7月5日，教育部副部长杜玉波为河南高校的校长书记作了一场报告。杜玉波在报告中说，最近，关于做好进城务工人员子女接受义务教育后在当地要参加升学考试的意见国务院已同意，将适时。他透露，这个意见肯定会根据城市功能定位、产业布局、城市资源承载能力和进城务工人员子女在流入地连续就学的年限来确定具体方案。（7月7日《河南商报》）
这应该是自今年3月份山东率先宣布“从2014年起，凡在我省高中段有完整学习经历的非户籍考生均可在我省就地（所就学的高中段学校所在地）报名参加高考，并与我省考生享受同等的录取政策”之后，教育部首次正式回应备受公众关注的“异地高考何时在全国实现”问题。令人欣慰的是，这个日子应该并不遥远了。高考报名本来就应该与户籍脱钩，只要不是钻空子的临时性“高考移民”，考生在全国范围内自由参加高考的基本权利，应该得到保障，我们不能为了让一部分人高考更容易，就关上大门将另一部分人排斥在外。
实事求是地说，异地高考并不能解决全部的高考公平问题，它的主要诉求甚至根本不在高考公平，而是主要为了满足人口频繁流动实际下的客观需要。非户籍学童从小跟随父母在城市生活求学接受义务教育，其中很多都是生于斯长于斯，若在国境之外都能获得他国国籍了，在国境之内却无法获得本地户籍，并因此不能继续在本地高中求学，而只能回老家参加高考，这显然是非常不公平的。它不仅在一个侧面坐实了的确存在所谓“高考洼地”，而且严重侵犯了非户籍学生平等接受教育的权利。
山东率先为异地高考打开了一道口子，示范效应明显，同时也有效形成了“倒逼”作用，加快了教育部异地高考问题的决策进程；但是，也因其并非北京那样的“高考洼地”，户籍考生本就不存在任何“超国民待遇”，因此并不具有异地高考问题的典型性和代表性。某种意义上，公众对于教育部此番异地高考意见获国务院同意，关注的重心根本不在于像山东一样竞争本就异常激烈的地方会怎样，而是像北京一样教育资源既全国最好录取分数又全国偏低的地方会怎样？
异地升学政策获批
随着进城务工人员规模不断扩大，随迁子女完成义务教育人数不断增多，随迁子女升学考试问题日益突出。随迁子女在流入地参加高考的问题，被社会称为“异地高考”。这次《意见》终于获得国务院批准。
《意见》指出，要坚持有利于保障进城务工人员随迁子女公平受教育权利和升学机会，坚持有利于促进人口合理有序流动，统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力等现实可能，积极稳妥地推进随迁子女升学考试工作。
因地制宜确定条件
各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制订具体办法。
各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。北京、上海等人口流入集中的地区要进一步摸清底数，掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学等情况，抓紧建立健全进城务工人员管理制度，制订出台有关随迁子女升学考试的方案。
增加当地招生计划
但和北京、上海比，广东“异地务工人员”的反应表面上看起来并没有那么强烈，而且，在公共领域也很少看到因异地高考议题而引发本地、外来族群的心理对峙与撕裂。
原因似乎是，广东优质的高校资源比北京、上海逊色，考生多，竞争激烈，录取比率不高，这不是一块“高考洼地”，因此其利益的敏感程度比京沪弱些。
此外，一些城市还可以购房入户，这也消解了具有一定话语权和社会影响力的中产阶层对现状的反弹。
但问题并未因此消失，而是越来越尖锐—随迁子女在广东接受义务教育的数量，每年正以26万人的数量猛增。
经济大省广东在异地高考上，能放开多少？这不仅仅是一次利益的博弈。
诉求
在广州市番禺区上班、此前已在广州买房的罗琴，今年8月中旬到惠州买了套30平方米的小房子，同时将户口从四川宜宾迁移到了惠州。
新户口本上，有她和女儿的名字。目的很明确，就是为了让女儿在广东参加高考。
在广州、深圳、东莞、珠海等一些城市早已陆续关掉购房入户的通道后，越来越多在上述城市上班的外来族群和罗琴一样，到可购房入户的惠州、江门等地买房，便于子女就地高考和录取。
美诚地产的一位置业顾问披露，在惠州市惠阳区淡水镇买房的人，七成来自深圳，三成来自广州、东莞等地。而小户型最为走俏，购买者大多要求把户口转来，目的是给子女就地高考疏通通道。
这种通过购房入户而“曲线高考”的方式，当然并不是主流。更多的家长缺乏这样的经济实力。而他们，构成了对异地高考最具吁求性的主体。
大致有这样两类人：
一类是孩子已经初中毕业，不得不送回老家读书，承受骨肉分离，而且无法管教孩子的。这是无奈之下的“理性选择”。但对于未来子女在广东能够读高中并参加高考，他们仍饱含期待，但一片迷茫，只能走一步看一步。
另一类是子女仍在广东读小学、初中的。相形之下，他们对异地高考问题的解决，诉求最为强烈。
办法？
自教育部7月表示要推动各地在年底前制定办法解决异地高考问题后，在佛山一家工厂做技工的罗坚，和几个老乡就一直在关注，广东会怎么做？
但至少在今年，他可能要失望了。
广东省教育研究院副院长黄葳在接受《南风窗》记者采访时透露，关于随迁子女就地高考的具体方案，广东方面还没有制定。
广东省教育研究院是广东省教育厅管理的副厅级事业单位，主要从事全省教育改革和发展的战略和政策研究，追踪和分析教育重点、热点和难点问题。这个“难点”，当然包括了对“异地务工人员”子女在广东参加高考。
一位研究异地高考问题、不愿意具名的广东学者向《南风窗》记者表示，广东前段时间实际上已经出台过一份文件，说到了外省户籍人口可在广东参加高考报高职高专院校，目前看来，要突破这一点有一定难度，因此不可能在短时间内，在教育部的“推动下”制定出一个解决异地高考问题的办法。
这位学者所说的文件，指的是7月初广东省政府办公厅下发的《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案(2012～2014年)》（以下称为“《方案》”），其中明确：2014年前，广东将试行异地务工人员子女在输入地就读学校参加中考、高考，探索省内高职高专院校接受外省户籍考生的入学申请。
这种“异地高考”只是在探索放开高职高专院校。显然，教育部表示要推动制定的“办法”，不是这样的版本。
对于“办法”出台的艰难程度，华南师范大学副校长、华南师大附中校长吴颖民说：“全国1000多所高校中，部属高校才几十所，投入是以地方为主，如果随迁子女流入地高考问题的解决，是以牺牲流入地子女的利益为前提，肯定行不通。”
他告诉《南风窗》记者，如果粤籍考生利益受损，家长肯定叫起来，而人大代表、政协委员也会跟着呼吁。
