杨文海
（南京航空航天大学国际教育学院，南京,210016）
摘要：可再生能源包括水能、生物质能、风能、太阳能、地热能和海洋能等，资源潜力大，环境污染低，可永续利用，是有利于人
与自然和谐发展的重要能源。本文回顾了德国把发展可再生能源作为确保能源安全、能源多元化供应和替代能源的重要战略
选择，介绍了德国节能措施和可再生能源利用动态，期望为我国可再生能源政策制定和战略实施提供决策参考。
关键词：德国；可再生能源；扶持政策；节能措施
可再生能源的发展既是应对气候变化、提高能源安全的重要
途径，也是全球竞争的核心领域。德国不仅把发展可再生能源作
为确保能源安全、能源多元化供应和替代能源的重要战略选择，
而且也视之为减少碳排放和节约化石类燃料引起的环境问题的
重要措施。德国在太阳能、风能、生物质能、地热能、水利发电等开
发利用方面居世界领先水平。经过多年努力，德国已经在可再生
能源领域处于世界领先地位，并极力推动该领域的技术出口。
1德国能源政策
由于自然资源较为贫乏，德国将节约能源、提高能效奉为一
项长期坚持的基本国策。德国可再生能源位居世界第一，这与德
国政府颁布的德国以《可再生能源法》为核心，形成联邦促进法规
体系有很大的关联。德国以《可再生能源优先法》为主导，形成联
邦促进法规体系。《可再生能源法》主要内容包括：以提升价格为
主，调整可再生能源补贴性价格标准；调低对新项目入网价格每
年递减速度。新项目入网价格之所以每年递减，其原因是随着生
产量增加、技术进步和学习效应取得，可再生能源供应成本会下
降；对供电质量和技术要求规定奖惩机制。德国《可再生能源法》
提供的各种优惠和补贴是促进可再生能源发电量不断增长的主
要原因。
除《可再生能源法》之外，德国主要促进和规范可再生能源发
展的法规包括：《生物质发电条例》、《能源供应电网接入法》、《能
源行业法》、《促进可再生能源生产令》、《太阳能电池府补贴规则》
等。
自2011年6月新的能源方案通过以来，已有约160项具体
措施开始实施。加速电网扩建、海上风电场的建设和并网、为可再
生能源提供有效与合理的支持、建筑物节能改造以及热电联产等
领域都有了重要的法律基础。政府在立法、融资和扶持等方面，创
造良好政策环境，起到了重要作用。2011年日本福岛核事故后，
德国政府进一步修正《可再生能源法》，提出了一个雄心勃勃的能
源转型战略目标，即：到2022年，35%以上的电力消费将来自可
再生能源；到2030年，50%以上的电力消费将来自可再生能源；
而到2050年，80%以上的电力消费将来自可再生能源。
在国家行动方案中，德国联邦政府根据本国的实际情形，制
订了一系列相配套的方案，如已经实施的可再生能源法、可再生
能源供热法、热电联产法、投资激励、电价补贴、节能标准和生物
液体燃料配额等。其中，新的国家方案强化了可再生能源对供热
和燃料部门的贡献，其工作重点是：包括鼓励用户侧的可再生能
源技术，促进生物质能可持续和高能效开发利用，加快开发海上
风电等，加快智能电网建设等。正是有了比较完善的法律法规、深
入人心的环保理念、政府和企业对环保技术研发的持续投入、市
场机制对企业环保行为的调节等因素，德国走上了一条经济发展
与环境保护和谐共存的正途。
2德国能源利用技术
经过德国政府多年的政策扶持和企业界的共同努力，2012
年，德国可再生能源行业投资总额达到了266亿欧元。其中，约
200亿欧元,即75%投资于包括住宅太阳能光伏安装项目在内
的小型可再生能源项目。可再生能源的快速发展，对于德国经济、
产业、社会等都产生了积极而深远的影响。
得益于能源转型战略，德国可再生能源发展迅速步入世界前
列，并取得喜人的成绩。据统计，目前德国可再生能源发电比重由
2000年的不足7%上升至近25%。可再生能源已经超过核能，成为
该国第2大电力来源。2004年以来，德国清洁能源行业的投资
增长了122%，形成的相关产业创造了近38万个就业岗位。预计
到2022年和2030年，能源转型计划将分别创造50万和80万个
就业岗位。而自1990年以来，德国温室气体排放已降低25.5%，
超出了《京都议定书》规定的到2012年降低21%的承诺。
2.1风能
早在2002年，德国政府就确立了海上风能利用战略的目标：
到2030年，海上风力发电站装机容量达到2万—2.5万MW，计划
在北海和波罗的海建设海上风力发电站。在启动阶段，德国政府
对这些项目的环境和生态影响进行了专门研究：如候鸟和蝙蝠
迁徙情况的调查研究，对生物群数量和鸟类栖息、海洋哺乳生物
分布情况的大面积现状调研，并根据对幼鲸和海豹听力的研究成
果确定海上风力发电机的噪声许可指标。此外，还针对船舶碰撞
和海底电缆通道问题，考虑自然保护和法律方面的因素，进行海
上风力发电平台类型优化的研究。
当前，德国投入使用的海上风电场共两个，一个是装机容量
为6万千瓦的阿尔法·文图斯（AlphaVentus)风电场，另一个是
7.5万千瓦的巴德1期海上风电场(BARDOffshore1)，均建在
北海。截止2012年，德国用可再生能源生产的电力达到国家全部
能源的25%以上。其中，大部分来自原风力发电，比例达到总能源
产量的9.2%。来自德国风能学会的专家指出，风能应该是最优质
的生态净化能源，并要求德国各联邦州政府大力支持风电站的建
设持。
2.2太阳能
2004年，总功率为5MW的世界最大的太阳能发电站在德国
莱比锡建成、耗资2200万欧元，整套发电装置有3.35万块光电
池板组成，占地面积21.6hm2，可以为1800户住家提供生活用电。
2011年德国光伏新增装机7.5GW，累计装机达到24.7GW，仍然保
持了高速发展。
在欧洲，太阳能在德国的利用率一直居于首位，太阳能普遍
应用于房顶、路灯、指示灯等设施。德国大多数工程建设单位是自
发建设并不是政府强迫所为，其主要原因除了有政府优惠政策吸
引外，更重要的是投入该项目能高效地改善生态环境，并且可以
快速地收回投资成本，取得很好的投资效益，从而形成有序的、良
性循环的建设模式。
2.3生物质能
近年来，德国在发展生物能源上加大了力度，利用油菜籽、木
材、植物茎秆等获取生物柴油，可使德国获得25%的电能和100%
的热能。的国际化在未来逐渐关闭核电站，转而启用可再生能源，
主要是生物质能源。作为替代石油的战略物资，生物质燃料也成
为世界最新关注的热点。生物质能可直接生产出提供动力的液体
燃料，这对于解决交通能源非常重要。同时，生物质能开发已经成
为德国发展生态农业的有效措施。德国农业的发展呈现集中种植
趋势，很少使用化肥、农药，并以生产无公害绿色农产品为主。沼
气发电，形成种植、养殖利用的良性循环。沼渣、沼液由大型专用
汽车运至农田，沼气用于发电，所发的电能直接并入电网以优惠
价销售，农场所用电能再向电力供应公司平价购买，从而在政策
上给电力公司创造了良好的发展空间。
2.4地热能
地热能是来自地球深处的可再生能源，起源于地球的熔浆和
放射性物质的衰变。地热能的利用可分为地热发电和直接利用两
大类。与风能相比，地热能稳定而且可以人为调节实用。目前，地
热能的利用在德国已经形成了一定的规模。
德国通过《可再生能源研发计划》、《未来投资计划》，对地热
发电的研发和试点工作给与资助；并通过《可再生能源市场拓展
计划》和可再生能源法》，对市场开拓予以推进支持。德国于2003
年开始地热发电，其潜力每年约为3000亿KW·h，相当于当年德
国耗电量的60%。与其他可再生能源发电形式相比，地热发电潜
力位居榜首。如果能解决当前存在的一些技术问题，地热发电将
会发展成为未来可再生能源份额逐渐增加的能源系统中的核心
部分。
3启示与借鉴
近年来，随着中国经济的高速增长，能源及其安全问题已越
来越成为经济发展无法回避的问题。随着产业规模的不断扩大,
我国可再生能源开发面临的诸多问题和障碍逐渐显现，成为制约
我国新能源产业规模化的瓶颈。借鉴德国在可再生能源领域的扶
持政策与激烈举措，围绕我国能源利用的实际情况，可进行可再
生能源综合利用的战略规划。一要进一步完善相关法律法规与政
策体系；建议在现有《可再生能源法》、《可再生能源中长期发展
规划》等法律法规的基础上，尽快出台《可再生能源法》和《可再生
能源中长期发展规划》具体实施细则，为风电产业发展营造良好
的环境。
二是建立相对稳定的融资支持机制；德国政府运用多种激
励措施，引导和扶持民间资本对国家可再生能源基础设施的投
资、可再生能源技术的应用和开发，极大地促进了国家可再生能
源技术的普及推广。我国应借鉴德国一系列做法，结合《可再生能
源中长期发展规划》，建立相对稳定的融资支持机制，建立相对
稳定的策性融资支持机制。
三要加大可再生能源科技创新和研发支持力度，加大资金投
入，鼓励高校和科研机构在该领域进行重点研究，不断提高科技
关键词：新能源；时间与速度；经济
前言
伴随着经济的快速发展，中国对能源的巨大需求正在对世界经济产生巨大的影响。在中国出口增长的同时，高耗能高污染的发展模式也日益成为中国人担忧的对象。
为此，本版近期特推出“可持续发展”系列，共8篇，聚焦新能源及环保主题，希望引起读者的进一步关注。
新能源是相对于长期广泛使用、技术上成熟的常规能源(如煤、石油、天然气、水能、核能等)而言，已经开发但还不能大规模使用或正在研究试验、尚需进一步开发的能源。
新能源开发空间有待拓展
新能源包括海洋能、太阳能、风能、地热能、生物质能、氢能等等。也就是目前通常说的可再生能源(水电除外)。新能源技术在世界上得到不同程度的应用，例如太阳能的光热转换，光电转换，地热直接应用，生物发酵及热分解以制取沼气和气体燃料，潮汐发电技术等等。
中国《可再生能源法》确立了可再生能源(新能源)发展的基本法律制度体系。自2006年1月1日正式实施以来，对可再生能源投资投入和可再生能源制造业的发展起到了积极的推动作用。它比较完整地规定了可再生能源开发利用的法律制度，有益于解决中国日益突出的能源供需矛盾和环境恶化问题。
除了《可再生能源法》，国家发改委还牵头在可再生能源发展的政策措施方面做了许多工作。例如制定了2010年可再生能源发展目标，颁布了《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》和《可再生能源产业发展指导目录》。发改委还与财政部等有关部门联合颁布了《促进风电产业发展实施意见》、《关于加强生物燃料乙醇项目建设管理，促进产业健康发展的通知》和《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》。此外，风能和生物质能资源的普查工作也正在进行中。
可再生能源是指在自然界中可以再生的能源资源。它清洁且对环境无害或危害很小，其另一特性是分布广泛，适宜就地开发利用。2007年中国风电装机累计已达到605万千瓦，在建420万千瓦，该年的装机比过去20年总和还要多。但相对于中国目前的能源资源和环境问题，业界对可再生能源的发展速度仍不满意。可再生能源在中国电力工业中仅占很小的比例。到2006年底，全国水电装机容量1.3亿千瓦，占全国总发电装机容量的21%。对于大型水电是否列为可再生能源，仍有争论。然而，除水电以外的可再生能源所占比重尚不足1%。
可再生能源发展缓慢的原因
可再生能源发展缓慢的原因主要是它相对高的成本和所需的电价。可再生能源的发电成本一般比煤电高，生物质能发电为1.5倍，风力发电为1.7倍，光伏发电为11-18倍。可再生能源发展迟缓，与快速增长的火发电装机容量相比微乎其微，因此比例可能进一步减小。以风能为例，中国风能资源相对丰富，据估计可开发利用的风能储量约10亿千瓦，其中，陆地风能资源约2.5亿千瓦，海上7.5亿千瓦。中国推动风能发电近十年了，尽管近期增长较快，然而风电装机容量也只有约605万千瓦。
可再生能源发展的焦点集中在降低成本，这是共识。然而，过度关注成本和所需的电价，是中国可再生能源战略的一个误区。表现在，一是过于迫切降低成本而急切要求设备国产化，二是对可再生能源电价控制过紧。中国的可再生能源必然有一个大发展，这一点不应当怀疑。但是，开发时间和速度很重要，这应当是可再生能源战略乃至能源战略的一个重点。简单地说，无论利用不利用，风一直在吹，阳光普照。但是，煤越挖越少，大气污染排放越来越多。
大规模地降低可再生能源成本，显然需要设备国产化。但是，设备国产化有一个先引进技术还是先做成市场规模后再国产化的选择。在市场规模很小的情况下，引进技术需要政府行为和干预。除了扭曲市场之外，引进可能是一个相对漫长的谈判过程。相反，有了市场规模，国产化必然随之而来，且速度很快。以火电30万和60万千瓦机组设备为例，当笔者10年前做30万千瓦和60万千瓦机组的电厂项目时，设备基本进口，政府并没有刻意要求国产化。事实是，几年前30万和60万千瓦设备已基本国产化。大市场吸引了技术，造就了中国30万和60万千瓦发电设备的制造能力。
另一个问题是行政控制电价。行政主管部门对于风能项目的电价实行特许权招标，企业则为了获取项目压低竞标电价，以不到0.4元/kWh中标。而根据风电的基本情况测算，除了自然条件特别好的风场，加上特别乐观的假设之外，能够达到商业要求的风电价格都应该超过0.6元/kWh。经验证明，中标企业可能没有想真正地按建设承诺经营这些风电场，而是先拿下项目，慢慢做，或等待政策，或再与政府讨价还价。当然，为装饰门面，亏本建设经营风电的企业，可能有，但不多。
在可再生能源的成本和价格问题上，必须包括环境治理成本以及资源耗尽溢价。环境治理成本很容易理解，资源耗尽溢价则需要解释。涉及对能源矿藏等不可再生资源的开采，经济分析中要计算资源利用的经济成本。由于这些资源无法再生，被耗尽时必须用进口或国内替代品来替代，因此资源利用的机会成本包括了资源耗尽后其替代品的成本。耗尽溢价或费用可根据经济价格和年开采量占总储量的比例来确定，该溢价与经济开采成本相加后就得到使用不可再生资源的总经济成本。如果在可再生能源定价时，将目前的可再生能源成本价格，扣去用煤发电的环境治理成本和资源耗尽溢价，可再生能源的价格不会比煤电高。
此外，还应当动态地来看可再生能源成本和价格问题，不应当将目前国家批给可再生能源的价格看成是一成不变。长远的看，不可再生能源发电价格会上涨。因为，不可再生能源资源价格会因为稀缺和增加环境治理成本而上行，而可再生能源的价格则可能由于技术进步和市场规模带来的迅速国产化而下行。现在认为被批高了的电价，以后可以下调。除非价格当局认定已经批复的价格永远不变，但是这样一来，那能源价格还改革什么？
当然，许多价格上的考虑是出于对提高目前电价水平的担忧。这种担忧是合理的，但至少在现阶段不能成为阻碍可再生能源发展的原因。因为，以目前可再生能源占发电
的极小份额(大水电除外)来看，可再生能源电价再高一些并不足以影响整个电价水平。
可再生能源的优点已为越来越多的人所了解和接受。推广应用可再生能源，对促进社会经济可持续发展以及构建和谐社会举足轻重。在资源紧张的现实条件下，建设资源节约型和环境友好型社会，大力发展可再生能源是中国社会的共同选择，也是电力工业可持续发展之路的重要途径。近年来，中国政府已经从战略高度采取了一系列重大举措，加快可再生能源的开发利用。
