(一）双溪镇伍河村的位置、人口状况陕西省安康市汉滨区双溪镇伍河村位于双溪镇西北部，距离镇政府约7.5公里，是全镇比较偏远的村之一。西与汉滨区沈坝镇接壤，北与汉阴县田禾乡接壤，东南与本镇兴红村相连。全村是2001年村组并村改革时由3个行政村合并而成的。现在全村总面积约6.8平方公里，辖11个村民小组，村民267户，共有人口1018人。
（二）双溪镇伍河村的经济、教育发展状况近年来，该村紧紧依托地域资源优势，因地制宜，围绕“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的20字方针，发展蚕桑、魔芋、畜牧、劳务输出促进农民增收，取得了显著成效。该村教育的发展也取得了显著成效。自2000年以来，随着全国普及九年义务教育的实施，该村适龄儿童都顺利进入了学校，完成了九年义务教育，基本上消除了辍学现象。每年考入高中和大学的人数也逐年递增。同时，很多农民也接受了各种技术培训，增加了知识和劳动技能。
二、退耕还林对安康市汉滨区双溪镇伍河村教育的影响
退耕还林作为西部大开发的根本和切入点，自1999年开始在安康市汉滨区双溪镇伍河村实施。10多年来，退耕还林政策在对双溪镇伍河村生态环境、生产结构、就业方式等产生影响的同时，也对该村的教育产生了深远的影响。为了有效分析退耕还林对双溪镇伍河村教育的影响，笔者抽取了双溪镇伍河村165户村民以问卷调查的形式进行调查。本次调查于2013年1月在双溪镇伍河村的267户村民之间展开。共发放了问卷165份，问卷有十六个选择题和一个问答题。本次调查问卷回收162份，回收率约为98%，有效问卷158份,各组问卷数量的发放比例和回收比例基本相同。
（一）退耕还林对双溪镇伍河村教育的积极影响第一，退耕还林后农民收入和素质得到提高。退耕还林工程自在全国实施以来，已经深入人心，对农村的经济、农村的就业结构等各个方面都发生了深刻的影响。1、退耕还林引起农户家庭主要收入来源结构的变化。关于退耕后家庭的主要收入来源问题，根据调查结果我们可以看到，自退耕还林政策实施以后，由于大多数农户的农耕地变为生态林或者是经济林，农民的可耕地在减少。大多数农民以外出务工作为自己家庭的主要收入来源，而以农作物收成作为自己家庭主要收入来源的只占少部分，非农业收入和其他只占极少的一部分。2、退耕还林使农民工劳动培训比例上升。双溪镇伍河村原来以种植业为该村的支柱产业，农民的主要收入为农作物收成，而外出务工、非农业收入和其他的收入方式只占很少的一部分。通过调查我们可以看到自退耕后，外出务工人员的主要劳动方式和接受技术劳动培训情况都有所变化。由于退耕还林政策的实施，外出务工农民的数量不断增加。为了提高大量涌入城市农民工的质量，政府或者是企业组织有秩序的农民工技能培训。外出务工方式也由以前的以体力劳动为主转变为以参加技能培训后劳动为主；脑力劳动的人数比例也有所增加。由此可见，退耕还林后外出务工农民劳动方式的改变有助于提升农民工的劳动技能和知识。3、农民工受教育程度与月收入呈正相关关系。综合分析调查数据，我们可以看出不同学历的工资收入是不一样的。从总体上来看，农民工普遍认为学历的高低和工资收入的多少之间呈正比例的关系，即学历越高，工资也越高。因此，根据历史唯物主义社会存在决定社会意识、社会意识对社会存在具有能动的反作用的观点，我们可以分析出未来农民会重视教育对于农村生活的影响，从而加大对教育的投入。第二，退耕还林后从事经济作物人口数量上升、素质提高。退耕还林工程使得从事经济作物人口的数量上升，并且在调查中大多数样本农户都比较重视知识在从事经济作物活动中的作用。但是，该村从事经济作物的劳动方式主要是直接投入劳动力和原材料，经过相关培训后从事劳动的只占小部分。据调查分析这个现象的主要原因是该村的基础设施薄弱、政府的重视力度不够、农户的文化素质和理解能力比较低。从整体上来说，退耕还林工程在该村实施以后，从事经济作物劳动农户对知识在从事经济作物活动中的促进作用作了肯定。