还有，由于高校招生指标是教育部给的，如果招生指标没有相应调整，对广东这样外来人口聚集的地方而言，一下放开，会带来更大压力。
因此，在教育部没有进行统筹，出台具体的方案之前，广东不可能蓦然出台一个可以突破《方案》的“办法”，至少短期内会斟酌、观望。
另外，还存在这种担心：异地高考牵一发而动全身，如果制定出来的“办法”解决好了，很多家庭和小孩可能从小学就过来了，届时教育资源配置从幼儿园、小学、中学到大学，都需要连锁的扩容和调整。
“问题恰恰又在于这种输入是不稳定的，如果经济形势不好或是这边高考竞争压力比户籍地还大，这些家长和子女有可能又回去了。”吴颖民说，可这时高校资源和布局已扩充，教师已配置，这会造成资源的极大浪费。
需要注意的是，在解决随迁子女入学问题上，教育部强调“两为主”，即“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”，而公办教师一经招录，就不好辞退了。
这意味着，政府在教育的投入上，将是谨慎和渐进的，不可能在某一时期内，为此大投入、大铺开。显然，相对期待涌入的庞大外来族群而言，资源是匮乏的。
这一点，对于异地高考问题的解决，毫无疑问是一种制约因素。
思路
尽管异地高考关乎的是公民权利，但教育部副部长杜玉波曾经说，“肯定会根据城市功能定位、产业布局、城市资源承载能力和进城务工人员子女在流入地连续就学的年限来确定具体方案。”
那么，广东是否也会根据这些情况来制定“办法”？
从《方案》上看，无疑是这样的思路。放开外省考生在广东参加高考，报考高职高专院校，显然是出于为广东的经济结构转型培养所需要的技术人才的考虑。毕竟，这样的技术人才，如果不在本地培养，也需大量引进。
而如果真出台一个关于异地高考的解决“办法”，估计也不会超出这一思路太远。就是说，像广东的“积分入户”一样，“办法”也会设定一系列的限制性条件和门槛，“识别”出“所需要的人”，排斥“不需要的人”，从而，使“异地高考”变成一部分异地务工人员的福利。这将可能是“引进高层次人才，其子女户籍可同时迁入并能参加高考”的变种。
这种思路，似乎可以解决广东的发展与维护本地利益的矛盾。对于官方来说，可能是最现实的路径。
可以比较一下各种“入户”的特征。购房入户只是地方财政需要；人才入户突出的是对高精尖群体的招揽；积分入户则吸纳了上述两者的优势，更注重对社会中层和潜力股的放开，同时强化对职业技能人才的偏爱，这和广东产业转型升级所需的人才是相符的。
广东很清楚，20多年来GDP持续排名全国第一的成就，外来族群功不可没。在经济形势低迷和力推转型升级的关口，必须留住哪些人来为广东经济的持续发展和再度领跑提供原动力，这是广东不想错过的机会。但外来人口过多、城市承载力有限，其各发达地区不可能放开多少门槛，在产业梯度转移的需要下，人才会向欠发达地区转移。
对此，我绝对赞同“异地高考”这一政策的实施。2005年教育部与公安部联合下发的《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》。为了治理当时颇为严重的“高考移民”问题，该份文件确立了高考“学籍、户籍”双认定原则，即高考报名以考生户籍为主，并要求其在本地区高中就读一定学习年限。高考的户籍限制，已造成许多外来子弟面临有钱却无书可读的困境。
对于刚刚经历过高考的我，感触更加深刻。去年，我班有一同学，他跟随父母出外打工，就读于当地的高中，成绩特别优异，但却在临近高考的前一个月，被学校劝退回自己家乡读书参加高考。而如今全国各地教育资源，教育信息各式各样，即使要回家乡参加高考，谈何容易啊？最后，那同学只能无奈的选择退学，出外打工。这种例子绝对是多不胜数。
我们应该想想，农民工常年在外打拼，不也是为了这城市的发展，他们正用自己的辛勤劳动为所在地谋求利益，难道就可以这样对他们的子女吗？据全国人大代表朱雪芹说：“作为一名农民工代表、作为一名母亲，我正在为孩子的教育问题发愁。子女的教育是外来务工人员最关心的事情之一。许多不得不回老家读高中的孩子，由于长时期与父母分离，只能委托家里老人照顾甚至无人看管，这些孩子容易滋生心理问题甚至误入歧途。如果能推行流动人口子女“异地高考”，并打破户籍限制，那真是好消息。”这确实是个严重的问题。如果“异地高考”政策的实施，确实能为许多外来工提供便利。
关键词：异地高考；SWOT；实施策略
中图分类号：G521文献标识码：A文章编号：1672-0059（2012）06-0070-06
高考是我国教育选材的根本性制度。它对于政治控制、社会公平及促进社会流动具有独特功能。截至目前很难找到一个比高考缺点更少的制度来替代它。中国社会科学院社会学研究所發布的《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》指出：2011年我国城镇人口占总人口的比重将超过50％，中国历史上首次出现了城市人口超过了农村人口，其中有约超过2．4亿的农民工群体。这种城市化的进程呼唤构建完备的社会管理体系，但是一些公共政策导致公共服务不均等化现象越發突出。尤其在高考领域中，出现了一大批随父母迁徙的高考“候鸟”。如何能够为其高考提供便利并保障其基本权益？至此，异地高考在社会诉求和舆论热议中浮出水面。全国政协十一届五次会议期间，教育部长袁贵仁表示教育部鼓励各地尽快推进异地高考方案，并承诺国家层面政策会在年内出台。恰在此时，山东省出台了2014年高考改革举措，鲜明地提出了允许在山东接受完整三年高中教育的外省考生就地参加高考，并享受同等录取政策。就此而言，异地高考已经从顶层制度设计和安排提上了改革议程，并将会在推进教育公平方面具有里程碑意义。
对于异地高考这类新制度，需要对其特定的内外环境进行全面深入分析，通过了解该制度内在的优势和劣势，将制度构建过程中内外因素造成的机会和风险进行合理的有效匹配，从而才可以最大程度的利用机遇并合理规避风险。在此，笔者拟利用SWOT战略模型分析框架对异地高考的内外环境进行可行性分析，提出符合社会發展与民众诉求的异地高考实施策略。SWOT分析是战略决策规划中的重要理论分析工具，其中S是指优势（strength），w是指弱势（weakness）。O指机会或机遇（opportunity），T是指威胁（threat）。
一、异地高考的SWOT分析
（一）异地高考發展的机遇
1国家中长期教育改革和發展规划实施机遇
