关键词：灯塔市；新型农村合作医疗；社会保障
新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助互济制度。这项制度的建立，在帮助农民抵御重大疾病风险，减轻农民医疗负担，防止农民因病致贫、因病返贫等方面发挥了重要作用。对新型农村合作医疗制度的运行状况进行典型实证研究，对了解我国农村医疗保障状况，促进我国新型农村合作医疗制度的完善和发展以及建设社会主义新农村都具有重要的现实意义。
一、新型农村合作医疗实施的基本情况
（一）宏观上――全国我国新型农村合作医疗参合率已达85.96%
我国2003年启动新型农村合作医疗制度，农民自愿参加，截至2007年9月30日，全国开展新型农村合作医疗的县（市、区）达到2448个，占全国总县（市、区）的85.53%，参加新型农村合作医疗人口7.26亿，参合率为85.96%。
从筹资情况看，2007年前三季度全国新型农村合作医疗基金已筹集353.26亿元，其中，中央财政补助资金到位82.05亿元，地方财政补助资金到位173.53亿元，农民个人缴费94.12亿元，其他渠道3.56亿元。
从基金支出情况看，2007年前三季度全国新型农村合作医疗基金累计支出总额为220.31亿元。其中，用于住院补偿73.61亿元，占基金支出总额的84.68%；以统筹基金形式进行门诊补偿5.51亿元，占基金支出总额的6.34%；以家庭账户形式进行门诊补偿6.18亿元，占基金支出总额的7.1%；其他补偿1.23亿元，占基金支出总额的1.41%；体检支出0.4亿元，占基金支出总额的0.47%。
从受益情况看，2008年前三季度全国新型农村合作医疗基金累计受益26331.89万人次。
（二）微观上――新型农村合作医疗试点工作成绩显著
为了更好地了解新型农村合作医疗的运行情况，本课题组在辽宁省灯塔市走访调查发现，灯塔市政府始终把新型农村合作医疗工作当作民心工程来抓，在短短一年多的时间里取得了显著的成绩。
灯塔市新型农村合作医疗于2006年4月1日正式启动，截止到2007年3月31日，共有31.2万农民参加了新型农村合作医疗，占该市农业人口80%。
从筹资情况看，按参合农民每人每年50元标准，全市共筹集新型农村合作医疗资金1560万元。其中农民个人缴费312万元，市级财政筹资312万元，辽阳市和省财政共配套资金为936万元。
从基金支出情况看，灯塔市新型农村合作医疗基金总支出905万元，占应支出的60.43%。其中住院统筹基金支出638万元，门诊统筹基金和家庭账户基金支出总计267万元，分别占应支出的68.16%、47.54%。
从受益情况看，截止到2007年3月31日，已有11.9万名参合农民受益，受益率38.14%。其中住院患者8555人。平均每位新型农村合作医疗患者补助资金746元，平均参合农民住院补助比例为总的住院费用的24.38%。
并且经过一年多的努力，灯塔市共设置各级定点医疗机构34家。其中辽阳市级19家、县级3家、乡级12家，乡级定点药店17家。
二、我国新型农村合作医疗工作中存在的问题
新型农村合作医疗试点从2003年在全国部分县（市）开展以来，较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥护和支持，但该项制度推行过程中还有一些问题亟待解决。
（一）新型农村合作医疗的筹资难度明显加大
通过调查发现，在当前我国新型农村合作医疗的工作中，许多地区的筹资难度都比往年有所增加。以灯塔市为例，筹资难的主要原因是：
1、一部分农民的医疗保险意识淡薄，认为参加新型农村合作医疗没有用。
2、对新型农村合作医疗的宣传不到位。尽管当地相关部门对新型农村合作医疗进行了大量的宣传报道、发放大量宣传材料并且为每个村录制了宣传新型农村合作医疗的磁带。但是，由于各村具体情况比较复杂，在一些地方农民并不接受，要使农民真正接受新型农村合作医疗还需要一个过程。
3、部分农民对新型农村合作医疗的期望值过高。由于受到筹资水平的限制，2006年当地新型农村合作医疗住院患者的实际补偿比例为25%左右。因此，部分农民觉得报销比例比较低，对新型农村合作医疗有意见，起到了反宣传的作用。
4、新型农村合作医疗的筹资工作没有经费支持，导致个别乡（镇）街及村级新型农村合作医疗负责人员责任心不强，不愿意做深入细致的工作。甚至部分村干部并没有真正理解新型农村合作医疗的主旨和实质，片面夸大了合作医疗带来的预期效益，这也是促使部分农民对合作医疗产生过高期望值的原因。
（二）经办机构建设有待完善
新型农村合作医疗能否健康发展，其重要因素就是经办机构的监督和管理。由于新型农村合作医疗在灯塔市才刚刚起步，新型农村合作医疗管理中心组建不久，人员编制、办公经费、监督能力及有关制度的建立还不完善。
（三）补偿范围过窄
补偿范围是新型农村合作医疗的核心内容，也是在这次调查中，农民意见最为集中的地方。调查显示，有63.5%的被访者不同程度地表示：可以报销的检查项目和药品过少。由于住院补偿的项目设限太多，使许多检查费用未能进入参合农民的补偿范围。并且有许多治疗常见病、慢性病的常见药未在报销范围里，不能有效满足参合农民的医疗需求。
（四）门槛费偏高
在调查中有许多农民建议全省联网，希望在省里的大医院看病也能报销。经研究发现，省一级的定点合作医院基本可以满足参合农民的需要，根本原因在于门槛费偏高，报销的比例过小。经调查，向辽宁省人民医院、陆军总院、医大一院、二院这样的大医院门槛费需要800元。过高的门槛费将许多得了大病的参合农民挡在了大医院的院门之外，抑制了相当一部分农民参合的积极性。
（五）缺少法律保护
在调查中发现当地新型农村合作医疗工作的一些缺点和不足，这使新型农村合作医疗的发展受到的一定阻碍。急需有效的法律法规去维护新型农村合作医疗工作人员以及广大农民朋友的切身利益。由于新型农村合作医疗实行医疗费用报销制度，这就在客观上造成了贫困家庭无力事先垫付医疗费用而放弃求医的事件发生，从而出现富人既富又有保障，穷人越穷越没有保障的情况，最终出现看病就医不公平的现象。这时我们就需要有一定的法律说明和保护。农民朋友由于没有法律武器来维护自己的权利，有时会无法正常享受应得的利益。还有由于缺少有力的法律武器，新型农村合作医疗工作人员在实施和推广制度时，缺少了一定的法律保障，工作难度加大。
三、对新型农村合作医疗工作的几点建议
（一）加强宣传工作
1、运用多元化的宣传手段，加大对新型农村合作医疗的宣传力度。除了通过权威性主流媒体进行宣传外，更应该通过讲座以及走访的方式加强农民朋友对于新型农村合作医疗的关注。通过宣传和引导，真正做到把政策交给农民，增强农民对合作医疗的理解和认同，提高农民自觉参合、自愿交费的积极性，从而在资金筹集方式上逐步实现由广大乡村干部上门征收到广大农民自愿缴纳的转变。
2、将工作做细，细致划分宣传层次。有关部门应举办专门宣传讲座，通过主流媒体宣传，加强对政策的宣传力度。乡镇以及定点医院组织宣传人员发放宣传单，争取达到最大范围的宣传效果。组织专门人员进行挨家挨户的走访，面对面地给农民介绍新型农村合作医疗制度的优点和特点。
3、落实到点。我们通过走访了解到还有个别农户对于新型农村合作医疗的情况并不了解甚至是误解，针对这些情况，相关工作人员有必要去农村对农民提出的问题给予解答。让农民朋友真正了解到新型农村合作医疗的好处和优点，感受到党和政府的温暖。
（二）建立监管体系
为了让新型农村合作医疗的运作更加有效及时，应从上到下建立一系列有效的管理及监督机构。使新型农村合作医疗在实施过程中的各个环节，都有专门的负责和管理的部门。始终坚持“划分细致，落实到点”的原则。各级政府应及时为新型农村合作医疗搭建运行平台。具体包括：
1、设立市（县）新型农村合作医疗管理委员会，负责合作医疗的实施方案和相关办法的制定，指导、督促有关部门和乡镇履行职责，查处和纠正违法违纪行为。
2、设立市（县）新型农村合作医疗监督委员会，负责监督相关执行部门的实施情况，以及对合作医疗基金的收支使用情况进行监督。
3、设立市（县）新型农村合作医疗管理中心，负责办理全县合作医疗的资金筹集、结算补偿工作，对定点医疗机构监管及指导乡镇经办机构开展业务。
4、乡镇设立新型农村合作医疗管理办公室，负责各乡镇合作医疗的政策宣传、服务咨询、资金筹集等相关业务。
5、村级设立新型农村合作医疗监督小组，负责本村合作医疗基金的监督使用、补偿公示、信息反馈等工作。
（三）创建筹资档次与补偿档次对等的保障机制
实行筹资档次与补偿档次对等的保障机制，即高筹资高补偿，少筹资少补偿。筹资档次由农民自愿选择，这样能够调动一部分农民参加合作医疗的积极性，刺激部分农民选择高补偿的筹资种类，特别是能够刺激年老体弱、常年患病或身体不健康的农民选择高补偿的筹资种类。
（四）加快医疗保障方面的立法
现行合作医疗的实施主要依靠各级政府的行政推动，但并没有统一的规则和模式，这就容易受到方方面面的影响，在实施过程中容易产生各种困难。因此，国家应该在试点的基础上建立一套科学的、统一的有关合作医疗的法律体系，尽快制定出台合作医疗方面的法律法规，将其作为一种社会保障制度用法律法规的形式确定下来，使新型农村合作医疗在具体实施过程中（如基金筹集等环节上）做到有法可依。
参考文献：
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新型农村合作医疗制度是在政府组织、引导、支持下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助合作制度。自年起在成县先行试点，在探索和总结经验的基础上逐年推广，年扩大到40％以上，年扩大到60％以上，年扩大到80％以上，确保到年，在全市九县(区)建立起基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度，减轻农民因重大疾病而带来的经济负担，提高农民健康水平。
建立新型农村合作医疗制度要遵循以下原则：
(一)自愿参加、多方筹资。农民自愿参加，遵守有关规章制度，履行缴费义务，按时足额为个人健康存储保费；乡(镇)人民政府和村民委员会要对当地新型农村合作医疗制度的建立和实施给予资金等方面的支持，集体出集部分不得向农民摊派；市、县(区)财政每年在财政预算中安排参加合作医疗人员的专项补助资金，积极引导，支持新型农村合作医疗制度的建立。
(二)以收定支，保障适度。各县(区)在制定新型农村合作医疗制度实施方案时，要坚持以收定支，收支平衡，与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应的原则，科学合理地确定起付标准、支付比例和最高支付限额，既要保证合作医疗制度持续有效运行，又使农民能够享有最基本的医疗服务。
(三)先行试点，逐步推广。各县(区)在建立新型农村合作医疗制度的过程中，要坚持从实际出发，通过试点总结经验，不断完善，稳步发展。全市确定年在成县、年在西和县、宕昌县进行试点，其他各县(区)要做好基线调查，摸清底子，根据试点经验，逐年推开，逐步提高农民参与新型农村合作医疗制度的程度和抵御重大疾病风险的能力。
二、管理方式
新型农村合作医疗制度以县为单位组织实施，由省政府逐年确定开展新型农村合作医疗工作县。各县(区)要成立由县政府县长任组长，县委、人大、政府、政协分管领导任副组长，卫生、财政、发改委、农牧、民政、审计、扶贫等部门负责同志为成员的新型农村合作医疗领导小组，负责领导、组织全县(区)新型农村合作医疗制度的建立和实施，制定农村合作医疗工作实施方案，监督检查合作医疗制度的执行情况，协调解决合作医疗中出观的有关问题。领导小组设经办机构，编制由同级政府从现有行政或事业编制中调剂解决，县级经办机构人员编制的确定原则是：10万人以下的县4—5人，10万—30万人的县5—6人，30万以上的县6—7人。市级经办机构设在市卫生局农村卫生工作科，编制3—4人，负责本市合作医疗试点工作，研究解决试点工作中存在的问题。县级经办机构负责制定新型农村合作医疗实施方案，督促检查工作落实情况等具体工作。经办机构的办公经费列入各级财政预算，严禁从合作医疗基金中提取。各县(区)可根据实际情况，在乡(镇)设立委托机构，协助县合作医疗办公室进行管理。县(区)、乡经办机构的设立要坚持精简、高效的原则，人员编制要结合乡镇机构改革，在现有行政事业编制中调剂解决。
三、筹资标准
新型农村合作医疗制度实行个人缴费和政府资助相结合的筹资原则，允许向社会团体和个人募捐，接受慈善机构捐助资金。
农民以家庭为单位自愿参加合作医疗，根据筹资标准，履行缴费义务。各县(区)可按照实际情况，每个农民每年缴纳10元的合作医疗基金。中央财政通过专项转移支付给参加合作医疗的农民每人每年补助20元，省财政补助15元，市财政补助2元，县财政补助3元。中央、省、地、县（区）四级财政对每个参加合作医疗的农民每人每年40元的补助，全部纳入合作医疗统筹基金。
四、资金管理与使用
农村合作医疗基金是由农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助社会性资金，要严格按照以收定支，收支平衡和公开、公平、公正的原则进行管理，专款专用，专户储存。新型农村合作医疗基金支付严格实行经办机构、财政部门双印鉴管理，收支分离，管用分开，封闭运行。坚决杜绝挤占、椰用合作医疗基金和用于平衡财政预算。
(一)资金管理