《可再生能源法》2006年1月1日正式生效以来，虽然不尽人意，但为可再生能源发展提供了一个法律框架。中国可再生能源中长期发展规划也明确提出，到2022年可再生能源发电装机容量(包含大水电)将占总装机容量的30%以上。实现这个目标，必须加快可再生能源发展的步伐。国家发改委决定在2005-2007年间设立可再生能源和新能源高技术产业化专项资金，主要用于鼓励风力发电、太阳能光伏发电、太阳能供热和地热泵供热。这些政策和规划为可再生能源的大发展奠定了良好的政策基础。在降低可再生能源成本方面，还有其他一些措施，如通过平摊电价或实行价格补偿等机制，计划增加科技投入，提高可再生能源的市场竞争力。
推广可再生能源发展的关键因素
经验证明，可再生能源的发展相对缓慢，需要特殊政策和努力去推广应用。显然，科技攻关，降低生产成本，是推广可再生能源应用和发展的关键。但是，当前中国经济发展的高投入、高能耗、高污染、低效率的粗放式增长方式造成中国能源后备储量不足，资源过快消耗，从而影响能源安全和长远发展。发展可再生能源势在必行，而且时间和速度都很重要。
“十一五”计划确定了单位GDP能耗比“十五”期末降低20%左右的发展目标。发展可再生能源是有助于实现这一目标的一项重要措施。目前风电装机容量已经超过了“十一五”末期的500万千瓦规划目标，但是与可开发利用的约10亿千瓦风能储量和每年8000万千瓦火电装机相比，是一个小数字。发展速度是不是能再快一些，政策能不能更优惠些，措施能不能更有力些？比如，采取风电强制入网和收购政策，强制某一电网范围可再生能源的份额，还有其它一些激励可再生能源发展的税收优惠政策和贷款优惠政策。
目前可再生能源发展还有其它障碍。可再生能源发电规模小而且分散、成本高，会给电网带来一系列运行、负荷匹配、增容和成本增加等问题，实践中存在上网问题。另一方面，可再生能源设备和产品的技术论证、检查及监督，也缺乏有资质认证的专业公司，增加运行风险。因此，可再生能源企业风险较大、盈利较差，较难吸引社会资金的投入。
一、德国新能源和可再生能源发展的基本概况
德国是世界上最重要的工业和贸易大国之一，经济总能力居世界第三位，进出口贸易占世界第二位，GDP占欧盟的三分之一，人均国民生产总值位居世界前列。但德国是一个资源相对贫乏的国家，经济建设与社会生活中所需的大部分能源需要从国外进口。为了促进德国经济社会可持续发展，政府将节约能源、开发利用新能源和可再生能源作为最优先考虑的目标之一。
1、风能
风能是可再生能源中发展最快的清洁能源，也是最具有大规模开发和商业化发展前景的发电方式。它是德国大力扩大可再生能源利用中的先锋。目前德国的风力发电装机总容量居世界领先地位。2010年德国实现风力发电总量已超过300亿kW，占德国全年总发电量的5％左右。近期德国风力发电的新重点是离岸风力园，因为德国北海地区和波罗的海地区的风力条件非常好。为此，联邦环保部在联邦政府制定的“德国前景”的可持续发展战略范围内，制定了一项旨在利用海上风能的战略，以此促进本国风能开发利用。
2、生物质能
生物质能是太阳能以化学能形式贮存在生物质中的能量形式，即以生物质为载体的能量。它直接或间接地来源于绿色植物的光合作用，可转化为常规的固态、液态和气态燃料，是一种可再生能源，同时也是唯一一种可再生的碳源。它是一种有利于环境和气候的地区性能源原料，能够24小时全天候使用，对保障能源供给的安全具有重要意义。诸如木柴发电、木柴供暖、沼气设备及生物能源原材料目前已占到德国整个能源供应的4％左右。2010年生物质所生产的能源占德国最终创造出的可再生能源的70％。生物质能源开发利用是“能源基础研究2022”新计划的重点课题之一。为了把基础研究和应用研究有机结合起来，德国政府十分注重生物质能的利用研究，联邦教研部还了一个资助项目“生物能源2022――关于生物质能的利用研究”。该项目计划资助规模为5000万欧元，资助时间为5年，其目标是：通过有选择地研究和开发来使现有的生物质利用技术更优化，使各种生产方法互相连接以及开发出新的方法，以使有限的可支配的生物质原料尽可能有效地利用。
3、地热能
地热能是由地壳抽取的天然热能，这种能量来自地球内部的熔岩，并以热力形式存在，是引致火山爆发及地震的能量。地球内部的温度高达7000℃，而在128～160km的深度处，温度会降至650～1200℃。透过地下水的流动和熔岩涌至离地面1～5km的地壳，热力得以被转送至较接近地面的地方。高温的熔岩将附近的地下水加热，这些加热了的水最终会渗出地面。地热既能用于建筑取暖及周边暖气网络，又能被用来发电。早在2003年德国慕尼黑就建成了第一个地热发电站，德国政府也出资资助有关地热发电项目。此外，德国《可再生能源法》也规定了有关地热输电补贴。
4、太阳能
太阳能一般是指太阳光的辐射能量，在现代一般用作发电。自古人类懂得以阳光晒干物件，并作为保存食物的方法，如制盐和晒咸鱼等。在化石燃料减少的条件下，才有意把太阳能进一步发展。太阳能的利用有被动式利用(光热转换)和光电转换两种方式。太阳能发电是一种新兴的可再生能源。广义上的太阳能是地球上许多能量的来源，如风能、化学能、水的势能等等。德国的太阳能利用和技术一直保持世界领先水平。由于《可再生能源法》中的相关促进和扶持，德国太阳能技术方面的革新和市场的不断成长扩大，也使太阳能发电及相关设备的价格逐年下降。在过去10多年时间中，太阳能收集装置的价格下跌了一半，因此，太阳能收集装置也越来越受欢迎，目前在德国有近200万台太阳能设备在对传统用水和暖气用水进行加热。
二、德国新能源和可再生能源开发利用的成功经验
随着世界经济迅速发展，促进经济社会可持续发展已成为共识。太阳、风等自然资源看似用之不尽，但其高效利用面临诸多方面挑战。如何高效利用新能源和可再生能源，德国在这方面有许多成功的经验：
1、构建完善的法律法规体系
自2000年颁布具有里程碑意义的《可再生能源法》以来，德国陆续修订和颁布了一批促进和规范新能源和可再生能源发展的法规，如《生物质发电条例》、《能源供应电网接入法》、《能源投资补贴清单》、《太阳能电池政府补贴规则》、《能源行业法》、《促进可再生能源生产令》、《可再生能源取暖法》、《建筑节能法》等等。这些政策措施不仅使新能源和可再生能源可以优先以固定费率入网，降低了企业发展新能源和可再生能源的风险，还通过各种政府补贴，激励民众广泛开发利用新能源和可再生能源，极大地提高了企业新能源和可再生能源产品的竞争力。
2、确保法律法规落实到位
德国新能源和可再生能源开发利用的法律法规涵盖了许多领域，诸如交通、建筑、供电、采暖等，并且在相关法律法规中明确规定了新能源和可再生能源开发利用的目标和任务。如供电领域的法律法规中明确了新能源和可再生能源发展目标，即到2022年新能源和可再生能源发电比例至少达到35％，2050年将达到80％。同期新能源和可再生能源占最终能源消费从18％提高到60％。又如采暖方面的法律法规规定了新能源和可再生能源供热在各个阶段应达到的具体目标，到2022年新能源和可再生能源供热占全部供暖的14％。生物燃料配额法规定为实现交通领域的减排目标，必须利用生物燃料达到一定比例。同时根据新情况和新变化及时调整法律法规。在近年的立法或修订中，所有和能源相关的法律法规都设立了促进新能源和可再生能源开发利用的条款。
3、运用各种经济手段和激励政策
德国在新能源和可再生能源开发利用方面，广泛运用各种政策措施，诸如财政补贴、投资补偿、政策支持等，以促进本国经济社会可持续发展。首先，在财政补贴方面。政府对以各种方式利用新能源和可再生能源给予补贴，如对使用生物原料和发电――供热联合设备给予补贴，对采用新能源和可再生能源取暖给予财政补贴等。为提高新能源和可再生能源利用率，不同类型的补贴还可以累加，这样就充分调动了企业生产的积极性。其次，在投资补偿方面。新能源和可再生能源发电新设备可获得政府的投资补偿，补偿幅度以设备投产的年度确定，期限为20年。为提高企业自主创新能力，提高设备利用效率。降低生产成本，补偿幅度每年降低1.5％。再次，在融资政策支持方面。一方面，对新能源和可再生能源利用效果好的企业，政府给予担保贷款或低息优惠。另一方面，对矿物能源、天然气等征收生态税，对使用太阳能、风能、水力、地热、生物能源、垃圾等新能源和可再生能源发电则免征生态税。
4、发挥民众和社会组织的重要作用
民众是开发利用新能源和可再生能源的主体，其开发利用的主动性和创造性不容忽视。德国民众有较高的环保意识和开发利用新能源和可再生能源的积极性。德国政府组建了400多家专门的能源能效信息咨询服务机构，确保社会参与制度化和规范化。政府通过各种宣传媒体告知广大民众，在供电、供暖、食物、行走等方面如何提高新能源和可再生能源的利用率。同时，政府还会把公众利益真正落到实处。家庭、农场如果采购相关设备，开发利用太阳能、风能、生物质能等，可得到政府相关奖励，以此调动广大民众的积极性和主动性。
另外，新能源和可再生能源是否能高效运用，关键在于技术上的突破。新能源和可再生能源大幅推广应用的重要途径是减低成本，缩小其发电与普通电价的差距。德国十分重视新能源和可再生能源技术研发和创新。在德国，不仅企业可以从事新能源发电，每个大楼的每个家庭都有并网的地下电缆。凡是家庭利用新能源发电没有用完的，可以输入电网，并获得收入。
三、德国新能源和可再生能源开发利用对我国的启示
发展新能源和可再生能源，减少对石油煤炭等传统不可再生资源的依赖，是21世纪国际社会为应对全球气候变暖以及能源危机而积极努力的方向。尤其是受2008年全球能源危机和国际金融危机的影响，各国对新能源和可再生能源的追求已提升至能源战略高度。德国在新能源和可再生能源发展方面已成规模，并形成了较为完善的政策框架和配套扶持体系，其经验值得我们借鉴。
1、前提基础：搞好总体设计规划
我国近几年投巨资大力发展风电产业，我国已成风电大国，但还不是风电强国。风电技术的研究还不深入，还没有形成自主技术，风电技术存在的问题正在逐步大量的显现出来，发电效率低、投资成本大、并网稳定性差、故障率高等问题非常突出。据有关资料显示，我国三分之一的风电装机容量没有并网发电，每年超过千万千瓦的新增风电装机需要输电规划。风电设备、多晶硅等产业也出现了重复建设倾向，表明新能源和可再生能源产业链发展并不健康。因此，有关部门应做好新能源和可再生能源产业产能布局和产业链的规划工作，重点放在高精尖技术的突破上，尽量避免新能源和可再生能源产业链盲目集中于技术含量不高的环节，以免造成局部产能过剩、全行业整体竞争力不强的局面。同时，要加强电源规划和电网规划的协调力度。国家能源主管部门作为新能源和可再生能源发展规划的主体，协调地方政府和电网企业的相关规划，使之与国家的总体规划保持一致，避免地方政府在可再生能源对GDP的拉动下盲目上项目，引导产业有序健康发展。
2、重要保障：建立良好的制度环境
新能源和可再生能源产业发展涉及多个部门。为加强部门协调，避免多头管理，应加强政府各部门的组织协调，明确各部门的任务和权责。在管理方式上，坚持政府引导和市场推动相结合，形成有利于行业可持续发展的制度环境。如进一步完善新能源和可再生能源利用的市场机制，提供充分公开的市场供需信息，使企业正确决策其市场进入或退出、产能增加或减少。同时，要坚持厂网分开，为新能源和可再生能源并网创造有利条件。加快电网的输配电分开，实行调度交易机构独立，为电网吸纳新能源和可再生能源提供体制保障。另外，要完善电价形成机制，使之市场化和透明化。
3、基本原则：坚持强制和激励并举
(1)建立新能源和可再生能源的专项资金。
要通过补贴降低前期资金成本，通过投资退税或生产减税降低资金和运营成本，以及通过碳信用改善收益流。这些补贴或优惠要达到的效果是：新能源和可再生能源超过化石燃料的任何成本，最终都会得到合理分摊或到用户身上，或者通过化石燃料碳税、政府预算或捐赠的专项基金来充抵。
(2)大力发展新能源和可再生能源产业。
要从新能源和可再生能源产业的可持续发展角度来考虑，发展措施既要适度又要适时，依靠政策扶持发展到具有自身竞争机制的成熟产业。如在行业幼稚期和成长期给予较大的优惠和补贴，进入成熟期可以逐步减少优惠和补贴。
(3)加快直接融资。
政府应鼓励新能源和可再生能源企业在境内外上市，善于利用资本市场实现产业升级和结构优化。
(4)重视间接融资。
在间接融资上，既可以争取国际组织的支持与合作，如全球气候合作基金的支持，也可以争取国内金融机构的支持。国家应鼓励金融机构支持新能源和可再生能源的利用开发项目。也可以设立新能源和可再生能源发展产业基金，用于支持投资额较大的项目。
4、关键环节：加大研发和创新力度
首先，要制定研发计划。国家应将新能源和可再生能源的有效利用列入产业发展和科研攻关计划，增加资金投入，纳入政府预算。政府要对关键部件先进技术的自主创新研发提供资金和政策支持，鼓励新能源和可再生能源企业并购国外研发机构，或者入股拥有先进技术的国外企业，尽快掌握核心技术。其次，要建立创新联盟。创新联盟的设立可确保科研成果的应用前景和资金投入，将大大提高企业的投资安全感，保护其研发投入的积极性和创造性。政府要通过财政资金资助创新联盟的研发工作，动员和带动企业和社会资金投入，增强企业的生产能力。再次，要建立产学研基地。国家的联合企业、新能源协会、可再生能源协会应在全国范围内建立一批有影响力的产学研基地，并根据基地研究成果，每年新能源和可再生能源发展和利用的研究报告，提出切实可行的对策建议。
[关键词]再生资源圈区管理高值化资源化财税扶持
1前言
国务院总理在2004年召开的中央人口资源环境工作座谈会上明确提出：“要研究制定鼓励废物回收和资源再生利用的政策法规；建立废旧物资和再生资源回收利用系统，提高资源循环利用率和无害化处理率。”在2005年召开的全国建设节约型社会电视电话会议上，温总理强调：“以再生金属、废旧轮胎、废旧农膜、废旧家电及电子产品为重点，推进再生资源回收利用”。
党的十六届五中全会把“建设资源节约型、环境友好型社会”确立为我国“十一五”期间经济社会发展和改革开放的七大主要任务之一，并对大力发展循环经济、加大环境保护力度等工作提出了明确要求。《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）指出“推进绿色消费，完善再生资源回收利用体系。建设一批符合循环经济发展要求的工业（农业）园区和资源节约型、环境友好型城市。”
2007年4月27日，国务院总理在全国节能减排电视电话会议上强调了再生资源产业园区的建设对于发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会的重要性：“深化国家循环经济试点，建成一批循环经济典型地区、典型企业、再生资源产业园区、生态工业示范园区，总结经验，逐步推广。”总书记在党的十七大报告中指出：“建设生态文明，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”要“完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。”2008年3月，国务院总理在全国两会政府工作报告中指出，“鼓励和发展循环经济，促进再生资源回收利用。全面推行清洁生产。”
