分配机制、税收结构、国库管理水平及预算执行情况等。一个国家中央与地方事权和财权关系划分越规范，税收制度越完善，预算收支管理越透明公开，财政资金的取得和使用就越安全。站在政府审计监督的角度看，衡量一个国家财政资金安全的指标主要有审计发现问题金额、单位平均问题金额、移送案件和人员数量、发案率和单位平均发案人数、落实整改情况等。政府审计单位覆盖面越广，审计力度越大，发现的问题越少，说明国家财政资金运行越安全，管理使用制度越规范，反之，则说明国家财政管理体制存在很大漏洞，需要修复。
四、政府审计监督质量与财政资金安全的相关性分析
政府审计对财政资金的监督类似于医学手术上的“无影灯原理”，审计监督虽然不能完全消除政府财政资金使用存在的“黑洞”、浪费和违规等“阴影”，但是却可以减少“阴影”的黑暗程度和面积，提高财政资金安全系数。本文接下来将利用2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，从问题金额、移送案件和人员数量、被批示和采用的工作报告和信息篇数、被审计单位个数以及落实整改比率等方面来分析政府审计监督与财政资金安全之间的相关性。
（一）问题金额分析问题金额是指国家审计人员在履职过程中发现被审计单位存在违反国家法律法规或财经纪律及其他管理条例等需要上缴财政、或减少拨款、补贴、归返原渠道的资金，主要包括违规资金、管理不规范金额和损失浪费金额三种。问题金额查处的多少，可以直接反映政府审计机关的工作力度。政府审计机关发现被审计单位的问题金额越多，说明其工作力度越大，绩效水平越高，审计监督在维护财政资金安全上的效能也越大。下表1是根据历年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，汇总整理的问题金额情况，利用此表可以分析北京市审计机关对财政资金审计监督的工作力度。首先，分析发现，审计发现的问题金额中管理不规范金额占比最高，其次为违规金额和损失浪费金额，说明财政资金使用单位财务制度不健全、财政资金管理使用不规范是影响财政资金安全的重要因素；其次，我们将问题金额和同期财政收入相比较，看出审计发现的问题金额占财政收入比重波动较大，2008年仅为9%，而2010年高达80%，其余年份保持在30%上下，说明政府审计监督对维护财政资金的安全和规范使用非常关键，审计监督能减少国家资金损失浪费，维护国家财政资金安全；最后，我们看出北京市审计机关在2008—2012五年间，审计发现的违规金额总体呈上升趋势，一方面说明我国审计机关的工作不断取得进步，改善了财政资金的使用效率，为国家挽回了不小的损失；另一方面也说明我国财政资金在利用中仍然存在很多不规范的问题，部分单位在违规获取财政资金上仍然存在侥幸心理，需要审计机关加大工作力度，依法担负起监督财政资金安全的重任。
（二）移送案件和人员数量分析移送案件数量是指被审计单位的财务收支活动违反国家规定或有关法律，审计机关依法向纪检监察部门或司法机关移送处理的案件数量，主要包括移送司法机关、纪检监察部门和有关管理部门的案件数量。我国审计机关拥有的权利主要是行政监督权，在审计项目完结时，将发现的不属于审计机关法定职责范围和权限内处理的问题要移送有关部门进行处理。移送人员数量是指审计机关依法向纪检监察部门或司法机关等部门移送处理的案件所涉及的直接责任人，主要包括移送司法机关、移送纪检监察部门、有关管理部门人员数量。移送案件和移送人员数量两个指标同维护国家财政资金安全是密切联系在一起的。移送的案件和人员数量越多、级别越高，说明审计机关的政府审计监督效果越好、社会震慑作用越强，不仅能教育广大财政资金使用单位和人员，而且能减少违规使用财政资金案件的发生。表2是根据2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市审计数据，汇总整理的移送案件和人员情况，利用此表可以分析北京市政府审计机关的财政资金监督效果。数据来源：历年《中国统计年鉴》，其中移送案件数量和移送人员数量为整理合计数，移送案件数量=移送司法机关案件数量+移送见监察部门案件数量+移送有关部门案件数量，移送人员数量=移送司法机关人员数量+移送纪检监察部门人员数量+移送有关部门人员数量从表2数据的变化趋势，我们可以看出，过去2008—2012年五年审计机关移送案件和人员数量呈平稳上升趋势，但是移送人员数量要比移送案件数量波动大，2009年移送人员数量为零，而移送人员数量最高为2011年的129人，相比之下，移送案件数量最多的年份为15件，最少的年份也有4件。移送案件数量和人员的缓慢增加，说明政府审计机关在实际工作中针对财政资金违规使用的新线索和新情况不断积累经验和方法，完善审计监督程序和方式，加强审计队伍人才培训和建设，学习曲线效应①慢慢显现。结合表1和表2数据，我们发现移送案件和人员数量与财政资金安全之间存在着密切的关系，移送案件和人员数量越多，政府的财政资金安全越能得到有效保障，我国公务员群体实行特殊的人才管理体制，如果公务员因违纪受到处分或被辞退，则很难在就业市场中重新找到一份合适的满意工作，政府审计监督加大了公务员违法的机会成本，内在要求公务员严格遵守财政资金使用相关规定。
（三）被批示和采用的工作报告和信息篇数分析被批示和采用的工作报告和信息是指政府审计机关在审计过程中或审计项目完成时撰写的专题报告，呈报上级机关和本级政府相关部门后，被有关领导、部门或单位批示、采用的信息数量，包括审计信息、审计工作报告、审计专题调查报告等。被批示和采用的工作报告和信息篇数越多，说明政府审计机关的工作越富有成效和权威性，审计监督越被各级政府部门和单位重视。表3是根据2008—2012年《中国审计年鉴》中北京市的审计数据，汇总整理的被批示和采用的工作报告和信息篇数情况，可以利用该表分析北京市审计机关的财政资金审计监督工作力度。通过表3数据，可以看出北京市审计机关被批示和采用的工作报告和信息篇数总体呈波动上升趋势，平均每年被批示和采用的数量达到1380件。这一方面说明政府审计机关注重审计工作成果的总结，及时发现问题并上报，真正提高审计监督的时效性；另一方面也说明政府领导对审计监督的作用越来越重视，利用审计监督成果来完善政府治理，及时发现和处理财政资金违规使用行为，最大限度地减少财政资金损失，切实保障政府资金的安全和规范使用。
（四）落实整改比率分析落实整改比率是指已得到处理的、落实审计整改完毕的金额占政府审计实际发现问题金额的比率。政府审计发现的问题金额主要由需要上缴财政、减少财政拨款或补贴、归返原渠道、调账处理或自行纠正的金额构成。已整改完毕的问题金额指相关单位或部门已落实审计处理结果中的要求上缴财政、减少财政拨款或补贴、归返原渠道、调账处理或自行纠正的金额。落实整改比率充分反映了政府审计监督与财政资金安全之间的关系，是审计监督效能最重要的衡量指标。落实整改比率越高说明政府审计监督效果越好，审计发现的问题得到及时有效的解决，国家财政资金的安全就能得到有效保障。表4是根据2008—2012年《中国审计年鉴》北京市审计数据，汇总整理审计发现的问题金额和已得到处理的、落实审计整改完毕的金额情况，并计算出政府审计监督的落实整改比率，利用该表可以具体分析北京市审计机关的财政资金审计监督工作力度及审计问题落实情况。
数据来源：根据历年《中国审计年鉴》整理计算，其中2012年已调账处理金额包括已缴纳其他金额由表4可知，相关单位或部门落实审计结果整改比率的情况还是令人满意的，大多数年份中，问题单位不仅纠正了财政资金使用存在的违规违纪行为，而且还超额完成相关整改任务，尤其是2012年落实整改比率超过10倍，体现出被审计单位对政府审计监督的重视，政府审计监督的权威性得到尊重和落实，国家财政资金的安全得到保障。看到成绩的同时，我们也不能忽略其中的一些问题，政府审计监督的落实整改率变动较大，说明我们的审计监督力度还不够大，缺乏持续性，政府审计部门要加强监督效果跟踪，不能止步于审计监督报告上报上级部门阶段，必要时须组织二次审计。
五、当前政府审计制度监督财政资金运行存在的问题
制度经济学理论认为，制度决定经济运行的效率。结合上述关于政府审计监督与财政资金安全的相关性统计分析发现，现有政府审计监督制度对维护财政资金的合法合规使用发挥了良好的外部作用，充当了维护财政资金安全的守护者、权力规范运行的“紧箍咒”以及反对腐败的利剑，但同时也要清醒地认识到，我国的财政审计监督制度开始执行时间较晚，目前制度体系的设计和运行并不是完美无缺的，对一些隐蔽的财政资金违法使用行为无法发挥应有的监督作用。我国现有的政府审计监督制度缺陷主要有以下几个方面。
第一，双重领导体制制约了审计监督的独立性和权威性。保持独立性和权威性是政府审计工作有效开展的基础，没有独立性，就没有政府审计结果的权威性和公正性，就不能取得社会公众的信任，不能有效履行代表委托人监督人的职责。我国政府审计机构实行“双重领导体制”，即各级审计机关开展工作既要对上级审计机关负责，又要对本级政府负责。在这种审计环境下，地方政府既作为本级审计机关的监督对象，又是本级政府审计部门的行政领导，为其提供必要的财力、物力、人员经费等保障，这就使得政府审计机关在开展审计监督工作时，尤其是对重要领导干部进行经济责任审计时，遇到很多的干扰因素，加大了审计机关的工作难度，制约了审计监督职能的充分发挥。这种管理体制对监督地方财政资金使用行为非常不利，地方政府部门可以很容易通过行政施压审计部门或更换相关审计领导，弱化审计监督的作用，如饱受社会诟病的审计“牛皮癣”问题的长期存在。
第二，政府审计监督法制建设滞后，审计监督缺乏权威性。完善的法律体系是国家实现依法治国的制度保障。我国《审计法》虽然早在1994年就制定通过，2006年通过修改和完善，但政府审计部门在审计过程中发现有些问题依然无法可依，同时相比其他司法监督、纪检监督等监督方式对被监督客体拥有的直接制裁权，政府审计监督机关不能直接处罚被监督对象，只能事后将有关审计结果报告反馈给相关部门和领导，不能实现全流程监督，这给审计工作带来很大的挑战。政府审计监督法制建设的滞后，为一些单位和部门人员利用漏洞违规骗取财政资金提供了机会。
第三，政府审计监督形式和手段相对落后，监督效率有待进一步提高。政府审计监督必需的现代化设备配套程度和审计经费的保障程度等关系到审计监督质量的高低和审计人员工作的积极性。先进的审计设备、完善的审计服务体系有利于发挥政府审计监督的效能。我国审计监督信息化建设落后于时代的需要，政府审计机关监督多依靠传统的监督手段和方法，审计时间长，需要的工作人员多，审计监督的效率低，覆盖范围小。随着互联网时代的深入发展，政府财政资金违规使用手段变得更加复杂和隐蔽，传统的审计监督手段和方法发现新型违规问题十分困难，政府审计监督需要借助互联网大数据等技术发力。
第四，政府审计机关自身由谁监督问题尚未明确界定。现实经济生活中，监督体系应该是一个封闭的循环系统，不能有单位或部门脱离监督系统。“审计机关是监督别人的，谁来监督审计机关”要求我们重视审计机关自身监督问题，审计机关及工作人员自身清正廉洁，才能依法开展审计工作，不接受被审计单位的贿赂，保证审计报告的客观公正。我国《审计法》只是要求审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正、实事求是、廉洁奉公和保守秘密，尚未具体明确政府审计机关应被如何监督、怎样监督。俗话说“打铁还需自身硬”，政府审计机关自身的监督问题关系到审计的公信力和权威性，解决审计机关监督问题，防止审计部门和人员不作为和乱作为，保证审计工作健康开展。
六、完善我国政府审计财政监督制度的思考