第三，退耕还林有利于农村孩子就近入学。双溪镇伍河村村民在退耕还林前大多分散居住在大山深处，交通非常不便利。山路崎岖不平，孩子上学很不方便，儿童失学现象很严重。村民们仅仅依靠山上几亩贫瘠的土地维持家人的生活。耕地退耕后，许多的青壮年劳动力无活可干，最好的去处就是外出打工。据调查，这些外出打工者再回到家乡的第一件大事就是选择在交通便利、经济比较发达的地方建房成家。可以设想，这种现象长期存在会导致地无人耕种，居住条件差的区域的人口自觉地向生存条件好的地方迁移，而这也是自然移民和生态移民的必然结果。同时，政府给予那些无力自然移民的村民的补助也有助于移民工程的开展。正在实施的“新农村社区拆迁补助”政策对于生态移民有很大的促进作用，使得那些居住在大山深处的村民们有机会搬迁到交通比较便利的社区居住。无论是自然移民还是生态移民都会促使人口集中居住，不仅村民的交通状况得到了改善，而且小孩上学也不用再走十几里的山路，可以在家附近的学校读书。
（二）退耕还林对双溪镇伍河村教育的负面影响第一，退耕还林引起农民工子女“上学难”问题。在我国城乡之间，每天流动着上亿农民，农民工已经作为一个特殊的群体存在于大中城市的各个角落。退耕后，随着农民工数量的增加，流动人口及农民工子女的数量也将不断增加。通过分析我们可以知道，随着农民工子女数量的不断增加，他们的教育问题也随之出现。首先、按照现行标准，农民工子女不管上什么学校，都要交费。在公办学校借读要交借读费。而私立学校的收费标准不统一，也不透明，统计起来比较困难。其次，农民工子女的心理上也会出现各种问题。因此，由农民工子女增多引起的“入学难、上学难”的教育问题不容忽视，亟待采取措施予以解决。第二，退耕还林引起双溪镇伍河村学校规模下降。通过调查退耕后学校规模变化情况和退耕后农民子女就读情况并作整体分析，我们可以看到：退耕还林工程在双溪镇伍河村实施以后，将近一半的外出务工人员将子女带到外地上学，使本地学校的生源减少，从而影响到了本地学校规模的扩大，或者是相对于那些规模扩大了的学校而言相对减小了。这在一定程度上也不利于当地教育事业的开展和可持续发展。第三，退耕还林引起双溪镇伍河村留守儿童数量增加。由于村里的劳动力大多数都到城市或者是经济比较发达的地方打工，而这些农民大多数没有经过专业的技术培训，仅仅依靠劳动力的工资收入比较低，加上城市生活开支、教育投入比较大。所以大多数外出务工者选择将自己的孩子留在家乡上学，寄托给孩子的爷爷、奶奶或者是外公、外婆照看。这种现象的长期发展，使村里的留守儿童数量增加，孩子的教育监管也成为一个不容忽视的问题。
三、退耕还林区教育发展的基本对策
通过本次调查，我们基本了解了退耕还林政策在双溪镇伍河村的执行情况以及对该村的教育发展方面产生的一系列影响。我们可以总结出退耕还林工程的实施对该村教育的发展有着双重影响。综合农户意见和本次调查分析结果，分别从社会方面、政府方面、个人方面提出相应建议。
（一）社会应发挥扶持和监督作用，为教育创造良好社会环境第一，加大对经济的扶持力度，为教育的发展提供物质基础。“有无支柱产业已成为退耕还林成果的关键。”因此建议社会根据当地退耕后村民流动经济发展不足以支撑教育发展的问题，在该村开展鼓励村民发展特色经济，销售企业投资发展退耕相关产业的政策，扶持退耕还林区龙头产业和支柱产业的发展。使该村的经济发展模式能够形成“留得住人、稳得住人”的可持续的模式，从而扩大当地的学校规模，在根本上解决留守儿童问题、农民工子女读书问题等一系列教育问题。第二，发挥社会监督作用，确保教育政策公平性。同志在党的十七大报告中强调指出:要保障进城务工人员子女平等接受教育。“推进义务教育是关乎国家和民族进步的基础性、全局性和先导性的工作，各级政府应真正落实研究教育均衡发展问题，促进义务教育均衡发展，确保弱势群体接受义务教育的权利。”因此，社会各界应大力发挥对退耕区教育政策实施的监督作用。并严格监督学校不得乱收费用，不得给农民工子女进城读书设置“门槛”，防止增加农民和外出劳动者的负担。使农民子女接受到与城里人同等的教育，让他们不输在起跑线上。第三，敞开胸怀，消除对农民工子女的偏见。农民工子女进城读书存在“入学难，上学难”的问题。因此，建议社会对农民工子女进城读书这一现象抱着欢迎的态度，人人多一份关怀、多一份爱护。并且，积极主张提高农民工子女学校教师的福利水平，加强义务教育师资队伍管理和建设，提高农民工子女的整体受教育水平。