各县(区)合作医疗办公室要在国有商业银行(农行、工行、建行)建立合作医疗基金专用帐户，由合作医疗办公室进行管理。各县(区)财政要将每人每年补助的3元医疗费列入财政预算，及时拨入合作医疗基金专户。参加新型农村合作医疗的农民，将应缴纳的每人每年10元参保费存入当地农村信用社或国有商业银行的办理点。国有商业银行必须确保合作医疗基金安全和完整，严格财务管理制度，按规定合理筹措资金，及时审核支付农民住院医疗发生的补助费用。合作医疗基金依据其用途可分为家庭帐户基金、住院帐户基金和风险基金三部分。家庭帐户基金主要用于家庭成员门诊医药费用补助和住院所发生的医药费用的自付部分，一般控制在总基金的10％—20%，如该家庭成员在存储当年没有动用家庭帐户基金，可进行累积。住院帐户基金主要用于农民因大病住院发生的医药费用的补助，一般控制在总基金的70％—80％。风险基金主要用于弥补住院帐户基金超支部分和因住院发生的特大额医药费用的补助，一般控制在总基金的5％以内。各乡(镇)应建立农民个人缴费明细帐目，按季度将农民个人帐户存储基金数据，真实汇总后上报到县合作医疗办公室。实行新型农村合作医疗县应在前一年的12月15日前将县补资金划拨到银行基金专用帐户，同时要将农民个人存储费，参加合作医疗人数等数据资料以及银行验资证明，于每年1月30日前，报市财政、卫生部门。市财政、卫生部门在审核县级汇总资料的基础上，落实市级财政补助经费到县合作医疗基金专用帐户，并将汇总资料，财政拨款文件等相关资料于每年2月15日前报省财政、卫生部门。基金拨付实行自下而上落实的原则，不得弄虚作假、骗取国家资金。
参加新型农村合作医疗的农民需要报销医疗费用时，各县(区)合作医疗办公室要在10天之内审查、核算、报销、支付合作医疗基金应付的医药费用，不得无故拖延。
(二)资金使用
合作医疗基金的使用要坚持以收定支、收支平衡的原则，统筹用于补助参加新型农村合作医疗农民的医疗费用，重点对大病住院费用进行补助。有条件的县(区)可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的办法。为兼顾农民受益面，各县(区)可根据实际情况，对参加合作医疗连续2年未发生住院费用的群众进行一次健康体检，体检费用可以在大病统筹基金中支付。
(三)各县(区)在制定本县新型农村合作医疗实施方案时，各参照以下规定：
1、健康体检每人次按15元核算。健康体检项目包括：内、外科临床检查，胸部透视，三大常规检查等，超范围检查由体检者个人支付费用。
2、住院费用补助额度。对参加新型农村合作医疗的农民，因大病住院发生的费用，农民个人应首先自付一定比例，超出部分按不同等级医院确定报销比例和最高限额。自付比例、报销比例，最高限额由各县(区)合作医疗办公室依据当地实际情况拟定，经县人民政府审定后执行。
3、在市级以上医疗机构住院及转外医疗，须经县合作医疗办公室批准，实行逐级转诊制度。
4、补助诊疗项目包括治疗费、化验费、影像诊断费、治疗必须的药品费、手术费等。
5、不予补助的费用
(1)未参加新型农村合作医疗人员发生的医药费用；
(2)自购药品、材料费、病床费、伙食费、取暖费、救护车费以及与治疗无关的费用等；
（3）器官移植、安装假肢、换瓣及起搏器费等；
(4)因交通事故、工伤、医疗事故、自杀、打架斗殴等发生的医药费用等；
(5)未经县新型农村合作医疗办公室批准，在市级以上医疗机构和在省外自行住院发生的费用。急症病例及外出务工者除外，但事后需补办相关手续。对弄虚作假者不予补助。
五、监督机构
各县(区)人民政府要成立由相关部门和参加新型农村合作医疗的农民代表共同组成的监督委员会，定期检查、监督合作医疗资金使用和管理情况。各县(区)新型农村合作医疗办公室要定期向县人大、政协汇报工作，主动接收监督。
各县(区)农村新型合作医疗办公室要按月结算帐目，定期张榜公布合作医疗专项基金(包括家庭帐户基金和统筹基金)收支、使用情况，提高管理水平和基金使用的透明度，接受参加新型农村合作医疗群众的直接监督，确保农民缴费后能够享受新型合作医疗。
实行合作医疗专项资金定期审计制度。各县(区)审计部门每年要对县(区)合作医疗办公室的合作医疗专项基金收支和管理使用情况进行一次审计，坚决杜绝挤占和挪用。
六、医疗服务管理
各县(区)要加强农村卫生服务网络建设，强化对农村卫生机构的行业管理，积极推进农村卫生服务体制改革，不断提高卫生服务能力和水平，使农民得到基本的医疗服务。
各县(区)卫生部门要合理确定新型农村合作医疗定点医疗服务机构，制定和完善诊疗规范，实行双向转诊制度。要加强监管力度，实行动态管理，保证服务质量，提高服务效率，控制医疗费用不合理增长，定点医疗机构的药品必须实行公开集中招标采购，尽可能地降低药价让利于民。对有乱检查，乱开大处方，人情方，搭车收费，高价收费，拖延治疗等行为的医疗机构和责任人，要严肃处理。定点医疗机构应向社会公布诊疗服务项目，收费价格，药品价格，主动接受监管。
七、组织实施
关键词:农村合作医疗;财政支出;经济增长
一、农村合作医疗财政支出的必要性
农村医疗是混合公共产品,具有较强的正外部性,单靠市场调节,会出现供给不足。在医疗消费中,医生与患者之间信息不对称,医生掌握着较多信息而处于主动的强势地位,患者拥有较少的信息始终处于被动的弱势地位,在市场经济条件下,单靠市场调节,医生(院)会以自身利益最大化为目标,诱导患者过度消费医疗服务,从而出现大处方现象,甚至演绎出看病难,看病贵和医患关系紧张等问题,这不利于建设社会主义新农村和构建和谐社会。这客观地要求政府干预医疗市场,维护消费者利益,促进医疗事业的健康发展。回顾新中国农村医疗事业发展历程,我们发现农村医疗事业的兴衰与政府对农村医疗的投入呈正相关,即政府对农村医疗投入多,农村医疗发展就快,政府对农村医疗投入不足,农村医疗发展就缓慢,甚至出现萎缩现象。20世纪50年代农业合作化过程中开始出现农村合作医疗,政府投入大量人力物力促进农村合作医疗的发展,主要体现在以下几方面:
第一,政府高度重视。1959年11月,卫生部在山西省稷山县召开了全国农村卫生工作会议,肯定了农村合作医疗具有“无病早防、有病早治、省工省钱、方便可靠”的优点,称农村合作医疗为“集体医疗保健制度”,提出在全国逐步推广。1960年2月,中共中央批转了卫生部的报告,从而使合作医疗从农民自愿性的行为转变为强制性的行政推广。另外,针对农村缺医少药的实际情况,1965年1月毛泽东主席提出组织城市高级医务人员下农村和为农村培养医生的指示,同年6月毛泽东主席又提出把医疗工作的重点放到农村中去。为了落实毛泽东主席的指示,1965年9月,中共中央批转了卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》,加强农村基层卫生保健工作。在此期间,农村合作医疗得到进一步的发展①。
第二,以集体经济的形式向农村合作医疗加大投入。1966年,湖北省长阳县乐园公社杜家村大队办合作医疗,农民每人每年缴纳合作医疗费1元,大队从公益金中提取每人0.5元作为合作医疗基金,除个别常年吃药的人以外,社员每次看病只交0.05元的挂号费,吃药免费,医护人员的报酬采取记工分与发放现金相结合的形式。村卫生室以“三土”(土医、土药、土药房)和“四自”(自种、自采、自制、自用)为特点,治疗便利,出钱不多,深受农民群众欢迎。政府大量投入促进农村合作医疗的快速发展,到1976年,全国有90%的生产大队举办了合作医疗。当时农村合作医疗是依托人民公社的组织体系,以集体经济提取的公益金为主,个人出资为辅,所以,农村集体经济的发展状况在很大程度上决定着农村合作医疗的发展水平,离开集体经济农村合作医疗就成为无源之水。
改革开放后,尽管政府对农村合作医疗建设依然十分重视,但由于农村集体经济削弱以及对农村合作医疗支持力度减弱,导致农村合作医疗走向衰落。1980年全国还有近90%的生产大队实行合作医疗,1983年骤降至20%,1986年只有5%,1989年只有4.8%,到90年代初期,仅存的农村合作医疗主要在上海和苏南等集体经济比较发达的少数地区②。近几年来,政府不断加大农村合作医疗投入力度,促使农村合作医疗的快速发展。据统计,截至2007年6月30日,全国农村合作医疗基金本年度已筹集到位241.47亿元,其中,中央财政补助资金到位14.70亿元(中央财政上半年实际下拨93.97亿元),地方财政补助资金到位130.80亿元,农民个人缴费91.95亿元(含相关部门为救助对象参合缴费2.93亿元),其它渠道4.02亿元。全国开展新农合的县(市、区)达到2429个,占全国总县(市、区)的84.87%,参加农村合作医疗人口7.2亿,占全国农业人口的82.83%③。从我国农村合作医疗的兴衰史中可以看到:政府重视财政支持已成为农村合作医疗发展的关键因素之一。
二、广东农村合作医疗的财政支出结构分析
(一)农村合作医疗的财政支出总量不断增加
为了促进广东农村合作医疗的发展,广东农村合作医疗的财政支出不断增加。2005年广东农村合作医疗财政支出总额高达6.34亿元,其中省级财政支出1.2亿元,市级财政支出0.97亿元,县级财政支出2.43亿元,镇级财政支出1.74亿元;2006年广东农村合作医疗财政支出总额增加到13.59亿元,其中省级财政支出增加到5.79亿元,市级财政支出增加到1.95亿元,县级财政支出增加到3.27亿元,镇级财政支出增加到2.11亿元;与2005年相比它们分别增长了1.45倍、3.83倍、1.01倍、0.35倍和0.21倍,另外,广东农村合作医疗财政支出构成中中央财政支出额已实现零的突破,从2005年为0元,增加到2006年的0.49亿元(见表1)。
(二)农村合作医疗的财政支出贡献度不断加大
农村合作医疗的财政支出贡献度是指财政对农村合作医疗的投入额占农村合作医疗筹资总额的比重,它反映财政对推动农村合作医疗发展的支持力度,农村合作医疗财政支出贡献度越大,财政对促进农村合作医疗发展作用也越大。2005年广东农村合作医疗筹资总额为12.65亿元,财政投入总额为6.34亿元,农村合作医疗的财政支出贡献度为50.1%,其中省级财政支出总额为1.20亿元,农村合作医疗的财政贡献度为9.5%,市级财政支出总额为0.97亿元,农村合作医疗的财政贡献度为7.6%;2006年广东农村合作医疗筹资总额为20.82亿元,财政支出总额为13.59亿元,农村合作医疗的财政贡献度为65.3%,比2005年上升了15.2个百分点,其中省级财政支出总额为5.79亿元,农村合作医疗的财政贡献度为27.8%,比2005年增加了18.3个百分点,市级财政支出总额为1.95亿元,农村合作医疗的财政贡献度为15.7%,比2005年增加了8.1个百分点。
(三)财政支出结构不断优化
第一,农村合作医疗财政支出内部构成日趋合理化。中央级财政以及省级财政具有较大的支付能力,对农村合作医疗财政支出急剧加大(见表1),导致中央及省级财政支出占财政支出总数的比重增加(见表3),市、县及镇级财政收入较少支付能力较小,对农村合作医疗财政支出虽然有所增加,但增加幅度相对较小(见表1),结果导致市、县及镇三级财政支出占财政支出总数的比重减少(见表3)。省级财政支出在农村合作医疗发展中的主导作用凸现。
第二,财政支出的地区结构得到优化。从表4中可见,中央财政和省财政主要投向经济不发达地区(包括珠江三角洲欠发达的台山市和恩平市、粤东、粤西和粤北山区),并且经济越落后的地区得到中央和省级财政支持力度也越大。2005年省财政对珠江三角洲欠发达地区的台山市和恩平市、粤东地区、粤西地区及粤北地区每位参加农村合作的农民补助10元;2006年广东财政安排新型农村合作医疗资金5.8亿元,把广东东西两翼和粤北山区14个欠发达地级市和台山、恩平市的补助标准从人均10元提高到25元,并启动实施“每村一个卫生站、一名医生”建设计划,从2006年7月起,广东对14个欠发达地级市和恩平市共1.6万多个行政村的卫生站每年补助1万元,加强农村三级医疗网建设。2007年省财政安排约11亿元补助资金,对14个欠发达地级市和台山、恩平市农村合作医疗补助从人均25元提高至35元,继续实施“每村一个卫生站、一名医生”的农村三级医疗网络建设计划。并且对广东乡镇卫生院按公益性医疗卫生事业单位进行改革和建设,省财政按核定编制每人每年1.2万元标准补助14个欠发达地级市和恩平市乡镇卫生院年度经费,另外安排1亿元对14个欠发达地级市和台山市、恩平市乡镇卫生院业务用房建设、设备装备进行补助,而珠江三角洲发达地区则由本地区各级财政按省补助标准安排资金④。这样形成发达地区主要依靠镇县(市)财政,欠发达地区主要依赖省财政的广东农村合作医疗的财政支出格局(见表4)。
二、广东农村合作医疗财政支出与农村合作医疗体系构建的实证分析
从全省范围看,财政对农村合作医疗支出增加,农村合作医疗发展速度加快。首先,单从省财政支出与农村合作医疗发展来看,2003年到2006年省财政对“新农合”的支出总共9.9亿元,使“新农合”的参合率从2003年不到30%上升到2006年的61.4%。2007年省财政对新型农村合作医疗支出增加到12亿元,把欠发达地区参合农民人均补助从25元提高到35元。在财政支持下,农村合作医疗的覆盖率从2006年的61.4%上升到2007年的83.8%。省财政对推动农村合作医疗发展比较明显。其次,从广东农村合作医疗财政支出总额增长与合作医疗发展的关系看,2006年各级财政对广东农村合作医疗支出总额高达13.59亿元,比2005年增加了7.25亿元,增长了1.14倍,参加合作医疗人数30480696,比2005年增加了5954921人,增加了24.3%,使农村合作医疗覆盖率从2005年的48.58%上升到2006年的61.4%,上升了12.8%。再次,从不同地区看,农村合作医疗财政支出增长越快的地区,其农村合作医疗发展速度也越快,2005-2006年粤西地区农村合作医疗财政支出增长幅度最大,增长了2.98倍,其农村合作医疗发展速度也最快,2006年农村合作医疗覆盖率比2005年增加了63%,而珠江三角洲发达地区农村合作医疗财政支出增长幅度最小,仅增长了29.7%,其农村合作医疗发展速度也最慢,农村合作医疗覆盖率仅增加了7.3个百分点。可见,无论从整体还是从局部来看,广东农村合作医疗财政支出增长与农村合作医疗发展都呈正相关。即农村合作医疗财政支出增长越快与农村合作医疗发展也越快。财政对推动农村合作医疗发展作用明显。