备受瞩目的《国家中长期教育改革和發展规划纲要（2010-2022）》于2010年出台。这是本世纪我国第一个教育战略發展规划，是引领教育發展的纲领性文件。《纲要》明确提出要切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题。为此，《纲要》在宏观教育招生制度方面提出成立国家教育考试指导委员会，研究制定考试改革方案，促进办学体制多样化，扩大优质资源，推进培养模式多样化，满足不同潜质学生的發展需要，探索發现和培养创新人才的途径；在微观高考招生制度方面，《纲要》指出要完善高等学校招生名额分配方式和招生录取办法，建立有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制。
《纲要》中关于高考改革的顶层制度设计为异地高考政策构建提出了极大机遇，为教育体制改革注入了政策原动力。中央政府和地方政府都在利用《纲要》的机遇积极探索高考招生体制的新模式。近年来，诸多人大代表、教育部官员及学者纷纷提出了异地高考的想法与设计方案，山东省、福建省已出台了2014年异地高考方案，中、西部部分省份出台了异地高考征求意见稿或暂行补充规定。这些方案都为异地高考的实施提出了政策依据与实践雏形。
2部级教育改革试验区试行机遇
为了进一步完善教育体制改革，2010年底国务院办公厅颁布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》。《通知》要求创新体制机制，探索城乡教育一体化發展的有效途径，完善农民工子女接受义务教育体制机制，探索非本地户籍常住人口随迁子女非义务教育阶段教育保障制度，探索建立健全农村留守儿童关爱服务体系。《通知》从重点领域、专项和省级政府教育统筹综合改革三个层面，明确了各项试点改革的任务。
教育改革实验区的辐射效应为教育资源均等化配置和梯度转移提供了可能，为具体教育领域进行的体制创新提供了示范。改革试验区是全面推广异地高考的前期探索，是以点带面的改革实验，在全面推进教育战略和重点单边突进策略转移中积累经验，为异地高考政策制定与实施提供借鉴。
3政策企业家和政治家意识融合机遇
政策企业家主要为这样一些提议者：他们为了换取物质利益、实现目的或达到预期收益，将自己资源（时间、精力、金钱和声誉）来实现某些主张，成为政策实施前必不可少的关键性软化力量。在异地高考进程中，全国九万多随迁子女家长發布了致全国人大代表、全国政协委员的公开信，主流媒体、学者纷纷發表署名文章，要求代表委员在“两会”上关注教育公平问题，推动取消高考户籍限制政策的尽快落实。这些政策企业家在政策制定中發挥了将社会问题纳入政治流、形成政策流中的连接作用。
政治家是政策制定过程中的核心决定力量。在我国政策实践中，主要源于政党执政理念、政府行政行为和社会主流意识的融合程度。总理就在《2012年政府工作报告》中提出了深入推进教育体制改革，全面实施素质教育，逐步解决考试招生、教育教学等突出问题的思路。近年来全国人大代表、教育部官员、地府政府官员都旗帜鲜明地表达了支持异地高考政策的理念，并表示循序渐进推进高考制度变革。政治家的思想为异地高考实现注入了坚定的政治流支持，同时亦在不失理智中推进此项改革。
4民众对均等化公共教育渴求机遇
随着改革领域拓展和力度加大，我国教育事业發展取得了长足进步。到2015年，我国高等教育毛入学率将达到36％，新增劳动力平均受教育年限将达到13．3年，接近中等發达国家平均水平。然而，由于教育资源分布不均，公众无法享受事实上的教育公平。在相对价格驱动之下，为获取到优质教育资源，出现了屡禁不止的“高考移民”现象。高考招生方式作为整个社会人才选拔基础和教育体制改革基石被推到了风口浪尖，要解决人民群众关心的教育热点难点问题，就必须要深化改革，推动教育事业科学發展。
教育公平可分为准入公平、过程公平和结果公平。各地高考录取比例相差巨大，尤其是重点高校录取比例过于悬殊，为人们诟病已久。比如北京重点录取率高达24．9％，上海高达24．18％，广东则仅为7．79％，其他西部地区不足4％。据2010年全国人口普查数据显示，我国有两亿两千多万人离开户籍地赴异地工作。在目前高考制度下，其子女只能回原籍地参加高考。因此，广大人民群众对于均等化公共教育的渴求为异地高考奠定了民意基础。异地高考制度将会打破教育资源囿于行政区划局限，建立统一考试制度，扩大优质教育领域，不断满足广大民众平等享有优质教育资源的渴求，实现教育结果意义上的公平。
（二）异地高考發展面临的威胁
1传统高考路径依赖固化
道格拉斯？C？诺思认为，对于發展中的制度而言，一旦走上了制度轨道，轨道方向就持续得以强化，形成所谓路径依赖。其方向可能沿着正确路径优化，同样也存在着沿着错误路径越發偏离制度设计目标的可能，甚至被锁定在无效率的状态。其制度逆转成本将足以昂贵，因而最好选择是在初始选择点扭转无效率制度。现行高考报名政策是全国统一的嫁接制度——户籍+学籍。这种政策符合了改革初期的效率优先、兼顾公平的价值取向，是城乡经济二元化、社会管理分割的制度产物。事实上，户籍+学籍的传统高考准入机制稳定地嵌套于等级秩序严明的高考招生规则中，任何改变只会产生比传统高考路径状态更高的成本。但是当科学發展观价值取向确立、城镇化进程加快、户籍制度改革启动的背景下，传统高考路径制度改革迎来了扭转的最佳时机，因为此时付出的逆转成本将足够低廉。
2社会舆论压力
对于异地高考宏观战略决策而言，社会普遍持认同态度，但对于具体政策设计，社会则担忧异地高考操作不当将进一步引發教育不公。从宏观层面看，社会担心异地高考在户籍制度和高校招生权等方面没有实质改革之前，会出现新型高考移民、城市容纳能力不足、社会无序等问题，形成新的教育不公。从微观层面看，异地高考制度设计不周，会损害京津沪苏等具有优质教育资源地区的考生利益。如果学生向教育發达地区集中高考时，發达地区承载压力过大，同时会让落后地区的教育陷入發展死角，教育马太效应将不断扩大。事实上，任何唯美政策都难以达到帕累托最优，政策绩效需要在渐进与调适中完成价值与资源分配功能。一些观望、质疑、反对的舆论声音在相当程度上影响异地高考政策制定与实施，给异地高考带来了不利影响。
3既得利益集团的阻碍
由于公共政策涉及了价值与利益层面的分配，各类集团出于利益会千方百计地影响政策，当政策出台迫在眉睫时，反对者会采取正式或非正式途径，阻碍政策论证和新政策制定。道格拉斯？C？诺思认为，一项制度（或一种产品）的初始必要条件是贴现的预期收益超过预期成本，只有在这一条件被满足时我们才希望能试图改变一个社会中既存的制度结构和产权结构。在传统高考体制下，既得利益群体在不损害既得利益前提下，愿意分享未来教育改革成果，却不愿意付出制度变迁成本，难以拿出长远的眼光看待异地高考在社会公平机制构建中的重要性。这些与科学發展和市场经济不相适应的利益集团配属格局、固化的利益格局都成为了目前异地高考制度构建的最大障碍。