（二）政府应加大宣传和资金扶持力度，为教育发展提供物质支撑第一，加强宣传和引导，防止社会失衡现象发生。调查显示，退耕区农户对于教育的重要地位认识不到位，部分农户基本不了解退耕还林政策究竟有什么样的政策规范，对教育究竟有什么影响。要使农户从根本上理解教育的重要地位，从心底里对它产生认同和认可。建议当地政府或者是村组织采取措施加大对退耕还林区教育重要性的宣传力度，加大对党员的培训和发展。让农民在思想上从传统的思想观念上转变过来，以更好地促进退耕还林区教育的发展，防止社会失衡现象的发生。第二，经济方面给予补助，加大对农民的扶持力度。有无政府的支持决定着退耕还林政策实施的成效。“农户的‘钱补、粮补’是农户开展退耕还林最直接也是最有效的动力。”双溪镇伍河村村民整体受教育程度比较低的主要原因除了思想观念比较落后保守外，“缺钱”是其主要的原因。所以，在农民自食其力、政府规范退耕补助兑换工作的基础上，再对那些基础薄弱，无力移民的农户在经济方面给予补助，加大对农民的扶持力度，切实促进退耕区教育的发展。第三，完善教育体系，加大对当地农民的培训力度。双溪镇伍河村的教育基础设施不够完善，调查显示，74%的农民愿意接受免费的技术培训，想让孩子接受学校教育。因此，当地政府应采取措施完善双溪镇伍河村的教育基础设施，改善孩子读书环境，加大对农民工的培训力度，提高退耕区的整体教育水平。
（三）提高对教育重要性的认识，自觉提高自身素质第一，正确认识我国国情，认真贯彻国家的教育方针。历史唯物主义认为：“人类社会历史的发展过程，是社会存在和社会意识的矛盾运动过程，社会存在决定社会意识，社会意识对社会存在具有能动的反作用。正确的思想一旦为群众掌握，就会变成改造世界的巨大物质力量。”因此，正确认识我国的国情。认识到“科技是第一生产力”，明白“知识就是力量”的道理。从内心深处对教育的重要地位产生认同和认可，积极推行和贯彻国家的教育方针，使退耕区形成良好的乡村教育氛围。第二，积极参加各种教育培训活动，不断提高自身的素质。退耕还林政策减少了农民对土地的依赖，农民有了更多的闲暇时间进行选择。在政府政策的引导下，农民可以通过接受教育、培训，提高自身的素质和就业能力，通过跨地区的劳动力转移，实现长期就业和异地就业。因此，建议农民积极参加政府组织的各种劳动技能培训。提高自身的劳动素质和适龄孩童的入学率。
四、结论与启示
关键词：瑞典社民党；充分就业；成效分析
中图分类号：D65文献标志码：A文章编号：1673-291X（2013）29-0010-03
一、相关政策简述
（一）积极的财政政策
在国家干预思想的指导下，瑞典社民党在20世纪30年代初期为实现充分就业，解决失业问题的主要措施就是以积极的财政政策来实施国家对劳动力市场的干预。具体在实践上的表现，就是通过国家财政支出的形式建设一大批的公共工程，实施“人民之家”计划，为住宅建设提供财政支持，为私营企业农场主提供贷款和补贴。这些积极的财政政策一方面有利于经济的复苏，有利于劳动力市场的恢复，另一方面也有利于创造大量的工作岗位。在1934—1935年，平均每年有大约6万人左右在特别为失业者安排的项目中工作[1]26-27。汉森总理也曾在1933年的预算法案中表示：“用（政府借贷）这样的措施，将不仅能够为失业大军提供工作，而且能够结束经济停滞，开拓复苏和经济重建之路。”[1]27