三、广东农村合作医疗财政支出的政策调整
(一)继续加大对农村合作医疗的投入力度
在政府的高度重视和不懈努力下,广东农村合作医疗财政支出不断增加,广东农村合作医疗体系建设取得可喜成就:2002-2006年广东农村合作医疗体系建设不断完善,参加农村合作医疗的人数不断增加,2006年参加农村合作医疗人数高达3千多万人,农村合作医疗覆盖率为61.4%。但离2008年农村合作医疗覆盖率要达100%的目标还有一定差距:截至2006年底广东农村还有约2千万人未参加农村合作医疗,要使这些未参加合作医疗的人全部都参加农村合作医疗,按2006年广东农村合作医疗财政支出额度:45元/人.年(财政对每位参加农村合作医疗的农民每年财政筹资45元),广东财政对农村合作医疗投入还应进一步增加8.6亿元。
(二)进一步优化农村合作医疗的财政支出结构
第一,继续对粤西、粤东、粤北等欠发达地区倾斜。粤西、粤东、粤北等欠发达地区,工业化滞后,地方税源少,财力不足,特别是取消农业税后,财力不足矛盾更加明显,另外,这些地区城市化进程缓慢,农村人口占比例大,基层财政根本无力承担庞大的农村合作医疗财政支出,因此,落后地区的农村合作医疗财政支出的重任就落到省级财政和市级财政的肩上。
第二,对贫困人口和五保户给予特殊照顾。截至2006年底广东农村还有五保户24026人和贫困人口1914836人(其中特困人口245555人)未参加农村合作医疗,占全省未参加农村合作医疗总人数的10.13%。这些五保户和贫困人口生活水平低下,身体素质差,体弱多病,急需医疗服务,渴望参加合作医疗,但由于收入少,缴不起参加合作医疗费,只好放弃参加合作医疗的选择,而饱受疾病的折磨。因此,财政要替这些人缴付参加合作医疗费用,使农村合作医疗覆盖到最需要医疗照顾的人,实现农村合作医疗效用最大化。
第三,加大对农村医疗投入,改善农村医疗设施。农村医疗设施差是制约农村合作医疗发展的主要因素之一,农村医务人员业务水平不高,设备陈旧落后,医疗服务质量差,若农村合作医疗制订严格的转诊报销制度,则参加农村合作医疗的患者转诊机会较少,只能在本地就诊,且报销手续繁杂,使农村居民参加农村合作医疗兴趣不高。若农村合作医疗制订较宽松的转诊报销制度,则参加农村合作医疗的患者则有无论大病还是小病都转诊到城市大医院就诊的倾向,这样不但给城市大医院就诊增加压力,增加农民看病成本,而且使报销费用大增,容易导致农村合作医疗收不抵支,如2004年佛山市顺德区和南海区就因转诊报销制度过于宽松,农民过度地利用农村合作医疗费用,导致农村合作医疗基金出现赤字;若农村合作医疗连年出现巨额赤字会危及农村合作医疗制度建设。所以,财政应增加对农村医疗投入,为农村医疗机构更新医疗设备,提高诊断准确率,培训医务人员,提升他们业务水平,提高他们诊断水平,从而提高农村医疗服务质量,增强农村合作医疗吸引力,降低农民看病成本,确保农村合作医疗制度建设的顺利进行。
第四,加大对农村健康教育和预防保健投入。农村居民不卫生的生活习惯导致农村卫生条件较差:有的地方家畜(禽)采用户外放养方式,家畜(禽)粪便管理不善,家畜(禽)粪便随处可见,甚至有的地方人畜共住,农村卫生善更差,在这样恶劣环境下,加上农村居民身体素质较差,抵抗力较弱,得病概率就会大大提高。因此,财政应加大对农村健康教育和预防保健投入力度,为农村居民免费发放健康知识宣传单,定期举办健康教育知识讲座和健康教育知识竞赛,并利用广播、电视、电影等群众喜闻乐见的方式宣传健康知识,加强农民健康意识,使农村居民形成良好的卫生生活习惯,改善农村卫生条件。同时,为农村居民免费接种各种疫苗,提高他们对疾病的免疫力。
注释:
①傅晨.中国农村合作经济:组织形式与制度变迁[m].北京:中国经济出版社,2006.
②同①.
③卫生部部长:到2008年“新农合”将基本覆盖全国[eb/ol].[2007-09-05].中国新闻网.
④广东省委省政府今年重点要办好的八件惠民实事[eb/ol].[2007-09-30].广东农村合作医疗网http://hzylb.gdwst.gov.cn.
参考文献:
[1]傅晨.中国农村合作经济:组织形式与制度变迁[m].北京:中国经济出版社,2006.
[2]卫生部部长:到2008年“新农合”将基本覆盖全国[eb/ol].[2007-09-05].中国新闻网.
[3]省委省政府今年重点要办好的八件惠民实事[eb/ol].[2007-09-30].广东农村合作医疗网http://hzylb.gdwst.gov.cn.
[4]王来渝.广东建立新型农村合作医疗制度的实践与思考[j].南方农村,2005(5).
[5]马晓洁.加大农村医疗卫生财政支出[j].中国发展观察,2007(2).
调查表收集后统一整理，用Excel2003软件汇总分析。
结果
1各设区市3种医疗保险的报销额度从11个设区市数据分析，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗3种形式门诊报销起付线大部分较低，起伏较大，一般为0元至几百元不等，全省平均为105元、64元和38元；城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗3种形式住院报销起付线比较平均，起伏较小，一般为几百元，全省平均为356元、269元和277元；城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗3种形式门诊报销封项线起伏较大，一般为几千元至几万元（新型农村合作医疗差别较小，均为数千元），全省平均为25315元、12887元和3612元；其中有2个设区市（景德镇市和鹰潭市）城镇居民医疗保险门诊不能报销结核病费用。
城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗3种形式住院报销封项线起伏较大，一般为数万元至数十万元，全省平均为89436元、59213元和56854元。除了住院报销起付线新型农村合作医疗比城镇居民医疗保险略高外，其余项目（门诊报销起付线、封顶线和住院报销封顶线）全省城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗3种形式的平均值趋势为：新型农村合作医疗<城镇居民医疗保险<城镇职工医疗保险，见表1。
2各设区市中医疗保险门诊、住院未实行医疗保险的比例在门诊报销方面，全省城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗分别有49.0%、49.0%和10.0%的县、区门诊未实行医疗保险；九江市所有县、区门诊在3种医疗保险中均实行了医疗保险报销，其余设区市在3种医疗保险的1～3种中有部分县、区门诊未实行报销。
在城镇职工医疗保险中，除九江市外其余设区市中，抚州市医保覆盖较好，仅18.2%的县、区门诊未实行医保，而吉安市医保覆盖较差，有92.3%的县、区门诊未实行医保，其余设区介于二者之间。在城镇居民医疗保险中，除九江市外其余设区市中，抚州医保覆盖较好，仅18.2%的县、区门诊未实行医保，而景德镇市和鹰潭市医保覆盖较差，100.0%的县、区门诊未实行医保，其余设区市介于二者之间。在新型农村合作医疗中，九江市、南昌市、新余市、鹰潭市、萍乡市和赣州市门诊均实行了医疗保险；其余设区市中，吉安市医保覆盖较好，仅7.7%的县、区门诊未实行医保，而景德镇市医保覆盖较差，50.0%的县、区门诊未实行医保，其他设区市介于二者之间。
在住院报销方面，全省城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗分别只有5.0%、5.0%和6.0%的县、区未实行住院医疗保险报销；除上饶市外的其余10个设区市均实行了住院医疗保险报销。上饶市城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗分别有41.7%、41.7%和50.0%的县、区住院未实行医疗保险报销，见表2。
讨论
江西省在省级财政紧张的情况下，自2005年以来每年省级投入结核病控制专项经费200万元，各设区市和县、区也配套了相应的经费。2010年中央下拨我省结核病控制专项经费2064万元，但因我省结核病疫情较重，以上经费主要用于结核病人的免费检查、抗结核药品及基本的规划管理活动，结核病控制经费仍有较大缺口。江西省结核病纳入医疗保险制度后，可作为各级政府经费投入的有益补充，在较大程度上缓解了结核病患者的经济负担。从2012年江西省结核病医疗保险基本情况分析来看，全省城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗中，各个设区市因各地的地理和经济条件不同而在报销起付线、封顶线上相差较大，但全省报销起付线总体较低（几十元到几百元），报销封顶线较高（几万元），能基本满足患者的就诊需要。
江西省结核病医疗保险重点在住院报销方面对结核病人补偿较大，全省城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗分别有95.0%、95.0%和94.0%的县、区住院实行了结核病医疗保险，几乎覆盖了所有县、区，能防止因严重的结核病（大病）“返贫”和“致贫”的窘境。在门诊方面新型农村合作医疗实行较好，有90.0%的县、区门诊实行了新型农村合作医疗，基本可满足农村地区结核病人的门诊就诊需要，也反映了我省大部分结核病人在农村的疫情现状；而城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险仅有51.0%的县、区门诊实行了医疗保险，仍有近一半的县、区未实行门诊结核病医疗保险，这需要引起我们的高度关注。
努力促进合作医疗工作再上新水平
——常阴沙合管办XX年度工作总结
今年以来，我们常阴沙农村合作医疗管理工作在市卫生局、市合管委的关心、支持、指导下，在管理区管委会的正确领导下，以合作医疗扩面参保为工作重点，以卫生服务站达标验收工作为主要抓手，以执行政策规定，搞好医疗补偿为工作目标，坚持原则、把握标准、严肃纪律、严格管理、积极而又创造性的开展各项工作，取得了一定的工作实绩，重点抓了“四个到位”、严格“五项管理”，大力推进了合作医疗管理工作的进程。
“四个到位”是：
一、合作医疗参保率到位，做到应保尽保。
农村新型合作医疗是党和政府为民办实事的系统工程，如何把实事做实、好事做好，切实解决老百姓“看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫“的实际困难，这是摆在我们面前的一件大事。因此，我们按照市合管委的统一步骤和要求，积极动员全区群众勇跃参保，在宣传发动、大造舆论氛围的前提下，做到政策要点进社区，目标任务到社区，责任包干到社区，关键措施落实到社区，通过上级鼓动，上下联动，左右互动，全民参加合作医疗的参保意识大为增强。XX年市里下达我区目标任务数为1.36万人，实际参保人数为13787人，参保率达到了97%，不折不扣的完成了市里下达的任务指标。
二、卫生服务站达标建设到位，做到服务环境优雅舒适。
全区共有七个社区卫生服务站，XX年度新建了五个服务站，并当年全部通过验收，尚有常红、常南二个社区服务站列入XX年达标验收的范围。XX年是管理区集中精力搞好社会主义新农村示范点建设关键之年。在管理区财力极为紧张，资金十分紧缺的情况下，为确保市政府有关卫生服务站达标建设三年任务二年完成的要求落实到实处。把卫生服务站建设纳入了财政支出项目。到目前为止，常红社区卫生服务站新建工程建设已经全部完成，进入验收阶段。常南社区卫生服务已经列入规划并开始动工改造，预计12月底验收，年内达标率确保100%。在此同时，为了使服务站的各项设施有新的改观，今年以来全区卫生服务站新添病床20张、输液椅5张、药柜、办公桌等设施。投入资金数十万元，为全区居民提供了优质、优雅、舒适的服务环境，深得老百姓的欢迎。
三、医疗服务质量到位，不断提高居民满意度。
社区卫生服务站是为民服务的窗口，热爱岗位、热心病人、热情服务是社区卫生服务人员工作标准的最底线。为此，我们以社区医务人员服务质量为抓手，一是认真贯彻市卫生局的指示精神，在全区卫生服务站医务人员中开展向人民的好医生华益慰同志学习的活动，组织他们学习华益慰同志的先进事迹，以其高尚的道德情操和高度的敬业精神教育社区医生牢固确立为民服务的思想。二是在社区卫生服务人员中提倡“一杯水、一句问候、一次搀扶”为内容，心贴心、尽一份孝心、送一份温馨的活动，使社区医生树立不是亲人胜似亲人，使病人有到站如到家的感觉；三是提倡微笑服务，采取上门就诊、免费义诊、健康知识辅导、病人病情信息跟踪、服务站热线电话等形式，主动关心病人病情状况。在此同时，为了及时了解民声民意，我们每半年发放一次病人问卷调查表，了解百姓对社区卫生服务站和社区医生的满意度。经年终考核，常东、常西二个卫生服务站群众满意度达100%，常兴、常红、常北、常南四个社区卫生服务群众满意度都在95%以上。