（三）异地高考的优势
1．有利于教育统筹發展
传统高考政策是一种非中性价值的制度安排。户籍+学籍高考报名政策在起点上决定了考生拥有的不同待遇，并会出现特惠的高考洼地、歧视的高考高地（如图1所示），进而导致不同地域群体获取高等教育资源的分割与不公平，最终呈现出厉以宁教授所述的“教育资源配置的不平等一就业的不平等一收入的不平等一生活的不平等一下一代的不平等……”代际不良循环。倘若异地高考得以实施，可以实现统一地区、城乡的考试制度，消除国家人——政府官僚的“设租”和优势教育地区中压力集团的“寻租”活动，推动高考政策的区域性突破，实现全国教育统筹發展。
2有利于节约教育资源
大规模人口流动已成为我国社会进程中突出特征。1995、2000、2005年，全国流动人口的规模分别约为0．7亿、1亿、1．5亿，2011年则达到了2．4亿。但大规模的跨省流动人口随迁子女却无法在流入地顺利获得高考机会。在户籍+学籍高考政策指挥棒下，大部分考生回原籍高考会造成时间、经济和信息的巨大浪费，造成了户籍地与入学地资源数据匹配的不尽吻合，影响了政策公信力。异地高考可以在一定程度上遏制机会主义行为的高考移民，减少考生因为户籍导致考试成本增加，降低教育资源相对稀缺波动幅度，形成有序的财政投入机制，并合理配置教育资源，提高区域教育發展协调性。
3有利于解决留守儿童问题
传统的二元经济与社会结构、高额教育成本使得大部分儿童选择在原籍就读。根据全国妇联2008年發布的《全国农村留守儿童状况研究报告》显示，我国农村留守儿童约5800万人。监管及亲情的缺失，严重影响了留守儿童心理健康与道德品行塑造，阻碍了农村基础教育發展，影响了民族素质提升。而异地高考可以解决孩子入学地与高考地的一致问题，保持了学习持续性，解决了儿童心理健康之忧。最重要的是，可以通过异地高考政策的示范效应，有步骤地实现异地中考、异地小升初、异地入园等措施，并让孩子们能更多地感受到来自家庭的温情，让更多留守儿童不再留守，进而破解我国教育發展中长期存在的城乡二元结构性矛盾。
（四）异地高考的劣势
1异地高考单边政策突进局限
虽然社会对异地高考的关注度很高，却一直未能解决，是因为存在诸多障碍。异地高考除了涉及教育公平问题，还与政治稳定、经济發展、教育资源、文化基础、就业流向、地方投人等多方面相关。因此，异地高考是牵一發而动全身的制度，这种单边突进的改革将会导致社会总福利模式的边际效应总体上呈现出递减状态，甚至会产生新的教育不公和社会管理混乱。如果片面强调单边追求异地高考，缺乏其他配套政策，必然会增加制度运行成本，制度失衡与社会无序将无法避免。
2异地高考政策操作性难度
新制度是在探索与实践中渐进完善的。异地高考制度与其他教育改革截然不同是因为其短期可见的利益损益性。短期内，异地高考可能使人口输入省与输出省、高考洼地与高考高地收益出现零和博弈或负和博弈，出现利益非此即彼的增减。异地高考如何构建，未来规划如何，在实施中的冲突解决程度，则给异地高考设计提出了技术层面操作难度。袁贵仁指出，异地高考不是完全开放，而要考虑城市的承载能力。异地高考方案要结合实际，确实有难度和冲突的，这都需要教育部统一协调。据初步统计，2014年北京市将有18万人人学，各个阶段的教育资源都需要加大投入，等这批孩子考大学时，北京的录取率还有没有目前这么高，就是一个很需要面对的问题。异地高考政策会给北京、上海、广州等教育资源集中城市带来教育资源不足的问题，并造成较大的人口压力，使得政府决策层面的操作性难度较大。
以上运用SWOT方法分析了异地高考作为战略决策所面临的不确定因素和前景假设，但异地高考涉及了中央政府、地方政府、高等学校、本地户籍人口和外来人口等诸多现实利益的纠缠与博弈，各方面在错综复杂的利益场域中不确定性大大增强。某一外部条件到底是机会还是威胁，并不是固定不变的，还需采用SWOT分析法来确定异地高考战略政策设计关键因素。笔者认为，未来异地高考政策设计必须区分稳定因素和不稳定因素、区分稳定优劣势和不稳定的关键能力因素。与传统高考政策相比，异地高考有明确的“期望一收益比”（见图2）。
期望是异地高考可能达到而未必必须达到的效果，表现在思想和环境等方面。这需要进行单向改革与互动式改革、单项推进改革与综合配套改革共同作用，整体教育体制改革、户籍制度乃至区域發展政策共同配合才能实现。收益比则是异地高考必须确保达到的目标，主要来自于政策设计所导致的结果，包括了要均衡地区、省际、城市、农村等考生利益。因此，笔者设计了思想目标、制度目标、环境目标为异地高考期望一收益比目标，以期为异地高考的国家顶层制度设计和各省配套政策设计的策略指向。
二、异地高考的实施策略
探索可行的异地高考模式是推进教育公平的重要一步。但任何一项改革，都不会是零和游戏。既然涉及利益调整，就必然会有博弈和交锋。SWOT矩阵分析模型（图3所示）能组合成4种可供选择的战略，结合异地高考的机遇、威胁、优势和劣势，分别会出现如下组合：WT策略，需要把异地高考威胁和劣势无限降低；ST策略，要求利用异地高考优势规避外部环境的威胁；WO策略，需要降低异地高考的缺陷，换取發展机遇最大化；SO策略，这是最理想的异地高考战略选择，它能够融合内外优势与机会，乃至撬动整个教育体制改革进程。因而在异地高考的發展策略上，要优先利用内部制度优势和外部民意拥护机会，从思想、制度和环境上实施有突破性的制度创新与安排，从而引领整个教育体制改革。
（一）思想之引领
观念的转变对于异地高考的实现有着重要的指导作用。首先，各地相关部门应解放思想、开拓创新，冲破旧观念的束缚。教育部早已释放了积极稳妥推进异地高考的信号。袁贵仁表示异地高考方案将在今年内出台，体现出了有条件准入、不完全开放的思想。这既考虑家长诉求，又要考虑不同类型城市的承载力。对此，教育部副部长杜玉波也表示：“不能简单地去讨论北京、上海是否行得通，北京和上海还不一样呢，各个地方都有自身的具体情况，改革还需‘因地制宜’。”所以说，各地的相关教育部门应该要做到“对于国家深化教育改革的重大举措先行先试，对全国具有重大示范带动作用的教育体制机制创新先行先试，对于一些复杂敏感的改革措施先行先试，对于人才培养模式的各种改革试验先行先试”。其次，各地在颁布与实施异地高考方案中，要通过不断解放思想，根据国家有关宏观發展策略指导，制订出符合本地异地高考的制度，引领本区域教育体制改革。最后，异地高考要体现出公平、科学、效率等思想取向。公平思想包括了考试公平与区域公平。前者要求对各类考生赋予平等考试、公平竞争的机会，后者则强调分省录取体制下，维护各地区招生数量分布的动态平衡。科学思想则是要求异地高考政策需要反应并整合好地方政府、教育行政部门、高等院校、本地户籍人口和外来人口等各种群体的利益诉求。效率思想是社会大规模活动必须考虑价值诉求。现在高考考生达900多万，录取人数接近700万，招生学校有2000多所，效率将至关重要。异地高考政策要能够有效控制运营成本，提高组织实施、运作管理的效率。