审计被称为正义的捍卫者，腐败的终结者。实现国家提出的全面依法治国目标，需要完善我国政府审计监督制度。面对我国政府审计监督存在的众多复杂问题，政府审计部门要高度重视，从各个方面加强自身审计治理，建立与时代要求相适应的审计队伍，为维护我国财政资金安全提供有力保障。
第一，推进政府审计机关管理创新，改革和完善审计监督绩效管理制度，解决好“谁来监督审计部门”的问题。推行政府审计机关绩效管理制度是当前推进政府职能转变、提高政府执行力和公信力的重要举措，是转变作风、加强审计机关勤政廉政建设的重要措施。审计署从2010年开始每年绩效报告，从法定职责履行、审计经费投入、审计工作成果、接受外部检查等方面，全面客观评价审计工作的绩效情况。这种做法审计署要坚持完善，更加详细的披露审计工作成果和问题，还应该在审计系统大力推广，要求地方各级审计机关学习借鉴这种做法，告诉社会公众花了多少钱，怎么花的，取得了哪些审计效果，钱花得值不值，保障公民的知情权和监督权。
第二，完善政府审计监督的法律法规，保障审计工作的独立性和权威性。审计监督作为众多监督方式的一种，应该明确自身的监督边界，不能将发现和解决所有财政资金出现的问题都寄托在审计监督上。完善的政府审计监督法律制度可以保护审计工作人员的合法权益，提高审计人员的工作积极性。政府审计部门要在修改的《审计法》基础上，制定详细的审计工作条例，依法明确审计部门的权限、应承担的后果和法律风险。审计部门同时要加强和其他部门的信息沟通与合作，使审计过程中发现的问题得到快速解决，最大限度地减少国家经济损失。
今年，我局财政监督工作坚持以科学发展观为统领，按照“收支并举、内外并行、监管并重、统筹兼顾”的原则，开拓创新，勇于实践，财政管理工作成效显著。据统计，本年共组织检查人员人次，组成个检查组，对部门单位进行检查，较好地规范了财经秩序，净化了经济环境，充分展示了财政监督工作在维护财经法纪、保障财政资金安全中的作用，也充分展示了广大财政监督干部团结协作、开拓进取、干事创业的良好风貌。总结一下，特点有：（一）始终坚持“促进经济好快发展”这一工作主线，实现了以监督财政收支执行情况为主，向更多地关注财政经济发展情况转变。在加强收支监督的同时，加大对宏观调控和经济增长方式转变等政策落实及资金使用情况的监督力度。如，我们按有关要求，有重点的选择涉及土地问题的项目进行检查，对土地收储交易工作实施全过程监督；对耕地占用税等政策的调整进行监督检查等，在落实中央政策、保护土地资源等方面，发挥了重要的作用；在会计信息质量检查中，将房地产作为重点检查行业，强化房地产市场监管，为规范整顿房地产市场秩序做出了积极努力。另外，我们还围绕着经济增长方式转变，加大对环境保护、节能降耗、科技创新等财政资金的检查落实。通过检查，不仅强化了资金的管理，而且保证了国家宏观政策的落实，促进了经济结构调整和经济增长方式的转变。（二）坚持“以人为本”，实现了以监督经济方面问题为主，向更多地关注社会发展和民生问题转变。关注市情民意，是我市今年财政工作的一大亮点。我们财政监督部门，适时转变，抓住重点，选择“三农、教育、卫生、社保”等财政重大支.出项目，加大监督检查力度，开展了新农合补助资金审核工作，保障了这项支农惠农政策的落实。另外，我们对中小学校舍改造资金进行专项检查，对“三通”工程补助资金进行了检查。通过这些工作，既密切了干群关系，又增进了群众感情，较好的维护了广大人民的切身利益。（三）提高监督层次和水平，实现了从查处违规违纪问题为主，向监督检查与加强管理相结合转变。我们发挥自身优势，坚持把监督检查与加强管理相结合，针对检查发现的问题进行深入分析，提出加强和改进管理的意见和建议，使监督更好的融入管理之中。比如，在会计信息质量检查方面，我们对发现的会计核算、管理中存在的薄弱环节，提出一系列加强管理和深化改革的意见。我们要求每个检查组在提交检查报告的同时，应报送调研报告。为此，我们得到了很多有观点、有价值、有分析、层次较高的建议，为领导决策提供了有价值的参考依据，进一步提高了监督工作的层次和水平。
（四）集中财政监督力量，齐抓共管，实现从“小监督”到“大监督”的转变。通过整合监督力量，改变了过去专职监督人员各自为战、独木难支的状况，形成上下一盘棋，同唱一首歌的局面。从纵向看，我们加强与市局、各兄弟单位的配合；从横向看，在内部加强同相关业务科室的沟通和协调，增强财政监督的互动性。这些措施效果明显，为监督工作营造了良好的发展环境，也促进了监督工作的深入开展。二．财政监督机制更加健全，财政监督基础更加牢固。
年初，局党组确定*年要将财政监督工作做实做细，使财政监督贯穿于财政运行的各个环节，实现动态全程监控。为此，我们加大投入，健全机制，进一步夯实了财政监督的基础，充分发挥了财政监督的作用。（一）把财政监督工作摆上重要位置，做到思想上高度重视。我们统一思想，把握形式，自觉运用科学发展观指导工作，进一步增强做好财政监督工作的紧迫感和使命感，全面提升财政监督能力，努力开创财政监督工作的新局面。
（二）监督观念和方式上更成熟。根据上级会议精神和要求，我们统一认识、明确目标、突出重点，拓展财政领域，形成“收支并举、监管并重”的工作格局。将财政监督工作和财政业务管理工作紧密结合，将监督融于管理和服务中，使监督与管理、改革、服务、调研相结合，突出时代特点。同时，将外部监督与内部监督相结合，发挥监督合力；创新监督方式，从检查型监督向管理型监督转变，最大限度的提高财政监督效率。（三）加强队伍建设，强化监督基础。事业兴衰，关键在人。今年，我们在加强业务学习和政治学习的同时，开展“四种意识”和“四种能力”的学教活动。“四种意识”即全局意识、创新意识、服务意识、责任意识；“四种能力”即调研能力、学习能力、依法行政能力、拒腐防变能力。同时，我们注意加强交流，一方面向业务科室学习相关业务规定，掌握新的政策；另一方面，走出去、请进来，学习其他先进地方经验，提高我市财政监督水平。三．进一步加强内部监督检查。
内部监督检查是内部控制机制的重要组成部分，是实现内部控制目标的手段，是我们自身水平的自我检查和评价。加强内部监督检查，能及时发现和纠正财政管理和财政运行中存在的问题，保障财政资金安全。每次内审后局领导都要专门听取汇报，研究改进意见，拿出具体整改措施，做到监督精细化。在监督手段上，我们结合实际，采取灵活多样的手段开展工作，如我们采取了专职监督机构牵头，召集业务机构兼职内审员定期抽查与不定期抽查相结合的形式等。在内部监督检查成果的利用上，建立问责制和监督信息反馈制度，让内部监督的成果真正体现到管理水平的提高上来。
总结一年来的工作，虽取得了一些成绩，但也存在一些差距，如财政监督缺乏权威性、及时性、有效性，财政监督的面窄，体系不够健全，与发展社会主义市场经济和振兴财政的要求有差距，人员素质能力有待提高等。
（一）基础产业健康发展，基础设施日臻完善。
全年新建镇村公路13公里；投入180万元完成了镇域内14处机台的更新改造；投入5500万元完成了前榜和新峰1.1万亩土地综合整理；投入70万元建成了垃圾中转站，在中格线、新集镇、靖格线配备垃圾桶368个，并成立了26人的专业环卫队伍，加强了环境整治；投入700万元建成古镇污水处理厂，日处理生活污水能力1200吨；投入30万元打造了复胜、农溪和石毫1000亩油菜示范基地；吸纳股金280万元的渔业合作社被评为省优秀农民专业合作社，所生产的芦江牌腊制品获得国家专利并已对外销售；石毫生猪养殖基地年出栏生猪5000头，居全县前列；成功引进两家投资过千万的生态农庄落户，全镇土地经营流转面积达1200亩以上。
（二）旅游开发成效显著，靖港模式活力凸显。
一年来，靖港古镇的开发引人瞩目，机关干部“5加2、白加黑”的工作机制、勤政廉洁的工作作风、团结协作的工作理念，短期内完成核心景区建设并成功运营的发展模式，赢得了上级部门与人民群众的高度肯定，被誉为“靖港模式”。一期建设圆满完成。按照“修旧如旧、保护开发”的原则，古镇第一期保护性开发全面竣工，一年内，基本完成了古镇大景区框架建设和核心区景点打造，东西两广场、麻石步行街、环湖游道向游人开放。整治后的哑河和夹河共同形成了古镇宁静雅致的水乡特色，“两厢三带两片一湖一路”的大景区格局基本形成。开街庆典隆重举行。9月25日，(靖港)全国超轻型飞机锦标赛暨靖港古镇开街庆典隆重举行，仅当天就有超过十万的观众前来观看，国庆长假每天游客量逾3万人。营销融资卓有成效。成功引进恐龙化石馆、手迹馆、民俗文物馆等景点项目及铜官窑、中国红、根雕、剪纸等民间工艺入驻，重点扶持香干、布鞋、铁铺、圆木、酿酒作坊、小钵子甜酒等本土特色产业，沿街400余个门面俱已开张营业。篝火节、土菜节、全鱼宴、新年狂欢节等活动正在紧张筹备中。
（三）项目建设稳步推进，发展后劲有效提升。
*年是我镇的“项目建设年”，我们着重把握项目申报、手续办理、资金组织、具体落实等四个关键环节，全力推动项目建设。湘船重工项目扎实推进。我们按照长沙市政府*年第103号令、县政府*年第11号文的要求，严格执行征地折迁安置相关政策，认真做好征地拆迁宣传，累计发放政策法规资料800余册，书写宣传标语、横幅400余幅并耐心细致做好群众工作，5月份完成了项目一期河滩用地（含原车铃厂58亩）363亩的全部征拆并移交船厂。10月初启动项目二期湘江大堤内196.91亩用地的征收，共需动迁房屋69栋82户，拆迁房屋合法建筑面积13300m2，现大部分拆迁户均已按要求拆除房屋，预计本月底征拆交地任务将全面完成。重建安置用地的建设正在严格按照规划和设计要求进行填土等工程施工，春节前完成拆迁户抓阄分缝工作。目前，河滩用地吹填工程基本完工，项目方已在吹填区域开始造船作业。景观大道项目抓紧建设。大道全长约6公里，现已完成从新集镇至古镇西广场4公里的麻石护砌工程，正在进行景观桥梁基础施工，改建路段农历年前将全线硬化通车；另外2公里新建路段已做好测量和征拆等前期工作，填土工程正在抓紧进行。政府办公楼项目加快建设。六月份完成项目申报手续，先期启动的计生服务楼11月份正式投入使用，政府行政办公楼的建设正在抓紧施工，预计明年“五一”前实现新址搬迁办公。廉租房项目昼夜施工。七月份启动廉租房建设，规划用地9.46亩，计划投资750万元，建设廉租住房120套。项目因涉及土地报批、征地拆迁、用电配套等原因，11月份才正式启动建设，现施工方正在昼夜加班，以确保3栋房屋主体在春节前竣工验收。
（四）社会事业全面发展，惠民政策全部落实。
社会保险参保扩面明显，全年新增企业职工养老保险102人，新增城镇居民医疗保险909人，收取合作医疗基金53.4万元，发放住院补偿271万元，大病医疗救助80人，救助金额25万余元。劳动保障工作成绩斐然，积极开辟农村剩余劳动力转移就业之路，累计转移就业530余人次；城乡低保及时足额到位，共发放保障金221万元，敬老院入住五保老人59人，优抚安置、安居工程、慈善助学等工作全面落实。以“计生百日行动”为重点，加大政策宣传力度，积极开展优质服务，全面落实流动人口“一盘棋”，集中整治计划外生育行为，全年共落实四项手术279例，依法征收社会抚养费16万元，计生率达到96.3%，计生工作进入先进行列。九年制义务教育全面落实，镇财政投入180万元完善靖港中学各类配套设施，义务教育阶段合格化学校验收完全达标。投资达500万元的镇中心卫生院9月份正式投入使用，附属设施加紧完善，极大地方便了老百姓就医。积极开展甲型H1N1流感防控工作，全年镇域范围内没有出现流感传播。民兵预备役、村级民兵营阵地建设开展顺利；水利、农机、农调、动物防疫、经管工作成效明显；工会、共青团、妇联、工商联、老干、科协、关协等工作取得长足进步，全镇各单位切实履职，为全镇的经济建设和社会发展做出了新的贡献。
（五）政府职能全面履行，社会大局保持稳定。