四、药品让利工作到位，做到价格优廉取信于民。
今年下半年起，我们按照市合管委的要求，药品进行统一招标、统一采购、统一配送，并与市百禾医药公司签订长年配送合同，真正做到了进货渠道正宗，药品质量保证，药品价格优廉。并请百禾医药公司编印了常阴沙管理区卫生服务站药品基本目录，制订了全区统一的让利后药品价格，在国家指导价的基础上让利25%，使百姓直接受益，下半年起共让利金额达到7万余元，使老百姓真正尝到了甜头，一方面杜绝了商业贿赂和采购过程中暗底操作不廉洁行为，另一方面体现了采购工作公开透明的运行机制，今年以来，我们合管办无一例私自进药现象，从而使患者用上放心药。
“五项管理”是：
一、抓好基金管理，做好结报工作。
为了严肃财经纪律，做到专款专用，管理区财政所专门设置“医疗基金收入户”、“医疗基金支出户”，专门用于医疗基金的拔入和补偿，真正做到了收支二条线，确保基金不滥用、不混用、不挪用，其次在结报工作中，把好审核关，严格执行规定，尤其是在今年全市合作医疗补偿费统筹的情况下，结报人员站在既对政府负责，又不让百姓吃亏的高度，尽心尽责、严格把关。全年已审核出非期内报销凭证305张，金额为56565元，非定点医疗机构的凭证125张，金额为31858元，需要补办有关手续的凭证138份，接待了上门咨询人数250多人次，严格了手续制度，严肃了工作纪律，确保了结报工作有条不紊的进行。
二、抓好诊疗行为管理，严肃执行政策规定。共2页,当前第1页1
诊疗行为的好坏是涉及老百姓的利益，是关系到政策严肃性，在诊疗行为管理上，我们重点把握以下几个环节，一是严格处方不超标，经常督查卫生服务站处方是否超30元/张的标准。把处方平均值与门诊日志人数结合起来查，在考核中发现除了常东社区抽查到一本处方超0.3元/张外，其他社区卫生服务站的处方都在25——27元之间，二是坚持合理用药，不滥用抗生素和激素，在考核中发现常西、常红、常南三个社区有不合理用药的现象，有少许剂量过大，有的药物不按要求混用；三是严格执行政策规定，做到不故意分解处方现象，在下半年督查工作中未发现有故意分解处分的现象。通过督查，情况通报，召开例会，使社区医生诊疗行为在不同程度有了新的改进和提高。
三、抓好医疗文书规范化管理，努力提高社区医生业务水平。在现有社区医生队伍中，由于整体素质参差不齐，有的是在医院收编时下岗的护士人员，有的是土生土长的赤脚医生和刚从学校毕业学生，层次不同，水平不一。为了加强规范化管理，尤其是加强他们的医疗文书的规范，显得尤其重要。所以我们将采取请进来，送出去的办法，提高他们医疗文书书写水平。上半年我们请农场医院外科主任黄建华同志来上医疗文书规范的理论与操作一课；按照市卫生局的统一安排，组织社区医生进行岗位轮训。由于多方配合，使社区医生们医疗文书等资料
逐步趋于规范，常东社区医生陈志明同志从事基层社区医生几十年，原有医疗文书只求看得懂，不求规范化，通过学习培训和个别指导，医疗文书规范、清晰，门诊日志内容齐全，处方书写基本符合标准，皮试、消毒等台帐有内容、有记录，文字书写整洁清楚。通过学习培训，社区医生医疗文书规范化都有了明显提高
四、抓好信息化管理，确保电脑刷卡正常运作。
从今年三月起，辖区内七个卫生服务站信息化结报点已全部开通，并投入正常运作，在手工帐、电脑帐并举的情况下，力求电脑刷卡，结报的正确率98%以上，在此同时坚持一人一卡，专人专卡的就医原则，严禁串用、套用他人IC卡就医的现象，不开搭车药，在年终卫生服务站考核中未发现有类似的现象的发生，今年以来共更改错卡137张，重置新卡41张，老百姓带卡看病的意识逐步得到了增强。
五、抓好基础性管理，提高社区医生整体素质。
为了抓好基础性管理，我们重点在四个方面抓落实，一是严格工作纪律考核，坚持请假制度，上班不离岗，不在网上聊天和玩电脑游戏，卫管中心派专人经常下基层督查；二是严格收费标准，积极提倡病人与发票同行，杜绝不开票，不撕票等现象；三是严格药品管理，采取统一制单、集中配送，无私人进药无过期药品；四是注重环境卫生，坚持着装上岗。在执行纪律方面，常西社区黄玉红同志尤为突出，其父亲患食道理癌在上海肿瘤医院治疗，请假一星期，为了不耽误服务站的工作，提前二天到站上班。在卫生管理上，常兴社区张燕、常北社区樊明磊同志经常动员其家属一起到站搞卫生，确保卫生服务站做到卫生、干净、整洁，各项工作有条有理。
回顾今年以来的工作，成绩是比较显著的，但仍然存在着一些不足之处，主要表现为：一是社区医生处方书写仍有不规范的现象，处方上未写药名全称，有的用简化字母代替；二是用药有不合理的现象，少许社区用药剂量过大；三是劳动纪律上，少许同志自觉执行纪律意识不到位，有不请假或中途随便离岗；四是极个别社区群众满意度底，服务态度少热情；五是合作医疗参保率完成情况有不平衡现象，财政补助基金未能及时到位，这些问题有待于下年度工作中改进和提高。
总结今年的工作，成绩可喜可贺，问题依然存在。展望来年的工作目标，我们充满信心。在新的一年里，我们将以崭新的精神风貌和扎实的工作态度，去探索、去追求、去实现和去完成新的工作任务。我们相信有上级主管部门的关心和指导，有管理区管委会的直接领导，常阴沙的合作医疗管理工作在新的平台上将有新的提高。
关键词：新农村；合作医疗体制；对策
1我国新农村合作医疗体制试点存在的问题
（1）新型农村合作医疗制度在全省推开难度较大。以福建省为例，改革开放以后，福建的经济虽然有了较大幅度的增长，但由于经济总量小，地方政府财力十分困难，有六个地区经济发展滞后，58个县（市）中41个无法保证工资正常发放，需要省级财政转移支付补助，困难面高达70％。按中央要求，各级政府对参加合作医疗农民人均补助20元测算，全省2690万人的农村居民全部参加合作医疗，需新增财政支出5．38亿元，各级财政、尤其是县（市）财政负担非常沉重。
因此，即便省级财政能按人均10元补助参加合作医疗的农民，市、县两级财政也很难筹集到人均10元（有的市、县筹集到人均5元都很难）。这样省、市、县三级政府对参加新型农村合作医疗农民人均补助资金，难以达到中央要求的不低于20元的标准（试点实施方案规定不低于15元）。这样只能降低新型农村合作医疗筹资总额，势必影响了试点工作的开展，新型农村合作医疗制度在全省推开更加困难。
（2）农民缺乏医疗保障，因病致贫。返贫问题突出。根据基线调查统计，90％以上的农民基本上是自费医疗。由于医疗费用高，农民收入水平低，看不起病，不愿意去看病。2003年，福建省农民的人均纯收入为3734元，贫困地区农民的人均纯收入不足1000元；县级医院每门诊平均费用和出院者平均费用分别达78元和2590元（病案抄录统计为2506元），城市医院则更高，农民住院一次就几乎耗掉全年的收入。疾病正成为农村第一位的致贫原因。
（3）筹资总额低、补偿金额少、自负费用多。目前，以大病统筹为主的新型农村合作医疗筹资总额仅为城镇职工医保的3％－4％。以福建省三个试点县（区）住院医疗费用、补助的起付线、封顶线、补助比例，在住院率5％的情况下测算，新型农村合作医疗的补助金额仅占目录内可报销金额的30％－40％左右，最多报销3000－7000元。所以，对于一部分贫困农民（低保对象）来说，还会因为贫困，无法支付自付部分的医疗费用（60％－70％）无法接受医疗服务，“应该住院、而没有住院”的现象仍然存在。
（4）可持续发展的长效管理机制尚未建立。在定性调查中，县级、局级领导最迫切要求、感到最难的事，是合作医疗的管理机构编制问题。有的县（区）没有常设独立经办机构、相应的编制和固定人员，难以正常开展工作。兼职的管理人员流动性大，业务能力较低，特别是在试点基金管理上缺乏经验，加上工作量很大，有的地方无计算机网络管理，手工操作，工作效率很低。目前，各级新型农村合作医疗管理委员会办公室挂靠在卫生行政部门，与职工医疗保险的机构建设标准相比差距很大。没有管理机构，合作医疗办不成、办不好，也办不久，更谈不上可持续发展。
（5）农民和基层领导干部对合作医疗能否长久持怀疑态度。由于农村合作医疗几起几落的负面影响，以及现行的新型农村合作医疗保障水平不高，许多农民对合作医疗缺乏信任，也缺乏健康投入和互助共济的意识。同时，由于部分地方市、县党委、政府领导对建立新型农村合作医疗制度的目的、意义认识不足，农民的初级医疗保障（仅是初级）问题普遍未引起足够的重视，全社会关心、支持、参与新型农村合作医疗的外部环境还未形成。2完善我国新农村合作医疗体制对制
（1）强化政府责任，稳妥推进新型合作医疗的发展。首先政府应当调整资金支出结构，把推进、办好、办实合作医疗列入重要议事日程，纳入全面建设小康的总体规划。各级政府的资金支持是新型合作医疗办好。办实的经济支撑点。随着公共财政的建立和政府职能的转变，各级政府应调整支出结构，加大对农村卫生的扶持力度，按稳定的比例将政府对合作医疗投入逐年列入预算。省级财政要率先制定扶持计划，促进新型合作医疗与社会经济同步发展，并不断提高合作医疗筹资总额和补偿水平。根据部分省份的财力困难的客观实际，恳请中央给予财政补助，以便使这些地区能够顺利地建立新型农村合作医疗制度。二是政府应当出面组织引导。合作医疗是农村公益利事业，需要各级政府和各有关部门加强宣传教育和组织引导，通过各种渠道公开新型农村合作医疗制度有关介绍和资料，严格把握准入条件，努力降低医疗成本，使广大农民重新建立起对合作医疗制度的信心，自觉支持、自愿参加，扎实推进。三是慎重选择新增试点县市，稳妥推进。试点工作不宜盲目扩大，要根据地区的经济社会发展水平，坚持实事求是，真正让农民受益和自愿的原则，慎重选择、确定新增试点县市。
（2）多种医疗保障模式同步运作。以大病统筹为主的新型农村合作医疗仅是农村医疗保障的初级阶段，要根据各地经济状况和农民医疗服务需求，探索多种医疗保障模式。当前要尽快启动医疗救助制度，资助贫困农民参加新型农村合作医疗，同时提高资助金额，尽量减少贫困农民“应该住院、而没有住院”现象发生。经济发达的农村地区可以鼓励农民参加商业医疗保险，向更高医疗保障方向发展，更好地满足农村多层次的医疗保障需求。
（3）建立可持续发展的合作医疗管理体制和运作机制。建立新型合作医疗制度，应该把着力点放在管理体制和运作机制上。要建立个人缴费、集体扶持和政府资助三者相结合的、具有连续性、稳定性和可操作性的筹资机制。要健全组织机构，规范管理体制。要严格资金管理，确保资金安全，坚持以收定支、量出为入、逐步调整、保障适度和公开、公平、公正的原则，专款专用，专户储存，封闭运行，不得挤占。
（4）深化农村卫生改革，规范医疗服务管理。加强农村医疗卫生机构基础设施建设，改善农村卫生服务条件，增强服务能力，提高医疗服务水平和服务质量；县级人民政府要集中力量抓好一乡（镇）一院（卫生院）的建设，要严格控制医疗收费标准，向农民提供更好的医疗卫生服务。
第二条建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，是农村社会保障体系的重要组成部分，是缓解农民因病致贫、因病返贫的有效途径，是符合中国国情符合农民愿望，是公益性的社会福利事业。区农村居民享有参加新型农村合作医疗的权利和义务。
第三条本办法所称的“新型农村合作医疗制度”（以下简称合作医疗）系指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
第四条合作医疗以区为单位进行筹资，按照“政府扶持、农民自愿、大病统筹、以收定支、保障适度、规范管理、民主监督、三级联动、惠利农民”的原则，全区实行“统一政策、分级管理、总量平衡、合理调剂”的办法。
第五条参加合作医疗的农民，享有规定要求的服务和住院医药费补偿以及对合作医疗进行监督的权利，有按时足额缴纳参加合作医疗个人应缴基金和遵守合作医疗各项规章制度的义务。
第六条根据年度合作医疗基金的筹集与使用情况，区新型农村合作医疗管理委员会可适时对合作医疗基金“起付线”、“补助比例”、“封顶线”、“年度住院医药费用最高补偿总额”等作相应调整。
第二章组织管理
第七条机构设置
区成立区新型农村合作医疗管理委员会（以下简称区新农合管委会），由区长任主任，区委区政府分管领导任副主任，成员由卫生、农办、财政、农业、民政、计划、劳动和社会保障、教育、人事、计生、食品与药品监督、编办、审计、政府法制、税务、残联、红十字会等部门负责人、各乡镇镇长以及参加合作医疗的农民代表组成。新农合管委会下设办公室，主任由卫生局局长担任。并成立区新型农村合作医疗监督委员会，区人大副主任任主任，区纪委、监察局、审计局主要领导任副主任，成员由区纪委、区人大教科文卫委、区政协综合科、监察局、审计局等部门相关人员及参加合作医疗农民代表组成。
区新农合管委会下设区新型农村合作医疗管理中心（以下简称区新农合中心），为区卫生局直属事业单位。是全区合作医疗经办机构，该机构为股级全额拨款事业单位，人员编制8人，人员经费、办公经费由财政预算解决。
各乡镇成立新型农村合作医疗管理领导小组，由乡镇主要领导任组长，相关单位领导为成员；下设乡镇新型农村合作医疗管理领导小组办公室（以下简称乡镇新农合办），由乡镇分管领导兼任办公室主任，卫生院（医院）院长任副主任，财政所所长任副主任。并成立各乡镇合作医疗监督小组。