（二）制度之创新
道格拉斯？C？诺思认为，在人类社会發展的历史长河中，除了战争、革命、政府这些“非连续”的制度变革外，重大的制度变迁往往是通过无数次具体且微小的非正式约束的变化累积而成的，这些微小变化在整体上构成了根本性的制度变迁。异地高考制度创新至少要解决以下三方面问题。
在准入机制上放宽户籍限制。今年国务院颁布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，要求县级市有合法稳定职业及住所即可落户，地级市工作三年可以落户。上海市率先积极响应通知，推行了lO类非户籍考生报考规定。但事实上，国内各地在制度层面上的户籍政策年限硬性规定以及操作层面办理居住证比较困难等问题仍然存在，受惠人数仍然较少。因此，相关部门需要推进户籍制度改革，放松户籍限制，改变简单地以地域与身份认定权利的行为。
在过程机制中推行统一考试制度。统一录取标准当然就要求考试必须统一。统一考试并不是回到计划经济，统一考试和自主招生实现考试多元化没有矛盾。异地高考损耗值最明显表现为不同程度存在着高考移民，相对程度上会损害京津沪苏等高校富集地区考生的升学机会。在全国推行统一考试制度，统一试卷、统一评分标准、统一招生机制，可以避免因为异地高考竞争难易度，使高考成为共有、共享的教育资源。
在结果机制上推行多元录取制度。为了推进高考结果公平，可按照不同地区的经济文化和教育区别对待，实现异地高考报名与录取方式分离。按照经济發展水平与教育發展条件相一致的原则，全国可划分为东部、中部、西部三个“异地”区域，允许考生在本区域内异动，如湖南考生到江苏参加高考；也允许西部地区考生向中部、东部区域异动，但不允许东部、中部区域考生向西部区域“逆向”异动。㈣另外，还要探索不同高校多元招生模式，进一步探索高水平大学选拔人才的办法，使他们能够根据自己的办学特色和要求遴选考生；而高职类院校的考试权则交由地方政府根据本地实际自行决定招考办法。
要敢于制度创新，降低创新成本，用智慧和科学态度应对制度创新，拿出其切实可行的异地高考方案。异地高考的制度创新最大困境来自于制度变迁和社会承受力之间调试程度，实则是处理好不同集团的利益。笔者认为，这一方面可以吸收党在抗日战争时期整合不同阶层力量的三三制策略，异地高考可以采取得分制方案。在得分制方案中按照不同维度打分，根据得分多少排序，作为高考报名准入的标准。在100分制中，其中30分来自于孩子在当地入学年限，30分为父母在当地工作年限，40分来自于父母对当此贡献程度，包括纳税多少、慈善贡献、社会诚信等方面内容。教育部门预先提前一年公布第二年异地高考名额多少和打分规则，最后根据分数排名决定报名情况，得分不入围者可以及时回原地报名，避免社会大波动。这种制度照顾了农民工对于城市贡献程度，也顾及到了当前各地引进高层次人才战略的需求，不会根本上冲击本地考生权益。
（三）环境之协同
异地高考既是制度问题，也是技术设计问题。如果单从高考与户籍关系看，二者脱钩绝非难事。异地高考本质则是教育资源均等化供求问题，涉及教育制度、户籍制度、财政体制等内容，波及东、中、西部各类地区，不同层级政府的博弈，在短期内很难取得立竿见影的效应，甚至还会局部管理无序和混乱。所以异地高考，需要构建环境协同机制，才能标本兼治。在宏观上通过教育体制、社会管理体制创新，促进异地高考转移支付制度规范化，加大中央财政投资规模实现教育产品与服务的供给能力；在微观上要优化地方政府异地高考制度协作机制，赋予地方政府更多的异地高考决策权，在保障京津沪苏等地考生权利基础上，使异地高考更符合地方需求和特点。
三、结语
去年“两会”时，教育部有关负责人就社会广为关注的“异地高考”问题，给出了改革方案出台的时间表。时间整整过去一年，今年“两会”期间，教育部部长袁贵仁出席江苏代表团会议时，对“异地高考”作出回应：“工作有了良好的开局。”据他介绍：目前已有9个省份今年解决高考问题。全国已经有3000多名考生报名，其余省市区会在2014年解决。”
“难产”的改革方案
2012年12月30日，在舆论的注视下、在民众的期盼中，北京、上海、广东三省异地高考改革方案，在距离教育部要求的最后时限只差一天的当口，“压哨”出台。
透过这一年的“时间表”，人们能够清晰地看到“异地高考”在这个涉及多方利益格局的形势下，经历了怎样的演进过程，各方作了怎样的博弈与努力。
“异地高考”由来已久，它关注的是外来务工人员随迁子女接受高中后教育升学考试的问题。随着近几年城镇化进程加快，这一群体规模急剧扩大，逐渐转变为一个大的社会问题。民众呼声从民间而起，2009年后经过舆论逐步放大，最终在2012年“两会”前夕达到一个高潮，并成为当年“两会”的教育热点。
去年“两会”，面对舆论呼声，教育部部长袁贵仁表示教育部正在努力推进，处于最后冲刺阶段了，“用不了10个月就会出台相关政策”。这是教育部第一次就“异地高考”问题给出明确的时间表。
接下来是等待，是期盼。尤其是即将参加高考的学生和家长，期盼能够搭上改革政策的“顺风车”。这期间，媒体舆论关于“异地高考”的争论愈演愈烈，北京、上海等地还引发了当地家长与外地家长网上辩论，站在各自的立场，双方互不相让。
2012年8月31日，国务院办公厅转发教育部、发改委、公安部、人社部的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，明确提出，“各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台”。
该意见的出台，确定了各省“异地高考”改革方案的时间表，而在一些学者看来，文件的下发，意味着“异地高考”改革方案制定过程中，“角色”悄然发生了转变，主导权由中央转移到了地方。这样的转变立刻把各省教育行政部门推向了舆论的中心。
作为教育主管部门，教育部则承担起了调控者的角色。这种“调控”主要体现在对“异地高考”门槛标准的设置上，而这正是改革方案制定的核心与关键所在。同时，教育部有关领导强调政策制定要充分考虑各地实际。
2012年9月6日，袁贵仁在国新办会上透露，“异地高考”需要在家长、学生和所在城市三方面符合基本条件：家长在流入地要有稳定的工作、稳定的住所、稳定的收入，交了各种保险，尽管不是户籍人口，但是常住人口；学生本人在流入地就读的时限不同，各地根据实际情况制定政策，什么样的学生跟本地生享受相同的升学考试政策；还要看这个城市发展需不需要这个行业，需不需要这个群体。