全面履行政府职能，规范行政行为，依法行政能力进一步增强。以县委开展的“两帮两促”“双优创建”活动为载体，切实转变干部作风，优化政务环境，密切了党群、干群关系。严格按照上级要求，圆满完成社区换届工作，选派了2名政治思想好、工作能力强的机关干部分别担任芦江社区书记、第一书记，进一步优化社区班子结构。落实“打防结合，预防为主”的方针，社会治安秩序明显好转,依法治理工作迈出新步伐，普法工作取得新成效。全年共调处各类矛盾纠纷97起，有效息访复退军人、下岗职工、拆迁群众上访事件20次。加强食品安全整治，组织清查问题食品，加快食品信用体系建设，严格执行食品安全奖罚措施。全年未发生安全生产事故，烟花爆竹、油站气站、工程建设等行业安全生产责任保险覆盖率达100%，群众安全意识进一步加强。
随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，传统会计管理体制带来的弊端越发明显，主要表现为：会计信息失真、纪律松弛、国有资产流失严重、经营者监督失控等。目前，我国国有企业所有制结构单一，产权不明，法人治理结构不完善，造成企业内部缺乏有效的监督。如监事会形同虚设，财务人员不能独立的行使权利等，从而导致会计信息严重失真，经济秩序混乱，加剧了国有资产的流失。针对国有资产流失严重的情况，财务总监委派相对于国有企业的其他监管制度而言具有明显的优势。财务总监制度是国有企业所有权和经营权分离后保障国有资产管理和营运有序进行的内在要求，是我国产权制度改革到一定阶段的产物。
企业财务总监委派制是指实行两权分离的企业，由企业的所有者委任、派遣主要会计人员代表政府或董事会监督经营管理者的行为，参与企业财务计划的制定，对重大经济决策与财务收支与总经理联签批准的一种管理制度。国有企业财务总监委派制是和会计任命制相对的，它的主要特点是企业的主要会计人员由所有者委派，经营者不得干涉委派财务总监的工作。也就是说，主要会计人员的任用不是由经营者任命而是由所有者委派，经营者不得干预。
一、财务总监委派制度的实施成效
国有企业财务总监委派制的推行是强化监督制约机制的有益尝试，促进了会计管理体制的全面改革，是解决目前我国会计领域出现的众多问题的有效措施。
（一）国有企业财务总监委派制度增强了监督力度，降低了所有者的监督成本
国有企业财务总监委派制规范了会计工作的程序和会计行为,增强了会计监督的力度。在会计管理中由分散到统一管理,通过建立统一的会计凭证审核制度、收支审批制度等，形成更加规范的会计工作秩序,使单位的财务管理更加科学规范。另外，企业监督成本包括所有者为获取内部信息花费的费用以及监督滞后给所有者造成的经济损失。实行财务总监委派制后，财务总监可以将企业内部的败德行为及时向委托人报告，以便委托人及时采取措施避免更大的损失。
（二）国有企业财务总监委派制度是防止会计信息失真，加强会计监督和防治，现象的有效举措
各种腐败和贪污犯罪等经济案件大多与企业的财会工作密不可分,都是经营者直接干预具体经济行为的结果。要从根本上解决会计信息失真问题，单纯依靠会计监督是不行的，必须由会计信息系统以外的力量实施才能标本兼治。国有企业财务总监委派制度抓住了会计监督这一重要环节,由原来的事后监督变为积极的事前防范和事中控制,能更加有效的制止各种违法乱纪、贪污浪费等事件的发生，维护企业所有者的正当权益。
（三）国有企业财务总监委派制进一步完善了公司的治理结构
完善公司治理结构应该在产权明晰的基础上，决策权、经营权和监督权三权分离，相应机构相互制约、各司其职。财务总监作为产权代表派驻企业，赋予其代表所有者行使监督权的使命，实际上是承担监事会的监督职能，解决了国有企业所有者监督缺位的问题，这无疑是对公司治理结构的完善。
（四）国有企业财务总监委派制度加强了对国有资产的管理，在一定程度上防止了国有资产的流失
财务总监在实际工作中按照派出机构的要求，大胆的发表意见，保护国有资产的安全和完整，有效减少了国有资产的流失，有利的保证了国有资产的增值。同时财务总监的职能不仅是监督，而是包含在管理和服务之中，财务总监在参与企业预测和决策中发挥了重要作用，促进了经营者经营管理水平的提高。
二、现行财务总监委派制度存在的问题
如同市场经济中其它新生事物一样，国有企业财务总监委派制在试行的过程中，还不成熟、不完善，财务总监委派制度还存在以下问题。
（一）国有企业财务总监委派制法律依据不足，并且与《会计法》、《公司法》中相关规定矛盾,与现代企业制度不协调
在市场经济中，作为出资人的政府按法律规定享有出资人权益，履行出资人义务。因此，许多地方政府规定，国有资产监督管理机构任命财务总监并派驻到国有企业。有些地方直接从具备一定行政级别的公务员中选拔财务总监，委派人员具有双重身份。这一做法不符合《公司法》等相关法律规定，导致行政主体干预市场经济、财务总监法律地位不明等问题。
（二）国有企业财务总监委派制的会计人员的职责界定不清，业绩难以有效衡量
各地所颁布的关于财务总监委派制的规定都能明确规定财务总监的权利，但相应的职责却十分模糊，有的仅仅将其界定为财务监督方面。另外，财务总监的职责和权限都包含在总会计师的职责和权限中，财务总监与总会计师的职责重叠，导致多重领导、效率低下等问题。而且，目前的制度还缺乏将委派会计的经济利益与其对监督企业的评价结论是否独立、客观、公正直接或间接挂钩的考核机制。
（三）实际操作困难
首先，财务总监在实际工作中监督无法独立。监督者和被监督者仅在经济上独立是不够的，避免自我评价和自我监督是确保独立性的必要条件，财务总监即是执行者又是监督者这种安排显然不会取得好的效果。其次，信息传输不畅。财务总监来自外部与经营者有不同的利益取向，财务总监派驻到企业会遭到经营者排斥，经营者会隐瞒对自己不利的信息，致使财务总监无法获得完整真实的信息。
（四）监督对象不明
一个有效的监督机制是监督者和监督对象的有机组合。财务总监由出资人委派而来，应该代表出资人监督董事会的决策行为，由董事会监督经理班子的经营活动。在有些地方财务总监具有董事和财务总监的双重身份，同时从与企业总经理联签的要求看，财务总监的监督对象仅仅是经理班子的经营活动，从财务总监的职责看，财务总监监督的内容包括预算方案、决算方案、投资融资等，因此它的监督对象包括董事会的决策行为和经理班子的经营活动。财务总监的监督对象有三种不同的界定或解释。
（五）国有企业财务总监委派制不能超脱关系的局限性
委派财务总监制度在表面上能对经营者起到一定的监督作用，但是采用委派财务总监的做法又产生了新的委托关系，即委派者与财务总监之间的关系，从而同样会产生财务总监的逆向选择与道德风险的发生。被委派的会计人员有自身的效用目标,这一效用目标不可能与委派者的效用目标完全一致，财务总监不可能代表所有者百分之百的行使监督权和决策权。
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三、国有企业财务总监委派制度的完善
财务总监委派制度的改革应遵循四项原则：依法依规，政企分开，制度安排切实可行，改变思路明确职责。根据四项基本原则可以从以下几方面对财务总监委派制度进行完善。
（一）加紧完善相关法律法规，做到有法可依
完善相关的法律法规以有效解决国有企业财务总监委派制与现行法律、法规相悖之处，从法律上给国有企业财务总监委派制一个合理的定位。委派制的逐步推行和完善必须取得法律支持，纵观我国的现行法律，尚没有任何一条明确的关于会计人员委派制的规定。因此，政府必须尽快制定有关委派制的法律，使政府以法律手段而不是以行政命令方式向企业委派财务总监。委派会计应当在《公司法》和有关法规规定的权限内行使职权，应当有利于建立现代企业制度，完善公司治理结构。（二）明确委派财务总监的职责和权利，建立一套反映责权利关系的目标考核体系，促使财务总监努力提高其综合素质
为保证国有企业财务总监委派制度工作能取得实效，委派部门要进一步明确委派财务总监的职责、权限及与被委派单位的关系，在充分支持被委派单位依法理财、自主管理的前提下，发挥委派财务总监的监督作用，保证委派财务总监能够按照有关规定正确履行职责，而且要在明确委派财务总监的职责和权利的基础上，建立目标考核体系。首先，财务总监应具有坚定正确的理想和信念，有维护国有资产安全、确保国有资产保值增值的事业心和责任心，善于学习，敢于负责，忠于职守，遵纪守法。其次，担任财务总监的人员应具有扎实的企业财务知识和现代企业管理基础知识，熟悉经济、财务等方面的法律法规，具有较强的业务能力和丰富的实务操作能力。再次，担任财务总监的人员应具有较强的协调能力，善于应变。
（三）国有企业应建立财务总监与总会计师的双轨运行机制
如果仍沿用原来的总会计师单轨运行机制，那么随着现代企业制度的建立和市场经济的发展，所有者缺位、经营者失控等问题就很难解决。如果我们用财务总监制完全取代总会计师制，势必会出现以下尴尬局面：要么是无论财务总监怎样尽心尽责，也将因其身份而无法得到企业领导的接受和重视；要么他事实上又变为总会计师，难以担负起代表国家对经营者实行财务监督的重任。无论怎样，都违背了国家派驻财务总监的初衷。因此，建立财务总监与总会计师的双轨运行机制无疑是正确的选择。
（四）促进内部审计制度的实施，促使其发挥应有的监督作用
将财务总监所承担的公司治理、风险控制等工作分解归并后交由内部审计来完成。内部审计采取系统化规范化的方法来对风险进行管理、控制、评价，从而实现组织目标。内部审计工作的范围要比财务监督宽泛，实际包括公司治理、风险控制等方面。最为有效的内部审计制度是在企业的董事会中设立独立董事或外部董事领导的审计委员会，在企业管理部门中设立独立于财务系统的内部审计部门，内部审计部门直接向审计委员会报告工作。内部审计的工作具有监督独立性，工作范围扩展到公司的所有经营事项。相对财务总监而言，内部审计人员对公司更了解，从理论上讲财务总监的实施效果比不上内部审计制度。因此，在指导企业完善法人治理结构时，应督促企业完善内部审计制度，使其充分发挥监督作用。
进财政收入稳定增长；强化财政支出监督，重点关注扩大内需政策资金的落实和使用情况，加大涉及民生利益资金的监管，促进社会公平正义目标的实现;继续开展会计信息质量和会计师事务所执业质量检查，促进社会经济规范有序;改进内部监督方式，提升内部监督检查成效；进一步加强财政监督干部队伍建设，不断提升财政监督能力，切实保障财政监督成效，促进财政管理科学化精细化水平不断提高。重点做好以下几方面工作：
一、按照公共财政要求，进一步深化财政监督机制建设
2012年，在推进财政监督机制建设方面，我们将重点做好以下工作：
一是在监督理念上，把财政监督作为财政管理的必要环节和有机组成部分，纳入制度安排和程序设计，加大事前和事中监督力度，真正形成财政监督与财政管理的紧密融合，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控。
二是在监督内容上，紧密围绕支出监督、收入监督、内部监督、会计监督四条主线开展工作。三是在工作要求上，把握财政监督机制建设的稳定性、同步性、互动性、规范性。要着眼于完善健全预算编制、执行、监督三位一体的财政运行机制，强调将财政监督纳入财政运行的制度性设计，强化对预算编制和执行情况的监督，充分发挥财政监督的作用；要贯穿于财政运行的全过程，重视强化财政运行的日常动态监控。最终实现财政监督融入财政管理，实现财政监督的机制化、流程化、制度化和规范化。
二、围绕财政中心工作，加强重大财税改革和政策执行情况的监督检查三、加强监管，依法查处，切实履行财政部门会计监督职责
2012年，在财政部的统一安排下，继续开展会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查。一是将选择全省农业、林业、水利三个省直部门开展会计信息质量检查，继续采取省、市、县三级联动的检查方式，突出政府监管重在威慑的作用，集中力量和优势资源，形成监管合力，进一步整顿和规范会计市场秩序。二是进一步加强与专员办、会计处、注协等部门的协作配合，形成合力，综合治理会计信息失真问题。三是要加大对违规企业和会计师事务所的处理处罚力度，依法严惩恶劣造假的行为，坚决追究相关责任人的法律责任，并将严重违法违纪案件向社会曝光。