由此可见，随着“建设资源节约型、环境友好型社会”的不断深入，作为发展循环经济的一个重要组成部分，即再生资源的回收利用正不断发展。从国家政策到地方产业，都在为此目标不断努力。
2再生资源和再生资源产业
2.1再生资源和再生资源产业简介
根据《循环经济法(草案)》，循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。所谓减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。所谓再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。所谓资源化，是指直接将废物作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。因此，回收再利用是发展循环经济的一个重要内容，而再生资源理所当然地成为“再利用、资源化”的主要对象。
根据《再生资源回收管理办法》中相关条例，再生资源是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物。再生资源包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料（如废纸、废棉等）、废轻化工原料（如橡胶、塑料、农药包装物、动物杂骨、毛发等）、废玻璃等。
随着循环经济的不断深入，再生资源回收利用已经逐渐形成一个产业，即再生资源产业（也称静脉产业）。而发展再生资源产业园区是国家倡导建立的一种新型工业园区，通过园区内以及园区外的中间产品和废旧物资的相互交换从而实现物质的循环，通过能量、资源和信息系统的高度集成使用和基础设施共享的方式构建园区工业生态链，以此形成固废资源化和固体废物处理处置的特殊产业集群，从而使资源得到最佳配置、废物得到有效利用，从根本上解决了经济发展与环境保护之间的尖锐冲突，是实现循环经济的有效手段。
以塑料回收利用为例，近年来，随着我国社会经济发展速度不断加快，资源和原材料需求量的不断增加以及国际原油价格猛涨，合成树脂原材料价格不断攀升，与此同时，旧城改造、电子电器汽车等更新加快，作为可再生利用的废旧塑料回收再利用量不断增长。尤其在沿海地区的浙江、广东、福建等经济发达地区，塑料消耗量大，原材料树脂供不应求，逐步形成了废旧电子电器拆解和塑料回收综合利用的市场。塑料再生行业的发展带动了周边以及当地农村经济的发展，对农民增收、提高生活水平和资源再生利用保护矿产资源做出了很大的贡献，但由于前期对这一行业缺少引导和规划，这些地区从事进口以及国内集散的废旧塑料拆解利用企业，大多数规模小而分散，工艺落后、设备老旧、生产技术水平不高，环保投入很少、易造成二次污染，特别是某些回收塑料集散地的环境污染问题已很严重，但同时又是当地民众的主要谋生手段，从资源再生利用的角度应该扶持它让其发展状大，这些情况已引起社会广泛的关注，当地政府处于两难状态。解决这些问题的唯一出路就是要实行圈区管理，通过圈区管理可以建立完善的环保设施；实现环境友好化，通过圈区管理可以将改性塑料技术应用于废旧塑料再生行业，实现其高值化应用；通过圈区管理可以集中财力进行财税扶持，享受国家优惠政策。
2.2再生资源产业圈区管理是实现再生资源可持续发展的前提
实施“圈区管理”[1,2]，通过园区的统一管理及引导，可使再生资源加工业目前存在的管理粗放、经营规模小、布局分散、加工品种单一等问题得到解决，提高再生资源的回收效率；通过园区统一规划对废渣、废水和废气进行集中防治和无害化处理，可减少和避免污水、废弃物对环境的影响；同时通过资源的整合，引进先进的改性技术，提高对废旧资源的高值化利用，有利于实现产业升级，建立起一批能参与国际市场竞争的再生资源工业区。这项工作有利于更好地保护环境及加强有关部门的执法监管，对于促进环境、经济和贸易的协调发展具有重要意义。
以废旧塑料回收利用为例，经过实地考察和借鉴国内外工业园区建设及各类废旧资源再生行业所取得的成功经验，笔者认为对废旧塑料回收行业实行圈区管理应严格做好以下几点工作：一是要正确理解废旧塑料环境友好化再生利用的重要意义，建立生态型塑料回收再生工业园区，回收再生塑料替代原料的使用，可在一定程度上缓解经济发展和资源供给不足的矛盾，因此具有重要的战略意义；二是要充分发挥圈区管理部门职能作用，加强圈区科学规划与公共设施投入，制定科学的管理条例并严格执行，引导企业入园，建设服务型管理部门。
3再生资源的高值化利用
再生资源的回收利用由来已久，根据传统的回收利用方法，只是简单地将可回收利用的废弃物进行收集，未进行充分利用，也未能发挥出再生资源的全部潜力。因此，再生资源的高值化利用，是再生资源产业发展和废弃物资源化的关键。福建省十分重视再生资源高值化利用产业的发展，省经贸委已委托省资源再生协会组建福建省再生资源行业调研组，福建省改性塑料技术开发基地已先行对福建省主要废旧塑料集散地展开了较系统的调研，对福建省废旧塑料行业的生态园区建设提出了一系列建设性建议。
以废旧塑料的回收利用为例，按照传统的处理方法，废弃的塑料制品往往和生活垃圾或生产垃圾一起，进行填埋或者焚烧，这是一种低值化甚至是无价值的利用。而按照高值化利用的原则，废旧塑料作为一种再生资源，在进入垃圾系统之前，将其进行回收，分类，重新制成塑料母料，加工成制品。虽然这类产品相对于其废弃前的档次下降，但相对于焚烧或者填埋，这样的利用过程就是属于一种高值化利用[3]。
再生资源的高值化利用，要依靠强有力的科技研发，从产品的源头开始，以材料与环境协调发展的生态设计理念为指导，充分考虑产品在利用后的可回收、再资源化的能力。以无机粉体改性塑料环境友好材料为例，塑料在使用和再生加工过程中都会产生性能老化，另一方面由于回收的废旧塑料来自不同的应用领域，其初始材质参差不齐，各类塑料混杂在一起，造成了回收塑料的综合性能特别是加工性能和力学性能大大降低，这就使得再生塑料的应用领域受到很大的限制，经济效益得不到很好的体现。为了提高废旧塑料循环再生的经济价值，就必须引入先进的改性技术，提高产品的综合性能。目前主要是通过将其与无机粉体共混，并加入少量功能性助剂，提高回收塑料的拉伸强度和抗冲击强度以及耐热性，或者利用两种或两种以上的回收塑料制备合金料，提高产品的综合性能。
由省经贸委、省财政厅批准成立的福建省改性塑料技术开发基地长期致力于环境友好材料及固废的综合利用与治理领域研发工作，在国家“十五”科研攻关计划、国家“十一五”科技支撑计划项目、教育部新世纪优秀人才资助项目和福建省“十一五”重大专项的资助下，在改性塑料方面取得了一系列成果，这些技术在废旧塑料高值化利用方面将发挥其应有的作用[4,5]。以利用稀土“壳一核”无机粉体改性塑料技术为例[6]，该技术可以同时提高废旧塑料的刚性和韧性，很好地实现了废旧塑料刚性和韧性的共存效果，目前已应用于回收聚烯烃类产品和工程塑料ABS类等产品，承担《功能性环境友好型回收塑料专用树脂》的研发，以其可塑性强、流动成型性好、加工条件范围广以及柔韧性好等优点成为塑料的主导产品，开发了再生聚丙烯（PP）编织袋专用树脂；再生聚乙烯（PE）市政排污、燃气输送及通讯光电缆护套等管道专用树脂；环境友好型PE塑料包装材料专用树脂和回收塑料ABS增韧增强专用树脂。
4再生资源高值化利用的财税扶持
再生资源产业属于发展循环经济的重要组成部分，因此，国家对发展循环经济的政策支持也必然属于对再生资源产业发展的支持。目前，为了推动循环经济发展，国家在财政、投资、税收、金融等各项政策上都给予了有力支持。例如，在财政政策方面，按照即将出台的《循环经济法》要求，研究建立发展循环经济专项资金，用于支持发展循环经济的政策研究、示范试点、宣传培训等。在税收政策方面，国家调整了进出口税收政策，控制国内紧缺资源和高耗能、高排放、资源性产品出口，对这类产品实施出口暂定税率。这些政策都为循环经济的顺利发展提供条件。而作为再生资源产业，在享受循环经济大背景下的政策优惠的同时，笔者认为，再生资源高值化利用应该拥有更具体的财税扶持。笔者在调查福建省再生资源高值化利用现状的基础上，对目前福建省对该产业的财税扶持提出以下建议：
4.1在财政政策方面，应该根据国家相关法律法规及相关条例，出台具体的奖励措施。对从事再生资源产业的企业，根据其“再利用、资源化”所创造的价值，给予奖励。采取政府补贴方式支持再生资源高值化利用的研发和产业化应用推广。按照即将出台的《循环经济法》要求，研究建立发展再生资源高值化利用的专项资金，用于开发再生资源高值化利用的政策研究、示范试点、宣传培训等。可以参考《中央财政主要污染物减排专项资金管理办法》，加强对再生资源利用过程的污染指标、监测和考核三大体系能力建设。
4.2在税收政策方面，国家已经调整了进出口税收政策，控制国内紧缺资源和高耗能、高排放、资源性产品出口，对这类产品实施出口暂定税率。因此，对于再生资源产业，应出台高值化利用项目减免企业所得税及高值化利用设备投资抵免企业所得税政策。要配合内外资统一《企业所得税法》的实施，落实好符合条件的资源再生与综合利用、与环保有关的企业所得税优惠政策。推进资源税制度改革，改进计征方式，提高税费标准。研究企业新购入的进行再生资源高值化利用研发所需设备所含增值税进项税金在其销项税金中抵扣的政策。开展环境税方案的研究设计，研究鼓励国内紧缺资源废料进口的政策。
根据《福建省国家税务局关于建立废旧物资回收利用“双向管控”增值税管理机制的通知》（闽国税发〔2007〕203号）的精神，福建省实行废旧物资回收利用“双向管控”增值税管理机制。该机制是指，对废旧物资回收经营单位（以下简称“回收单位”）的废旧物资回收实行“以票控进，以进控销”正向管理，对利用废旧物资企业（以下简称“利废企业”）的废旧物资利用实行“以产控耗，以耗控进”的逆向管理，对回收单位的“销”与利废企业的“进”进行“指标比对”，并进行相关纳税评估，防范废旧物资增值税专用发票虚开虚抵的增值税管理机制。“以票控进，以进控销”正向管理是指，对回收单位进行源头管理，严格收购凭证的使用和管理，要求区分不同购进对象，开具收购凭证或取得发票，从购进环节防范虚开收购凭证，进而防范其销售环节废旧物资增值税专用发票的虚开。“以产控耗，以耗控进”逆向管理是指，对利废企业利用废旧物资参照农产品预约定耗实行利废预约定耗管理，并通过纳税评估测算企业产能确定其废旧物资的消耗量，从而核实企业取得废旧物资专用发票的情况，防范其虚抵废旧物资增值税专用发票。“指标比对”是指，对回收单位进行纳税评估，并将利废企业核实后的废旧物资购进指标与回收单位的销售指标进行比对，再次防范其销售环节废旧物资增值税专用发票的虚开[7]。
4.3在价格政策方面，应适时调整再生资源产品的价格，支持对再生资源的高值化利用，应体现“高值化”的特点，专项用于支持当地再生资源结构调整和产品研发；取消对高耗能企业的优惠电价政策，降低小火电价格，对再生资源发电等实行鼓励性电价政策。还要积极稳妥地推进资源性产品价格和环保收费改革。适时理顺资源性产品价格，对开发的再生资源产品实行适当的价格保护。
4.4在金融政策方面，国家已经了《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》和《节能减排授信工作指导意见》，出台了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》和《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，这些政策都可以为再生资源产业的发展提供参考。在目前“从紧”的货币政策的影响下，金融机构在防范风险的前提下，应继续加大对再生资源高值化利用项目的信贷支持，优先为符合条件的项目提供融资服务。支持符合条件的企业发行企业债券，积极开展再生资源高值化利用项目收益债券试点、环境责任保险试点。研究提出设立再生资源产业投资基金方案，促进再生资源产业的发展。
4.5在投资政策方面，国家将继续加大国债和中央预算内投资对循环经济的支持力度；将一些节能效果明显的重点项目，纳入中央财政节能技术改造奖励资金支持范围。因此，作为地方政府，应努力发展一批“再生资源高值化利用”的龙头企业，开发一批“高值化”效果显著的项目，使之得到国家投资的支持。
4.6在政府采购政策方面，可以根据《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》,《环境标志产品政府采购实施意见》，实行政府绿色采购。政府采购清单，再生资源高值化利用的企业将以此为导向，努力开发适合采购的产品。同时，一些优秀的产品也可以通过企业或行业的推荐，在政府采购中享有优先权。
5展望
《循环经济法》即将，节能减排、可持续发展、提升经济发展质量和效益，都将获得一个至关重要的支点。中国循环经济即将迎来一个里程碑式的时刻。各地政府应站在战略的高度，根据当地已形成的废物回收集散地的现状，周密规划圈区管理的一系列工作，大力支持开展再生资源的高值化利用的技术研发，协调相关部门，用足财税政策扶持再生资源高值化开发的企业，推动这一产业进一步发展，从而实现真正“没有废物的经济”。
参考文献
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[5]陈庆华.无机粉体改性塑料环境友好材料的环境协调性研究[J].塑胶工业,2007,10(1):38-42.
关键词：政府规划；可再生能源；开发利用
Abstract：Theexploitationandutilizationofrenewableenergyisacomplexsystemengineering.Scientificgovernmentplanningcaneffectivelypreventitsoperationfrombeingblindfoldandimproper.InChina，therearelotsofshortagesingovernmentplanninglikethestategovernmentplanningandlocalgovernmentplanning.Systemtheoryshouldbetakenintoaccountwhendrawinguptheplans，suchas，thinkingovertheexternalityofgovernmentplanning，theentiretyofstategovernmentplanning，andterritorialityoflocalgovernmentplanning.