“三个基本条件”一经，便引起了很大争议。但教育部也进一步明确了各省政策出台的自，也为门槛设置提供了指导性意见。随着时间的推移，各省也加快了方案制订的步伐。不久，人们就等到了第一份正式方案出台。
2012年10月31日，黑龙江省率先公布了方案，成为第一个明确“异地高考”具体门槛的省份。根据方案，具有黑龙江高中学籍且高中阶段在黑龙江连续就读3年以上，父母在黑龙江有合法职业和合法稳定住所的外省籍随迁子女，可在当地报名就地参加高考。其中，合法稳定的住所含租赁房屋。随后，安徽省也出台了方案，且唯一要求是有“高中阶段完整学籍”，这一门槛比黑龙江还要低。
然而，在距离截止日期1个月的时候，除了山东、黑龙江和安徽3个人口输出大省出台了具体的方案，人们并没有看到方案密集出台的情景。
此时，教育部适时出手。2012年11月22日，教育部要求各省级教育行政部门要将方案制订进展情况报教育部。教育部会同相关部门对各省（区、市）开展专项督查，还分赴京、沪、粤等地督促指导落实方案。教育部副部长杜玉波表示：进城务工人员随迁子女在当地参加升学考试是教育公平的标志性事件，现在离年底只有一个多月时间，“要集中力量，打好这一硬仗”。
实际上，没有出台方案的省份情况并不一样，像江苏省虽然没有出台具体方案，但江苏省教育厅厅长沈健已承诺在2013年执行异地高考，且在年底前出台具体方案，政策出台后，将为“异地高考”学生补报名。
毋庸讳言，其他地方省份所引起的关注，都无法与北京、上海、广州相比，各方的眼睛也始终紧紧盯着北上广将出台怎样的改革方案，因为这三个大城市才是“异地高考”改革关键所在。早在去年“两会”时，杜玉波就坦言：异地高考问题的主要矛盾集中在北京、上海、广东，其他省的问题都不是很大。而21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为：“作为人口流入较大的地区，如果北上广的异地高考问题不解决，基本上等于我国整体的异地高考问题没解决。”
此时的北京、上海、广东三个人口输入较多的地区，基本处于“静音”状态，只是回应：方案正在制定过程中，会在年底前出台。
进入12月，各地2013年普通高等学校招生网上报名工作陆续开始，但在北京、上海、广东三地2013年普通高等学校招生网上报名工作有关规定中，均未涉及“异地高考”的相关内容。这意味着三地“异地高考”学生今年还得踏上回老家高考的漫漫路途。
就在人们质疑三地方案能否按期出台的时候，在距离2013年只剩下一天的时刻，三地方案不约而同地在同一天摆在了公众面前，不出许多人预料，方案一经出台，随即引发一片质疑之声。
“门槛”，高低几何？
袁贵仁表示，在进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加高考的问题上的态度是“积极解决”“符合条件”和“因地制宜”。从“异地高考”改革方案出台过程中，人们看到了相关各方的积极态度。无论是中央还是地方。
矛盾的焦点聚集在“门槛”的设置上，无论是“符合条件”还是“因地制宜”，说到底都是门槛问题。
多高的“门槛”才合适？这取决于各地的实际，却也让各地尤其是北京、上海、广东陷入了两难的境地。正如杜玉波所言，解决“异地高考”，难就难在“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”。
在已经出台的改革方案中，各地一般依照教育部“三个条件”，对家长、孩子、城市需求等条件有所限制，但各地由于现实情况不同，具体限制条件相差也比较大。而这种差异，也标注了“异地高考”门槛的上线与下线。
最早出台方案的黑龙江省规定，异地考生只需满足本省学籍、高中连读3年、有稳定住所3个条件就可报考。而山东、安徽只设置了高中3年完整学籍的要求。要求3年完整学籍，也是当下高考“分省招考”所必须的。而门槛低也在于这些省份是人口输出大省，“异地高考”压力较小。安徽省教育厅副厅长李和平表示：目前在安徽省的外省籍高中学生约2000人，其中预计有几百人在安徽参加高考。“这对于安徽的几十万考生而言，影响不大。”
门槛最高的无疑是“压哨”出台方案的北京、上海和广东，尤其是北京和上海。北京方案只是给出了中职、高职考试的规划，却对“异地高考”这个最关键的问题没有计划“放开”；上海将“异地高考”政策与《上海市居住证管理条例》挂钩，持有上海居住证A证，即人才引进类居住证的来沪外来务工人员子女在上海参加高中阶段学校招生考试并完成高中阶段完整学习经历，可在当地报考；广东方案主打“积分入户”。2013年起，通过积分入户广东的异地务工人员、高技能人才，其随迁子女可在广东报名参加高考。其他符合条件的随迁子女从2014年开始可以报考高等职业学院，2016年可以报名参加高考。
对于三地方案，舆论褒贬不一，但普遍认为门槛过高。长期关注“异地高考”问题的北京大学法学院教授张千帆还给北京、上海方案打了分：上海方案不及格，北京方案零分。对此，张千帆作出解释，“四部委布置的‘作业’是异地高考，上海的突破尽管和预想一样小，但至少有一个方案，而北京仅上交了一张‘异地高职’的答卷，再无其他，这简直不可思议。”
对于上海的“积分制”方案，在熊丙奇看来，这在某种程度上算不上是“异地高考”改革，而只是人才流动制度和人事制度上的改革。广东外语外贸大学副校长顾也力对广东方案“刚刚及格”的评价谈了自己的看法。他认为广东也存在困难，但有了一个解决问题步骤，门槛相对也低一点。异地高考涉及各方面的问题，一下子难以解决。
对此，中国教育学会会长钟秉林也谈了自己的看法。在他看来，外来务工人员为城市建设作出了贡献，理所当然应该平等享有受教育的权利和参加考试的权利，但是操作起来确实问题比较复杂，尤其是北京、上海和广东这些外来务工人员比较多的省份和城市。
对于北上广方案，钟秉林认为，无论是站在常住人口角度，还是外来务工人员角度，方案不能令人满意。但“往前走出一步总比原地踏步强，教育部应该督促各省市尽快落实‘异地高考’的举措、措施，在这个过程当中不断完善相关政策，看哪些办法能够进行调整，哪些办法步子可以迈得更大一些”。
从目前情况看，学生条件――高中阶段完整学籍，已成必备限制条件。对此，主张放开“异地高考”的专家学者以及家长也没有多少异议。但“如果在父母工作年限、居住地、缴纳社保等方面的要求提得过多的话，就会演变成新一轮的‘拼爹’。受教育权利不应受家庭环境的影响，在制定门槛时，应只针对学生本身才是合理的”。熊丙奇表示。
由此，限定条件如何设置也成了“异地高考“改革最难把握的度。条件设置过高对外来务工人员子女不公平，条件太低则意味着京、沪等大城市的住房和教育等资源会随着外来人员的涌入面临巨大考验。