四、调整方式，健全制度，做好财政内部监督工作五、加强指导，强化培训，不断提高全省财政监督检查队伍素质，进一步加强对市、县财政监督工作指导支持力度，促进全省财政监督工作迈上新台阶。
一是继续推进市、县财政监督机构更名工作，积极推进监督机构升格。
二是2012年将对涉及民生资金较多的省直部门和全省财政监督机构负责人和业务骨干进行业务培训,切实提升财政监督干部的综合业务素质和工作能力,提高财政监督的社会认知度。
公共财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。加快公共财政建设，更好地满足社会公共需要，为构建和谐社会与完善社会主义市场经济体制铺路搭桥”，依然是财政管理与改革的客观需要与重要任务。
一、公共财政的内涵
公共财政是市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。它具有公共性、公平性、公益性和法制性四个基本特征。公共性是公共财政的本质特征，政府应从保证最广大人民根本利益的基本点出发，制定与执行公共政策。公平性是财政分配符合社会绝大多数成员认可的正义观念。公共利益是与个人利益相对应的，具有客观性、社会性和共享性，公共产品和服务则是公共利益的具体形式。法治性则是公共财政通过法律体系来严格界定政府收支活动，从而保护个人财产权利不受侵犯。
二、民族地区公共财政建设面临的主要困难
民族地区由于受政治、经济、社会、历史和自然地理条件等多种因素的影响，经济基础薄弱，地方财力有限，与经济发达地区相比，公共财政建设的压力与难度尤为突出。下面就以湖北省恩施土家族苗族自治州公共财政建设为例，说明民族地区公共财政建设存在的主要困难。恩施自治州地处湖北省的西南部，下辖恩施、利川两市和巴东、建始、来凤、鹤峰、咸丰、宣恩六县及一个省级经济开发区，总人口388万人，其中土家、苗、侗等28个少数民族占52.6%。恩施州公共财政建设存在的问题，主要体现在以下几个方面：
（1）财政依赖的经济基础薄弱。2006年，全州国内生产总值实现189.5亿元，扣除价格因素，比上年增长8.8%，占湖北省的比重由2000年的3.34%下降为2.5%；人均国民总值5405元，仅为全国人均国民总值16084元的33.6%，是湖北省人均国民总值13296元的40.7%；全州地方财政总收入仅270473万元，占湖北省地方财政收入的2.3%。
（2）财政自给能力弱，公共服务低标准运转。2006年，恩施州财政平均自给能力系数为0.3，仅为全国地方平均自给能力系数0.606的一半；全州地方一般预算支出419186万元，人均支出1080元，为全国2315元的47%，为湖北省1730元的62%；全州教育支出8.9亿元，人均支出229元，为全国341元的67%，接近湖北省240元的水平；医疗卫生支出2.74亿元，人均支出71元，为全国99元的72%，接近湖北省74元的水平；公共安全支出2.74亿元，人均支出71元，为全国158元的45%，为湖北省132元的53%；社会保障补助支出0.62亿元，人均支出16元，为全国143元的11%，为湖北省177元的9%。
（3）财政增收乏力，支出成本大。一是财政减收因素多，全州重大项目水布垭电站、宜万铁路、沪蓉高速公路等工程接近尾声，由投资拉动的财政收入将出现大幅下降，短期内替代财源缺乏。二是恩施交通运输不便，国家择优扶强”的金融政策制约金融资金对中小企业投入，产业发展难度大。2007年，全州存贷差达85亿元，比2006年65亿元增加20亿元，增长30%。三是行政成本高，随着全国物价上涨，加剧趋势明显。如差旅费，恩施距离武汉六百多公里，一人去武汉往返需要两天，路费最低六百元，而其他地区仅需要三百元左右。四是财政负担重。随着改革的深入，很多应由社会解决的事务，由于市场发育不完全，只能由政府解决，加大了财政负担。
（4）财政改革不完善，财政管理监督机制依然滞后。为加强财政监管，规范财政资金运行，恩施州先后实施了农村综合改革、财政预算管理制度改革、行政事业单位国有资产管理和财政与编制政务公开，取得了较好效果。但随着改革的深入，新的矛盾逐步显现。一是财政管理总体上仍然是计划经济因袭下来的管理模式，管理比较粗放，财政监督比较薄弱，重分配轻监督现象突出。二是预算编制较粗，总体框架上尚未跳出基数加增长”模式，在部门预算的审核上，缺乏审核标准，随意性强。三是预算执行刚性不足，缺少全过程的有效监督机制，预算结果缺乏系统的绩效考核机制。四是政府非税收入管理未彻底打破部门利益格局，距离综合财政管理的要求尚有很大的差距。五是行政事业单位在资产管理上重购置轻管理，重复购置与低效运转并存。
三、促进民族地区公共财政建设的对策
（1）加强财源建设，实现财政收入全面协调可持续发展。一是加大民族地区区域自治政策的研究力度，积极争取资金和政策支持，将民族地区优惠政策用足用活，落到实处。不断加大对民族地区的转移支付力度，将公共财政建设与民族区域自治政策紧密结合，落到实处。二是转变财政投入方式，尽可能地逐步减少特殊优惠政策、直接投资和财政补贴，加大财政贴息、财政担保力度。综合运用财政资金、财政政策、财政服务和财政监督手段，促进地方经济全面协调可持续发展，为财政收入的稳定增长提供坚实的经济基础。三是健全机制和体制，规范财税收入管理。健全和完善财政、税务和人民银行的联动机制，推行政府统一预算，形成完整统一的公共财政管理体系。建立财税收入增长监测分析新机制，及时准确监测财源变化和收入增长趋势，加强对重点税源的跟踪检查。
关键词:国企;下属公司;财务;总监
1财务总监委派的基本模式
(1)董事会委派方式。对于公司法人治理结构较为健全的国有控股公司、股份有限公司、有限责任公司,其财务总监(或财务会计主管)由公司董事会向公司管理当局委派,直接对董事会负责,以加强对企业经理层的监督与指导,使董事会的各项重大决策得以有效实施,确保公司的生产经营活动规范有序地进行。
(2)母公司委派方式。对于各控股(集团)公司,根据资产纽带关系,由母公司向其全资和控股的子公司委派财务总监,确保母公司对被投资企业的财务状况、资金运作情况的掌握和监控。
(3)政府授权财政部门委派方式。对于政府出资的投资公司、政策性亏损财政补贴的公司、使用财政性资金数额较大的重要企事业单位和基建项目由政府授权财政部门委派财务总监,确保政府财政性资金的有效使用和安全运行。
2国有企业实行财务总监委派制的重要作用
(1)实施实时监控。子公司财务总监最基本的作用是实施实时监控。一般年度审计是根据账务资料实施实质性测试及对相关数据进行分析性复核来发现问题,通过实时监控往往能更有效地发现采购、收入、费用等环节的问题并及时采取措施加以制止,防止资产流失。
(2)完善内部控制制度。目前省内各地市店的内控意识还较薄弱,使得会计监督只能是企业内部对自身经济活动进行自上而下或自我监督约束的一种内部监督,不能发挥监管经营者的功能。有鉴于此,被委派往子公司的财务总监应针对该子公司的实际情况,考虑管理成本和业务操作的可行性对子公司设计出一套科学的内控制度予以施行,同时由于财务总监的介入,控制环境将发生很大的变化,有利于内控的执行,以达到相互制衡的目的,降低经营投资风险和防止资产流失。财务总监往往具备优秀的专业知识,通过参与子公司日常经营活动,对子公司经营情况、投资环境及其成长性了解得比较清楚,由其设计子公司的投融方案将更具参考价值,集团公司可参考各子公司财务总监设计的投融方案,评估各子公司的投资收益率和风险,以制定整个集团的投融、预算方案和各子公司之间的资金优化调配方案。
(3)督促子公司与集团保持一致性。财务总监在督促子公司和集团保持一致性方面能发挥重大作用。集团可通过子公司财务总监了解子公司执行股东大会通过的年度经营计划、财务预算的情况,确保子公司执行、遵循相关政策,与集团保持一致性。
(4)进一步完善现行公司治理结构。财务总监作为产权代表派驻企业,赋予其代表所有者行使监督权的使命,实际上就是承担监事会的有关监督职责,解决了国企所有者监督缺位的问题,这无疑是对现行公司治理结构的进一步完善。
3我国推行财务总监委派制存在的问题
(1)财务总监委派制导致新的委托问题的产生。委派财务总监的做法产生了新的委托关系,即财务总监与委派者之间的关系,从而导致财务总监的“逆向选择”和“道德风险”的发生。财务总监也有其自身的效用目标,而这一效用目标与委派者的效用目标不可能完全一致,财务总监并不能百分之百地代表所有者的利益行使监督权和决策权。
(2)财务总监的责权不够明确具体。依照目前有关的文件规定,财务总监享受企业行政副职待遇,在实际操作中,虽然财务总监一般都能享受相应的待遇,但其职责与权力不明确、不具体,其权责在实际运行中也常常出现偏差。如有的提出财务总监要对企业总经理行使经济监督权,有权采取措施制止企业总经理滥用职权和决策失误行为,但是只派一名财务总监到企业,根本不可能对企业的财务状况进行全过程全方位的监督,其工作更难以落到实处。
(3)财务总监的业绩难以衡量与考核。用企业的经济指标衡量财务总监工作业绩,会加大财务总监与经营者共同造假的可能性。在实践中,财务总监的业绩衡量和考核仍然是一个亟待解决的问题。
(4)财务总监素质不高。委派财务总监作为企业高层次的财务监督及管理人员,必然要求其有较高的专业素质和思想素质。对企业财务总监的任职资格除了政治思想和身体、年龄方面做出要求外,还按照企业分类对学历、职称、专业工作经历及实绩作了具体明确规定。但有些企业集团对委派财务总监素质要求偏低,影响了委派财务总监作用的发挥。
(5)财务总监委派制法规欠缺。迄今为止,国家还没有出台一份类似《总会计师条例》一样的具有普遍指导性的关于财务总监地位、职权、任职资格的法规条例,因而使得各企业对国有企业委派财务总监的认识和操作上差别很大,无法可依。
4完善国有企业财务总监委派制的措施
(1)明确财务总监的职权,防止政企不分。财务总监的职能应与企业的经营分离,不能阻碍企业经营者自主权的正常实施。财务总监的职权主要包括:及时发现和制止、纠正企业违反国家财经法纪的行为和可能造成国有资产损失的活动,必要时可向委派机构报告;督促、协助企业建立健全内部财务、会计管理监督制度;审核企业财务报告的真实性、完整性;参与审定企业重大经营计划、预算、方案并监督其执行情况;定期向委派机构报告企业的国有资产运作和财务状况等。
(2)做好财务总监的选派工作。被派出财务总监能否坚持原则、廉洁自律,是否具备必要的政策、法律、财务、管理知识与战略财务管理、沟通协调、信息技术能力等,直接关系到财务总监在参与企业管理过程中能否有效发挥监督作用。这就要求选派的财务总监必须具备较高的政治素质、业务素质和工作能力。在具体选派时,应依照“德才兼备、择优委派”的原则,采用内部选拔和社会公开招聘相结合的方式进行。
(3)加强对财务总监的相关考核。为保证财务总监委派制目标的实现,须加强财务总监的后期管理工作:一是要建立定期培训制度,不断提高其业务素质,财务总监除了应具有坚持原则、奉公守法、客观公正、光明磊落、清正廉明、严以律己等基本素质外,还应具有熟练的财会技能、丰富的法规知识和较强的组织能力;二是建立定期考核制度,对委派的财务总监进行考核是建立高素质会计队伍的有效措施,建立业务考核档案,作为其被任用、晋升的依据之一;三是建立奖惩制度和岗位责任制,规范财务总监工作行为,使其较好地完成本职工作;四是建立委派财务总监的定期轮换制度、报告制度、述职制度、离任审计制度和监督制度等,并制定内部管理办法,以保证财务总监委派制的顺利实施。