Keywords：governmentplanning；renewableenergy；exploitationandutilization
可再生能源，是在自然界中可以不断再生并有规律地得到补充的能源，可以循环再生，不会因长期使用而减少，主要指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源，这些能源基本上直接或间接来自太阳能，是可连续再生和永续利用的能源形式。这类能源的推广有助于缓解能源供应压力和环境污染压力，促进经济社会发展。
可再生能源的开发利用，是一项庞大复杂的系统工程，涉及多个主体、多个环节，同时又依赖于环境的支撑，受环境的制约，其中任何一个环节或影响因素出现不协调，都会阻碍可再生能源开发利用的顺利进行。按照可再生能源开发利用的总体目标的要求以及其自身的发展规律，笔者拟从宏观上考量政府规划与可再生能源开发利用的联系。
一、问题的提出
政府规划是对将来一定期限内实现某个特定目的或构想的确定，科学的政府规划可以为可再生能源开发利用提供明确的目标和途径，有效促进可再生能源的推广，避免因为发展目标不明确而带来的浪费。政府规划是可再生能源开发利用系统中的核心部分，它对系统内部与外部都会产生重要的影响。一个可以避免机会主义的政府规划至少应该包括三个部分：首先，应该有非常明确的战略目标，而不是泛泛而谈的宏伟蓝图，应该包括细化的目标及其达成时间、具体的发展区域划分、具体的考察指标等等，由这些细化的目标构建一个整体的发展前景。其次，一个确保目标能够得以顺利实现的配套方案。为实现既定目标或构想，政府规划必须同时综合、系统地选择和提出一系列必要的配套制度和措施，从这个意义上来说，政府规划实质上是为未来的大规模活动制订的行动方案。再次，应变方案。政府规划对于可再生能源开发利用中可能出现的各种不确定因素应该有所预料，并对可能采取的政策调整做出合理估计。
实践证明，制订这样的政府规划并不容易，而科学的政府规划将会给可再生能源的推广和发展带来重大的积极影响。以英国为例，在1990～2003年可再生能源发展过程中，英国都没有逃脱机会主义的模式，直到2003年，明确的可再生能源发展目标和对不确定性的研究出现在政府的可再生能源发展白皮书中，英国的可再生能源推广才取得了重大进展，而这一进步也被英国评论界认为具有里程碑意义(注：CatherineMitchell，PeterConnor，RenewableEnergyPolicyintheUK1990-2003，EnergyPolicy(journal)，2004。)。
可再生能源开发利用并非一件简单事宜，而是一个复杂的系统工程，因此，必须先纳入系统的政府规划范畴，以避免盲目和不当。可再生能源开发利用政府规划，应是一个多层次的系统集合，大致可以划分为整体意义上的国家规划和作为其子系统的区域规划(注：事实上，区域规划下还存在次一层或多层的政府规划(如江苏省长三角区域)，为论述的清晰，在此不论。)。我们一方面需要从整体和宏观上把握可再生能源的发展，统筹考虑国家的能源需求和大政方针，另一方面也需要同时考虑可再生能源开发利用系统下的区域子系统的发展特点，整体与局部相统筹，实现最优目标。
二、全国性规划：我国可再生能源国家规划的现状及检讨
从国际经验来看，在进入20世纪90年代以后，一些发达的资本主义国家先后制订了长期的发展目标。例如，欧盟提出到2022年风力发电将达到150吉瓦，风力发电装机占整个欧盟国家发电装机总量的15%以上。到2050年，再生能源要占整个能源比重的50%。更重要的是，各国纷纷通过可再生能源立法，把提出的目标变成强制性的指标。如，澳大利亚2001年4月通过了《可再生能源(电力)法》，提出了强制性可再生能源目标政策(MRET)。该法案规定，到2010年，全国增加9500GW·h(2%)的可再生能源发电，可再生能源发电可以提供相当于整个悉尼市的用电量，整个可再生能源产业的产值在2010年要达到40亿澳元。总量目标的制定，对未来的市场容量和走向起到一个明确的指示作用，特别是通过立法明确表明了政府发展可再生能源的决心，投资者可以清晰地知道国家支持的重点所在，从而有利于引导投资方做出果断和正确决策[1]。
可见，对于可再生能源的国家规划而言，明确性和强制性是确保其成效的重点所在。而我国在这一方面尚存在不少问题。
“九五”规划期间，原电力部明确提出到2000年我国风电装机达到100万kW的规划目标，但这一“宏伟”目标并没有得到实现，主要原因在于没有强有力的立法保障和相关有效的配套政策。事实上，这也是我国可再生能源开发利用发展缓慢和市场容量狭小的主要原因[1]。
2005年2月28日，《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)在人大常委会获审议通过。该法明确提出了政府和社会在可再生能源开发利用方面的责任与义务，确立了一系列制度和措施，把发展可再生能源提升到了法律的高度。该法明确提出了总量目标制度，但是，在总量目标制度中并没有任何明确的目标。据查，2004年8月5日全国人大环资委发给各相关部门的草案征求意见稿，曾在最能体现该法明确性和可操作性的可再生能源配额制度和总量目标制度中明确提出2010年可再生能源利用量不低于全国能源消费总量的5%，2022年可再生能源利用量不低于全国能源消费总量的10%，然而，这些规定却在最终审议稿中被删除了。《可再生能源法》最终还是成为一部以综合性、原则性、指导性特征为主的法律，其所确定的发展总量目标制度虽然具备了政府规划的外形，却因为没有明确的目标规定而存在先天欠缺，立法的强制性在无形中被卸去了功用。
2007年6月7日，国务院审议并原则通过《可再生能源中长期发展规划》，根据此规划，到2022年可再生能源在我国能源结构中的比例争取达到16%，水电总装机达到3×108kW，风电装机目标为3000万kW，生物质发电达到3000万kW，沼气年利用总量达到4.43×1010m3，太阳能发电装机180万kW，太阳能热水器总集热面积达到3×108m2，燃料乙醇的年生产能力达到1000万t，生物柴油的年生产能力达到200万t。并且将采取以下措施保障规划目标的实现：一是建立持续稳定的可再生能源市场，特别是对非水电可再生能源发电规定强制性市场份额目标；二是落实优惠电价和费用分摊政策，按照有利于可再生能源发展和经济合理的原则，制定可再生能源发电上网电价；三是加大财政投入和税收优惠力度，建立可再生能源发展专项资金，用于支持可再生能源技术研发、产业体系建设等；四是建立可再生能源产业服务体系，根据需要整合现有可再生能源技术资源，完善技术和产业服务体系，加快人才培养，设立综合性的可再生能源研究开发机构[2]。虽然在目标明确性上符合政府规划的要求，也配套了相关制度和措施，但终究欠缺了法律的强制力保障。
三、区域性规划：我国可再生能源区域规划的现状及检讨
【摘要】据农业部对全国农村可再生能源统计结果表明，农村居民生活用能呈稳步增长趋势，农村可再生能源发展迅速，目前能源消费结构以秸秆和薪柴为主，但存在着商品能源消费城乡差距较大，地域差异显著等问题。分析表明，商品能源无法满足中国农村能源发展需求。我国拥有丰富的可再生能源，可供农村地区开发利用的可再生能源主要包括太阳能、风能、小水电、地热能、生物质能。为促进在我国农村地区发展可再生能源产业，建议采取完善可再生能源开发利用的政策法规体系，消除可再生能源开发利用的市场障碍，加大资金投入力度，多能互补开发农村能源，加快服务体系建设等措施。
引言
农村能源是指农村地区的能源，包括能源消费和能源生产（主要是当地的可再生能源）[1]。实际上，农村能源是针对第三世界国家农村地区的基础设施不发达，很少获得商品能源供应，主要依靠当地生产的可再生能源资源满足需要而提出的一个概念。中国是一个农业大国，2006年乡村人口总数达7.37亿人，占全国总人口的比重为56.10%[2]，农村能源关系到全国1/2以上人口的生活用能供应和生活质量改善的问题。
党的“十七大”提出要建设生态文明，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。农村可再生能源开发符合科学发展观和循环经济的理念，是落实党的“十七大”精神的具体体现，有利于建设资源节约型和环境友好型社会，促进农村社会经济可持续发展。搞好农业农村节能减排，不仅有利于合理有效地利用农业资源，优化农村地区能源消费结构，缓解化石能源供应的紧张局面，保障国家能源安全，有利于建立可持续发展的能源供应体系，促进经济社会可持续发展，是我国能源战略的重要组成部分。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，对能源需求提出了更高的要求。认识中国农村能源发展趋势，选择合适的农村能源发展战略是十分必要的。本文通过对《2007年度全国农村可再生能源统计汇总表》分析，研究了我国农村可再生能源发展现状、趋势、制约因素和发展对策。
在中国农村可再生能源发展现状据农业部对全国农村可再生能源统计结果，截至2007年底，全国省柴节煤灶保有量1.5亿户，节能炉3471万户，节能炕2024万铺;农村户用沼气保有量总数已经达到了2650万户;太阳热水器保有量达4300万米2，太阳灶保有量112万台;已建成秸秆集中供气站734处，建立了一批秸秆固化成型示范点，为生物质能源规模化开发利用奠定了良好的基础。（l）农村居民生活用能消费总t稳步增加与20。。年相比，2。。7年农村居民生活能源消费总量增加了32.1%，年均增长率为4.。%，低于全国同期能源消费增长速度，呈稳步增长态势（图1）。其中，商品能源增加了47.6%，年均增长率为6.7%;非商品能源增加了26.4%，年均增长率为3.4环。在农村居民生活用能费中，优质能源的增长速度较快。其中，农村户用沼气消费增长速度最快，与2000年相比，2007年增长了350.5%，年均增长率为24.0%。其次为液化石油气和电力，分别增长了122.5%和95.0%，年均增长速度分别为14.3%和n.8%。而煤油消费呈负增长，与2000年相比减少了67.7%，年增长率为一17.2%（图2）。中国农村居民生活用能正朝着商品化、优质化的方向发展。2）能源消费结构仍以秸秆和薪桨为主2007年中国农村居民生活用能消费结构中，秸秆占48.33%，薪柴占28.10%，煤占14.08%，电力占5.47%，沼气占2.21%，液化石油气占1.71%（图3）。目前，我国农村居民生活用能仍以秸秆、薪柴为主，大部分用于炊事和取暖之用，优质能源比例低，能源消费结构极不合理。这种情况可能是由于秸秆、薪柴容易获得，几乎不需要任何费用造成的。从发展趋势来看，在未来相当长的时期内，秸秆、薪柴等传统生物质能仍是我国农村居民的主要生活用能。
关键词：气候变化；可再生能源；法制；完善
中图分类号：DF46文献标识码：文章编号：1671―6604（2013）06―0046―08
工业革命以来，全球气候发生显著变化，气候变化问题成为迄今为止人类面临的最大环境问题。为此，国际社会先后通过了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》，召开了巴厘岛、哥本哈根、坎昆、德班、多哈等一系列气候变化大会。开发和利用可再生能源，提高其在能源生产和消费结构中的比重，成为世界各国积极应对气候变化的重要方式之一。我国也陆续出台了可再生能源法律、法规及政策等，初步形成了以《可再生能源法》为基础、部门规章为主体的可再生能源法规体系。总量目标、全额保障性收购、分类电价、费用分摊、招投标、发展基金、财税支持等法律制度，为可再生能源产业的发展提供了重要的制度支持。
一、可再生能源法律制度的主要内容
在气候变化背景下，为提高能源利用效率，改善能源消费结构，实现能源安全和环境安全，我国逐渐形成了一些较为行之有效的法律制度，为推动可再生能源产业的发展发挥了重要作用。
（一）总量目标制度
总量目标制度要求在总的能源消费或电力消费中必须有规定比例的能源或电力来自可再生能源。总量目标可细分为两种：一是总体目标，即所有可再生能源在整个能源利用结构中所占的比重；二是分类目标，即各类可再生能源在能源利用结构中所占的比重。而根据不同的可再生能源利用形式，各类能源内部还可进行具体的量化规定。总量目标制度是可再生能源法的核心，是政府推动和市场引导原则的具体体现。由于可再生能源产业目前处于商业化发展的初期阶段，前期成本高、风险大、回报率较低，实施总量目标制度有利于为企业提供必要的支持和保障。
（二）全额保障性收购制度
全额保障性收购制度，是指电网企业有义务对电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源发电企业生产的电力优先调度，并全额予以收购的一整套措施。可再生能源供应的电量存在着间歇性和不稳定性，电网企业因此从安全、效益的角度出发，天然地排斥可再生能源电力人网。这一制度有助于缓解“上网难”问题，进一步减少电力供应商投资风险、降低可再生能源项目交易成本、缩短项目准入时间、提高项目融资的信誉度，对于培育可再生能源市场和产业具有重要作用。
（三）分类电价制度
分类电价制度，是指根据不同技术种类可再生能源发电的特点，按照有利于可再生能源开发利用和经济合理的原则，在某一时期内分门别类地制定相应的上网电价或招标电价的制度。完善的分类电价制度，使市场主体能够在不同地区、不同时段，开发利用不同可再生能源的投资回报大体相同。在我国，分类电价制度主要内容是：对于2009年8月1日起新核准的陆上风电项目，统一执行所在风能资源区的标杆上网电价，海上风电上网电价由国务院价格主管部门另行制定；生物质发电采用政府定价和招标确定相结合的方式，政府定价由国务院价格主管部门分地区制定，招标确定的项目实行政府指导价；对非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价，对通过特许权招标确定业主的项目按中标价格执行，对享受中央财政资金补贴的项目，按当地脱硫燃煤机组标杆上网电价执行；海洋能发电和地热能发电等按照合理成本加利润原则，实行政府按项目定价。
（四）费用分摊制度
费用分摊制度要求电力消费者相对公平地承担发展可再生能源产生的额外费用。全额保障性收购制度和分类电价制度旨在解决可再生能源发电企业的电力销售和投资回报问题，而费用分摊制度则解决电网企业收购带来的高费用支出问题。该制度的主要内容是：资金来源于全体终端用户电价的小额附加，由各省级电网企业按照国务院价格主管部门统一核定的标准代为征收⑤；资金支持的范围不仅包括可再生能源发电项目上网电价高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，还包括公共可再生能源独立电力系统合理的运行和管理费用超出销售电价的部分以及接网费用等；采用颁发“配额证”的形式，省级电网企业收取的可再生能源电价附加，先用于支付本省（区、市）所需补贴，差额部分经国务院有关部门认定，在地区之间进行“配额交易”以实现平衡。
（五）招投标制度