社民党政府通过这些积极的财政政策，很好地缓解了当时迫在眉睫的严峻的失业问题。但积极的财政政策需要政府大量的财政支出，长期执行就难免会造成财政赤字的不断扩大，从而造成通货膨胀。于是，20世纪50年代瑞典经济学家雷恩和梅德纳设计出了著名的“雷恩-梅德纳模式”。该模式的主要要素“积极的劳动力市场政策”和“团结工资政策”同样成为了瑞典社会促进充分就业政策体系的组成部分。
（二）积极的劳动力市场政策
积极的劳动力市场政策是瑞典社民党在劳动市场政策领域的主要政策。所谓“积极的劳动力市场政策”，约斯塔·莱恩在《瑞典积极的劳动力市场政策：回顾与展望》中描述到：“用在‘消极’做法（即支付失业保险金和提前退休的养老金）上的开支大大低于用在‘积极’项目上的开支。所谓积极项目我们是指在劳动力需求太低时，搞一些以促进需求为目的的职业创造项目，从而实现充分就业；或以改进供给为目的，调整各产业部门之间、各地区之间劳动力需求结构出现的差距。一切促进供需平衡的信息服务和就业服务处有效的工作也是这个政策的一部分。”[2]瑞典社会该阶段积极的劳动力市场政策主要由两部分组成，即提高劳动者的就业能力和创造就业机会。提高劳动者的就业能力又可称为供给主导计划，即政府通过在职培训、岗前培训等教育形式解决劳动者不能适应就业环境所导致的结构性失业问题。创造就业机会则属于需求主导计划，即通过兴建公共工程等措施为劳动者创造出就业岗位。
提高劳动者的就业能力主要是通过职业培训来提高劳动者的从业技能，从而实现就业困难者的再就业。这种职业培训可以根据市场的需要来进行针对性的培训，从而使劳动者做到有的放矢，大大增加了就业的几率。而且这种培训可以解决由于生产力的发展而带来的劳动者无法胜任新工种的问题。可见，职业培训计划一方面提高了劳动者的素质解决了劳动者的就业问题；另一方面也解决了市场上人才不足的问题。
由政府创造就业机会也是解决失业问题的一剂良药。瑞典社民党在国家干预思想的指导下，通过兴建公共工程、设立公共管理部门等方式人为地增加了大量的就业岗位。此外，他们还通过设立的就业服务部门来实现劳动者和工作机会之间的连接。就业服务部门的有效工作是积极的劳动力市场政策的核心，这些部门将通过掌握的工作岗位供给信息和劳动力市场上的就业需求信息结合起来，为求职者介绍了大量的工作。“就业服务处理论上掌握了全国工矿企业、事业单位需要招工的情况，20世纪50—60年代，15%的劳动空位是借助就业服务处来实现招聘的。”[2]这种政府性的中介组织为求职者提供了便利，也有利于实现就业岗位的合理有效配置，从而使就业率获得提升。
（三）团结工资政策
团结工资政策与积极的劳动力市场政策互为补充。团结工资政策是在1936年瑞典工会联合会代表大会第一次提出来的，这种政策简言之就是“同工同酬”。具体来说，团结工资政策指不管在任何地区工作，工人凭同等劳动获取同等报酬。这种政策的结果使那些低于正常利润或亏损的企业感受到了压力，加快了他们的破产，而对于那些拥有超额利润的企业则是十分有利的。团结工资政策有利于将那些常年处于低效率的企业推出市场，让劳动者从衰败的企业流向先进的有能力创造巨额利润的企业。这有利于劳动者工资的提高，也有助于减少失业现象，对于经济效益的提高同样也是很有帮助的。
但这一政策遭受的质疑也是很多的，从提出之日起人们就对它争论不休。因为很多人认为，这不是一种理性的工资政策，理性的工资政策必然要求一定的收入差距的存在。团结工资政策也没有得到彻底的应用。但是，它和积极地劳动力市场政策一起，对瑞典社会充分就业目标的实现，对于瑞典福利国家的建立，还是起到了重要的作用。
（四）建立有强有力的工会组织参与的集体谈判机制
在瑞典，劳资双方虽然也存在着一定的矛盾，但总的来说，双方在大多数时候能保持一种相互协商的关系，尽量减少对抗。这种关系的形成，就得益于所谓的集体谈判机制。集体谈判机制是劳工组织、雇主组织和政府就劳资关系等问题进行协商、谈判并进而达成某种社会契约的一种制度安排[3]。