各乡镇设一个新农合报账中心，办公地点挂靠在乡镇卫生院（医院），中心主任由卫生院（医院）院长兼任，会计、出纳由乡镇卫生院财务人员兼任，卫生院（医院）指定2名以上卫生技术人员兼任报销审核员。
各村成立村新型农村合作医疗管理小组（以下简称村新农合小组），由村主要负责人任组长，村两委成员、乡村医生及参加合作医疗农民代表为成员。
第八条区新农合管委会职责：
（1）负责制定规定，组织、协调、领导全区合作医疗的实施；
（2）负责抓好全区合作医疗宣传发动工作；
（3）负责设置合作医疗的经办机构；
（4）负责筹集省、市、区各级政府的补助资金；
（5）接受社会各界的捐赠；
（6）编制合作医疗发展规划。
第九条区新农合中心职责：
（1）协助卫生部门拟订合作医疗制度、管理办法等，经批准后组织实施；
（2）指导、检查和督促乡镇新农合办的工作；
（3）负责合作医疗基金的使用管理；
（4）编制年度合作医疗基金的预决算；
（5）配合卫生局审查区、乡镇医疗机构定点资格；
（6）负责管理参加农户资料；
（7）定期公布全区各合作医疗基金收支及医药费用报销情况，并向各乡镇新农合办反馈；
（8）接受农民有关合作医疗的查询和投诉；
（9）提出改进和完善合作医疗的建议和意见；
（10）对定点医疗机构的医疗服务质量、医药费用等情况进行监督、检查；
（11）负责向区新型农村合作医疗管理委员会和监督委员会报告工作；
（12）完成区委、区政府和区新农合管委会交办的其它工作。
第十条区新农合中心下设基金管理组：负责合作医疗基金管理、支付；综合业务组：负责合作医疗日常业务、制度制定与执行等；医疗技术组：负责定点医疗机构的资格审查、确认，医疗服务质量的监督、检查及诊疗项目、用药范围、转诊标准等制度和审核等；财务管理组：负责报销手续办理、财务收支业务；稽查组：负责各医疗机构的医疗报销等业务进行督查。
第十一条乡镇合作医疗领导小组、新农合办、报账中心职责：
一、乡镇合作医疗领导小组以及新农合办职责：
（1）宣传贯彻合作医疗政策和实施办法；
（2）负责动员组织本乡镇农民参加合作医疗；
（3）负责本乡镇参加合作医疗农民个人缴费的收缴工作；
（4）帮助农民办理参加合作医疗的具体手续；
（5）定期公布本乡镇医药费报销的详细情况；
（6）负责对本乡镇合作医疗定点医疗机构的服务质量等情况进行监督、检查；
（7）接受农民有关合作医疗情况的咨询，收集各方意见并及时向区新农合中心报告；
（8）负责向区新农合管委会、区新农合中心报告工作。
二、乡镇合作医疗报账中心职责：
（1）负责做好对可以报销的5000元及以下住院医药费用补助的资金审批，并办理参加农民补助资金的发放。
（2）负责对可以报销的5000元以上住院医药费用补助的初审，并报送区新农合中心审批，通知参加农民到乡镇合作医疗报帐中心领取审批后的补助资金。
（3）承担超规定范围报支的住院医药费用；
（4）定期公布乡镇各村合作医疗费用报销情况；
（5）定期向区新农合中心报送报销汇总表及其他相关资料。
第十二条村新农合小组职责：
（1）宣传合作医疗政策；
（2）负责动员组织农民参加合作医疗；
（3）负责本村参加合作医疗农民个人基金收集上缴；
（4）接受群众有关合作医疗制度的查询；
（5）建立和管理参加农户资料；
（6）定期向乡镇新农合办提出改进和完善合作医疗的意见、建议以及报告工作；
（7）定期向村民公布合作医疗基金的筹集情况及农民医疗费用补助审批情况等。
第三章参加对象和举办形式
第十三条凡属在本区内的农村居民，以户为单位，由村（居）民委员会统一组织参加合作医疗，外出务工的农民也要随户参加合作医疗。办理注册登记等有关手续，实行一村一册，一户一证，凭证就诊。
第十四条新型农村合作医疗制度是坚持以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，实行“区级统筹”的管理模式，筹集资金主要用于农民住院医疗费用的补偿。
第十五条随着农村社会经济的发展、政府财力的提高和农民收入的增加，可逐步提高筹资水平，以提高抗风险能力，满足农村居民对卫生服务的基本要求，并促进农村卫生服务逐步走上良性循环轨道。
第四章基金筹集
第十六条基金筹集原则：新型农村合作医疗制度实行个人缴费，集体扶持，政府资助相结合的筹资机制。每年筹集一次。
第十七条农民个人缴费：参加合作医疗的农民以户为单位，按户实际人数，每人每年度一次性缴纳10元。为降低行政成本，经研究决定，今年我区将年下半年和年全年农民个人缴费一并收齐，每人收15元。今年农民个人缴费的截止时间为6月10日，以后每年农民个人缴费的时间原则上为上年度的11月1日至11月30日。农村低保对象、孤寡五保对象、在乡重点优扶对象（含革命“五老”人员）由民政部门交纳个人应交纳的费用，农村二女结扎户和独女户由计生部门支付个人应交纳的费用，列入区财政预算，并及时转入新型农村合作医疗财政基金专户。
第十八条中央、省、市、区各级政府对参加合作医疗农民的补助部分全部纳入合作医疗基金，补助总额50元。
第十九条积极争取社会各界的捐赠、支持。
第五章资金管理
第二十条合作医疗基金纳入新农合财政专户管理，实行“收支两条线”，专款专用，自求平衡，不得挤占、挪用、借用。
第二十一条根据《省新型农村合作医疗基金财务管理暂行办法》等有关规定，制订《区新型农村合作医疗基金财务管理暂行办法》，加强基金管理。
第二十二条农村合作医疗基金中规定个人缴费或社会各界捐赠、支持的资金，原则上按年由乡镇农村合作医疗经办机构收缴，统一汇入区财政局设立的新型农村合作医疗基金专用账户；省、市、区政府支持资金，由财政部门划拨到区财政局设立的新型农村合作医疗基金专用账户上。
第二十三条按照《会计法》规定，新型农村合作医疗管理中心配备专职财务人员，各乡镇和医疗机构农村合作医疗管理机构应根据工作量大小，业务繁简，明确会计、出纳人员，会计、出纳不得由同一个兼任。农村合作医疗财务管理与核算，按区、乡镇隶属关系进行分级管理、核算与报表。
第二十四条农村合作医疗工作，要贯彻账目公开、民主监督的原则。各级农村合作医疗管理机构要对农村合作医疗经费收缴和使用情况进行监督。审计部门要对农村合作医疗经费进行专项审计，每年1—2次。
第二十五条新型农村合作医疗基金分配：（1）风险基金：按3%比例每年从筹集的合作医疗基金中提取，风险基金的规模达到并保持在年筹资总额的10%左右时，就不再继续提取，风险基金主要用于弥补合作医疗基金非正常超支的合作医疗基金临时周转困难。合作医疗基金正常超支主要通过适时调整补偿方案，加强医疗费支出控制管理等措施解决，一般不得动用风险基金。（2）住院医疗基金：年度筹集基金总额扣除风险基金部份，用于农民在乡镇、区级定点医疗机构及区级以上或区外医疗机构的住院医药费用补助。
第六章补偿范围与方法
第二十六条参加合作医疗的农民在患病时均有按规定享有住院医药费用按一定比例补偿的权利。
第二十七条参合农民因病属基本医疗的一般检查、常规用药和治疗、急救等范围内的，按比例给予补偿。农民因病需要转到市外的县级以上医疗机构就医时，需提前办理转院审批手续。自行择医、购药及使用国家规定的自费药品，进行特殊医疗保健的费用自理。
第二十八条合作医疗费用补偿设立起付线和封顶线，具体补助标准采取“比例补偿”的办法。
在农村医疗救助金首发仪式上的讲话
***
（20xx年4月22）同志们：
县委、县政府决定举行农村医疗救助金首发仪式，其目的就是通过这种形式，提高大干部群众参予农村医疗救助活动的积极性，加快我县农村医疗救助试点工作步伐，全面推行农村医疗救助制度，为全县医疗救助体系建设创造条件。刚才，县民政局张***局长汇报了全县农村医疗救助工作，大家对我县的工作进展情况、存在的问题和今后工作的重点有了明确的认识。下面我讲几点意见。
一、加强宣传，充分认识建立农村医疗救助制度的意义
实施农村医疗救助是我们党继农业生产责任制后在农村实行的又一大惠民政策，其目的是解决农村身患大病而又无自救能力的五保户、特困户的治病难问题，是全面建设小康社会的客观要求，是深入贯彻“三个代表”重要思想，落实科学发展观，建设和谐社会的具体体现。这一政策的出台和实施对完善农村医疗制度、解决“三农”问题、维护社会稳定具有重大的现实意义和深远意义。民政部、卫生部和财政部提出的《关于实施农村医疗救助工作的意见》，建立了农村医疗救助工作的制度框架，提出到20xx年低，全国基本建立起比较规范的农村医疗救助制度的工作目标。我省在20个县先期开展农村医疗救助试点工作，总结经验后，推广实施。
我县是典型的经济弱县和农业大县，农业人口占总人口的77.62，全县总户数63585户，而农村特困户就达7164户、24497人，分别占总户口、农村总人口的11.27和10.15，其中因病致贫的2492户、6237人，占特困户的34.79。从我县目前的情况来看，实施农村医疗救助，是解决农村贫困家庭重大疾病医疗费用，缓解因病致贫、返贫的有效途径。因此，县上经过多方努力，去年我县被列为全省农村医疗救助试点县。
我们要在思想上高度重视这项工作，各乡镇、全县农村医疗救助领导小组成员单位、广播电视、信息中心等单位要充分发挥自身优势，采取开辟专栏、走村入户、发放宣传材料等多种形式的宣传教育活动，使广大干部群众对农村医疗救助工作有一个正确的认识，使真正患大病的困难群众得到救助，帮助困难群众从“贫”、“病”中解脱出来，让那些困难群众也能够享受到我们社会主义大家庭的温暖。
二、精心组织，认真开展农村医疗救助工作
实施农村医疗救助试点工作，对我们来说是一个新课题，也是一项政治性和责任性很强的工作，我们要高度重视。
一是深入调查研究。各乡镇和全县农村医疗救助工作领导小组成员单位，要组织人员逐乡、逐村、逐户再次进行摸底调查，全面、准确掌握我县贫困户和因病致贫、返贫群众的基本情况，建立动态管理信息档案库。同时，学习和借鉴已建立农村医疗救助制度市县的成功经验，结合我县实际，进一不完善《实施意见》和《暂行办法》。
二是周密安排。在掌握基本情况，完善《实施意见》和《暂行办法》的基础上，认真总结近期工作取得的成效和做法，不断分析存在问题和下一步工作重点，按照先急需和公正、公平、公开的原则，根据动态管理信息档案库，逐批、分层次进行救助。
三是严格程序。要严格执行贫困户申报，村委会、乡镇人民政府和县农村医疗救助领导小组三级审核、公示和执证救助程序。县级农村医疗救助单位，要根据医疗救助卡为救助对象提供优质服务。
三、强化制度建设，建立健全农村医疗救助运行机制
建立农村医疗救助制度的深刻意义，不仅在于要给更多的群众给予更多的救助，而且在于要给困难群众的医疗救助作出制度性的安排。这是一个历史性的转折，其关键在于制度的确立。通过制度向群众作出承诺，通过制度来进行规范操作，通过制度来保证这项工作的严肃性和连续性并最终让群众得到实惠，这是我们追求的最终目标。因此，我们要把建章立制摆地重要位置，通过制度切实实现农村贫困群众的医疗救助，并通过一系列制度建设形成我县农村医疗救助有效运行机制。
一是建立动态管理信息档案制度。从调查摸底到实施救助各个阶段，要通过建立类目清晰、内容准确、管理高效的动态管理信息档案制度来实施。同时，要充分发挥计算机信息网络的作用，利用现有的资源，逐步探索建立计算机动态管理信息档案库，全面准确掌握全县贫困户及医疗救助对象基本情况，实施救助及救助脱贫情况，并及时调整救助对象及标准。
二是建立完善三级审核公示制度。要建立完善贫困户申报、村民代表大会审议，村委会上报、乡镇人民政府审核、登记并在救助对象所在村进行公示，乡镇人民政府上报、农村医疗救助领导小组复核、公示、发放医疗救助证的三级审核公示制度，通过这一制度的建立，要充分体现农村医疗救助工作的公开、公平和公正原则。
三是建立医疗救助服务制度。各县级医疗救助服务单位要建立健全医疗救助卡、优先优惠服务、有效凭据等一系列管理制度，用制度来规范救助服务，使各项救助服务落到实处，取得一定的成效。
四是建立定期督促检查制度。县农村医疗救助领导小组办公室根据申报、审核、公示、救助等各个环节和涉及对象，建立定期督促检查制度，由县农村医疗救助领导小组级组织进行定期检查，发现问题及时纠正，防止违反原则和工作纪律的事发生，确保各项工作有序进行。
四、加强管理，确保农村医疗救助工作取得实效
第一条为了发展和完善新型农村合作医疗制度，建立全县农村居民健康保障体系，提高农村居民的医疗保健水平，保护农村生产力，推动农村经济与社会协调发展，根据《国务院办公厅转发卫生部等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》和《山东省农村初级卫生保健条例》等有关规定，结合本县实际，制定本办法。
第二条本县行政区域内新型农村合作医疗的实施和管理，适用本办法。
本办法所称新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持，农村居民自愿参加，以大额医疗费用统筹为主，兼顾小额医疗费用补助的医疗互助共济制度。
第三条新型农村合作医疗以县为单位统筹新型农村合作医疗基金，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。
新型农村合作医疗基金包括大额医疗费用统筹基金、小额医疗费用补助基金和家庭帐户资金三部分。
第四条建立新型农村合作医疗应当遵循以下原则：
（一）坚持政府组织、农村居民自愿参加、多方筹资的原则；
（二）坚持以收定支、保障适度的原则；