招投标制度，是指国家采用招投标程序选择可再生能源发电项目的开发商，由其负责项目的投资、建设、运营和维护，并保证在规定期间内以竞标电价收购全部电量的一整套措施。我国招投标制度最初主要应用于陆上风能领域。2003年到2009年，国家发改委共组织了六期全国陆上风电特许权项目招标。其中，前五期总装机容量为880万千瓦，第六期总装机容量达到525万千瓦，为历年陆上风电规模最大的一次。2010年，新一轮的陆上风电设备特许权招标规模共计330万千瓦。近年来，生物质能、太阳能、海上风能等发电项目特许招标也陆续展开，并迅速发展。
（六）发展基金制度
可再生能源发展基金，是指由国务院财政部门依法设立的，用于支持可再生能源开发利用的资金，主要包括国家财政年度公共预算安排的专项资金和依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入等。专项资金采取无偿资助和贷款贴息两种方式，主要用于支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程、农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目、偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设、可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设、促进可再生能源开发利用设备的本地化生产等。可再生能源电价附加收入则用于补贴电网企业收购可再生能源电量所发生的费用高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额、电网企业执行当地分类销售电价合理的运行和管理费用超出销售电价的差额、电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用。
（七）财税支持制度
财税支持制度主要包括税收优惠和贷款支持两方面。就税收优惠而言，一方面，通过降低税率、加速折旧、投资抵免等措施，吸引更多企业投资可再生能源领域；另一方面，通过开征新税种、提高税率、取消税收优惠等措施提高非可再生能源的生产价格，促进可再生能源产品的生产、供给与消费。其中，增值税和所得税是影响我国可再生能源产业投资成本、运营收入和利润发展的关键。自2009年起，我国将生产型增值税转为消费型增值税，这对资金密集型的可再生能源产业发展起到了很大的促进作用。
贷款支持是指对可再生能源项目提供的信贷优惠和财政贴息等。我国自1987年起提供农村能源专项贴息贷款，主要用于大中型沼气工程、太阳能利用和风力发电技术的推广应用。此外，还通过村或乡政府为用户提供信贷担保的方式推广农村新型太阳能发电系统②。全球环境基金、世界银行等组织以及丹麦等国家通过贷款投资我国可再生能源项目；我国对于国内可再生能源公司的海外并购活动也提供贷款支持。
二、可再生能源法制面临的挑战
现行可再生能源法律制度为推动可再生能源产业的健康发展提供了重要基础，但在法规体系、制度内容、保障机制等方面仍存在诸多亟待解决的问题。
（一）法规体系不合理
首先，分类立法不完备。《可再生能源法》是我国目前唯一一部专门的可再生能源法律。国务院有关部门出台的涉及风能、生物质能、太阳能等开发利用的规定较为分散，内容不够全面，一些制度设计也无法满足可再生能源产业发展的内在要求。针对不同的可再生能源类别、开发利用技术特点和条件以及地域禀赋等资源的个性特征，制定可再生能源专门领域的分类立法，成为迫切之需。
其次，配套规章需要完善。虽然我国目前已有几十部与可再生能源相关的配套规章和细则，但可再生能源财政补贴和税收信贷优惠、可再生能源资源调查、可再生能源并网技术标准的制定等重要领域的立法迟迟未制定，导致很多关键性的制度和措施无法落实。
再次，地方立法亟待加强。我国幅员辽阔，各地的能源资源储备、结构和消费状况各具特点。然而，一些可再生能源利用大省没有制定相应的地方立法；有些已经制定相关立法的省份，也只是将开发利用活动局限于部分领域，未将可再生能源的开发利用及其法律规制置于应有的地位。
（二）法律制度不完善
可再生能源配额、绿色电价、政府绿色采购等制度在可再生能源法制中具有突出作用，但亟待完善。虽然《可再生能源发展“十二五”规划》已规定对非水电可再生能源电力实行配额制度，《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》对风能和太阳能发电也规定了电力配额指标，但可再生能源配额制度至今未能在我国全面实行。绿色电价制度亦未在法律中明确规定，一些规章的规定也不具强制约束力。2006年11月，我国正式将环境准则纳入政府采购，但由于实施时间较短、经验不足，缺乏健全的法律及配套法规规章，目前还存在采购标准不统一、采购范围和规模有限、相关信息建设滞后、缺乏高素质的采购专门人才等问题。
在定价机制方面，仍然存在着执行力低、不合实际、欠缺灵活性等问题。以风电价格为例，海上风力发电基本采用特许权招标定价，首轮招标四个项目中标价在0.62元/千瓦时至0.74元/千瓦时之间，已接近陆上风电最高上网电价；已有的陆上风电四类资源区的标杆上网电价，因各类资源区覆盖的地域较广，区域划分不精细，导致部分区域的电价不合当地实际。另外，相对于目前大约0.5元/千瓦时左右的煤电价格，即使光伏上网标杆电价l元/千瓦时也仍然不低。
（三）保障机制不健全
第一，门槛过高，支持范围窄。贷款贴息主要用于列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，在银行贷款到位、项目承担单位或者个人已支付利息的前提下，才可安排贴息资金，而往往只有那些在可再生能源领域居于龙头地位、拥有较强研究开发实力的上市公司，才有可能获得发展基金。可再生能源电价附加资金补助对象主要由财政部、国家发改委、国家能源局通过颁布可再生能源电价附加资金补助目录予以确定，至今已公布了三批，但涉及的省市和项目中，风电仍是财政补贴的主要对象，太阳能发电项目资助较少，且受益对象主要为大型国有企业。
第二，资金缺乏，财政支持不足。国家虽设立了可再生能源发展基金，财政对可再生能源的投入总量并不充裕。我国中央一级最近每年安排的可再生能源科技攻关费用仅1亿元，且大多被机构运转和人员经费占用，地方政府和产业部门的投入则更少。另外，可再生能源的投资方式和融资渠道都比较单一，缺乏民间资本和国际资本的吸纳能力。
第三，技术发展滞后，研发能力弱。我国可再生能源技术创新程度不高，高新技术基本依赖进口，关键设备的国产化程度较低。同时，可再生能源集成应用技术较为薄弱，开发所带来的经济效益和环境效益不明显，难以产生影响较大的示范效应。另一个较为严峻的问题是，企业科研投入少，科研机构与商业机构合作不活跃，导致基础性技术研发落后，系统技术水平低。
第四，电网建设滞后，上网困难。我国风力、太阳能资源的地理分布与现有的电力负载不匹配，电网建设滞后，大量风力发电无网可接，直接后果是设备停运和企业亏损。尽管我国正在积极建设智能电网，但至今存在新技术研发、安全保障、技术标准、盈利模式等方面的困难，需要长时间的研发与实践探索。
最后，配套服务体系不完善。我国可再生能源产品的生产厂商由于长期资本和技术投入不足，没有形成专业化的制造产业，生产规模小，集约化程度低，制造工艺落后，产品质量不稳定，本地化制造率低，难以降低工程造价和及时提供所需机组和备件。同时，机组制造商对已有产品的质量和售后服务投入不足，资源利用效率较低。
三、可再生能源法制的完善建议
解决上述问题，应从法规体系、法律制度和保障体系等方面人手。健全法规体系，应着重完善《可再生能源法》，健全专项立法，完善配套规章，同时加强地方立法。完善法律制度，最重要的是建立可再生能源配额制度、绿色电价制度、政府绿色采购制度，完善定价机制。加强保障体系建设，应着力完善经济激励机制，推进科学研究与技术创新，同时加强电网规划和建设管理。
（一）健全可再生能源法规体系
首先，完善《可再生能源法》。开发利用可再生能源作为应对气候变化和发展低碳经济的基本途径，应当在《可再生能源法》的立法目的中予以明确。可再生能源配额、绿色电价、绿色采购制等重要的法律制度，应当在《可再生能源法》中作出明确规定。此外，《可再生能源法》还应加强对热力、燃料的规划，并就可再生能源利用过程中可能带来的生态环境问题的防治作出相应的规定。
其次，健全专项立法。应当有针对性地制定风能、太阳能、生物质能等各类能源的专项立法。在进一步立法中，着重规定投资补贴制度，完善可再生能源配额制度，明确一定条件下的价格（如上网电价等）和财税激励措施，同时就鼓励可再生能源技术发展做出规定。专项立法还应特别重视配套措施，如加强对可再生能源技术创新和自主知识产权的保护，保障融资渠道的畅通等。
再次，完善配套规章。法律规范的有效性是一个根植于法律过程之中的问题，这个过程需要国家及时出台相应的配套法规予以保障。因此，需要尽快制定与《可再生能源法》及各类可再生能源开发利用相配套的规章或细则，特别在价格政策、财税激励、并网技术标准等方面，如尽快完善海上风力发电上网电价政策，制定“可再生能源配额制管理办法”、“可再生能源发展基金管理办法”、“可再生能源全额保障性收购实施细则”等。
最后，加强地方立法。可再生能源的开发利需要因地制宜，如在西北地区着力发展风能，在东南沿海地区发展海洋潮汐能发电。各地方应根据国家产业发展规划和《可再生能源法》的基本规定，制定符合本省情况的专门性开发利用规划，并通过地方立法予以落实。需要强调的是，地方立法应当符合我国可再生能源产业发展的现状，并充分考虑与相关立法和制度相衔接，避免作出类似于气候资源属国家所有的规定。
（二）完善可再生能源法律制度
1.可再生能源配额制度。可再生能源配额制度，是指以法律形式对可再生能源发电在电力供应中所占份额进行强制性规定的一整套措施。该制度有3个基本特征：强制性；规定一定时期内可再生能源须满足的百分比目标；实施机制是通过自建可再生能源发电设备、从他人处购买可再生能源电力、在绿色电力市场购买可再生能源证书等三种方式完成配额义务。
可再生能源配额制度一般适用于技术上可行、经济前景乐观、具备环境社会效益的可再生能源电力。考虑到我国可再生能源的资源和技术开发潜力，我国可再生能源配额制度实施初期可以优先发展25MW以下的小水电、风能、太阳能、地热能、生物质能和潮汐能发电。
配额制度与全额保障性收购制度的主要区别在于：配额制度主要解决可再生能源发电的供应问题，而全额保障性收购制度着重解决可再生能源发电的销售问题；配额制度常用于可再生能源发展的中期，而全额保障性收购制度常用于可再生能源发展的初期；配额制度通过市场机制刺激发电企业降低成本，全额保障性收购制度主要依靠行政规制，通过费用分摊使额外成本在销售电价中均摊；配额制度有助于保障产量，但存在着价格、电量和投资风险，收益不确定，而全额保障性收购制度价格固定、预期收益明显。基于两种制度各自的优缺点，结合目前可再生能源电力、技术发展和市场结构现状，实行配额制度与全额保障性收购制度相结合的模式，有助于更加有效地解决可再生能源的供应和销售问题。全额保障性收购制度因风险较小适合我国电力市场中输电环节的现状，有助于可再生能源早期的平稳和市场化发展。针对目前小水电、地热能发电、潮汐能发电等已形成完备的产业体系，风电、太阳能光伏发电、生物质发电等得到迅速发展，急需逐步建立健全配额制度，在强制性法律规定要求的基础之上逐步引入市场机制，实现供应与销售的联动机制。
2.绿色电价制度。绿色电价制度，是用户自愿为可再生能源电力支付较高电价的一整套措施。上海实施绿色电价制度的经验表明，健全的绿色电价机制不能仅靠消费者的自觉行动，而应综合运用行政、法律、经济等手段。一方面，应注重对绿色电力商品的包装设计与绿色价格、绿色渠道、绿色促销等方面的规制。可进行绿色电力认证并赋予绿色认证标志，建立企业的绿色品牌，实行独特的包装设计，以便于电力公司宣传及用户辨认；畅通绿色电力购买渠道，以促进绿色电力营销；定期向社会公布绿色电力用户名单，吸引消费者注意，增加绿色电力的市场认购量。另一方面，应落实公众参与，通过政府、社会组织、消费者和企业的共同努力，拓宽绿色电力市场，为深化需求侧管理工作注入新的内容。
3.政府绿色采购制度。政府绿色采购，是指政府优先购买对环境负面影响较小的产品，对社会起到推动和示范作用。首先，完善政府绿色采购的相关立法，制定有关绿色采购标准和规范程序并适时纳入《政府采购法》，尽快出台专门的政府绿色采购下位阶立法。其次，完善绿色清单和政府绿色采购标准体系，健全环境标志制度。政府绿色采购清单应覆盖更多的符合低碳环保理念的绿色产品，以环境标志认证产品为基础，节能产品为补充，强制采购与优先采购并重心。再次，建立绿色信息公布制度。设立绿色采购信息网络，完善信息公开，及时公布绿色产品的环境影响信息、政府绿色采购的政策信息和实际执行情况。
4.定价机制。经济合理的定价机制，是保障可再生能源可持续发展的重要因素，过低或是过高的价格都会影响整个产业链的健康发展。为此，一方面，因时因地制宜，灵活调整定价机制，如在风电行业，对于已有的陆上风电四级标杆电价制度，可根据发电成本、技术水平、市场潜力、发电时数、发电设备容量等差异进一步细化并网标杆电价，促使更多的中小型企业和微型用户进入风电行业；同时，借鉴德国经验，根据产业技术水平和设备运行时间等，及时调整分类保障性收购电价，健全标杆电价的调整机制。另一方面，对于列入国家规划的海上大型风电场项目实行招标定价的，改变以上网电价最低的投标人作为中标人的做法，降低价格因素所占比重，重视项目投资的技术方案、设计方案和运营方案等其他非价格因素，并通过签订按照中标价格订立的固定期限合同予以落实。
（三）加强法律保障体系建设
长期稳定并具有吸引力的支持机制至关重要，是实现产业持续发展的必要保障。经济激励、科学研究、技术创新以及基础设施建设。都是影响和制约可再生能源产业健康发展的重要因素，应予重视。
首先，完善经济激励机制。首先应完善发展基金制度。通过适当提高可再生能源电价附加征收标准以及征收污染税或污染费等特定环境税费等途径，为可再生能源的发展提供持续可靠的资金保障，并就资金的补贴对象及范围、标准、管理、时限等作出明确规定，建立完善可再生能源财政补贴法律制度。其次应落实税收优惠。对于企业所得税，进行生产税收抵免，设置免税期间和免税率；增加亏损弥补年限，同时实行加速折旧；设置投资抵免等。对于流转税，降低增值税税率.对可再生电力项目实行与小水电相同的6%的税率；免除可再生能源设备进口关税和进口环节增值税等。对于个人所得税，对个人投资可再生能源高新技术产业的暂免征税，个人生产和消费的，给予适当比例的费用税前扣除。对于进口关税，对利用国内资金进口国外可再生能源设备的企业采取与外商企业相同的待遇，免征关税和进口环节增值税。同时建立完善其他税种，健全绿色税收制度，如开征土地污染税、碳税，扩大资源税的征税范围，把森林、湖泊、牧场、土地、海洋、水等都列入其中。此外还可采取一些灵活措施，如对国内已经能够生产且设备技术比较成熟的整机进口适度征收关税等。再次，应完善投融资措施，重视市场化产业投资。积极鼓励商业银行的贷款投入，引导私人股权和风险资本等民间资本投入，设立风险投资基金，鼓励发行债券、股票融资、资本市场融资和外商直接投资。在信贷建设上，可设立专项贷款，实行低息或贴息贷款措施。此外还可通过建立专项的可再生能源中小企业信用担保机构，对可再生能源的生产项目提供融资支持。