【文章编号】1007-4309（2013）01-0121-2.5
财政监督是财政机关对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的一种监督检查活动。财政监督作为一种国家行政行为，作为财政管理的有机组成部分，贯穿于财政运行的各个环节，是保证国家财政政策和宏观调控目标实现的重要手段，对财政资源配置、收入分配、经济调节职能的有效发挥和国民经济的健康发展有着重要意义。财政监督风险的危害既有宏观方面的，又有微观方面的，不容忽视。财政监督风险的控制是一个系统的工程，与财政监督的运行紧密相连。财政监督风险控制要从与财政监督有关的各个方面入手，层层防范，步步控制。现就我国财政监督运行的风险因素进行分析讨论。
一、财政监督风险形成的微观因素
（一）财政监督主体因素
1.行政机关方面因素
（1）财政监督目标因素财政监督工作是一种特殊的人类实践活动，有着非常明确的目的或目标。在确定了监督检查的具体目标之后，所有的监督检查过程都是围绕这一特定目标而进行的，而监督检查过程的结束（以出具检查结论和报告等为标志）则表明具体目标的实现。监督检查目标既是监督检查工作的出发点，又是监督检查工作的落脚点。因此，财政监督检查的目标应该注意深化舞弊检查，促进政府行政监控体系的完善和政府行政透明度的提高；加强政府支出，特别是项目拨款效果的监督，促进政府管理经济职能的改善。只有在财政监督检查目标明确的前提下，财政监督的开展才具有意义，否则会导致财政监督风险的产生。
（2）监督计划因素“凡是预则立，不预则废”，财政监督计划是财政监督工作的龙头，它直接关系到财政监督质量的高低，财政监督风险的大小，目前，财政监督计划主要存在以下问题而可能导致财政监督风险的产生。
第一是独立性差。财政监督风险与财政监督质量密切相关，而财政监督质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言，在财政监督的人力、物力既定的情况下，财政监督的计划安排只有在满足财政监督质量的基础上，才能降低财政监督风险。然而，财政监督检查工作通常任务重、时间紧，加之财政监督在社会上的影响逐步扩大，社会公众期望渐高，财政监督风险陡增。这种任务的增加，大大挤占了正常财政监督计划项目的人力、物力和时间，在进度计划、检查评比和年终考核等的制约下，财政监督机关往往会以牺牲财政监督质量为代价，导致财政监督风险的产生。
第二是重实施，轻计划。我国财政监督工作的发展仅短短经历了14个年头，由于一些现实因素的制约，如财政监督人员数量与财政监督资源的矛盾、财政监督时限与财政监督任务的矛盾等，形成了注重财政监督实施，忽视财政监督计划的现象。如在财政监督计划阶段，搞好查前调查和制定检查方案是财政监督工作质量控制的两个关键环节，包括查前调查、项目选定、人员整合和检查方案都需要进行科学的配置，这是完成财政监督任务和质量控制的一项重要内容。而现阶段财政监督检查工作大部分的时间都集中在实施阶段，甚至为了赶进度按时、尽早完成任务草草进场，不可避免的容易形成财政监督风险。
第三是重阶段，轻全程。财政监督计划是财政监督工作的龙头，是实现科学化精细化财政监督管理的必要手段。我国目前的财政监督管理仍然是传统、粗放型的财政监督管理模式，财政监督目标、重点都不够明确，项目安排缺乏严格的执行标准，全程控制不够的重视，如重检查报告，轻处理决定；重检查问题，轻检查规范等现象就比较突出，直接影响了财政监督质量，从而易产生财政监督风险。
（3）财政监督机关管理水平因素财政监督管理水平的高低在一定程度与财政监督风险的大小有关。一般情况下，财政监督机关内部管理制度越健全、有效，财政监督质量水平面就越高，就有可能在一定程度上避免或减少监督决策风险和检查行为风险，阻止财政监督风险从潜在性向实际性转换，降低风险发生的几率。反之，则增加了财政监督风险发生的可能性。内部控制是财政监督机关管理水平的重要方面。所谓内控制度是指为能有效防范因财政监督机关和检查人员的工作不慎而引发的财政监督风险，而由财政监督机关内部制定的针对检查工作的各种控制规范的总称。虽然财政部出台了《财政部门内部监督检查办法》，但专门针对专员办机构的内控制度还远远没有提上议事日程，这些都进一步增加了财政监督风险。
2.财政监督人员方面因素
第一是财政监督人员学历结构不合理。财政监督工作是一项专业性和政策性很强的工作，客观上对财政监督人员的知识结构、业务能力及职业判断能力都有很高的要求。以财政部驻天津专员办干部文化结构来看，财政监督人员的知识结构还远远达不到国家审计人员的专业水平。虽然财政监督人员的文化层次有所提高，但是绝大多数财政监督人员还只具有大专及以下的文化水平，而高学历的人才并不多。可以说，以目前的人员水平，尚不能满足高质量财政监督工作的要求。
第二是财政监督人员的风险意识不强，职业道德素质不高。财政监督人员的风险意识和职业道德素质对检查结论有重要影响。但是，在我国现阶段，部分财政监督人员风险意识不强，在原则面前退缩动摇，循私舞弊，；在工作上推诿搪塞，蒙混过关。
3.处理自由裁量权因素
自由裁量权是指财政监督机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它是财政监督机关及其工作人员在检查活动中客观存在的法定范围内的一种权力。适当的检查自由裁量权的存在是合理的，但当财政监督机关及其工作人员对自由裁量权使用不当，滥用自由裁量权，对该处罚的不处罚、不该处罚的却处罚，本该从轻处罚的而从重罚，本该从重罚的而从轻罚，对处罚显失公平，这些行为都会导致财政监督风险的产生。
（二）检查客体因素
1.监督检查内容的复杂性财政监督机关检查内容多种多样，既可能涉及会计信息质量中的财政财务收支状况，也可能涉及资金运行安全、财经法纪遵守情况以及预算执行情况等多方面内容。随着财政监督深度、广度的加大，对检查人员的业务素质和心理素质也相应提出了更高的要求，使得检查人员得出正确的检查结论的难度增加，财政监督风险也随着加大。
2.被查单位内部控制的限制对于会计信息质量检查来说，内部控制制度是财政监督机关实施监督检查的工作基础。检查人员往往根据其内控制度来确定检查的重点和所需要实施的方法。但如果被查单位的内控制度不健全或缺乏执行力，则会大大提高控制风险，从而增加财政监督风险。
3.思想道德风险由于财政监督是一种强制性检查，有的单位阳奉阴违，人为设置各种障碍，千方百计地干扰破坏监督检查工作的正常开展；有的甚至于提供虚假资料及证明，误导检查人员，增加检查难度，影响检查工作质量。从历年的会计信息质量检查结果来看，被查单位缺乏诚信，存在诸多的违法乱纪问题，则易给财政监督带来极大的风险。
二、财政监督风险形成的宏观因素
（一）财政监督体制因素
我国现行的财政监督体制是1995年正式建立的。然而，从建立伊始它就备受质疑，甚至有不少人把财政监督等同于国家审计，认为两者功能重叠，重复设置。事实上，财政监督与国家审计有着本质的区别。
首先，监督检查的性质不同、方法不同。审计的天然特征之一就是事后监督。与审计监督相比，财政监督检查的事中监督特征非常突出。如果说财政部主要从事的是财政资金分配的计划、收付、批复、审核等工作，那么财政监督机构则是保证所有这些活动符合有关制度规定，是一种再保险。其次，财政监督与审计监督的目的不同。财政监督的目的是通过监督检查改进管理、完善财政运行机制。通过财政监督不断发现被监督者的违规行为，严格纠正违规行为和处理相关责任人，并据此不断完善现行财政管理制度。而审计监督的目的是通过对财政收支的真实性、合法性、效益性实行全面监督，完善政府运行机制，促进服务型政府建设。所以说，财政监督和审计监督本质的区别是：财政监督相对财政运行具有管理职能，审计监督相对于政府运行具有管理职能。
（二）财政监督环境因素
1.政治环境
财政监督的政治环境是指在一定时期的社会政治制度下，影响财政监督活动的各种制度安排。这种制度安排是财政监督工作的基础，它决定着财政监督的职责、权限，决定着财政监督的发展。国家对财政监督工作非常重视，财政监督也充分利用工作成果不断向政府提供大量的决策依据，促进了经济的繁荣发展，起到了参谋和助手作用，在反腐倡廉中成效显著，得到了人民的信赖和政府的肯定。
2.经济环境
财政监督的经济环境主要是指社会生产方式及其经济发展程度。财政监督是经济发展到一定阶段的必然产物，社会经济环境对财政监督的发展具有最直接的影响作用，同时，财政监督的发展受经济发展的制约。目前，我国市场经济体制尚不完善，由计划经济向市场经济转轨过程中出现的许多问题尚未解决，这无形中给财政监督工作带来了难度，如财政监督工作中的权大于法、钱大于法的现象，滋生了监督腐败，导致监督结果失真。
3.法律环境
财政监督的法律环境是指一个国家法律的完善程度、执法力度和社会的法律意识。法制环境从本质上讲是政治环境的派生物，是一个国家政治路线、政治主张的保障条件，是统治阶级意志的集中体现。法制环境是财政监督存在的根本依据，是财政监督工作得以开展的根本保证。虽然随着《行政诉讼法》、《行政复议法》等的颁布实行，将财政监督行为置于法律的监督之下，但可以说，到目前为止，尚未通过财政监督立法解决财政监督主体法定化的问题。财政监督工作的职责范围、内容、程序、手段、责任等未通过立法加以明确。这一现状不可避免地大大增加了财政监督风险。
（三）财政监督技术方法与财政监督文化建设因素
1.财政监督技术方法因素
从历史上看，财政监督技术方法经历了从详细检查向抽样检查、从手工检查向计算机检查、从账表基础检查向制度基础检查等演进的几种不同阶段或层面。从总体上看，监督检查工作还处于账目基础检查阶段，检查人员还停留于使用一些传统的检查技术方法。经济业务越来越复杂、多变、被查单位舞弊的手段也更加多样和隐蔽，这些都迫切需要检查技术方法不断提高才能保证财政监督质量。
2.财政监督文化建设因素
所谓财政监督，是指国家为保证财政分配活动的正常进行和社会经济的健康发展，凭借政治权力，在财政分配过程中对直接影响分配关系的各种经济活动进行的检查、督促、矫正、制裁与反映，这既是国民经济监督体系中的重要环节，同时也是财政工作本身所固有的重要职能。那么，在社会主义市场经济逐渐建立和完善的过程中，如何建立和完善具有中国特色的财政监督体系，则是本文探讨的问题。一、财政监督的范畴及主体西方国家对财政监督下定义时，十分注重从法律的角度来进行定位。因此，主要表现为一个法律的概念。因此，西方国家在建立了较为完整的财政监督体系的同时，其体系的设计与范围界定差异较大。换句话说，西方财政监督的表述是多元化的，其财政监督体系也是漏洞较多的。我国目前对财政监督的理解，一般有三种常见的着法。一是财政监督就是对财政收支活动的监督。二是财政监督就是预算监督、税务监督、财务监督和国有资产运营监督的总和。三是财政监督就是对财税监督与审计监督的结合。我认为，不管是西方的财政监督，还是我国对财政监督的认识都是不够完善的，鉴于财政监督界定的重要性，从实践的角度和具体的操作而言，应该包含五个方面的内容。一是在监督财政收人方面，首要的职能是对税收收人的监督。因为税收收人是政府收人的重要来源。其次对各种规费，预算外收人以及制度外的一些收人。因为这是财政收人的另一个重要来源。二是在监督财政支出方面，对各部门，各单位的资金使用情况进行监督。三是对财政预算进行有效的监督。其核心内容应包括对各级政府、部门以及各单位的预算编制，预算调整，预算执行，财务决算等活动的合法性，合理性和有效性进行监督。四是监督国有资产的管理。主要是对国有企业财务行为进行监督。五是监督各种财政政策运用的效果。依据上述财政监督的范畴，财政监督的主体应该是社会民众以及国家机关。社会民众只要涉及财政活动，都是财政监督的对象，而财政监督部门亦有权进行监督。