瑞典的劳工组织即瑞典的工会组织。19世纪末，瑞典工会联合会（LO）成立，表明整个瑞典的工会从此有了一个长期稳定的中央组织。随着瑞典工业化的发展，瑞典工会的力量也不断强大起来，绝大多数的工人都加入了相应的工会组织，成为了工会的会员。工会在瑞典的影响力几乎可以与瑞典社民党和议会相媲美。强大的工会组织为工人阶级与资产阶级的代表雇主们的谈判提供了可能。因为只有以强有力的工会组织做后盾，弱势的工人们才有可能与雇主平起平坐，共同进行工资谈判等事关劳动者切身利益的重大问题的协商。
除了代表劳动者的LO之外，瑞典还有代表雇主利益的SAF。SAF即瑞典雇主联合会，成立于LO成立之后不久的1902年。作为两大利益集团的权威代表，双方从一开始就合作探索劳资之间通过集体协议实行协商合作的道路。两次世界大战期间，劳资之间的基本妥协基本实现，集体谈判制度也初步建立。该制度主要有以下三大内容：一是由1938年双方签订的“萨尔茨耶巴登”协议发展而来的劳资双方共同解决劳资纠纷制度，该制度规定了双方在劳资纠纷上要相互进行协商，工会应在提高劳动生产率和工作效率以及减少和避免罢工等方面与雇主进行沟通合作，雇主则通过设立的由双方代表组成的劳动力市场咨询委员会来与工会就解雇工人、处理纠纷等问题进行协商。二是通过劳动力市场委员会这个劳资双方加政府成立的三方合作机构来共同管理劳动力市场的制度，这个机构在制订劳动力计划、就业服务计划、职业培训计划等各方面都发挥着重要的作用。三是劳资双方共同决定企业大事制度，即劳动生活自决。通过这一制度，工会获得了参与决定雇员合同的签订等过去完全由资方做主的事情。
集体谈判机制同样有助于降低失业率。有强大的劳工组织作为工人利益的代表参与到集体谈判机制当中，带来的最直接的结果就是有利于工人权益的维护。碍于这一机制，雇主在解雇工人等方面不得不更加谨慎。此外，这一机制带来的和平稳定的经济环境和经济的增长也有利于提高就业率，减少失业现象。
二、对这一时期瑞典社民党促进“充分就业”的相关政策的成效分析
（一）该时期瑞典社民党促进“充分就业”的相关政策取得的积极成果
1.政治领域：巩固了瑞典社会执政地位
1932—1976年间，瑞典社民党连选连胜，连续执政44年。可以说是1932年瑞典社民党的上台执政拉开了其辉煌的序幕。1932年社民党之所以能够上台执政且在随后的44年里保住执政地位，其中一个原因就是因为社民党人基本解决了瑞典的失业问题，基本实现了充分就业的目标。1932年的大选是在失业问题异常严重的形势下进行的。1931年瑞典失业人数比1930年增加了180%，1932年的失业人口则超过了16万人。如此严峻的形势让执政的人民党不得不交出政坛宝座，而瑞典社民党正是抓住了这次机会，从而开创了一个社民党的时代。上台后的瑞典社民党利用瑞典学派经济学的思想，采取在当时具有开创性的国家干预策略，制定一系列充分就业政策，最终解决了失业问题，也赢得了选民的支持。
2.经济领域：促进了失业率的下降与经济的快速增长
失业率的下降是充分就业政策带来的最直接的结果。图1直观地表示出了失业率的下降情况。
图11913—1986年瑞典的失业情况
资料来源：克拉斯·埃克隆德著，刘国来译《瑞典经济——现代混合经济的理论与实践》，北京经济学院出版社1989年版，第156页。
由上图可以清晰地看出，瑞典社民党充分就业政策的实施使瑞典的失业率大幅下降，从上世纪30年代初的20%多降至50年代后的5%以下。
瑞典经济快速增长的原因有很多，其中一个原因就是瑞典社民党的一系列充分就业政策所带来的较少的劳资冲突。劳资冲突的减少一方面给经济发展带来了良好的社会环境，另一方面也直接减少了因劳资冲突带来的雇员平均工作日的损失。如1964—1974年间，瑞典因劳资冲突所造成的每千名雇员年损失工作日数比其他发达国家都要低很多。较低的雇员年损失工作日对经济的增长同样是有帮助的。瑞典在上世纪初仍然属于不发达国家，工业化程度也落后与当时主要的欧洲国家。按照美国经济史学家华尔特·惠特曼·罗斯托的观点，瑞典的经济起飞时间比英国晚85年，比法国晚38年，比美国晚27年[4]。但是到了1974年，瑞典的人均GNP却名列世界第一，超过了那些老牌的欧洲工业强国。