其次，推进科学研究与技术创新。科研滞后和创新能力不足是制约可再生能源产业发展的最大障碍。应加强科研机构建设，提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创造能力，强化自主知识产权保护，促进设备制造国产化。建立以企业和科研机构为主体，市场为导向，产、学、研相结合的自主技术创新体系。同时，还应加强政府与企业联动，形成重要项目上的联合攻关机制。还可探索与发达国家建立能源技术合作机制，共同研究、开发可再生能源技术，通过运用科技、教育等综合手段完善科研技术创新机制。
再次，加强电网规划和建设管理。可再生能源产业的健康发展需要与之配套的电网条件。应做好可再生能源发展规划和电网建设规划之间的衔接，及时筹集充足的电网建设补偿资金，强化电网调度控制及运行技术，通过建设以信息化、自动化、互动化为特征的智能电网，推进并网接入，解决可再生能源并网运行和调度管理等问题，提高大规模波动性电源和整个电力系统的运行控制能力，实现对可再生能源的灵活接入、传输、消纳和调节等。在此，一方面落实“十二五”智能电网规划关于未来五年的发展目标及重点建设项目的规定，尽快建设适应可再生电力能源的集中与分布式相结合的新型智能电网；另一方面，建立统一完整的智能电网规范和标准体系以及电网综合知识支撑体系，因地制宜，有效解决可再生能源发电上网问题。
四、结语
在应对气候变化背景下实现低碳发展，内在地要求基于我国国情，逐步完善可再生能源法制，推动可再生能源产业的健康发展。我国可再生能源产业尚处于起步阶段，与其相关的法律制度亦存在诸多障碍与不足。为此，构建健全的可再生能源法规体系，同时完善可再生能源法律制度、加强法律保障体系建设，成为迫切之需。要将健全的可再生能源法制落实为健康的可再生能源法治，上述制度构想的有效落实无疑是一个必要条件，而这需要我们为之付出更多的努力。
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关键词：电力营销；可再生能源；绿色电力；发展动力
1电力营销可再生能源市场基本状况
在电力营销中能够进行发电的可再生能源主要包括风能、太阳能、潮汐能、沼气等，将其转变成电能的过程无需使用煤、油和天然气等化石用料，减小了环境污染，与当前构建社会主义和谐社会、绿色城市的目标相一致，同时，运用可再生能源将有效帮助目前电力企业的市场营销发展，并且还能够提高相关电力企业在该领域中的竞争优势，那么将非常有助于缓解目前在电力营销中的各种障碍。长期以来，我国政府对电力的可再生能源发展提供了大力支持，资助相关科学技术手段的研究和开发工作，为电力营销市场中的可再生能源发电工程提供必要的资全补助，并制定不同阶段的优惠政策等，以此保障电力市场的快速稳定发展。但是，随着社会的进步与市场的繁荣，电力企业依旧缺乏一整套电力营销市场化的机制，加之电力价格中定位的不够科学、合理，导致了比较突出的可再生能源缺乏问题，以及与常规的电力竞争优势问题，对可再生能源的市场化带来障碍。但是，随着电力体制的改革不断深化，用户也开始能够获得选择各类供电商或者是其他电力产品的权利，而我国消费者已经可以充分意识到可再生能源的优势与重要意义，又为可再生能源的推广提供了有力条件。
2电力营销可再生能源市场发展障碍
通过阅读大量资料，结合笔者实践经验，本文从以下三个方面对影响电力营销可再生能源市场发展的障碍进行分析与总结。
2.1电力营销领域可再生能源分布不均
利用太阳能、风能等可再生能源生产的电力在生产过程中没有或很少排放对环境有害的废物，是对环境友好的二次能源，但是由于我国用于发电的可再生能源地区分布不均，直接影响了其开发利用及市场营销。从全国整体情况来看，我国拥有相当丰富的可再生电力能源,能够进行开发的风电装机容量达到10亿KW，图1为2011年国际新能源网的我国风电装机容量超过百万千瓦的省份柱状图。从图1中可以看出，我国可再生电力能源十分丰富，但是明显的分布不均，这些丰富的可再生电力能源基本上都分布在经济不发达，交通较为落后的西部地区，如内蒙古、甘肃等地，其中，内蒙古装机容量1275万千瓦，居全国首位。但是这些地区由于市场需求能力小、开发能力也不足、开发商的经济实力薄弱，严重限制了电力营销可再生能源市场的发展，导致可再生电力能源的开发率较低，在整个电力营销中所占比重小。
2.2可再生电力能源营销价格存在劣势
从我国电力价格整体来看，可再生电力能源的价格相对较高，因此在电力市场营销中存在较严重的劣势。电力市场是相对垄断性的市场，其竞争机制的建立并不到位。我国虽已经制定了一些保护可再生电力能源营销的政策，但这些政策因其本身就不完善而未得彻底实施，比如太阳能发电的价格要比煤高出许多，而煤电优惠政策更多，执行效果也更明显，非常不利于太阳能等可再生电能的推广与使用。在发达国家，针对煤电等矿物发电要征收能源生态税，一定程度上限制了非可再生能源的使用，而我国到目前为止并未制定此方面的政策。可再生电力能源的营销起步晚，规模效益尚未形成。一些规模较小的可再生能源电厂，成本高，技术设备多是进口，也在一定程度上造成上网、购网和销售三种电价偏高，制约了可再生电力能源市场的发展。
2.3政府对可再生电力能源营销支持不够
国外可再生电力能源市场迅速发展，究其原因离不开政府的大力支持。虽然各国扶植政策不同，但都以明确发展可再生电力能源为目标。我国虽然也开始重视发展可再生电力能源，但是对其开发和利用投入的力度依然不足，并未建立较为完善的相关政策法规，也没有与之相配套的制度进行扶持，同时对于推动可再生电力能源营销的各项优惠政策未得到较好的落实，尚未形成可再生电力能源产业，阻碍了可再生电力能源营销市场的发展。
3推动我国可再生电力能源市场发展的动力
针对以上影响我国可再生电力能源市场发展的障碍，笔者提出了以下几点措施，以推动我国可再生电力能源市场发展。
3.1完善可再生电力能源营销制度与法规
针对我国对可再生电力能源营销制度与法规的不完善，政府应加大力度给予支持，充分运用政府职能,促进可再生电力能源营销有效发展。在推动可再生电力能源营销的过程中，政府的主要职能为规划、协调、监督及服务，制定出可再生电力能源营销市场发展规划，并以此为依据对我国电源结构进行优化,提高可再生电力能源在整个行中所占比重，同时利用其他与之相关行业的优势推动可再生电力能源发展。
3.2合理开发与利用可再生电力能源
我国有关管理部门要调整可再生电力能源发展思路,制定科学、合理、有效的可再生电力能源发展战略，不断优化电力工业结构，推动太阳能、风能等可再生电力能源的发展，提高可再生能源在我国电力生产中的应用。各省各地区应在充分了解我国全国范围内可再生电力能源分布的基础上，分析与研究当今社会不同电力资源的社会需求，积极制定并落实推动可再生电力能源营销的策略。通过多种合理、合法的方式进行可再生电力能源的资金筹措，力开发并合理利用可再生电力能源。
3.3拓展可再生电力能源营销市场
拓展可再生电力能源营销市场，保障可再生电力能源能够得到合理利用和输送。针对我国可再生电力能源的分布情况，将可再生电力能源开发与利用工作同时展开,保障其开发效率及利用率,拓展可再生电力能源营销市场，为其更好的发展提供动力。
参考文献：
[1]黄梦华.中国可再生能源政策研究[D].青岛大学.2011-06
[2]王博.基于市场机制的可再生能源发展政策的均衡分析[D].西北大学.2010-06
20世纪70年代，石油危机使学者们更加了解化石能源的不稳定性。欧洲的一些学者深刻地认识到发展可再生能源的重要性，由此有关于可再生能源的法律政策的体系逐步建立起来。如今，欧盟己被称为能源国际规制最为先进的实验室。欧盟的可再生能源法律政策己经形成一个体系，甚至在很多领域引领着全球法律秩序的革新。近二十年来欧盟成为世界上最为活跃的可再生能源法制定者，其制定的可再生能源法对其他国家具有深刻的借鉴意义。
中国作为能源消耗大国，开发利用可再生能源是必不可少的。在我国国内传统能源供应紧张的情况下，加之环境污染问题日趋加重，国际石油价格不断震荡，发展可再生能源成为缓和中国能源发展局势的必然选择。发达国家普遍得出经验，用立法的形式推动可再生能源发展是最有效的途径。能源是欧盟最早通过法律和机制进行单独管理的部门领域之一。
二、欧盟可再生能源法律与政策的主要内容
(一)实施中的具体规定
欧盟可再生能源法律政策的制定较以往来看，有了共同的行动措施和明确的长期目标。欧盟可再生能源法律政策的制定更加注重技术性的创新和制度上的创新，促使可再生能源的高效利用，在各个成员国内普遍推行可再生能源法律政策。目前欧盟可再生能源战略的具体实施主要是通过指令、计划、条例和政策的方式。
欧盟可再生能源指令是具有法律约束力的文件，需要各个欧盟成员国遵守，是可再生能源在开发利用过程中实施的具体规定。2009年，欧盟通过了一项关于全球气候问题和可再生能源的法案，其中包括一个指令《促进可再生能源使用的第2009/28/EC指令》。制定了到2022年可再生能源至少占欧盟最终能源总消费的20%，至少占成员国运输领域最终能源总消费10%目标。该指令修改了关于可再生能源电力指令及生物资料指令等。所涉及的立法范围十分广泛，并对电力、生物燃料、原产地证明等问题做了新的规定。欧盟要求各个成员国可以通过交换数据的方式，促进可再生能源领域的普遍发展。因此，此规定大大加强了欧洲国与国之间的合作，甚至是国际合作。欧盟在供热、电力供应等方面，所占可再生能源领域的份额能够尽早的达到的所要求目标。该指令明确的规定了欧盟内部合作的制度。通过欧盟各成员国内部合作的形式，实现欧盟可再生能源指令设定的目标，实现信息共享。该指令还规定了成员国需要及时向欧盟报告制度。成员国的可再生能源行动计划，需要向欧盟通报具体的实施状况，具体的通报时间、通报内容在该指令中都有明确的规定。
欧盟的可再生能源计划从焦耳计划到兆卡计划，再到ALTENER计划，随着社会条件的不同经历着各种变化。ALTENER计划也就是专门的可再生能源计划。该计划最基本的目标是加大对可再生能源的使用率，增多可再生能源的市场份额。该计划规定，在各个成员国发展可再生能源基础设施，建立统一的信息网，方便开展成员国内部合作及国际合作。其后通过的ALTENERII计划也是以此为基本目标，并增加了更具体的内容，它鼓励个人、企业及其他社会资金支持可再生能源的发展，为可再生能源的开发利用创造更多有利条件。ALTENER计划实施以来，对可再生能源起到了良好的成效。它使社会公众更加了解欧盟可再生能源，使公众敢于投资可再生能源产业。欧盟还有众多有关可再生能源的计划，这些计划同样使欧盟可再生能源产业不断地发展。包括侧重研究能源市场的ETAP计划，注重提高能源效率的SAVE系列计划，促进国家间能源合作的SYNERGY计划等等。
欧盟可再生能源条例要求成员国遵守其中的规定。欧盟可再生能源条例对具体的可再生能源发展的目标及其补贴力度都有明确的规定。另外，欧盟还颁布了一项关于有关可再生能源的强制性条例，强制电力供应商购买一定比例的可再生能源，这里所说的电力供应商不仅包括新加入的供应商，还包括小企业的电力供应商。
欧盟可再生能源政策根据当时的能源形势经历了不同阶段的变化发展。总体上分为三个阶段:从应对石油危机开始，到保护环境成为人类普遍追求价值，再到如今可持续发展理论受到越来越多国家的重视。为了共同体的发展，1995年欧洲正式出台欧洲能源政策白皮书。该能源政策的出台目的很明确。包括三个目标:保护人类生存环境;促进能源安全;增强欧盟能源总体竞争性。白皮书提出，未来的能源发展取决于对可再生能源的重视程度，以及未来能源市场的自由化程度。欧盟努力增加可再生能源在整个能源结构中的比例，事实证明该能源政策适应了当时的能源局势。欧盟明确能源发展的目标后，更加重视可再生能源的发展。1997年，欧盟发表可再生能源政策的白皮书。该白皮书制定了更为具体全面的能源行动计划:可再生能源到2025年在欧盟能源总结构中占50%的目标。2006年，欧委会发表《欧洲可持续、竞争和安全能源战略》绿皮书。该绿皮书出台原因是由于人们对能源需求量加大，且在当时俄罗斯等国家发生了天然气危机，使能源形势日趋严重。欧盟急需建立较为稳定的能源市场，尽量减少能源危机给欧盟带来的危害。绿皮书提出建立稳定的能源市场，并制定了可再生能源发展的战略结构。目前，为了更好的促进可再生能源发展，应对金融危机，欧盟在2010年启动新能源战略。新能源战略包括对可再生能源的要求，提出了更为严格的目标，如果条件准许，将减少30%的碳排放量。这也将增加可再生能源在总体能源中的份额。
(二)实施过程中存在的问题
可再生能源的前期研发与生产过程必须有大量的资金支持，其需要的成本与传统能源相比，根本不足以与传统能源竞争。欧盟各成员国没有统一的补贴手段，如直接的减免税务、投资补贴、贷款优惠等，过多的补贴政策易造成对其他国家进出口的绿色壁垒。设置高额的关税、增加技术难度、对某些材料采取过于严格的环保标准等行为，违反国际贸易组织的规则，不利于全球的经济发展。
欧盟的各个成员国在可再生能源的建设中，急需快捷、高效的行政执法能力，来配合可再生能源的有效开发利用。欧盟内部需要建立统一的行政审批程序，如果审批程序不一致或者过于繁琐，就会造成资源浪费，带来负面作用。如法国曾经在办理电力入网过程中，不仅程序繁琐，而且还规定风电场地要建立在政府划定的发展区域内。有些地区还规定，不得创建风力涡轮机。显然，这造成不必要的行政迟延，阻碍了可再生能源产业的发展。
三、欧盟可再生能源法律与政策对我国的启示
我国改革开放以来，经济保持持续快速增长，同时需要面临的问题很多。我国虽地大物博，但人均资源不足世界平均水平，过分的追求经济增长，使环境承载能力变弱。我国是能源消耗大国，单位GDP增长所消耗的能源是世界平均水平的3.4倍。根据我国的基本国情，不能走低效率、高投入、高污染的经济增长模式，我们需要探索一条崭新的经济发展模式。
(一)强化政府对法律政策的引导
欧盟成员国政府为了改善环境质量，注重能源利用效率，不断的发展可再生能源。成员国政府引导可再生能源法律政策的发展，收到了预期的效果。虽然当今的社会提倡重视私人产权，治理环境也重视私人的力量，但是进行公共管理同样是不可或缺的，国家公共管理能够对公众的意识进行最大程度的引导。
与其他国家相比较，我国政府对可再生能源的支持力度还不够，如我国对太阳能的研究经费投入不及美国的1%，甚至还不及印度等国家。对于开发利用可再生能源，我国的财政体制上甚至是存在许多利益冲突的。
(二)重点培养竞争性市场主体
欧盟一些成员国国内对可再生能源建设实行招投标的方式，把具有竞争力的企业引入到可再生能源竞争体制中，使可再生能源市场主体不断壮大。传统的能源管理方式不利于市场竞争的公平公正公开，易造成腐败现象出现，能源产业将停滞不前。
要想培养竞争性市场主体，最主要的是建立起合理的市场竞争机制。我国的可再生能源产业发展艰难，不仅是由于发展可再生能源的风险大，还与价格、政府支持力度等因素相关。在欧盟，风力发电的价格往往按收购价格进行补贴，对造成环境污染的企业征收碳排放税，对用煤电的企业征收能源税等。在我国利用风力发电的价格比煤电的价格高的多，利用其它可再生能源同样比传统能源的价格高很多。
(三)加强技术创新，促进国际合作
欧盟通过能源创新，能源技术研究方面越发纯熟，在能源领域获得许多丰富的成就。可再生能源的发展前景，在于可再生能源技术创新、科学研究情况。目前我国的可再生能源技术创新状况是总体的技术水平较低，除了利用沼气、太阳能水利发电等领域外，其他的可再生能源技术研发能力差，大多技术需要依赖进口。我国应该立足于本国基本国情，通过政府的扶持政策，注重节能增效，引入科技创新人才，加强产业创新建设。在能源技术创新领域，重视同其他国家的合作，保护知识产权，互利互惠，推动全球能源经济发展。