（三）坚持新型农村合作医疗与社会经济发展相适应的原则；
（四）坚持政策稳定、可持续发展的原则；
（五）坚持全县实行统一筹资标准、统一补偿比例、统一保障的原则。
第五条各级人民政府应当鼓励和组织农村居民积极参加新型农村合作医疗。第二章组织实施
第六条县人民政府成立县新型农村合作医疗管理委员会，负责全县新型农村合作医疗的组织领导协调工作，下设新型农村合作医疗管理办公室（以下简称县经办机构），负责新型农村合作医疗的业务管理。
各乡镇人民政府成立乡镇新型农村合作医疗管理委员会，负责本乡镇新型农村合作医疗的组织领导协调和新型农村合作医疗基金的筹集工作，下设新型农村合作医疗管理办公室（以下简称乡镇经办机构），受县经办机构的委托，负责本乡镇新型农村合作医疗的业务管理。
第七条县新型农村合作医疗管理委员会的工作职责：
（一）根据本辖区的具体情况，制定新型农村合作医疗总体规划、年度实施计划及相应配套政策，制订各项规章制度；
（二）负责新型农村合作医疗基金的使用和管理；
（三）负责新型农村合作医疗工作的实施与落实，定期进行检查和督导；
（四）解决处理新型农村合作医疗工作中的有关问题。
第八条县经办机构的工作职责：
（一）组织实施县新型农村合作医疗管理委员会的决议事项，定期向县新型农村合作医疗管理委员会汇报工作；
（二）审核颁发《新型农村合作医疗证》；
（三）负责新型农村合作医疗基金的预、决算及使用和管理，定期公布帐目，接受群众和有关部门的监督；
（四）对接受委托的各乡镇经办机构和各级定点医疗机构实施管理、指导和监督，查处各种违规行为；
（五）负责到县级以上医疗机构就医的转诊审批；
（六）负责新型农村合作医疗支付费用的审核汇总，报县财政部门办理新型农村合作医疗基金的支付手续。
第九条乡镇经办机构的工作职责：
（一）实施新型农村合作医疗工作的各项实施方案；
（二）负责本乡镇新型农村合作医疗支付费用的初审汇总，上报县经办机构；
（三）按规定上报有关资料，定期公布帐目，接受群众和有关部门的监督；
（四）负责在县内医疗机构就诊的转诊审批；
（五）监督乡镇、村定点医疗机构的服务质量，查处各种违规行为。
第十条各级新型农村合作医疗管理委员会应当定期向同级人民政府汇报工作。
第三章资金筹集
第十一条农村居民参加新型农村合作医疗，必须以本户家庭全体成员为单位参加，每户的人数，按其户口所在地派出所登记的常住人口数为准。
有下列情况之一的，可从该户应当参加的人数中剔除：
（一）已参加当地城镇职工医疗保险的；
（二）户口虽未迁出但已出嫁外县的；
（三）应征入伍的；
（四）劳教或服刑的。
第十二条新型农村合作医疗基金来源：
（一）参加新型农村合作医疗的农村居民（以下简称新型农村合作医疗参加者）个人缴纳的每人每年度10元；
（二）各级财政按参保人数给予每人每年度总额不低于10元的资助；
（三）新型农村合作医疗基金的利息收入；
（四）社会各界对新型农村合作医疗的捐资。
提倡有条件的村集体经济组织资助本村居民参加新型农村合作医疗。
在新型农村合作医疗基金中的县级以上财政资助资金部分提取80%以及新型农村合作医疗基金的利息收入、社会各界对新型农村合作医疗的捐资作为大额医疗费用统筹基金；在参加新型农村合作医疗者个人缴纳的资金部分提取40%作为家庭帐户资金；其余的新型农村合作医疗基金作为小额医疗费用补助基金。
随着今后财政收入和农村居民生活水平的提高，县、乡财政应当适当增加资助资金，农村居民个人的出资标准经县人民政府批准可适当调整。
第十三条新型农村合作医疗基金以当年七月一日至次年六月三十日为一个筹资年度。
第十四条新型农村合作医疗参加者的个人出资和村集体经济组织扶持的资金，由各行政村村委会于当年七月底前一次性筹齐后缴乡镇经办机构，由乡镇经办机构解缴县新型农村合作医疗基金专户。经农村居民同意，乡镇人民政府可以与其签订《农村居民缴纳新型农村合作医疗基金协议书》，由乡镇财税部门代收后解缴县新型农村合作医疗基金专户，也可以采取其他符合农村居民意愿的缴费方式。
各级财政的资助资金按照由下而上的顺序，直接划拨到县新型农村合作医疗基金专户。
第十五条对农村居民中的五保户、特困家庭、特困残疾人等弱势群体，依照医疗救助制度的有关规定给予医疗救助，资助其参加新型农村合作医疗。医疗救助的具体管理办法由县人民政府另行制定。
第十六条新型农村合作医疗基金专用帐户由县财政部门在县政府指定的国有商业银行设立，应当按照公开、公平、公正的原则，专款专用，专户储存，实行封闭式统一管理，不得挤占、挪用。
县经办机构向县财政部门提交审核汇总的新型农村合作医疗支付费用明细后，由县财政部门审核并开具支付凭证，提交银行办理资金结算业务，由银行直接将资金转入新型农村合作医疗定点医疗机构的银行帐户。
第四章医疗费用补偿
第十七条新型农村合作医疗医疗费用补偿以年度为核算单位，即新型农村合作医疗参加者缴纳本年度的新型农村合作医疗个人出资部分，享有当年度的医疗费用补偿权利。
第十八条新型农村合作医疗参加者本年度每次住院医疗费用在3000元（含3000元）以下的，从小额医疗费用补助基金中按照20％的比例给予补偿。
小额医疗费用补助基金本年度有余额时结转下年度使用。
第十九条新型农村合作医疗参加者本年度每次住院医疗费用超过3000元以上的部分，实行分段核算的办法，从大额医疗费用统筹基金中给予补偿，补偿标准是：
（一）3000元至5000元（含5000元）补偿30%;
（二）5000至7000元（含7000元）补偿40%;
（三）7000元至10000元（含10000元）补偿50%;
（四）10000元以上补偿60%。
大额医疗费用统筹基金本年度有余额时结转下年度使用。
第二十条新型农村合作医疗参加者在定点医疗机构就诊的门诊费用，从家庭帐户资金中按15％的比例直接给予核销。超出家庭帐户资金部分，再从小额医疗费用基金中按15％的比例给予补偿。
家庭帐户资金本年度余额结转下年度使用；但是不得冲抵下年度筹资金额。下年度不参加新型农村合作医疗的农村居民，其家庭帐户资金本年度余额转为小额医疗费用补助基金。
第二十一条新型农村合作医疗参加者因病情需要经批准转诊到本县以外定点医疗机构住院治疗的，按照本办法第十八条、第十九条规定的补偿标准的70％给予医疗费用补偿；转诊到本县以外非定点的非营利性医疗机构的，按照补偿标准的50％给予医疗费用补偿；转诊到本县以外其他医疗机构的，不予补偿。
第二十二条新型农村合作医疗参加者一个年度的医疗费用补偿最高额为10000元，其中小额医疗费用补助基金的最高医疗费用补偿额为1000元。
第二十三条新型农村合作医疗参加者具备下列情形之一的，按照本办法第十八条、第十九条、第二十条的规定，再给予医疗费用补偿优惠：
（一）本年度内未发生新型农村合作医疗医疗费用补偿的，在定点医疗机构免费享受一次常规性体检；
（二）连续两年以上未发生新型农村合作医疗医疗费用补偿的，下一年度提高10%的医疗费补偿比例，最高医疗费用补偿额相应提高10％。
第二十四条新型农村合作医疗参加者在本县定点医疗机构就医发生的医疗费用，先由定点医疗机构初审并垫付按照本办法规定应当给予补偿的医疗费用，定点医疗机构再凭住院者《新型农村合作医疗证》、户口本、病历复印件和转诊证明、诊断证明、处方或用药费用清单、住院结算单等有关资料，报所在地乡镇经办机构审核，乡镇经办机构于次月的5日前到县经办机构核销上月的医疗费用。
新型农村合作医疗参加者经批准转诊到县级以上医疗机构就医发生的医疗费用，由就医者先自行垫付有关费用并将前款规定的有关资料报所在地乡镇经办机构，再按照前款的规定办理核销。
第二十五条县新型农村合作医疗基金补偿范围内的住院费、药品费按《山东省基本医疗保险药品目录》规定执行。药品费按甲类处方（可以报销）和自费处方（不能报销）的规定执行。抢救费、常规检查（化验、X光、摄片、B超、心电图等）费、手术费、材料费等按物价部门收费标准执行。
第二十六条有下列情况之一的，不给予医疗费用补偿：
（一）未以户为单位或未按本户人数参加本辖区新型农村合作医疗的；
（二）挂名住院而实际未住院或冒名顶替住院的；
（三）医疗费支出时间在缴纳新型农村合作医疗经费之前的；
（四）未在指定的定点医疗机构就诊又未经转诊许可的；
（五）计划免疫保偿范围的传染病医疗费用；
（六）妇幼保健保偿范围内的医疗费用、计划生育及并发症的医疗费用；
（七）非诊断所必需的不合理检查费用以及未经许可在非指定医疗机构的健康查体费；
（八）挂号费、煎药费、住院伙食费、取暖费、出诊费、会诊费、转诊费、120和急救车费、救护费、电炉费、特护费、陪住费、包房费等；
（九）因生理缺陷而实行的美容、整形、矫治费用；
（十）器官移植、输血和安装假肢、义眼、义齿等费用；
（十一）因酗酒、自杀、打架斗殴、交通事故及医疗事故等造成的医疗费用；
（十二）医疗保险规定不予报销的其他医疗费用；
（十三）本省物价部门规定不可单独收费的一次性医用材料费和各种生活性材料费等。
非正常原因引起的疾病医疗费用，属于民事赔偿的，应当先行民事赔偿，民事赔偿金额不足医疗费用的，其差额部分按照本办法的规定再给予医疗费用补偿。
第五章就诊
第二十七条新型农村合作医疗参加者因病就医，应当凭《新型农村合作医疗证》在本乡镇定点医疗机构就诊或住院。
新型农村合作医疗参加者因病需要转诊就医的，应当经专业科室主任、分管院长会诊签字，在本县内医疗机构之间转诊的，报乡镇经办机构批准，需要到县级以上医疗机构的，报县经办机构批准。急、危重症病人可直接到县级定点医疗机构就治，但应在5日内持病历证明到乡镇经办机构补办转诊登记手续。
新型农村合作医疗参加者外出打工、探亲、出差等期间，在当地二级以上医疗机构发生的住院费用，持《新型农村合作医疗证》和村委会证明、打工单位证明、医院病历复印件、医药费发票等，到本乡镇经办机构办理手续。门诊医疗费不予报销。
第二十八条定点医疗机构应当建立健全有关规章制度，必须严格执行新型农村合作医疗的有关规定，实行医疗服务、药品、诊疗价格公示制以及病人清单、病人选医生等制度。定点医疗机构对出院病人的医药费用，必须当日结清，必须提供用药费用清单、病历证明、诊断证明等有关资料。
病人是否需要住院，必须由两名临床医生会诊检查，根据病情确定。对不属于新型农村合作医疗基金补偿范围内的自费药品、乙类药品和超出规定的检查、治疗等，需要使用时，应当向病人或者其家属说明情况并征得其同意。
第二十九条定点医疗机构应当为新型农村合作医疗参加者以户为单位建立家庭健康档案。
第六章监督检查
第三十条县成立新型农村合作医疗监督委员会，负责对新型农村合作医疗的基金使用和管理情况的定期监督、检查工作。
新型农村合作医疗监督委员会应当有农民代表参加。
第三十一条新型农村合作医疗基金必须接受县审计部门的审计。县、乡镇经办机构应当建立健全各项财务制度、会计制度，每季度初应当将新型农村合作医疗基金的具体收支、使用情况向社会公开，接受社会监督，保证新型农村合作医疗参加者的参与权、知情权和监督权。
各行政村应当将本村居民获得新型农村合作医疗的补偿情况每季度张榜公布一次。
第三十二条定点医疗机构违反本办法，有下列行为之一的，由县卫生行政部门责令限期改正，情节严重的，取消其定点资格：
（一）不执行新型农村合作医疗药品目录、诊疗项目和收费标准的；
（二）不执行新型农村合作医疗有关政策、规定、造成资金浪费的；
（三）不执行资金管理制度，造成收据不符、人证不符，冒名就医的；
（四）利用工作之便，虚开发票、冒名开药、搭车开药、串换药品，将自费药品、保健药品和生活用品转为报销药品的；
（五）不因病施治，乱开大方，乱检查，乱开药的；
（六）推诿延误病人病情造成严重后果的；
（七）违反本办法规定的其他行为。
第三十三条凡在实施新型农村合作医疗工作中，有下列情形之一的，由有关部门依照各自职责，依法责令限期改正，并追究当事人及负责人的责任；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）营私舞弊、贪污挪用新型农村合作医疗经费的；
（二）擅自减免或者增加农村居民应当缴纳的新型农村合作医疗基金的；
[关键词]政府；公共产品供给；农村医疗卫生
[中图分类号]F323．89[文献标识码]A[文章编号]1008-2670(2007)05-0016-04
总理在2007年《政府工作报告》中指出：“积极推行新型农村合作医疗制度。试点范围扩大到全国80％以上的县(市、区)，有条件的地方还可以搞得更快一些。中央财政安排补助资金101亿元，比去年增加58亿元。”可见，农村医疗卫生问题仍然是政府工作的重中之重。农村医疗卫生直接关系到每位农民的生老病死、家庭的生活状况、农村社会的稳定和城乡经济协调发展以及社会主义新农村的建设，所以更应该把它摆在农村社会各项治理中的重要位置。
一、当前农村医疗卫生的现状及其归因：经济学的视角
从总体来看，我国农村医疗卫生保障系统十分脆弱，农村缺乏基本的医疗保障，农民缺少基本的医疗费用，农村的医疗状况与当前我国的经济增长很不协调，尤其在一些边远贫困地区，无法提供最基本的医疗服务。2005年国务院发展研究中心农村经济研究部专家进行的实地调查表明：在我国农村地区，32％的婴儿在家出生，78.6％的病人在家死亡；80％的医生具有乡村医疗资格，但学历以中专为主；86％的农村预防接种服务为有偿服务；83％的农民因为经济原因不愿住院治疗；70％的农民选择在村里看病，村级医疗机构规模小、设备简陋、药品种类少，对乡镇卫生院最为不满。与城市相比，农村医疗卫生陷入了一种困境：一方面是农村卫生医疗保健设施严重不足，缺医少药现象普遍；另一方面是农民收入低，制约了农民的就医保健行为。