二、国际国内财政监督的形式以及财政监督体系概述(一)国际上的财政监督发展到今天，形成了三种类型。一种类型是立法监督，比如英国，德国和意大利，通过制定财政、税收，国有资产管理等相关法律，依照法律管理国家总的预决算。审计机关和财政监督机关对国会负责。第二种类型是司法监督。如西班牙、荷兰等国，按照宪法及专门法审核国家财政预决算。税收和财务的执法主体是独立于行政之外的审计法院。第三种类型是行政监督，如前苏联、前东欧部分国家。其监督机构置于领导监督之下，隶属于财政部。第四种是混合型监督，如法国、美国等国家。法国采取的是行政监督+司法监督”。美国则采取的是立法监督+行政监督”。从总体上看，欧美各国基本上都形成了较为完善的财政监督体系。德国设有专门的财政监督机构—联邦和州审计局。其职能负责国家财政支出的监督检查。州审计局负责对地方财政支出的监督检查，议会设立的审查委员会，主要负责对国家预算及审计局进行监督检查。法国实行的是议会宏观监督，财政部门日常业务监督，审计法院事后监督的财政监督体系。美国则是由财政部门对财政宏观政策一撕重庆》2(X抖第10期执行情况和重大违法违纪者行为进行监督检查，而一般性的税收监督主要由财政部门、用款部门、审计部门及国会负责。由此可见，欧美各国的监督体系较完善，其机构的规格较高。欧美国家对纳税的监督也是十分有力的，普遍的作法是财政部门和行政管理部门只设立一个公共账户。通过统一账户、电脑联网，保证了纳税信息的公开化、公平化，因此体现了监督的公正性。如美国实行凡公民、法人都有一个固定的纳税登记号，并且利用报刊、电视等媒体大力宣传税法与纳税知识。与此同时，欧美国家十分强调强调服务与处罚力度，重视发挥中介机构在社会经济生活中的作用。(二)我国的财政监督，主要是借鉴前苏联的模式而建立起来的，形成了以行政监督为主体内容的财政监督体系。建国五十多年以来，财政监督的发展历程，可以说是随着整个国家的政治经济形势而发展变化的，特别是党的十一届三中全会以后，我国进人了改革开放与社会主义现代化建设的新时期，财政管理和监督也逐步得到恢复与发展。经过了82年关于体制问题的探讨后，在新的更合理的认识基础上，确立了财政监督，审计监督与社会监督三者并立的财政监督体制格局。1978年8月，经国务院批准，财政部恢复建立了财政监督司，各省，直辖市与自治区财政部门也相继恢复了相应的机构，配备了适当的人员。财政监督的形式，我国目前通行有三种。一是日常监督。主要是指财政管理部门和监督部门以及企事业单位的财务部门在正常的业务活动中所开展的监督工作。二是专项监督，主要是指由财政监督部门按照党和国家的统一部署或上级领导的指定以及自行安排的针对某项特定问题而开展的财政监督。三是违反财经法纪的专案检查处理。主要指各级财政部门内设的财政监督检查职能机构，根据在履行业务中发现的线索或群众的举报，对国家机关各部门社会团体企事业单位，社会经济中介机构及其工作人员在财政税收、财务活动中违反有关财税法令、政策、财务会计法规、制度等而进行的调查核实，收取证据，确定性质，提出处理意见或建议。社会主义的市场经济体制，最终需要一个完整的符合市场经济要求的法律体系和监督约束体系。财政监督作为经济监督和国家宏观调控机制的有机组成部分，自然也应形成有效完善的体系。其内容应包括财政监督的组织体系、财政监督的理论体系、财政监督的方法体系、财政监督的法律体系和财政监督的程序体系等。但是，在我国财政的工作中长期存在着重分配、轻监督、重微观财政监督、轻宏观财政监督的现象，因此我国的财政监督体系存在着实质上的不健全、不到位的问题，这同社会主义市场经济体制的客观要求和与国外财政监督先进制度比较，无论是广度上还是深度上都相差甚远。#p#分页标题#e#三、我国财政监督在认识上的偏差和机制方面的缺陷我国财政监督在认识方面的偏差有三个方面:一是对财政职能认识的偏差。认为只有通过监督检查才能减少财政收人的流失。如目前不少人仍然对三大检查那一套工作方法念念不忘。二是没有正确行使财政监督的权力。没有把财政监督、审计监督和税务稽查区别开来。甚至对财政监督的独特作用和重要意义持怀疑态度。三是片面地认为违法违规行为的根源是财政监督不力，事实上，许多违法违规行为的发生同体制、机制和制度相联系，因个人道德修养、业务水平、工作环境等因素的相互作用而引发。我国的财政监督机制的缺陷有五个方面:一是监督的内容和方式以直接检查为主。对事后财务会计结果进行处理，缺少了针对性、科学性和预见性，严重影响财政监督的效率。二是处理手段未转换。长期以来，财政检查处理都是对事不对人，以经济处罚为主，一般均是针对单位，个人受不到任何处罚。由于行政事业单位都以依靠财政拨款为主，罚款则难以发挥制约作用。因此在很大程度上，影响了财政监督作用的发挥。三是以罚款数量来考核财政监督的绩效。这难以真正遏制违法违规行为。确保财政资金的安全和使用效益。四是简单的分类汇总缺少深度与说服力。因此，由这些分析提出来的建议也就不具备操作性和权威性。五是监督与管理未形成一个完整的体系。即监督机构未能与财政职能部门建立起较为完善的沟通方式，大大降低了检查工作的权威性、准确性。四、努力构建中国特色的财政监督体系提高思想认识是构建中国特色财政监督体系的前提条件。转变观念，统一思想，提高对财政监督重要性的认识，纠正各级领导忽视财政监督思想观念。目前不仅是各级行政领导，就是财政系统内部的领导，也没有从根本上认识到财政监督是实现财政分配、调节的有力保证。因此，必须强调财政监督与财政管理密不可分，决不能采取一手硬、一手软的工作态度。要认真探讨财政监督的有效形式和方法。应建立一种以日常监督管理与重点专项检查相结合的监督形式。目前具有突击性与阶段性检查的特征是大检查，而突击大检查的弊端十分明显。只治标不治本，难以从根本上遏制违法乱纪行为。日常监督管理与重点专项检查相结合后，就具有了经常性、规范性的特点。可以针对违法违纪的重点单位，进行重点检查与分析，从而大大提高其效率和针对性。要不断扩展财政监督的范围。要坚持凡有财政收支的单位和个人，都应属于监督的范围。同时要坚持事前、事中、事后监督的工作格局。具体的讲，有以下几个方面:一是对支出的监督要有新的途径，要把事前、事中、事后的全方位监督作为今后工作的出发点和落脚点。当然，也要对重点突出的问题进行专项检查，特别是对虚报、挪用财政资金问题，要有预先的防范机制和严格查处相结合的工作措施。二是要特别重视对行政事业单位的监督检查。彻底改变过去以往重企业轻行政事业单位的倾向。三是要认真抓好内部的监督。改变只重视外部的财政监督，而轻视内部的财务监督。在抓好外部监督的同时，也要监督检查财政内部的财政、财务收人活动，确保财政收人和分配活动合法合理。要严格执行财政监督程序法。一是在监督的环节上，由事后检查为主转向事前审核、事中监控为主、事后检查稽查为辅的管理型监督转变。从财政监督的有效性出发，应当把监督重点放到事前监督、事中监控方面，充分发挥财政监督的整体优势，实现对财政工作全过程的监督管理。在监督的程序上，首先要依法监督，由主观随意性转向规范化。财政监督工作需要建立一套科学的规范的监督程序与工作规则。因此，在实际工作中，随意性的色彩较浓。因此我们要促成《监督检查条例》的尽快出台，我们坚信一旦该《条例》正式颁布施行，就会较好地规范我国的财政监督工作。要大胆革新财政监督的内容。要彻底改变热衷于分指标和审批企业具体财务事项的状况。因此，必须使预算编制及执行，与监督相分离，从具体事务中解脱出来，促使各部门、各单位集中精力搞好监督管理，督促资金使用部门合理使用资金。作为专司监督部门，则要进行全方位的监管，使财政资金安全有效的运行。要加强财政监督队伍和机构建设。一支高素质的监管检查队伍与健全的机构是搞好财政监督工作的关键。为提高财政监督的质量和予其应有的地位，各级领导必须高度重视财政监督系统的队伍和机构建设。在机构建设方面必须完善，在队伍建设方面，必须配备有使命感、责任感、敢于坚持原则、业务精通的高素质人才。要把财政监督置于法制框架之内。强化法律、法规的作用。财政监督本身必须做到遵纪守法。同时对外监督也必须依法执行。要加大对违法，违纪的惩罚力度。中国特色的市场经济就是要建成法制经济，因此，办一切事情都要以法律为准绳特别是财政监督工作，离开了依法办事的基本原则，不仅一事无成，而且将会给我们的财政管理工作带来不可估量的损失。总之，我国的财政监督还处于不断完善的过程之中，同西方发达国家相比，还有不小的差距。但只要我们采取科学的态度，老老实实学习西方的先进管理知识，做到去粗取精，去伪存真，努力与中国的国情相结合，一套适合中国特色的完善的财政监督体系就一定会建立起来。
一、加强财政监督知识培训，强化财政监督法规意识
2010年，我县财政监督工作得到县委、县政府的高度重视和支持，加强财政资金监管，规范会计基础工作和强化会计人员的培训、任免列入县委、县政府常务会议题。按照县领导的批示，我局于2010年3月，5月、9月、11月，先后两次对68个预算单位负责人、会计人员进行了财政、财务会计知识和财政监督知识培训，请分管财政的县领导到会讲话指导，请县纪委领导到会讲财经纪律，请省财政厅监督检查局领导到会讲财政监督知识，同时组织两次预算单位财务联查会审业务培训。此外，7月份开展的强农惠农专项资金检查和2010年行政事业单位“小金库”回头看清理及社会团体和国有及国有控股企业“小金库”专项治理检查均召开了全县性的动员大会，对单位负责人、会计人员和检查人员进行了政策法规宣传培训培训，重点检查前，还要对检查人员进行集中检查培训，对强化单位财政监督意识，提高监督检查水平起到了积极地促进作用。
二、加强会计基础工作，发挥会计监督作用
我局财政监督工作，得到局领导的高度重视和支持。自2010年1月起，局党组研究决定由财政监督股负责对全县68个预算单位的会计报表实行按月催收和审查制度，并对存在的问题通过培训，现场指导和检查进行规范，向县委、县政府汇报，将会计人员的任免、考核纳入财政监管，并开展会计基础工作规范化考核和财务联查会审活动，要求单位必须配备合格会计人员并保持稳定，及时做账、及时报送财务报表，通过这些措施，会计基础工作得到进一步规范，会计监督作用明显加强。
三、加强内部协调配合、完善财政资金拨付监管制度
我县由于财政监督机构人员较少，实行财政监督机构和各股室监督相结合的财政大监督的模式进行各项财政监督和检查工作。各股均制定了严格的财政资金使用管理和拨付程序制度，并实行重点资金调度、拨付集体审批、印鉴分别保管、不得由一个人办理资金拨付全过程的内部牵制制度、县级报账制的项目，实行由相关部门联签并报分管县领导审批的制度。在已有的《罗江县灾后重建项目资金管理规范》、《罗江县财政资金管理办法》、《罗江县财政综合预算管理办法（试行）》等17项财政资金管理制度的基础上，3月份，又草拟了《关于进一步加强财政资金管理的通知》、以县委办、县政府办的名义下发县级各部门单位贯彻执行，重点强调加强非税收入和政府投资项目管理、强化预算约束、严格履行项目招投标程序、全面执行政府采购制度、严肃纪律、规范操作、加强审计监管。此外，财政监督股还要定期对各股室内部控制执行情况、会计核算情况等进行内部审计的制度，对外检查，由相关股室牵头，有关股室配合进行，确保监督的规范性和有效性。
四、认真开展各项监督检查工作
根据省、市财政工作会议精神，结合县委、县政府对财政监督检查工作的要求，2010年我局重点开展了以下财政监督检查工作。
（一）部门联动，开展灾后恢复重建、扩大内需专项资金检查。2010年是灾后恢复重建收宫之年，为确保灾后重建资金严格按规定使用，防止截留、挪用，县委、县政府组成联合检查组，用1个月时间对全县所有灾后重建项目进行了监督检查，我局财监、预算、农业、投资等股室积极参与检查，针对发现的问题、及时督促项目实施单位整改落实。