(四)构建我国可再生能源法律政策体系
女士们、先生们：
首先，我代表国家发展和改革委员会对参加部长论坛的各国部长和部长代表，以及国际机构、企业和非政府组织代表表示热烈的欢迎。
去年6月，我参加了在德国波恩举行的国际可再生能源大会，会议给我留下了深刻的印象：一是参加会议的国家达到154个，参会代表总计超过3000名，盛况空前；二是大会通过了一个政治宣言，进一步强调了可再生能源在增加能源供应、保护环境、减排温室气体和扩大就业等方面的作用；三是参会国家和国际组织向大会提交了197个行动计划，充分表明了国际社会对可再生能源的重视。
在波恩大会上，中国政府提交了两项行动计划，一是制定可再生能源法，二是编制可再生能源发展规划。今天，我非常高兴地告诉大家，中国在波恩大会上提交的两项行动计划已取得重大进展。2005年2月，中国全国人大已审议通过了《可再生能源法》，明确了政府、企业和用户在可再生能源开发利用中的责任和义务，提出了包括总量目标制度、发电并网制度、价格管理制度、费用分摊制度、专项资金制度、税收优惠制度等一系列政策和措施。《可再生能源法》于2006年1月1日实施后，将会有力地促进中国可再生能源的发展。
另外，中国国家发展和改革委员会已组织起草了《可再生能源中长期发展规划》，提出了到2022年中国可再生能源的发展目标、战略布局、建设重点和保障措施。该规划经国务院审批同意后，将作为指导中国可再生能源发展的基本依据。
女士们、先生们，能源是人类生存和发展的重要物质条件。煤炭、石油、天然气等化石能源支持了19和20世纪近200年来人类文明进步和经济社会发展，但煤炭、石油、天然气等不可再生能源持续增长的大量消耗，不仅使人类面临资源枯竭的压力，同时更感到了环境问题的严重威胁。面对能源资源和环境问题，国际社会采取了积极的应对措施，特别是1992年召开的联合国环境与发展大会和2002年召开的可持续发展世界首脑会议，使可持续发展思想逐渐成为国际社会的共识。目前，提高能源利用效率、开发利用可再生能源、保护生态环境、实现可持续发展已成为国际社会的共同行动。
随着经济全球化的进一步发展，世界各国的联系日益密切，经济和社会发展相互依存，世界已没有一个国家能够离开其它国家而孤立地发展，特别是温室气体排放引起的全球气候变化问题影响着全球每一个国家，因此，应对全球能源资源和环境问题是世界各国的共同责任。但是，由于世界各国的发展阶段不同，所具备的能力和承担的责任也应不同。发达国家已经完成了工业化进程，技术、人才及经济实力都很强，而且全球能源资源大部分是由发达国家消耗的，因此，发达国家在开发利用清洁能源、保护环境方面应该承担更大的责任。
受技术、人才、资金、管理等诸多方面的制约，发展中国家的能源利用效率低，开发利用可再生能源的能力弱，环保技术落后，如果发展中国家单纯依靠自己的力量，不可避免地还要走传统的发展道路，将会造成能源资源浪费和环境破坏。为了推进全球可持续发展，保护人类共同的地球，发达国家应该在技术、人才、资金等方面对发展中国家提供支持，特别是要通过技术转让和提供技术服务等措施，帮助发展中国家建立可再生能源产业体系，不断提高可再生能源开发利用技术水平；反过来，发展中国家的不断发展也会给具有技术和资金优势的发达国家提供巨大的市场，因此，在促进世界可再生能源的发展中，发达国家和发展中国家承担共同而有区别的责任，加强合作、取长补短、协调行动、互惠互利，是促进世界可再生能源发展的必由之路。
中国是世界上人口最多的发展中国家，资源和环境对中国发展的制约尤为突出，我们更急迫地需要转变发展模式。中国政府已明确将“以人为本，全面协调可持续的科学发展观”作为发展的指导思想，将转变经济增长方式，推动循环经济发展，加快建设资源节约型社会和环境友好型社会。
中国政府将继续坚持“开发与节约并举，把节约放在首位”的能源发展方针，把提高能源利用效率、节约能源资源放在能源发展最优先的位置，不断降低单位产值能源消耗水平。“十一五”期间，中国单位GDP能耗将要比“十五”期末降低20%左右。
长期以来，中国对可再生能源开发利用十分重视，并已取得很大的成绩。目前，中国的水电、太阳能热水器、沼气等可再生能源利用已经达到了相当规模，同时也在积极推动风电、太阳能发电和生物质能优质化利用等新兴可再生能源的发展。到2004年底，中国的水电装机容量已达到1.08亿千瓦，占全国发电装机容量的四分之一；太阳能热水器利用量达到6500万平方米；沼气年利用量达到50亿立方米，改善了1400万农户的生活用能条件；太阳能光伏发电6.5万千瓦，解决了700多个乡镇、约300万偏远地区人口基本用电问题。
中国政府将进一步支持可再生能源的开发利用，把可再生能源发展作为增加能源供应、调整能源结构、保护环境、消除贫困、促进可持续发展的重要措施。我们将加快发展技术成熟的水电、太阳能热水器和沼气等可再生能源，尽快使资源得到合理开发利用；同时积极推进资源潜力巨大，技术基本成熟的风力发电、生物质发电、太阳能发电、生物质液化等可再生能源技术的发展，以规模化建设带动产业化发展，使其尽快成为具有竞争力的商业化能源。根据初步完成的《可再生能源中长期发展规划》，到2022年，水电总装机容量将达到2.9亿千瓦，开发程度达到70%左右，生物质发电达到2000万千瓦，风电达到3000万千瓦、太阳能发电达到200万千瓦，力争使可再生能源发电装机在总电力装机容量的比例达到30%以上；我们将鼓励太阳能热水器在城市建筑物和农村的推广应用，到2022年太阳能热水器总集热面积达到3亿平方米，年替代化石能源约4000万吨标准煤；将农村生物质能开发利用作为发展现代农业、建设社会主义新农村的重要措施，继续推广户用沼气和禽畜养殖场沼气工程，加快生物质成型颗粒燃料的推广应用，到2022年沼气年利用量达到240亿立方米、生物质成型颗粒燃料年利用量达到5000万吨左右，同时积极发展以能源作物为主要原料的生物质液体燃料，到2022年达到年替代石油1000万吨的能力。
总体来看，与国外先进水平相比，中国可再生能源技术还相对落后，我们将把引进国外先进技术与自主技术创新相结合，不断提高中国可再生能源技术水平，尽快建立起完备的可再生能源产业体系。我们愿意在平等互利的基础上，不断加强与世界各国在可再生能源领域的合作，欢迎世界各地的企业积极参与中国可再生能源的开发利用和产业建设。
目前，全球可再生能源已经进入了加快发展的重要时期，既充满希望，也面临挑战。这次国际可再生能源大会是一次总结经验、加强交流、规划未来的重要会议，将会起到“增进共识、加强合作、落实行动、共同发展”的作用，相信在世界各国的共同努力下，可再生能源必将得到更快、更好的发展，将对全球可持续发展产生积极的推动作用。
关键词：新能源；可再生能源；立法
abstract：duetothehugecapitalinvestment，theexploitationandresearchofthenewandrenewableenergyshoulddependontheinterventionofthegovernment.nowadays，therearetwomainproblemsinthenewandrenewableenergylegislationinchina.oneisthelackofgovernmentintervention，theotherisexcessivegovernmentintervention.theperfectionofchina’slegislationofnewandrenewableenergyshouldstartwithlayout，financing，revenueandprices，sothatmoreeffectivesystemsupportcanbeprovided.
keywords：newenergy；sustainableenergy；legislation
一、我国新能源与可再生能源的立法现状
能源工业作为国民经济的基础，对于社会、经济发展和提高人民生活质量都极为重要。在高速增长的经济环境下，我国能源工业面临经济增长与环境保护的双重压力。从能源长期发展战略高度来审视，必须寻求一条可持续发展的能源道路。新能源和可再生能源对环境不产生或很少产生污染，既是近期急需的补充能源，又是未来能源结构的基础。我国具有丰富的新能源和可再生能源资源，包括水能、生物质能源、太阳能、地热资源以及海洋能源资源等。近20年来，我国新能源和可再生能源的开发利用有了很大发展，已经成为现实能源系统中不可缺少的组成部分。
20世纪70年代以来，鉴于常规能源资源的有限性和环境压力的增加，世界上许多国家重新加强了对新能源和可再生能源技术发展的支持。为了促进新能源的开发和利用，世界各国纷纷通过各种立法加以保障和支持。2005年2月28日，我国人大常委会审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)，创造了中国法律出台速度最快的纪录，于2006年1月1日正式实施。该法实施一年以来，各级政府都对可再生能源产业给予了空前关注。同时，随着《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》等相关实施细则的出台，各类投资商、开发商和制造商纷纷涉足该领域，中国可再生能源产业进入了加速发展期。2007年新年伊始，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》及《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等新政策的出台，更是让可再生能源企业看到了光明的未来。总体而言，《可再生能源法》确立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源总量目标制度；二是可再生能源并网发电审批和全额收购制度；三是可再生能源上网电价与费用分摊制度；四是可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施。该法律具有出台速度快、对产业支持率高、影响大的特点，但同时，由于《可再生能源法》总体上是政策框架法，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范和相应的发展规划。在一年的实际工作中，可再生能源产业遭遇了细则出台速度过慢、细则难以实施等一系列困难。
二、我国新能源与可再生能源立法的检讨
由于可再生能源的研究和开发需要大量的资金投入，使用成本仍高于传统能源，因此必须依靠政府的干预才可望得到推广。目前，我国相关立法中存在的问题主要表现在两个方面：一是政府干预不足，二是政府干预过度。
1.政府干预不足
①在新能源和可再生能源的开发上政府干预不足。
新能源和可再生能源的发展，政府是关键性的力量，所需的补贴、激励、税收、低息贷款、加速折旧、市场开拓等一系列的优惠政策是可再生能源产业发展的初始动力。可是，很多官员对石油、煤炭等传统能源资源开采热情很高，对新能源只是“纸上谈兵”，没有具体政策扶持。新能源品种很多，但国内很多单位和企业没有把主要精力放在自主研发上，而是走捷径模仿和抄袭，使我国新能源技术创新乏力，没有形成高新技术产业集群。这主要因为政府部门负责新能源技术开发研究的机构少，专业研发人才匮乏，技术设备落后。许多课题就是高等院校、科研院所立几个项，写几篇论文就交账，研发的成果未能有效转化，产学研未能紧密结合。在技术开发上，国家应该进行正确的引导。对于一些基础性的研发，作为市场的竞争主体——企业不太愿意或者没有能力看到其远景时，国家应从基础研发的角度加以扶持。同发达国家相比，我国对新能源和可再生能源的开发投入太少，如对太阳能研究与开发经费投入不及美国的1%，甚至不及印度等国家[1]。在这方面我们起步已经很迟了，需要迎头赶上。日本从1978年开始就不间断地实施了规模庞大的“新阳光计划”，在政府领导下，采取政府、企业和大学三者联合的方式，共同攻关，解决能源开发方面遇到的各种难题。政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中大部分用于新能源技术开发。随着“新阳光计划”的实施，替代能源和新能源开发取得明显成效，能源多元化初步形成，石油比重从1973年的77%降到51%，天然气比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地热、太阳能等新能源为2%[2]。日本能源的抗风险能力明显提高，其做法值得中国借鉴。
②在新能源和可再生能源的利用上政府干预不足。
首先，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的激励机制。
新能源最开始进入的时候，应该由政府加以扶持，然后逐步进入价格降低的过程，产生规模效应。可是，现实中有些政策的制定恐怕更强调其市场竞争的主体地位，而采取市场竞争的策略强调开发主体。例如，我国对风电采用通过招标确定的中标价格，导致一些企业特别是国有企业以不合理的低价进行投标，从而出现恶性竞争的局面。目前，我国的风能发电成本大致是每千瓦时0.5～0.6元，而前段时间某项目的竟标价居然报出0.39元。市场竞争导致价格越来越低，最后是新能源和可再生能源行业萎缩了，谁都不愿意做了。从四期风电特许权招标的实践看，中标电价水平都使风电项目亏损[3]。上网电价不能使风电项目盈利，加上对电网企业的激励不足，导致电网企业在收购随机变化的风电同时，“风电越多越麻烦”。为保持电网安全稳定运行需要提供很多“附加服务”，而相关的实施细则对此却没有明确规定，很难鼓励电网企业接受风电的主动性，因此大规模发展风电必然受到制约。为什么德国太阳能发展很快?其原因主要是国家政策和立法的有效激励。相比而言，我国《可再生能源法》的第20条规定“电网企业依照本法第19条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。具体办法由国务院价格主管部门制定”。这在实际操作当中很难实现，电网企业、用户从保护自身利益出发，谁都不愿意遵照此规定执行。
其次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的保障机制。