从经济学的视角看，造成当前农村医疗卫生状况的原因主要有：
(一)自改革开放以来，我国市场经济得到了进一步的发展和完善。但是医疗卫生领域的市场还存在着广泛的缺陷，无法通过市场达到医疗卫生资源的基本配置。从理论上讲，公共医疗卫生领域是具有很大外部效应的纯公共产品，这些公共产品具有非排他性，不能将不付费者从这种服务的利益排除出去，容易产生“免费搭车”现象，因而私人根本不会提供或不充分提供。公共医疗卫生领域供需双方信息不对称，按照市场经济的理论，这个领域充满“市场失灵”，所以医疗卫生事业想通过市场达到资源的有效配置是困难的。
(二)我国的社会结构是城乡二元经济结构，而城乡二元经济是造成农村医疗卫生现状的重要原因。长期以来工农间的“剪刀差”致使农村资金的流失，这在很大程度上限制了农村公共产品的建设。随着工业化的进一步发展和经济的增长，工农业之间的“剪刀差”非但没有减小，反而变得越来越大，加上农村劳动力转移困难，导致农民收入低，生活贫困，无法承受高价的基本医疗服务。我国公共产品供给的城乡分离的“双轨制”让农村公共产品资源难以得到补偿，正是由于农村资金流出多、补偿少，让农村公共产品建设更加滞后。城乡两种体制的存在，是出现当前我国农村医疗卫生事业困境的重要原因。这种“重城市，轻农村”的公共产品资源配置是造成农村公共产品资源匮乏的直接原因。政府对城乡医疗公共产品资源配置的不平衡，严重影响了当前农村和农业的发展，与建设社会主义新农村的基本精神相违背。
(三)医疗费用高也是当前农村医疗卫生的突出问题。当前较高的医疗收费成为制约人们看病的主要因素，是人们普遍关心的问题。农民有病看不起，农村医生文化素质低，农村医疗服务条件差，医疗效果也不令人满意。在“以药养医”的运行模式下，政府缺乏有效的监管和调控，公立医院的营利倾向严重，医药价格和医疗费用猛涨，医生倾向于给病人开大药方、增加检查项目来提高自己和医院的收入。医疗机构的过分商业化导致个人医疗卫生支出增加，这样就造成了农民遭遇“小医院治不了病，在大医院治不起病”的状况。在医疗水平日益进步的今天，很多农民却陷入了有病不敢看的境地。
(四)农村居民增长缓慢的收入水平大大低于城镇居民的收入水平，与相对过快增长的医疗费用之间形成了强烈的反差，农民难于承受远远高于20世纪六七十年代的医疗成本，从而变成了名副其实的弱势群体(尤其是对于贫困地区的农民而言)。“1990－1999年，农民平均收入由686.3元增加到2210.3元，同期卫生部门统计的每人次门诊费用和住院费用由10.9元和473.3元上升到79元和2891元，增长6.2倍和5.1倍。若按国际贫困标准，以年人均收入低于900元作为农村居民的最低贫困线，1999年我国农村的贫困人口仍然高达1.2亿，其中50％集中在西部。另外，在非农产业比较发达的地区，农民可以通过其他渠道获得收入，从而有一定抗疾病风险的能力。在非农产业发展滞后的地区，土地依然在提供经济来源、生存、发展、抵御疾病等生活风险保障方面发挥着重要作用，然而对于这部分代表着中国大多数农村家庭状况的农民家庭来说，以土地收益这种具有高度不确定性的收入来应付同样不确定的疾病风险，保障的程度和可靠性都是有限的。”在这种情况下，在广大农民中间出现“看不起病、小病磨、大病拖”的现象也就不足为奇了。
二、政府向农村提供医疗卫生公共产品的现状：基于经验数据的分析
当前，政府在向农村提供医疗卫生方面存在着严重的政府缺位。在医疗卫生领域中，一些本应由政府承担的具有公共产品性质的服务和产品(如防疫等公共卫生服务)却转由市场提供，由于这些产品本身存在的非竞争性、非排它性及外部性等特征，仅靠市场无法有效提供，致使占人口多数的农村居民个人和家庭几乎全部承担医疗保健支出，从而加剧了医疗保健的不公平性，导致城乡健康差距快速增大。
具体表现如下：
(一)政府在公共医疗卫生领域投入总量严重不足。《2006年中国统计年鉴》公布的近几年医疗卫生支出情况如下：
卫生总费用是由政府预算卫生支出、社会卫生支出和居民个人卫生支出三部分构成。从表1可以清楚地看到政府在医疗卫生方面的投入几年来基本没有变化，稳定在远远不足20％的水平上，居民个人一直承担着近60％的医疗卫生支出。
另外，再从世界范围来看，中国医疗投入总量与其他国家相比存在很大差距，其中中国的医疗支出占国内生产总值的比重和人均医疗支出大大低于世界平均水平，更无法和美国、日本、韩国等国家相提
并论。从表2中，我们还可以看到巴西医疗支出占GDP的比重已经达到7.9％，印度为6.1％，而中国却只有5.8％。
(二)政府对医疗卫生投入的结构不合理，城乡医疗卫生投人悬殊。在我国，城乡居民在保健服务利用和健康水平方面有明显差距。如表3所示：占总人口30％的城市居民享有65.1％的卫生资源配置，而占总人口70％的农村居民却只享有34.9％的卫生资源配置。并且农村人均卫生费用仅为301.6元，远远低于城市人均卫生费用1261.9元。城市人均卫生费用是农村卫生费用的4.2倍。
(三)政府在居民健康公平方面缺乏有效的调控。健康公平性是指具有同等健康需要或健康水平的人应当享受到政府提供平等的卫生资源供给或卫生服务，不因支付能力的限制、医疗水平和医疗条件的差距，失去平等享受医疗卫生服务的权利。
在这方面，城乡居民的健康状况表现出不同形态，其中城市地区的健康指标已接近或达到发达国家的水平，而大部分农村地区仍属于不发达国家水平。根据表4中的数据推算，农村婴儿死亡率是城市的2.4倍左右，孕妇死亡率也是城市的2．4倍。
三、我国农村医疗改革的对策思考：政府提供公共产品的角度
鉴于以上分析，笔者认为：政府在我国的农村医疗卫生改革中有着义不容辞的责任，应在此过程中发挥其至关重要的作用。
1．调整财政支出结构，加大对农村公共医疗的投入力度。改变现有的国家财政支出结构，将农村医疗费用全部纳入预算支出范围，加大财政对于农村公共产品的投资，提高农村医疗卫生费用在农村公共产品中所占的比重。农村的医疗卫生费用是由政府预算卫生支出、社会卫生支出和农民个人卫生支出三部分构成。当前政府预算卫生支出所占比例较小，需要通过调整财政支出结构，进一步加大投入力度，改变城乡医疗资源严重不平衡的现状。相对于经济发展水平较高的城市来说，中国广大的农村地区经济发展水平仍处于较低的阶段。这个时期，政府应该提供农村社会发展所需要的公共产品。中央财政和省级财政要对农村贫困地区卫生机构基础设施建设和设备的购置进行一定的补贴，各级政府也要逐年增加卫生投入，主要用于发展农村卫生事业和卫生服务网络建设，以弥补农村长期以来人均占有卫生资源不足的缺陷。
2．合理利用财政超收收入，进一步加大支持农村医疗卫生事业的力度。从财政的角度来说，超收不同于增收，超收是指预算执行结果超过当年预算安排的财政收入。由于预算内增收都已安排了预算支出，因此只有增收中的超收部分才可以另行安排。从财政部网站了解到，2005年中央财政超收收入1619亿元，2006年中央财政本级超收收入2573亿元。中央财政超收收入除了加强经济社会发展的薄弱环节、解决历史欠账和削减财政赤字等问题外，应提取适当比例的收入用于支持农村医疗卫生事业，尽早改变农村当前的医疗卫生状况。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，加大人才的引进与培养，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。这不仅有利于社会主义新农村的建设，而且还是贯彻落实科学发展观的内在要求。
3．加大城市支持农村、工业反哺农业的力度。建国以来，以农补工、农工业产品价格的“剪刀差”极大地推动了中国城市的发展，目前在中国城市化进程有了相当规模的情况下，国家应该抓住建设社会主义新农村建设的时机，加大以工促农、以城带乡的力度。在国家财政的积极支持下，我国医疗机构改革应大胆创新，勇于实践，选择某个地区进行试点，尝试城市医疗机构与农村的基层医疗机构结成帮扶对子，以此来探索经验，然后全面展开。在“结对子”的情况下，将支援农村项目作为医务工作者工作考评的指标，树立城市医院领导正确的政绩观，加强城市医疗机构技术人员对农村的对口支援力度。还可以考虑在城市中大量引入市场力量来提供城市公共卫生产品，将部分本来用于城市公共卫生产品建设的财政资金用于农村公共卫生产品建设；同时在城市工业方面的税种中设立附加税，专门用于支持农村公共产品的建设。通过财政补贴或农村医疗保险使农民在城市较大型医院享受一定的优惠政策。
4．改变政府对农村医疗卫生的运作模式。国家对农村的医疗保障应采取“计划与市场并行”的运作模式。计划与市场并行，就是根据医疗卫生领域的特性，改变过去片面强调依靠市场来配置医疗资源的办法，在市场运作的同时，在某些必要的方面因地制宜地制定特殊政策，以规范社会医疗资源的配置，以避免由医疗卫生机构过分商业化所带来的种种问题的出现。各级政府还要积极探索基层医疗机构的产权制度、管理体制改革的新途径，借助市场的力量，吸引更多的资金加入到农村医疗卫生事业中来。城市的医疗服务可以让市场发挥更大作用，而对农村则应发挥国家财政调节功能，用有效的政府干预来弥补医疗卫生领域的市场缺陷。这样就可扭转因市场原则导致的农村大量医疗资源的流失。
5．积极引导医学人才流向农村。实施西部大开发后，国家加大了对西部地区建设的支持力度，鼓励大学毕业生到基层去、到西部去、到祖国最需要的地方去。2007年，国家对教育部直属师范大学实行师范生免费教育。笔者认为国家也应采取有效措施鼓励医学专业的大学毕业生和城市医疗机构的先进工作者积极投身于广大农村的医疗卫生事业。提高农村地区医务工作者的待遇，加强对他们的培训，培训合格者准许从事农村医疗服务，对农村医疗机构中没有专业证书的医务人员进行清退，对游医、庸医予以严厉打击，保证医疗服务质量，从而更好的维护和保障广大农民生命和健康。
一、2013年上半年基本情况：
2013年新农合基本情况：参合率达95.33%；参合人数900470人次；统筹资金为9004.7万元。截至6月30日止，全市已有38334人享受到合作医疗补偿，补偿金额为3502.79万元,受益度达37.5%，受益面达4.25%，其中定额分娩补助564人次，补偿金额20.73万元,特殊病种门诊补偿2727人次,补偿金额76.48万元。
二、2013年度政策调整及上半年工作情况：
（一）、2013年度政策调整情况：
2013年，我们根据历年基金运行情况进行科学测算和分析，在“以收定支，收支平衡，稳步推进”的原则指导下，参照省合管处，市卫生局《关于新型农村合作医疗补偿兑付政策调整指导意见》，调整了相关政策。一是调整住院起付线标准和补偿比例。省、市、县、乡四级医疗机构的起付线分别调整为800元、500元、300元、60元；补偿比例分别调整为35%、40%、50%、65%，农村五保户不设起付线，7岁以下儿童起付线统一为60元。二是采取积极的政策和措施，充分发挥中药疗效好、价格低廉的优势，中医及中药报销比例在当年补偿兑付比例的基础上提高5%的标准予以补偿，同时增加了59种中成药纳入可报销范围。三是考虑了方便农民就诊，在全市实行了“一卡通”和“即生即补”，即参合农民2013年全部用合作医疗磁卡替代以前的医疗证，每户一卡，参合号码终生使用，携带方便，磁卡储存了参合农民的所有信息，参合农民在市范围内实行“一卡通”。同时我市率先在市内定点医疗机构实行即生即补制度，大大方便了农民，减少了医疗费用之外的经济负担。四是设立了大病救助补偿政策。为解决部分农民在省、市级医院就医医疗费用高，可报费用比例低，经济负担重的问题，对因自然患病的大额医疗费用实行大病救助，即对住院费用3-5万元、5-8万元、8-10万元、10万元以上的患者，除按本年度补偿兑付政策予以补助外，另按12%、18%、25%、35%的比例给予分段补助。五是启动门诊统筹试点。2013年按每人每年提取8元设立门诊统筹帐户，按以县为单位统筹管理，乡镇包干使用的原则，先行在大市、小水两个乡镇进行试点，在乡、村两级门诊就医发生的医疗费用分别按20%、25%的标准予以补偿，每人年度门诊统筹补偿封顶线为100元。六是提高农村孕产妇住院分娩补助标准。按市委、市政府农村孕产妇住院分娩补助实施方案，从4月1日起，对县、乡两级实行限额付费包干制，即平产县级为850元，乡镇级为600元，剖宫产县级为2500元，乡镇级为2000元，同时实行住院分娩平产免费，提高县级新农合平产补助标准，由原来的300元提高到550元。
（二）、2013年度新农合工作运行情况：
1、加强监督管理，切实规范定点医疗机构诊疗行为。
一是加强日常管理。在日常监管中，我们首先做到了补偿资料每份必审，采取每月现场监督与突击检查，日夜不定期查房相结合的办法，对定点医疗机构进行现场核查，检查各项政策执行到位情况，同时根据信息反馈情况，特别是对于医疗费用过高或上涨过快的定点医疗机构进行重点督察；通过走访农户和电话回访病人，对定点医疗机构的服务质量进行跟踪调查和暗访。二是加强季度监管。坚持每季度现场抽审定点医疗机构在架病历，督察诊疗用药收费及补偿情况，重点查处不合理用药、不合理检查、不合理收费及病人签字同意等制度的执行情况，帮助其共同分析问题，查找原因，积极整改。三是加强年度考核。半年及年底市合管办将新农合各项考核指标如次均费用，可报费用比，受益度，受益面等进行排位考核，并将考核结果通报全市，连续两次考核排后三位的将取消定点医疗机构资格。