实际上，北京、上海等地门槛适当高一点，许多民众是理解和接受的。有学者认为，教育公平不可能一步到位，需要逐步实现。尤其是京、沪等地长期享受教育特权，一下全部放开肯定会出现城市“消化不良”等大量问题。开始的相对高门槛可以起到缓冲作用，以后再逐步降低。
当“异地高考”改革面临较大阻力时，袁贵仁表示，“教育部不会出台异地高考统一方案”。在他看来，流入地有大城市、有中等城市，各地差别很大。态度要积极，办法要从实际出发。“为什么要因地制宜呢？因为各地对利弊都是要权衡的。根据各地经济社会发展情况和承受能力，以及人力资源需求，权衡后来解决。”
在接受媒体采访时，袁贵仁透露：今年部分省市已确定将重新出台新的“异地高考”方案，“北京今年还会出台一个新办法”。而上海市也将完善“异地高考”改革方案列为今年要办的“实事”。
“门槛”高低争论背后，掩藏着的是不同利益群体的诉求。正如钟秉林所言：利益诉求都有不同的价值取向，考虑的不一样，外来务工人员考虑孩子平等接受教育、参加高考的权利；常住人口考虑的是不要影响到自己的孩子上学――其实不是上学的机会，是上好大学的机会。而政府除了考虑促进教育公平，还要考虑资源的配置问题。“所以，不同的问题交织在一起，制定一个大家都满意的方案就非常难了。”
一堵难以推倒的“墙”
“异地高考”作为近两年教育公平领域的首要关注点，从表面上是一个高等教育招生政策的问题、教育问题，但实际上，其背后凝结着复杂的社会因素。
2012年10月18日，一则“京籍家长与非京籍家长在市教委办发生争吵”的视频出现在网上。这是支持与反对“异地高考”的双方首次正面冲突。与此同时，上海一外地女孩就“异地高考”约辩沪籍人士也引起了轩然大波。
双方争辩的显然不是“在哪里考试”这般简单，而是对于教育资源、尤其是优质高等教育资源的博弈和争夺。正如有学者所言：从表象上看，“异地高考”是随迁子女在读书、高考上遇到了问题，但本质上，它是30多年来，中国在经济社会发展中，因为既定的制度设计，人们的社会经济角色和公民权利、国民福利被剥离的后遗症。
这种“后遗症”体现在社会生活的方方面面，在教育领域最突出的就是高考招生录取上巨大的地区差异。据有关调查，北京考生考上北大的几率是广东的37.5倍，是安徽的41倍。以2009年复旦大学招生为例，上海考生进复旦的机会是全国平均的53倍，山东考生的150倍，河南考生的274倍，内蒙古考生的288倍。显然，这样的差距超出了许多人的心理承受限度。
今年“两会”上，河南大学党委书记关爱和就为本省考生高考不公平“痛心疾首”。据他介绍：2012年，全国在校本专科学生有2391.3万人，而河南只有150多万人，仅占全国的6.5%；全国一类重点学科287个，河南仅1个。在政府工作报告中，国家的高等教育毛入学率为30%，而河南省毛入学率低于全国平均水平好几个百分点。虽然数字上看只是几个百分点的差距，细化到河南考生却不是小数。而作为拥有80万考生的河南省而言，目前无一所“985”高校，只有一所“211”大学。
“冰冻三尺，非一日之寒”，“异地高考”问题从根上说，是高等教育资源长期不平衡、日积月累的结果。正如北京师范大学教授顾明远所言：我国高等院校的地理分布基本上是在计划经济时期形成的，一些省市高等院校高度集中，另一些则极度缺乏高等教育资源。由于中央政府高等教育经费的短缺，高等院校或者下放给地方或者中央与地方共建，这就使得大学不得不在所在地不成比例地扩大招生，从而造成了地区间高等教育机会差距的扩大。
为人诟病的“高考移民”，其实也是教育资源不平衡、长期不公平而导致的“非常”之举。说到底，就是为了逃避当地激烈的高考竞争，争取更大机会上一所好的大学。
还有就是当下的高考招生制度将考试与户籍捆绑在一起。由于户籍制度改革滞后，众多外来流动人口在城市扎根安家，与当地人一样工作、缴税、履行义务。本来是否能够取得当地户籍不是什么大事，但没有当地户籍就制约其子女受教育权利的实现，尤其是严重制约了子女获得当地优质高等教育资源的权利，这就成了大事。
对此，钟秉林认为：“很多教育改革看起来是教育内部的事情，实际上它往往涉及社会各个领域，因为教育的发展和经济社会联系越来越紧密，所以一些教育改革必须有配套的改革。”这一点在“异地高考”改革和“户籍”改革关系上可见一斑。户籍制度改革属于社会管理改革的内容，如果户籍制度改革得以有效推进，那么“异地高考”问题就变得简单了。
“但问题是在我们国家包括户籍制度改革在内一些社会管理改革还没有到位的情况下，高考招生制度改革要率先迈出一步，承担了很多不光是教育内部的、也包括教育外部的压力，这让问题变得非常难。我想这也是现在许多人对改革方案不满意的一个原因。”钟秉林坦言。
北京、上海、广东等经济发达、高等教育资源丰富的省市，改革方案之所以“难产”，其背后是优质教育资源的地区博弈，是现有户籍制度支撑下的公民权利和社会福利格局的羁绊。这恰恰是“异地高考”难以破题的症结所在。
对于北京家长反对放开“异地高考”的做法，一位在京外来务工人员坦言：“北京的教育资源丰富、教学质量高，我当然希望自己的孩子能够在北京参加高考，但是我也理解一些京籍考生和家长的想法，毕竟这会损害到他们的利益。”
针对北京等地一些家长反对放开“异地高考”的做法，中央财经大学统计学院院长贺铿直言：破除分省市的录取计划，实行统一分数线录取，谁也没有理由去反对。
张千帆则指出：“分省指标这个体制存在好几十年，各地家长也就习以为常，把这当做自己的一种权利。”显然，从考虑子女前途、保护自身既得利益的角度看，要实现这样的利益让渡，无论从观念还是现实，难度都是极大的。
对于“异地高考”，许多人担心放开后“高考移民”会激增，城市人口会“崩溃”，城市资源会吃紧。张千帆表示：“事实上，这个群体的人数即便在京沪也十分有限。以北京为例，即便允许全部在京就读高三的随迁子女在京参加高考，2013年在京参加高考的预计人数仍将低于2012年在京参加高考的人数。因此，马上吸纳就读高三的随迁子女在就读地高考并不会对当地考生产生严重影响。”
苏州工业园区职业技术学院高教研究所副所长王寿斌则认为，异地高考政策“复杂”的根子并不单纯在于“涉及的人多”，也不在于北京、上海比别的地方有更多的优质教育资源，而在于京沪考生长期比其他省市考生拥有更加优越的高考特权，凭着“本地人”的身份，他们能够以相对低得多的分数拿到名牌高校的录取通知书。
在王寿斌看来，现行的按省（市、区）区域分配名额、制定政策的不公平高考招生录取政策，才是催生“高考移民”的首要因素。这个“惯例”一天不改，就一直会有人想钻政策的空子，通过“移民”京沪广获取教育利好。区域利益不能割舍，“异地高考”政策将永远没有两全之策和根治之举。