1997年全国人大曾颁布《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节能法》)，1996年国务院曾经批转《国家经贸委、计委等部委关于进一步开展资源综合利用意见的通知》，但是这些法律法规的执行不能令人满意，在一些国家明确鼓励支持的技术和产业方向，某些利益集团的态度是有用的就执行，没用的就拒不执行，而行政部门也只能束手无策。例如北京高碑店污水处理厂是北京第一个采用沼气热电联产的可再生能源市政工程，将污水处理中的淤泥进行发酵，生产沼气发电，将发电后的余热用于发酵系统保温升温。这一系统可以有效降低沼气中的甲烷和臭气污染，有效利用可再生能源。但是沼气发电厂的并网工作长期无法“合法化”，遭遇到北京电力部门以安全等理由的“为难”，最后使得以后建设的污水处理厂无人再敢问津这一技术。北京周边有大量的垃圾填埋场，每年产生大量沼气，既污染环境，也不安全。很多企业曾考虑积极参与利用这些资源，但都在并网问题上无法“突破”而止步不前。连并网都难以落实，更何况向电网售电[4]。北京尚且如此，全国可见一斑。其实国家鼓励利用这些可再生能源是早已写进相关法律法规的，但是这些对国家法律、法规置若罔闻的中央直属企业的业务、人事是垂直领导，中央政府的主管机构和地方政府既管不了他们的业务工作，也决定不了人事任免，说了怕他们生气，告了怕没结果，只能委曲求全。《可再生能源法》与《节能法》等法律、法规面临着一个同样的难题，就是缺乏行政执法主体。《环保法》、《水法》、《电力法》等都有自己的执法主体，所以法律执行相对顺利。但主管新能源开发利用的机构却被一次次削减，执法系统无法完善，机构不健全，节能和新能源利用、开发工作被边缘化了。如果不能建立一个有力的执法主体，没有一个强有力的管理机构，没有配套的可操作的实施细则，新能源的相关法律将很难得到有效的实施。
再次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的市场监管机制。
新能源和可再生能源的市场环境不完善，无序竞争加剧成本，好的项目难推广。相关的行业法规和质量标准也很缺乏，政府部门对新能源市场缺乏有效的监管。由于没有规范市场和监管，各种打着新能源旗号的项目、产品到处推销，严重影响高、精、尖项目的推广应用。
2.政府干预过度
政府干预过度主要体现在目前混乱的能源管理体制上。
传统能源体制所产生的能源生产和管理的弊端，也给新能源的开发利用带来负面影响。条块分割的能源管理体制混乱，没有统一的管理机构，多头管理、不合法的垄断经营等屡见不鲜。经贸委、发改委、政府能源办等机构繁多，但是谁负什么责?怎么分工协调?别说百姓不懂、企业不清楚，就连这些部门自己也弄不明白。我国曾在1988年设立过能源部，但在1993被撤销，恢复国家煤炭部、电力部，对能源的管理由集中管理改为分散管理，能源管理的职能被拆分和弱化。2003年3月，十届全国人大批准国务院机构改革方案，由国家发改委下设能源局。国家发改委下属的能源局是一个局级单位，只有几十名工作人员，他们直接面向企业，每年要负责全国上万个能源项目的制定实施，无论是权力还是人力都不可能在国务院各委部之间以及大型国有能源企业之间发挥有效的管理和协调作用，而且还有政企不分之嫌。近年来大型国有煤矿瓦斯爆炸事故接连不断，也与缺乏部级综合能源监管部门有关。正是发改委能源局的“力不从心”，直接导致了政府在能源领域的多头管理。据粗略统计，目前我国能源行业的相关职责分散在国土资源部、国家发改委、水利部、电监会、国家环保总局、科技部等相关部门。这种过于分散的能源管理模式突出的问题是管理分散，职能划分不清，特别是缺少战略管理，难以适应能源和经济可持续发展的要求，也不符合能源自身发展的规律。
多头管理的结果是政出多门，在有利可图的情况下，政出多门的结果往往是政府的干预过度。以光伏发电上网价格为例，据笔者调查所知，无锡尚德太阳能电力公司的电价目前采取的是一事一议的方式，需要江苏省物价局出台专门的个案审批意见，同时需要与江苏省电力公司签署购电合同，在没有颁布可行的光伏并网实施办法之前，光伏并网的项目实施往往需要江苏省政府多次出面召集相关部门和涉及单位召开协调会来解决。
在政府干预不足和政府干预过度的两面夹攻下，结果是一方面能源供应紧张，价格猛涨，大喊赶快发展新能源产业；另一方面新能源开发利用陷入重重壁垒，难成气候以发挥支撑产业发展的作用，新能源的利用和开发陷入“重围”，举步维艰。
三、我国新能源与可再生能源立法的完善
新能源和可再生能源的开发利用是一项具有深远意义的公益事业。目前大多数新能源和可再生能源技术处于发展的初期，产业规模小而获益能力低，尚不具备参与市场竞争的能力。因此，必须得到国家宏观调控政策的保护。我国应根据新能源和可再生能源发展纲要和规划目标、技术类型和特点、应用前景和获利能力，分门别类地研究和制定相应的财政、投资、信贷、税收和价格等方面的优惠政策，对新能源和可再生能源的开发和利用提供有力的支持。
1.支持新能源和可再生能源的科研和开发
政府应集中资金、集中力量支持优先发展项目，加强科研示范和产业化的衔接，促进科研成果迅速转化为生产力。中央及各地区、各部门要重视科研成果的转化，把技术上基本成熟的产品尽快定型，鼓励企业打破部门、地区界限，实行横向联合，组织专业化生产。应增加财政资助和投资力度，要从全局的长远的利益出发，增加对新能源和可再生能源的科研、技术产品的研制和开发的财政投资，保证必需的资金投入及时到位，加速产品工艺技术的突破和系统开发的过程。
2.完善能源管理体制
可以考虑成立一个统一的能源管理部门(如设立新能源部)，这有助于我国能源结构的合理布局，也能够有效防止几大垄断性能源公司的恶性竞争和相互打压，缓解能源管理上的政出多门。新能源部与以前的煤炭、石油、电力等行业不同，也与原来的能源部有所区别，应当是一个政企分开的、精干的、从事宏观管理和统筹规划的综合性政府部门，它不直接管理能源企业的生产。其主要职责应包括：制定和实施国家能源发展战略和能源政策，对能源的生产和消费状况进行监管和指导，指导全国能源安全生产，组织能源安全和能源有效利用方面的科学研究等。就国外实践来看，不仅像美国、俄罗斯这样的能源大国设有国家能源部，就连韩国、意大利等能源小国也都有能源部来统一管理全国的能源。虽然设立能源部看似与我国精简政府机构的方向是相悖的，但是能源的持续安全供应和能源结构调整不仅关系到我国经济的可持续发展，而且事关国家整体利益。
3.提供优惠的融资政策
新能源和可再生能源的开发往往需要大量的资金，因此银行要加大信贷规模，制定比常规能源发展更具体的优惠投资政策，加大产业化建设和服务体系的信贷规模，提供长期的低利率贷款。由于市场对开发新能源与可再生能源战略意义仍然认识不足，市场风险大，开发周期长，新能源与可再生能源建设项目往往没有常规能源建设项目那样的固定融资渠道，所以政府提供优惠的融资政策尤为必要。考虑新能源和可再生能源的开发利用周期较长，应将有关项目的还贷期限适当延长，真正起到贷款扶持的作用。
除了优惠的贷款外，还可以考虑专项基金的扶持，例如可以设立太阳能产业专项基金。太阳能尤其是光伏发电需要的投资很大，而从事这一产业的主要力量是民营企业，资金问题是制约发展的瓶颈。解决这一问题，除采取必要的信贷优惠政策外，还应设立太阳能产业投资基金。目前设立公司型产业投资基金的法律环境已趋于成熟，如《创业投资企业管理暂行办法》和《合伙企业法》已经开始施行，建议有关部门着手推动建立新能源与可再生能源产业投资基金。
4.改革政府采购制度
应建立绿色采购制度，该项制度通过政府或企业的绿色采购清单引导和培育新能源产品市场，提高其市场竞争力。采用新能源的产品有可能导致成本上升，在缺少严格监管和违法成本低的条件下，会降低节能或环境友好产品的市场竞争力。政府采购可以在一定程度上消除这些障碍。这一精神应该在《政府采购法》中有强制性的规定。
5.改革价格立法
应改革资源定价制度，对新能源再生资源给予必要的经济激励。以往推行新资源之所以困难，同资源产权和定价制度不合理有直接关系，化石资源低价使降低物耗和采用可再生资源缺少必要的经济激励。因此，在资源价格体系尚未理顺的情况下，推行节约型经济困难很大。所以应将环境成本内在化，将环境外部成本纳入价格体系。目前，我国化石资源价格或产品价格中没有包含资源开发使用过程中的环境污染和生态破坏成本，如西电东送工程中，由于西南和西北地区煤炭的含硫量较高，燃煤发电排放二氧化硫对当地及区域环境造成污染，但目前的电价形成机制中，还没有将脱硫成本完全纳入电价，特别是老电厂，这样既不利于污染防治，也难以显示地区发展的公平性。因此，必须通过政府制定相应的政策加以调整，将环境外部性成本纳入资源及其产品价格。因此，要全面提高新能源的开发利用水平，必须要求《价格法》进行一系列根本性的变革并辅以综合性配套措施，特别是要优先制定发展战略及相应的制度安排，才有望取得预期的效果。
6.调整财税立法
财税政策可以通过公共物品的直接投资、政府补贴、税收优惠、收费等灵活手段起到优化结构、提高新资源使用的使用比例、补偿外部不经济、增强研发创新能力等作用。强制性手段和经济激励政策相互配合，往往可以取得更好的效果。税收优惠政策是促进可再生能源技术产业化，提高市场渗透力和经济竞争力的重要政策手段。
税收优惠政策的实施，降低了可再生能源开发利用企业的增值税税负和企业所得税税负，增强了这些企业的市场竞争力，推动了可再生能源开发利用的发展。比如对风力发电实行增值税减半征收的优惠政策后，风力发电在内蒙古、青海、新疆等地得到了极大的发展。
从2008年1月1日起施行的《企业所得税法》对资源综合利用、环境保护、节能节水等继续给予税收优惠。该法规定，企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。这些优惠政策的实施，必将进一步促进再生能源的开发利用。考虑到新能源开发的风险较大，财税立法还可以考虑允许从事新能源开发和利用的企业在税前提取风险准备金。
7.确立强制配额制度
根据欧洲一些国家的经验，对电网有绿色电力配额的要求，将极大地调动电网公司参与可再生能源开发的积极性，这种制度又称“绿电配额”。此制度值得借鉴，例如，我国可以从法律上规定电力公司每年必须建设和采购一定量的可再生能源电力，制定详细的数量并规定比例。通过强制配额制度，可以逐步调整、完善我国的能源结构，为新能源和可再生能源的开发和利用提供必要的空间。
参考文献：
[1]赵玉文.太阳能利用的发展概况和未来趋势[j].中国电力，2003(9)：63-69.
[2]佚名.中日能源合作能够“互利双赢”[eb/ol].[2007-05-01].http：///2007/110306/c000044754.shtml.
【关键词】可再生能源；电力行业；经济激励机制
1.引言
许多国家，特别是欧洲和美国，越来越重视可再生能源开发和利用，制定了具体的发展目标及相关的法规和政策体系[1]，支持可再生能源的发展。可再生能源技术得到了显著提高，产业规模也不断扩大。为了适应新的经济发展形势，中国政府积极鼓励开发和利用可再生能源。
2.可再生能源的开发
在中国可再生能源是重要的能源，其资源丰富且分布广泛，具有巨大的开发和利用潜力。中国的小水电、风力发电和太阳能发电技术已经基本成熟，但总体上发展还是比较慢，其主要原因有以下几点[2]：
2.1缺乏一个综合有效的激励机制和政策体系
作为一个新兴的高科技产业，许多可再生能源技术仍处于研究阶段，其市场竞争力弱。为了加快可再生能源的发展，国家的政策支持是必不可少的，它有必要建立一个具体、明确、有效的经济激励机制。目前，中国已经出台了一些发展可再生能源的法律和法规。但就整体而言，系统仍是不完善的，支持显然是不够的，可再生能源的利用率还比较低。此外，政策协调和稳定性也较差，没有完全成形的鼓励可再生能源的可持续发展的经济激励机制。
2.2缺乏有效的融资机制
可再生能源技术开发和产业发展需要大量的投资，这些都会增加在开发和利用可再生能源时的成本，最终导致缺乏市场竞争力。因此，中国为了可再生能源的技术创新和产业化，需要在金融方面提供大力支持。为加快发展可再生能源，中国已设立发展可再生能源的专项基金。但是从总体上来看，在可再生能源的投资仍然不足，一个稳定政府的筹资机制尚未形成。
2.3价格共享和电网接入的限制
目前，风电的价格建立和摊销缺乏统一的原则。由于风力发电规模小，成本高，地理位置偏僻，功率传输非常困难。因此，电网企业缺乏热情，摊销是非常困难的，投资风力发电企业收入微薄，输入和输出不成比例。因此，如果没有一定的补偿给电网公司，电网的接入问题将非常困难。虽然可再生能源法规定，可再生能源必须纳入电网，价格摊销和激励措施不到位，具体实施就非常困难。中国是作为一个发展中大国，化石能源短缺资源，可再生能源的发展滞后，所以我们需要加强政策支持，促进技术创新，促进工业发展。
3.可再生能源的经济激励机制
目前，新能源的经济激励措施主要有四个方面：政府补贴，融资支持，税收手段和价格改革[3]。
3.1政府补贴
政府补贴在能源技术发展中发挥着重要作用，任何成熟的能源技术都需要巨大的长期的投资金额，它可以支持国家要发展的行业。但补贴将覆盖产品的真实成本，扭曲价格，扰乱市场，导致效率低下。能源补贴补贴生产者的投资和补贴消费者两种方式，它们都将使生产价格不能反映真实的经济成本。低居民消费价格将导致能源的过度使用，高价格将鼓励过量生产和运行成本高，所以一般补贴只适应国家迫切需要支持的行业。
3.2税收手段
税收激励是促进可再生能源技术商业化，并加强市场渗透和经济竞争力的一个重要政策工具。这不仅能限制不可再生资源的消耗，也可以鼓励资源综合利用，开展节能技术的研究和发展。税收可以有效地解决有关物质赔偿和生态资源价值补偿的双重关系，消除外部不合理的现象，促进可持续发展和生态环境的保护。最后，它可以通过鼓励降低这些行业的快速发展税，以促进新能源开发和可再生能源利用，也可以通过税收来源积累专项资金支持新能源和可再生能源产业的发展。鉴于此，建议充分利用能源使用税和排污税。能源使用税包括能源产品的价格，由消费者承担，很简单，具有广阔的税基。排污税，它需要建立相应的国家无公害标准，超过该标准将被征税。排污税是从生产者的角度调节能源使用，能源使用税是从能源消费的角度调整并引导能源消费。
3.3价格改革
新能源属于新兴产业，我们需要避免可再生能源和常规能源之间的直接竞争，但缺乏竞争会伤害可再生能源的发展。为了解决这个冲突，就需要根据不同的国情采取适当的市场发展机制。目前世界上许多国家实施了可再生能源的价格优惠政策，例如美国“能源政策法”规定，电力公用事业公司以成本价购买可再生能源电量，这实际上是一个价格优惠政策。理论分析和实践证明，价格优惠政策是一项非常有效的激励措施。如果应用得当，可以促进科技进步和降低成本。为满足市场规律的需求，我们应实施价格保护，使可再生能源不参加与常规能源竞争，并引入可再生能源发电制造商的价格竞争机制，逐步降低可再生能源的价格。
4.结论
中国现在面临的是经济增长和环境保护的双重压力。为实现经济持续增长，我们需要改变能源生产和消费模式。在市场经济体制逐步建立和完善条件下，利用经济激励机制促进可再生能源发展是必要且可行的。
参考文献：
[1]DiDio,V.,Favuzza,S.,LaCascia,D.,Miceli,R.,“EconomicalIncentivesandSystemsofCertificationfortheProductionofElectricalEnergyfromRenewableEnergyResources”,InternationalConferenceonCleanElectricalPower,2007.ICCEP‘07.pp.277-282.
[2]LimingYing;ChelaiYin,RongxiangYuan,HuangYong,“EconomicIncentiveMechanismofRenewableEnergyGeneration”[J].IEEETransactionsonIndustrialElectronics,ElectricalMachinesandSystems,2008.ICEMS2008:2689-2694.