2013年，我办对13乡镇卫生院实施停止兑付，定期整改，共核减不规范的医疗服务行为产生的费用和违规收费17.84万元，核减费用均存入合作医疗基金专户。2013年1—4月份已对4家乡镇卫生院进行限期整改，核减违规费用2570元。
2、控制两项指标，切实减轻参合农民看病就医负担。
(1)、把住院次均费用等作为合作医疗工作重点，严格加以控制。一是制定县、乡两级定点医疗机构次均住院费用控制指标，我们根据历年各乡镇次均住院费用及参合前后有关数据确定不同等级定点医疗机构的次均费用上限，即要求全市全年次均费用零增长。二是严格把住入院指针关。针对乡镇卫生院人才技术力量薄弱，住院率偏高等情况，，2013年度我们将去年住院人次较多排前十位的乡镇卫生院实行指标控制，切实杜绝挂床住院，严禁将门诊留观病人转为住院病人，努力提高受益度。
(2)、把提高受益度作为合作医疗工作的难点，严格监管到位。一是规范临床用药，控制不合理的费用支出。严格执行《基本用药目录》和《诊疗目录》。二是实行可报费用比指标控制考核。严格自费比例关，要求参合农民住院自费金额占住院总费用比例一级医院不超过5%，二级医院不超过10%。三是实行受益度指标考核制度。要求乡镇卫生院达56%以上，县级医院达40%以上，同时对后两项指标实行定点医疗机构报帐考核。2013年1—4月份，对可报费用比及受益度未达标的单位进行核减提留保证金，共对11家未达标单位提留3.7万元保证金，全部存入合作医疗基金帐户，年底考核达标后再拨付。
（3）、实行月审定、季通报、年考核，针对我市工作存在的主要问题，2013年市合管办对所有定点医疗机构实行月审定、季通报、年考核：即根据定点医院受益度、可报比和住院人数未达标的当月审定，当月核减，当月整改同时每个季度全市通报一次，达到了即时发现问题，即时解决问题的工作效果。
3、加快信息化建设，切实提高监审工作的实时性和有效性。
根据我市定点医疗机构信息化建设和目前新农合补偿审核为事后审核的现状，我们于年初与省融达网络公司签订了新农合实时在线监审系统。要求市内所有定点医疗机构必须全部建设HIS系统，统一实行新农合病人电脑管理，实行电脑住院发票和一日清单，绝大部分医院拟在今年6月底实行定点医疗机构的HIS系统建设与新农合管理系统的无缝对接，实现市政府信息中心、市合管办及定点医疗机构三级联网，少数乡镇卫生院及分院在明年4月底实行新农合网络在线实时监审，这样将有利于提高补偿审核的实时性、有效性和便捷性，有利于及时发现和杜绝医院违规行为的发生，同时也提高了医院的整体管理水平，为新农合提供了基础和平台。
三、存在的主要问题
1、次均费用增长过快。我市本市医院通过加强监管和控制费用，2013年较2007年各医院的次均费用有所下降，但是省级医院次均费用上涨速度过快，2006年省级医院平均次均费用为11180元，2007年为13400元，2013年为14800元，其上涨速度超过物价上涨指数和我市对省级医院的上调补偿比例，患者没有得到应有的实惠，甚至有损患者的利益，而我市30%的统筹资金和绝大部分大病患者流向省级和市医院。
2、定点医疗机构违规行为时有发生。我市启动合作医疗工作以来，挂床住院，跨越式住院，乱收费、乱检查等现象时有发生，甚至少数医生与患者共同套取资金，损害患者利益，影响了新型农村合作医疗和医院在群众中的形象。
3、信息化建设步伐滞后。我市大部分医院使用的是2M拨号上网，医院内部管理系统尚未建立，不能实行实时在线审核和加强医院内部的监管，手段落后，效果不佳，因此市卫生局和市合管办准备8月底之前所有医院拉通光纤和安装新农合监审平台，预计投资近200万元，为了有利于推进医院建设的网络升级和新农合的实时在线审核，更有利切实维护农民患者的利益，建议财政予以支付，加快改造进程。
4、基层卫生院建设有待加强。2013年我市的新农合资金流向省级31.67%、市9.44%、本市级29.1%、乡镇级22.31%、病人流向为其中乡镇为56.95%。由此可以看出我市乡镇医院为小病小治，其主要原因是人才匮乏，技术落后，设备落后，因此要提高农民患者的受益程度，必须加大对乡镇医院的投入。
四、我市新农合2013年下半年工作计划
1、针对次均费用增长。我市将继续通过加强对各定点医疗机构的监管和控制费用，争取达到次均费用零增长。
[关键词]潍坊；新农合；惠民政策
[中图分类号]F275[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）38-0126-02
1人员参合情况
潍城区2009年参加新农村合作医疗的人数为16.65万人，参合率为100%，2010年参加新农村合作医疗的人数为16.69万人，参合率为100%，2011年参加新农村合作医疗的人数为16.49万人，参合率为100%，2012年参加新农村合作医疗的人数为15.90万人，参合率为100%。
2各级政府对基本药物的财政补助情况
潍城区2011年各级政府对基本药物的财政补助总额1100.25万元，其中，市级财政补助550.375万元，区县财政补助550.375万元。2012年各级政府对基本药物的财政补助总额1346.35万元，其中，市级财政补助673.175万元，区县财政补助673.175万元。比上年增长122.8万元。（2009年和2010年数据不详，2011年及2012年中央及省级财政补助资料不详。）
3资金补偿总额
2009年新农村合作医疗基金补偿总额为1765.08万元，其中，门诊补偿总额109.55万元，住院补偿总额1655.52万元。2010年新农村合作医疗基金补偿总额为1914.47万元，其中，门诊补偿总额127.17万元，住院补偿总额1787.31万元。2011年新农村合作医疗基金补偿总额为3508.68万元，其中，门诊补偿总额304.22万元，住院补偿总额3276.46万元。2012年新农村合作医疗基金补偿总额为5427.48万元，其中，门诊补偿总额723.96万元，住院补偿总额4703.50万元。
4农民受益情况
截至2012年，全区共有15.90万余人次享受到新型农村合作医疗政策的实惠，财政对基本药物实行零差率的补助，基本药物销售额的比例为98%。
调查分析：新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。
新型农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本，不仅在国内受到农民群众的欢迎，而且在国际上得到好评。根据中共中央、国务院及省政府关于建立新型农村合作医疗制度的实施意见有关精神，农民大病统筹工作改称为新型农村合作医疗制度，新型农村合作医疗实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，归纳起来是筹资提高，政府补助多，农民受益面大，为患大病的农民建立了保障。
经过三十多年的改革开放，中国农村发生了巨大的变化，经济有了长足的发展，然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%。就这仅有的2%的医疗资源，其80%都集中在城市。1998―2010年农民人均收入年均增长2.68%，但医疗卫生支出年均增长12.48%，后者的增长竟然是前者的近五倍。我国社会保障的覆盖面还很窄，不足以解决农民的“后顾之忧”。在广大的农村，社会保障体系基本上处于“空白地带”，“看病难、看病贵”是目前中国农村比较普遍的现象。因此，农民的医疗卫生问题已经远远超出了问题本身，解决农民的看病难，不仅仅是尊重农民起码的生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。
5存在的问题
新农合的实施中还存在一些问题：
（1）宣传发动不够深入，农民对相关政策规定了解较少。我们从调查中了解到，由于有关部门、乡镇宣传发动工作不够深入，对有关政策宣传不够透彻，许多农户对新型农村合作医疗政策的细则，特别是对于参加后需要遵守哪些规定、什么情况下才能够享受补偿以及如何结算等细节问题一知半解。在调研中我们发现，部分乡村干部对参合农民的就医与报账程序、医疗费用补偿办法普通门诊和慢性病门诊补助等政策了解不够透彻，农民群众更是一知半解，不少农民对如何办理住院手续以及转诊、转院、结报等程序均不了解，影响了参合农民的正常就医和受惠程度。另外，由于宣传的不到位，农民群众对以“大病救助、互助共济、缓解因病致贫、因病返贫”为目标的新农合制度的精神实质了解不透，对新农合的补偿期望过高。
（2）相关经费投入不够。新农合的实施是一项长期工程，参合人数多，工作量大，任务繁重。网络不通畅，给参合农民的报销结算以及补偿资金及时下拨造成很大的影响。同时，经费投入不足，各乡镇农村合作医疗办公室没有单独的办公场所，每逢赶集的日子，报账的村民蜂拥而至，报账的队伍排成长龙，煞是壮观，很大程度上影响了农民朋友们报账的速度。
（3）乡镇卫生院医疗技术水平落后，服务水平有待进一步提高。根据政策规定，乡镇卫生院作为农民第一级医疗保障机构，补偿标准高于县级及县外医疗机构，但大多数乡镇卫生院基础设施差，医疗技术不高，服务水平跟不上，农民患病后，难以从乡镇卫生院得到有效的治疗。而且，真正在乡镇卫生院看病的一般都是生活较为困难的群众，更需要有方便的生活辅助设施，一位农民曾反映：在卫生院住院没饭吃、没水喝，生活不方便。在有的卫生院，我们发现：医院房屋陈旧、光线阴暗，屋顶不时有泥块脱落，门诊打“点滴”，只能在走廊上进行。有的卫生院，还没有住院病房。农民的医疗需求不能很好地得到满足。
（4）一些乡村干部工作方式过于简单，少数农民产生了抵触情绪。少数乡村干部对新型农村合作医疗工作的长期性和艰巨性缺乏必要的认识，加上去年区里要求各乡镇完成任务的时间太紧，因而他们把主要精力和工作重心放在了“收费”和完成“参合率”指标任务上，工作过于简单化、形式化，没有耐心细致给农民讲明新型农村合作医疗的意义和相关政策标准，以致有的农民误将此项工作认为是政府“形象工程”，也有的农民将其与乱摊派、乱集资等同起来，产生了一些抵触情绪，影响了试点工作的顺利开展。
（5）社会满意度比较低，社会保险中最基本最重要的一点就在于，它强调的不是个人成本收益的平等，而是保险金的社会满意度。新型农村合作医疗作为一种社会保险，受益的农民和政府补助资金来源的纳税人的满意度对其成功与否具有举足轻重的作用。而调查中发现一些农民不参加新型农村合作医疗主要是基于新型农村合作医疗的保障水平低，农民了解不深，怕政策有变，认为是把自己的保险金拿去补偿别人了等的考虑。而参加新型农村合作医疗的农民不满主要是因为保障水平低，参加和理赔程序烦琐等。此外，政策不公等也导致新型农村合作医疗制度的社会满意度低。
（6）外出务工人员享受不方便，降低了农民对合作医疗的支持力度。我区农村外出务工人员很多，而现行农村合作医疗制度对外出农户就医政策缺乏灵活性，如果外出农民一旦患病，需要回本地定点医疗机构接受治疗才可能报销医疗费用，或者需要回本地相关部门办理有关手续后，方可在外地治疗报销有关费用。因此，外出农民参加新型合作医疗后，如果直接在外地就医，则无法享受到补偿带来的好处，而回到当地定点医院就医或办理相关手续，则要花费不菲的路费，甚至有可能耽误病情，常常陷入两难困境而不知所措。我们在调查中发现，一些举家外出的农民根本就不参加合作医疗，还有一部分农民由于打算外出务工，明确表示明年将不再继续参加农村合作医疗。
（7）近两年我们通过一系列制度建设和管理体制改革，合作医疗管理状况有较大的提高，但合作医疗管理形势依然严峻，特别是村一级卫生室存在很多的问题。造成这些问题的原因有主观的因素，也有客观的因素。村级卫生室点多面广，我们在报销上本着“方便及时”这一出发点，又不得不依赖他们、相信他们，同时又由于乡村医生的保障问题没有从根本上解决，造成卫生院对他们的管理难、难管理，虽然通过新农合信息化平台的建设，可以解决一部分管理中的问题，但是卫生室合作医疗门诊管理仍然是合作医疗管理的难点和“症结”。新农合在住院管理中存在的问题，如伪造发票等资料及冒名顶替等问题防不胜防，我们的新农合监管员目前的鉴别能力和水平不能解决。对伪造市外非定点医院假发票等资料报销问题，在全国各地都发现了，审核发现这些问题基本上是靠“运气”，目前没有一个好的解决办法。这些问题将成为合作医疗管理下一步的重点，我们力争从制度层面解决好这类问题。
6合理化建议
新型农村合作医疗制度是我国正在探索的新型农村保障体系，是一项旨在解决农民“看病难、看病贵”问题的德政工程和民心工程，但同时也是一项十分复杂和艰巨的系统工程。为此，我们务必要加强领导，强化措施，切实把这项工作抓好抓实。
（1）加大宣传发动的工作力度。坚持实事求是、分类分层、形式多样的原则，进一步加大对合作医疗政策的宣传力度，既要使农民群众充分认识到合作医疗对保护自身健康、救助大重病的重要作用，又要使他们充分认识到不是一参加了合作医疗就什么问题都解决的了、解决的好，合作医疗是一种“一人有难众人帮”的互助共济制度。为此，要针对不同人群，进一步采取不同形式进行宣传。运用已享受报销的典型事例现身说法，深入农户家中面对面地进行宣传，不断增强宣传的针对性、层次性和实效性，从而进一步调动农民群众的参与积极性，提高参与率。
（2）完善新农合网络信息平台。2013年应将从三个方面对目前试运行的新农合信息平台进行完善，使其能满足管理的需要，一是根据2009―2012年的情况，增加农民健康档案，使网络平台更好地服务于管理，服务于农民健康。二是加大医院、卫生院信息化建设投入。三是与大部分省定点医院新农合管理系统对接。