“坚冰”如何化解？
尽管面临困局，但放开“异地高考”占据了舆论主流，推进教育公平是党和国家既定教育发展方针，不会因为一时一地的困难而停滞。正如新东方教育科技集团总裁俞敏洪所言：“北上广目前推出的异地高考政策，本身就带有歧视性”“中国社会发展到现今，任何不把全体公民当做统一整体的政策都是不可延续的，并且一定会带来后遗症、遇到障碍。”
“解决异地高考问题，既要解决随迁子女的问题，又不能影响北京、上海当地考生的权益”，有学者认为，既得利益无法让渡，几乎将“异地高考”改革推向了停滞的境地。甚至有人悲观地认为，“10到20年能解决都是乐观的估计。”
面对“异地高考”的困局，一些学者认为地方政府在和教育主管部门进行一场“博弈”，在既有方案不能令人满意的情况下，应该由教育部统一制定方案。对此，钟秉林并不赞同。他认为，教育部的主要职责在于制定改革的原则，以及政策制定后的监管。此外就是方案实施过程中，根据各地情况进行招生名额的配置。制订具体的方案还应该由各省市来做，方案必须根据各省当地实际、资源配置情况以及基础教育发展水平来确定具体的方案，不能搞“一刀切”。
除了教育部统一制订方案，在今年“两会”上，有代表委员提出，要解决“异地高考”，需重新回归全国统考，根据考生分数和生源所在地按比例分配高等教育资源。钟秉林认为这个方案没有抓住改革的本质。
钟秉林强调：“异地高考”改革只是高考招生改革当中的一部分。任何教育改革不能背离它的目标，高考改革目的是为了什么？它首先一个功能还是筛选人才。“全国统考一张卷，大学的招生自何在？所以不能往回退。即便全国一张卷也未必公平，一张考卷各省也不可比。”“还得抓住改革的本质，实现它的基本目标，基本目标就是更科学选拔人才，另外推动学校自主办学，提高教学质量，形成学校自己特色，这是最根本任务。”
“30年改革经验说明，今天的教育成就得益于改革开放，解决问题需要继续改革，今天我们一个建议，如果被采纳，可能是一批孩子受益，也可能是一批孩子受损失，哪一个孩子都伤不起，所以政策的制订、执行不能靠个人感情，不能靠拍脑瓜决策，不能打无准备之仗。”袁贵仁感慨地说。
据了解，目前26个省放开了中考、9个省放开了高考，今年高考报名有3000多人，最少的省份有100多人，最多的有1000多人。当得知放开“异地高考”的消息，一位外来务工人员感慨地说，有“回家的感觉”，孩子再也不用为了参加高考千里奔波。
江苏省教育厅厅长沈健认为：解决“异地高考”问题，不仅是让随迁子女和本地学生同样接受教育的单一权利，最终是教育能不能给予公平机会，同时也为整个社会奠定公平基础。
袁贵仁认为，“初步解决进城务工人员随迁子女平等义务教育的问题用10年，我们解决中考、高考问题才半年时间，要完全解决，人人满意是不可能的，我们认为这个进度是好的。”他表示：教育部作为职能部门，认为各地做了很大的努力，教育部尊重各省（市、区）政府的实施办法。
有学者认为，在既有教育资源条件下，“异地高考”问题的解决，需要京沪等地做适当的利益让渡，互不相让的结果就是谁也无法“过河”。当然，在具体实施过程中，可以根据“异地高考”情况，在招生名额分配上予以必要的考虑。“两会”上，袁贵仁也表示：“异地高考”不会对本地教育资源产生影响，教育部会积极地服务各地，统筹协调，解决本地和外来考生的考试权益问题。
熊丙奇主张，在现有高考招生制度框架不改变的情况下，解决“异地高考”问题仍需国家主导。如果仅把制订方案的权限交给地方，很有可能导致具体方案落实难。在现有制度框架无法突破的情况下，可从国家层面出台一个基本的门槛标准来确定资格。而如果在现有的高校自主招生方案的基础上推动高考制度改革，加大高校和考生的自主选择权，则会为彻底解决“异地高考”探索一条新路。
但对于北上广这些“异地高考”情况比较复杂的地方，熊丙奇认为还需要国家有更多的支持性政策，“在施行异地高考后，外地考生人数增加，对当地考生录取机会带来影响，而这些不可能靠调剂弥补。”
“异地高考”是现有高考招生制度矛盾的集中体现，要化解这样的矛盾，除了出台类似“异地高考”改革方案这样的治标之法，根本上还依赖于推进高考招生制度整体改革。这在《教育规划纲要》中已经有了明确的指向。
“我们对双方的诉求都要理解。目前来看，北京要平衡异地高考和‘高考移民’的矛盾，不适合简单采取放开报考条件的方式，因为报考条件上放开一个小口子，只能解决小部分的需求。我认为可以将高考改革和推进“异地高考”结合起来，打破按计划录取集中录取制度。”熊丙奇认为。
对此，钟秉林指出，高考招生制度改革“内容设计十分复杂，不同利益群体诉求的多样化和高考招生制度功能的扩大化，使得目前改革进程与社会期望仍有差距，改革任务仍然十分艰巨”。钟秉林强调：高考招生制度改革涉及观念的转变、制度的创新、利益格局的调整和相关技术的应用，需要政府、高校和社会等各方面的广泛参与和支持，必须积极稳妥地加以推进。
从更深层次上看，“异地高考”问题显然不是一个单纯的教育问题。海南省政协副主席林方略指出：教育公平程度也是经济基础的反映，没有教育落后的发达地区，也没有教育发达的落后地区。当前，我国教育领域存在的各种不公平现象从表面上看源于教育资源配置的不均衡，但根本原因在于社会公平、权利和资源分配的相关制度不完善、不健全，越到权力层级低的地区，越是贫困、边远欠发达的农村地区，能够集中和调配的资源就越少，教育投入能力也就越弱。
因此在他看来，单纯从教育领域推动既难以真正实现教育公平，更难以承担通过促进教育公平来实现社会公平的重任。要从根本上改善我国教育发展不公平、不均衡的现状，必须着力于减少经济、权力、区位等外部社会因素对教育公平的制约，构建起促进教育公平的制度基石。
显然，这需要依赖我国社会改革的整体推进，尤其是与“异地高考”甚至高考招生制度密切相关的户籍等相关制度改革。
“户籍问题是国家社会管理改革面临的一个重要问题，这个不解决，异地高考仅仅是权宜之计。这要顶层设计、综合考虑才能根本解决。社会改革不可能一蹴而就，必须循序渐进，必须实际问题实际处理。”沈健强调。
对于人们担心的“高考移民”现象，熊丙奇坦言，实施“异地高考”确实会放宽这个门槛。怎样避免开放“异地高考”带来高考移民问题，也是检验该方案能否成功推进的一个重要因素。他认为：一方面，要通过彻底高考改革来解决这个问题；另一方面，当前推进“异地高考”最关键之处，在于界定进城务工人员随迁子女这个概念。这就需要完善的配套实施措施，最大限度保证各方面的利益。
实际上，为了保证“异地高考”政策不被“高考移民”钻了空子，在国务院出台的通知中要求各地出台办法，对进城务工人员进行资格认定。
关于“异地高考”问题上所遇到的艰难险阻，人们有理由对政府改革寄予期望。