（二）开展强农惠农专项资金自查自纠和重点检查。2010年6月至9月，按照省、市党委、政府的统一部署，我县由财政、审计等部门牵头，成立领导小组和检查组，对全县涉农专项资金以来的使用、管理、拨付及账务处理情况开展了自查自纠和重点检查，对自查发现县水务局、病险水库整治省专款226.6万元未使用问题，责令请示上级主管部门按批复意见整改；对自查发现县教育局少量未及时发放或因故无法发放的贫困寄宿生补助资金，责令及时发放或收缴财政，对不符合要求申报的国家助学金292.135万元，已退回县财政；对自查发现县扶贫办因17个扶贫村扶贫项目未启动导致225万元资金滞留问题，政府已协调有关部门督促启动项目；对自查发现县农业局项目账务处理不规范，御营、金山、白马关三个镇有20户农户农作物良种补贴和粮食综合直补0.2万元未兑付问题，已督促整改落实。对重点检查发现4户农户的农村贫困户、特困户建房补助资金1.2万元未发放到农户问题，以及县邮政局07、退耕还来补助资金4560.5元未发放到农户手里的问题，已责成相关单位发放到农户。
（三）开展家电下乡、石油价格改革财政补贴资金专项检查。按照省财政厅通知精神，我局组成检查组，于2010年4月和7月，分别开展了家电下乡和石油价格改革财政补贴资金专项检查，对检查发现的问题、进行了整改落实。
（四）开展财政专项基金、资金自查自纠和重点检查。根据省市财政部门的通知精神，我局于2010年8月至9月底开展了财政专项基金、资金的自查自纠和重点检查，对农村基础设施建设项目资金97.4万元核算不规范、农业生产救灾资金58万元拨付不及时，4万元改变用途以及自然灾害生活救助7万元发放未公示，未建立台账等问题责令相关单位进行了整改落实。
（五）开展会计信息质量检查。根据省财政厅的通知要求，我局于2010年10月份对罗江县人民医院开展了会计信息质量检查，对检查发现的会计资料不规范，会计账务处理不规范问题，责令进行了整改落实。
（六）开展非说收入执收情况和奖金津贴发放情况专项检查。根据县委、县政府的安排。我局财政监督股与国库、综合股于2010年7月份，对非说收入较集中地交通、建设、人口、国土及部分镇的非税收入执收情况进行了检查，8月5日，与县监察、审计、人事劳动等部门组成联合检查组，对4个镇，4个部门进行了奖金、津贴发放情况专项检查。对发现的问题，责成相关单位整改落实。
（七）扎实开展了“小金库”专项治理工作。根据中央、省、市关于在社会团体和国有及国有控股企业开展“小金库”专项治理工作意见和有关要求，加强组织领导，组建工作机构，制定实施方案，积极开展工作。这次专项治理，采取自查自纠和重点检查相结合的方式，从6月中旬起至年底期间，分动员部署、自查自纠、重点检查、集中处理整改建制4个阶段进行。在全县53个社团和18户国有企业组织自查自纠的基础上，由县财政、监察、审计、民政牵头，从成员单位抽调20名业务骨干，分成四个检查小组，对8个社团和8户国有企业集中突击检查，此外，还配合市检查组检查了两个社团和1户国有企业，使重点检查面达到纳入治理范围总数的18%以上。对自查自纠发现的两户国有企业3.77万元“小金库”问题，责令整改完毕，对重点检查发现的社团34.74万元“小金库”及其他严重违纪违法问题，报县委、县政府进行严肃处理，对“小金库”治理中发现的带有普遍性、倾向性的问题，责成相关单位整改落实，并通过建立健全财务监督管理制度，研究“小金库”发生的主客观原因，加强政策法规宣传和业务指导等措施，探索建立预防产生“小金库”的长效机制，进一步提高行社团和国有企业收支监管水平，努力实现标本兼治的目标。
（八）完成了省市财政部门布置的各项调研任务，及时上报各种检查总结报告、信息等，为上级完善政策措施提供详实的依据资料。
五、主要经验及成效
我县的财政监督工作，主要采取依靠县委、县政府的重视支持，与县纪委监察、审计等部门密切配合，全局各股室都参与的大监督的模式开展各项监督检查工作。主要体现在：一是组织领导有力、各部门配合密切、监督质量提高。我县的各项检查工作领导小组组长均由县纪委书记，常务副县长兼任，大额资金拨付也需县领导审批，大型监督检查均有县纪委监察、审计和财政有关股室业务骨干参与，促使被查单位引起高度重视，积极配合检查，检查进展顺利，问题得到充分暴露，检查效果显著。同时检查人员相互学习，取长补短，培养了监督检查人员业务技能，从今年专项资金检查和“小金库”专项治理检查发现的问题看，检查人员认真履行职责，体现了较高的检查水准。二是局领导重视，宣传培训到位，单位法制意识增强。2010年我局将加强会计基础工作，强化会计核算与监督，深入开展“小金库”治理检查和各种财政专项资金检查作为财务中心工作之一，局长要求做到精细化，常态化监管。为此先后举办了8期各种会计培训，重点是针对实际工作存在的问题培训，解决实际操作问题，培训的对象包括了分管财务会计的负责人，促进了单位财经法制意识的增强。三是逗硬考核。我局每年对县级各部门，各镇执行财政方针政策和遵守财经法律法规制度情况进行打分考核，作为报送县政府考核依据之一，同时评选年度财政决算工作先进单位的依据。
通过上述措施，取得了明显的监督成效。例如以前做账、报账不及时的，现在大多能够及时做账和报表，不能按时报表的主动说明原因。检查发现账务处理不规范的，积极整改落实，不懂的积极向财政部门请教。财务管理制度不健全的单位主动向财政部门咨询，建立完善内部财务监督管理制度，原始凭证不规范的，印制了规范的领款单，报销单等。资金拨付管理不规范的，健全了规范的拨付管理程序制度。未按规定任用会计人员的单位，也聘请了具备会计从业资格的人员担任会计工作，财务会计工作面貌得到有效改善，财经工作秩序进一步规范。
六、问题与建议
（一）问题
一是财政监督检查力量不足。我局人员较少，无法设置专职监督检查机构，每个股室都要对应省市财政部门三个以上科处室，日常工作均比较多，下单位监督检查和指导时间、精力有限，难以保证监督完全到位。
二是一些单位领导财经法律意识不强，不够重视支持财务会计工作，任用会计人员不规范，财务收支审批不规范。由于存在一些单位领导不懂得财务会计工作的重要性，忽视个人廉政修养，因而在任用会计人员和财务收支审批上我行我素，权力腐败在一定范围内还存在，亟待加强对领导干部的财经法纪教育。
三是会计队伍素质不高，人员不稳定。由于地税收编和最近几年我县提拔和选调到县级部门工作的人员中，有不少是各镇，各部门及所属事业单位的财务会计业务骨干，退休的会计人员也比较多，再加上县级部门和镇编制紧，经费缺，难以新增会计人员，因而造成无证人员兼任会计工作，会计队伍青黄不接现象较突出。
四是农村基层会计机构不够健全，会计核算不规范，财务管理不规范。随着农村机构改革和中央财政向农村倾斜，农村村级财务人员力量薄弱，财务管理和会计核算任务沉重，财政面临加强农村财务会计人员业务培训和指导的重任。
五是财政监督干部经验交流和业务培训不够。我县纳入扩权强县后，尚未参加过省财政监督部门举办的业务培训，也缺少与先进地区的经验交流，财政监督水平有待提高。
（二）建议
加强信息交流，切实提高县级财政监督工作水平，建议省、市财政部门每年举办一至二期财政监督干部业务培训，搞一些交叉检查，或抽调到省厅协助检查。
七、2011年工作计划
2011年是十二五规划的开局之年，按照党的十七届五中全会，中央经济工作会议和全国财政工作会议精神要求，全县财政监督工作的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持将财政监督工作贯穿于财政工作大局之中，贯穿于财政管理体制、机制建设和改革总体设计之中，贯穿于财政管理工作运行全过程之中；建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制；加强对重大财税政策执行和民生资金使用情况的监督，加强会计行业、企业和财政内部监督，促进提高财政部门内控水平；更新监督理念，改进监督方式，拓展监管事项，优化监管结构，坚持科学监督、依法监督，促进建立财政预算、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制。
按照这一思路，财政监督工作要重点把握好“五适应、五促进”：要适应加强财政调控和支持县域经济的形势，促进全县经济又好又快发展；要适应推进县乡基本公共服务均等化的目标，促进深化完善县乡财政体制改革；要适应加强和改善民生的需要，促进实现社会公平正义；要适应深化预算制度改革的方向，促进建立透明财政和源头治腐的惩防体系；要适应科学化、精细化管理的要求，促进建立高效有序的县级公共财政运行机制。
重点抓好以下六项工作：
（一）抓好财政法规的贯彻执行，逐步实现财政监督工作的规范化、制度化和高效化。采取多种形式，宣传贯彻《预算法》《会计法》《财政违法行为处罚处分条例》等财政法规，切实履行法律法规赋予的财政监督职责，加大财政执法力度，切实做到有法必依、执法必严、违法必纠，推进依法行政、依法理财。积极探索和建立科学的财政监督机制，充分发挥财政监督在严格预算管理、加强增收节支、保障政策执行、维护财经秩序、提供决策参考等方面的重要作用。加强财政法规的学习教育，制定切合实际的财政监督检查实施办法，规范监督检查执法行为。认真落实行政执法责任制，建立健全行政执法过错责任追究制度，提高财政监督质量和财政执法水平。
（二）抓好日常财政监管，努力提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性。保证财政资金分配使用的安全、规范和有效是财政监督机构的一项重要职责。要围绕财政管理工作重点，对税收征管质量、政府非税收入征缴、政府采购行为、财政专项资金的分配及财政票据的领报缴销等情况实施日常监督。对财政预算的执行实行跟踪反馈制度，落实财监机构对有关财政拨款和财政专项资金使用情况的年度审核制度。加强对近年来县财政出台的各项改革措施和管理制度落实情况的监督，促进财政管理整体水平的进一步提高。
（三）抓好财政专项检查，着力解决财经领域存在的突出问题。抓住财政管理中的薄弱环节，主要安排对一些重大财税政策执行情况、重点行业税收征管质量、重要非税收入缴纳情况的专项监督检查。以强化灾后恢复重建项目资金监督检查为重点，实现对救灾资金的全程监管，确保专款专用。组织对“三农”、社保、教育、卫生、灾后重建、扩大内需、节能减排和生态保护等关系民生的重大支出情况的专项监督检查。继续清理整顿行政事业单位银行账户，建立健全“小金库”专项治理长效机制。深入贯彻《会计法》，开展会计信息质量抽查，严厉打击会计造假行为。加强国有资产监督管理，重点查纠国有资产基础管理薄弱、随意处置国有资产、账外资产以及资产流失的问题。开展专项资金使用情况检查，严肃查处截流、坐支、挪用财政专项资金等违反财经法纪的行为。适时开展重大项目资金跟踪问效和财政绩效监督检查，进一步强化财政监督检查职能，严肃财经纪律。
（四）抓好财政内部监督，正确履行财政源头治理和反腐败工作职责。贯彻落实《财政部门内部监督检查办法》，建立健全财政资金分配过程中的权力制衡和监督机制。完善对镇财政考核督察和国库集中收付业务稽核制度，加强财政系统内部纪检监察工作，提高自身管理水平。推行政务公开，落实首问责任制，建立健全财政部门教育、制度和监督并重的预防和惩治腐败实施办法，保持财政干部廉洁从政、依法理财。积极完成县委、政府分配的党风廉政建设和反腐败工作任务，正确履行财政源头治理工作职责，深入推进财政制度改革，大力促进党风廉政建设。
为全面推行财政监督长效管理机制，根据《江苏省财政监督办法》和泰州市财政局构建“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的财政“大监督”长效管理机制的要求，全局各有关科室认真贯彻落实全区财政工作会议精神，并根据各自的财政监督内容和职责分工以及细化的目标任务，结合财政管理工作实际，安排了2013年财政监督检查计划，财政监督科在对各科室检查计划进行汇总整理的基础上，制定了《区财政局2010年财政监督检查计划》，经局领导审核批准，现印发给你们，并提出以下要求，请一并执行。
1、精心组织实施。
各科室要按照日常监督检查计划确定的时间进度自行组织实施各项监督检查项目，监督检查前要精心准备，制定具体的实施方案。相关的监督检查通知、整改意见、处理处罚决定等文书由相应的责任科室拟发，并抄送财政监督科。
2、遵守监督规程。
各科室开展各项财政监督检查项目时，要严格按照财政部《财政检查工作办法》和有关调查、核查规定的程序组织实施，对检查、调查或核查组提交的财政检查、调查或核查报告以及其他有关资料，要及时组织有关人员进行复核，并提出复核意见，报局领导审批。
3、规范处理整改。
各业务科室对日常监督中发现的不涉及行政处理处罚的问题，应及时要求并督促单位整改，并将整改落实情况形成书面材料报局分管领导，同时抄送财政监督科；对日常监督中发现被监督对象有财政违法行为的，要及时报局领导审定，对确需行政处理处罚的重大问题，由财政监督科及时整合检查力量开展专项检查。财政监督科专项检查结束后应及时下达财政检查结论或行政处理、处罚决定，涉及到相关科室的，抄送相关科室；各相关科室要结合日常财政管理负责督促被检查单位整改落实，并将单位整改落实情况形成书面材料报局分管领导，同时抄送财政监督科。
4、完善财政管理。
财政监督检查项目结束后，各科室要及时跟踪被监督单位整改意见、处理处罚决定的落实情况，必要时可以实施回访制度；同时要充分利用财政监督成果，根据监督检查中发现的薄弱环节和存在问题，及时修订完善制度，堵塞管理漏洞，加强财政政策制度体系建设，不断提高财政管理水平。
5、加强监督考核。
关键词：财政支农资金；会计监督；中国
中图分类号：F235.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）05-0181-02
中国财政支农资金会计监督实行以宏观经济为基础的预算会计监督模式。目前，中国预算会计的现状，导致财政支农资金会计监督模式存在会计核算主体不合理、会计核算基础不科学、会计报告不完整等问题，再加上基层会计人员学历低、素质差、培训机会少，财政支农资金会计监督处于亟待完善的境地。
一、财政支农资金会计监督模式的含义
“模式”一词在理论界和实务界使用相当广泛，正是因为其应用的广泛性，将其作为一个学术术语给出标准定义的例子还不常见。但通俗的来说，把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度，就是模式。
会计为了给核算与监督会计主体的经济活动提供必要的会计信息，必然要使用特定的计价单位。依据一定的计价标准，运用相关方法和程序，将这些标准、程序和方法科学地结合起来的固定程序，就是会计监督模式。按照不同的分类方法，会计监督模式可以分为不同的种类，如按照会计监督的经济基础可以分为以微观经济为基础的会计监督模式和以宏观经济为基础的会计监督模式；按照税务会计模式的不同可以分为财税完全独立的税务会计监督模式、财税完全统一的税务会计监督模式和财税相互协调的税务会计监督模式，等等。财政支农资金会计监督主体为财政部门、行政单位和事业单位，结合会计监督模式的分类，财政支农资金会计监督模式可以概括为是以宏观经济为基础的预算会计监督模式。
二、中国财政支农资金会计监督模式的现状
（一）中国预算会计体系的现状
目前，中国预算会计体系主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三部分组成。
1.预算会计的支出口径。财政总预算会计制度规定：除了基建支出按照建设银行的银行支出数列报外，其他各项支出统一以财政拨款数列报；对于个别未实行经费包干办法的行政事业单位的经费支出，也先按照财政拨款数列报，单位的财政拨款结余可以在对单位支出收回时再取消财政总预算会计以列报的财政拨款支出。实行国库集中制度之后，这种情况有所改变。
2.预算会计核算基础。预算会计制度规定：财政总预算会计与行政事业单位会计采用收付实现制，事业单位的会计核算一般采用收付实现制，但经营性收支业务核算可采用权责发生制。除事业单位之外，财政部规定，自2001年11月19日起，中央财政总预算会计对以下五类事项采用权责发生制：（1）预算已经安排，由于政策性因素，当年未能实现的支出。（2）预算已经安排，由于用款进度等原因，当年未能实现的支出。（3）动支中央预备费安排，因国务院审批较晚，当年未能及时拟付的支出。（4）为平衡预算需要，当年未能实现的支出。（5）其他。财政部同时规定，中央财政总预算会计采用权责发生制仅限于上述事项，除此之外的其他所有事项均不得采用权责发生制，地方各级财政也不得比照执行。对采用权责发生制进行会计核算时，平时不作账务处理，待年终结账，经确认当年确实无法实现财政拨款，需要结转下一年度支出时，应借记“一般预算支出”等科目，贷记“暂存款”等科目，下年度实际支付时，借记“暂存款”等科目，贷记“国库存款”等科目。由此可见，权责发生制会计基础在中国预算会计中的使用还是非常有限的。
3.预算会计主体。中国《财政总预算会计制度》总则第三条规定：总预算会计是各级政府财政部门核算、反映、监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计。《行政单位会计制度》总则第二条规定：行政事业单位会计制度适用于中华人民共和国各级行政机关和实行行政财务管理的其他机关、政党组织。第四条规定：根据机构建制和经费领报关系，行政单位的会计组织系统分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。《事业单位会计准则》总则第二条规定：事业单位会计准则适用于各级各类国有事业单位。《事业单位会计制度》总说明第三条规定：国有事业单位的会计组织系统分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。
由此可见，预算会计的主体就是各级政府财政部门、行政单位和事业单位。
4.预算会计报表。《财政总预算会计制度》第六十二条规定：总预算会计报表有资产负债表、预算执行情况表、财政周转金收支情况表、预算执行情况说明书及其他附表。其他附表有基本数字表、行政事业单位收支汇总表以及所附会计报表。各级总预算会计报表按旬、按月、按年编报。旬报、月报和年报的报送期限及编报内容应根据上级财政部门具体要求和本行政区域预算管理的需要办理。《行政单位会计制度》第五十四条规定：会计报表是反映行政单位财务会计状况和预算执行结果的书面文件。包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报告说明书。《事业单位会计制度》第四部分“会计报表的编审”中规定：事业单位的会计报表主要包括资产负债表、收入支出表、附表及会计报表附注和收支情况说明书等。可见，财政总预算会计报表不能提供有关行政、事业单位资产、负债等的详细会计信息，只能获取行政、事业单位的汇总收支情况信息。
（二）中国财政支农资金会计监督模式的总体评价
对财政支农资金的运作而言，预算会计模式的基本功能是追踪财政支农资金的预算执行情况，向决策者和管理者提供相应的会计信息。预算会计对财政支农资金监督的有效性主要体现在以下两个方面。
1.预算会计能够在一定程度上实现对财政支农资金的监督。预算会计的对象是财政资金的运动，预算会计的三个核算与报告主体——政府财政部门、行政单位、事业单位各自记录自身职责权限范围内的财政支农资金收付款业务，核算内容涵盖了财政支农资金的拨款及付款过程，通过记录和报告财政支农资金收付流转的信息，在一定程度上实现了对支农资金的会计监督。
2.预算会计核算与财政预算之间保持较高程度的一致。在财政支农方面，预算会计科目与财政预算的分类是高度一致的，有什么样的财政预算分类，就有什么样的预算会计科目。如支农资金中的农业综合开发资金，对应的财政总预算会计科目为“农发资金支出”。若有贷款贴息项目，则在该科目下增设“贴息资金”二级明细科目，单独反映中央和地方财政安排的贷款贴息资金；若有不计入工程成本的项目管理费，则直接在“农发资金支出”科目下增设“项目管理费”二级明细科目单独反映。这样，通过预算会计核算所反映的信息可以直观地了解财政支农资金预算执行情况。
三、中国财政支农资金会计监督模式存在的问题
结合中国现行预算会计模式和实地调查的结果，从核算与监督财政支农资金运动的基本要求和发达国家成熟的政府会计监督理论体系来分析，中国现行的财政支农资金会计监督模式还存在着一系列的弱点，这些弱点在宏观层面表现得更为突出。
1.会计核算没有确立财政支农资金为主体。中国财政支农资金会计监督体系有三个相对独立的分支：财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计。三种会计主体均没有一个完整记录财政支农资金运动的账户体系，不以支农资金作为一个核算与报告的主体来系统反映财政支农资金运动的全过程，各自仅记录自身有关财政支农资金的划拨或者付款事项，对流转出预算单位之后的支农资金的使用情况没有或很少有核算，甚至没有支农资金形成的资产信息。从财政总预算会计的角度看，此类财政支农资金只有支出核算，没有结果核算，这就使财政支农资金运作失去会计监督。对财政支农资金运作的负债没有考虑核算问题，财政支农资金给政府带来的财务风险自然就不去反映，由于核算范围有限，不能覆盖财政支农资金的全部业务。三种会计主体的会计核算各自相对独立，进行信息汇总时只是按照行政级别对财政资金的总体情况进行汇总，没有对财政支农资金进行专项汇总的制度安排，因此，没有一个会计主体能够完整反映支农资金的分配及使用情况。信息使用者无法及时获得支农资金分配与使用的会计信息，无法对支农资金支出全过程进行监督，也无法实施有效的控制。财政总预算会计不核算财政支农资金拨款以下的各阶段的经济业务，信息使用者无法在微观层面上及时获取财政支农资金后续的分配与使用情况的信息，也无法在宏观层面上及时了解政府整体的会计信息，以致对财政支农资金投资效果的分析非常困难。三种会计主体采用不同的会计科目对财政支农资金进行会计核算，记录的会计信息的口径不统一，缺乏可比性，信息使用者也很难从三种主体的会计信息中把财政支农资金的信息分离出来加以分析和使用。
2.会计核算基础没有按照财政支农资金的性质选择。财政支农资金会计监督模式不是以资金的性质不同来选择会计确认基础，而是根据会计制度的规定三种主体采用不同的会计确认基础，财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计大多使用收付实现制，只有很少的事业单位会计和部分财政总预算会计事项使用权责发生制，使财政支农资金的会计核算在不同的主体中运作采用不同的会计确认基础进行确认与计量，造成会计信息的有用性、谨慎性等质量特征要求遭到损害，会计核算难以实现其目标。
3.会计核算的财务报告体系不完善。目前几乎所有发达国家都提供财政支农资金的专门财务报告，包括资产负债报告和现金流量报告，而中国现行的预算会计核算体系设置无力提供这类报告。虽然财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计各有一套会计报告，并提供汇总的会计报告，但无法在任何一个报告中包含财政支农资金的全面信息，结果导致财政支农资金报告不充分。
参考文献：
[1]孙少茹,石峰.如何强化财政支农资金监管[J].财会月刊:综合版,2006,（18）:29-30.
[2]王红梅.财政支农专项资金管理存在的问题及建议[J].审计月刊,2009,（9）:35-36.