瑞典与其他发达国家因劳资冲突每千名雇员
年损失工作日比较1964—1974
资料来源：弗斯贝克《瑞典劳资关系与就业》，第67页。转引自黄安淼、张小劲编著，《瑞典模式初探》黑龙江人民出版社1989年版第260页。
3.社会领域：维护了社会的稳定
1932年后，瑞典国内政治形势最典型的特点是稳定[5]。政治形势的稳定是社会稳定的一个重要表现。瑞典国内社会形势稳定局面的形成是多种因素共同影响的结果，其中自然也少不了瑞典社民党的充分就业政策。瑞典社民党的充分就业政策最重要的贡献就是基本实现了充分就业，并通过集体谈判机制将劳资间的对抗减少到了最低程度。在这种情形下，瑞典的罢工次数与参加人数总体来说与其他发达国家相比，也是较少的。其中，1967—1968年瑞典仅发生过14次小型罢工，参加人数也只有区区500人左右。另外，充分就业政策也使瑞典社会各阶层间的收入差距逐渐缩小，贫富差距的缩小同样对于社会的稳定具有极其重要的作用。
（二）该时期瑞典社民党促进“充分就业”的相关政策的不足
1.影响了生产效率
瑞典社民党的充分就业政策在减少社会成员的贫富差距、促进社会公平方面是有着很好效果的，但是在注重公平的同时，这些政策也使经济效率有所降低。譬如团结工资政策，该政策的确有利于工人获得较为公平的收入，但该政策不利于企业效率的提高，很多企业因此要么倒闭要么就维持在一种低效率的生产状态。此外，高额的税收也降低了企业投资扩大再生产的积极性。对于个人来说，完善的福利制度与高额的私人税也降低了他们的劳动积极性，很多人宁愿失业靠领取各种福利来维持生活也不愿意重回就业市场。因为失业后的各种补贴也足够其维持一个相对较为舒适的生活；即使失业者回到就业市场，大多数也是在国家的帮助下实现的。瑞典自谋职业者人数在经合组织中是最少的。因此，不管是对于市场主体的企业还是对于劳动者的个人，这些政策都不同程度地降低了经济效率。
2.降低失业率与降低通货膨胀率不能兼顾
凯恩斯曾这样认为，“社会经济——如果按老一代经济学家所主张的那样，随其自由发展——很可能陷入不是失业就是通货膨胀的境地，且不能自拔。”[6]而克服这些问题的良方就是国家干预。国家干预经常利用的手段是影响社会的总需求，具体做法是，国家通过扩大社会总需求（执行扩张政策：增加公共开支或降低税收）来减少失业，通过减少社会总需求（执行紧缩政策：减少公共开支或增加税收）来对付通货膨胀，可见在这种情况下，降低失业率与降低通货膨胀率的方法是相矛盾的。在只有其中一个问题发生时，问题可以得到很好的解决，但当两个问题同时发生时，有时便必须牺牲其中一个。在20世纪80年代中期以前，瑞典由于福利国家带来的高财政支出，不可避免地产生了财政赤字，而在瑞典，财政赤字与通货膨胀之间存在着密切的关系，赤字愈大通货膨胀愈烈。加上社民党政府对充分就业的优先选择，在很多时候当二者发生矛盾时都是牺牲通货膨胀而保全就业。这就造成了在很多时候，瑞典的失业率远远低于其他国家，而通货膨胀率却远远高于其他国家。
参考文献：
[1]沈全水.失业的出路—瑞典就业政策及其对中国的启示[M].北京：中国发展出版社，2000.
[2]张晓华.试论瑞典的“充分就业”[J].世界历史，2008，（5）.
[3]孔德威，金喜在.合作主义就业政策分析[J].当代经济研究，2006，（4）.
[4]罗斯托.经济成长的阶段[M].北京：商务印书馆，1964：64.
伴随着经济和社会的快速发展，我国各大城市的机动车保有数量快速的增长，而相关的基础设施建设和交通管理经验却相对滞后，导致了日益严重的交通拥堵和环境污染等问题。三十余年的改革开放使中国走完了西方国家三百年的发展过程，同时，西方国家三百年发展中所出现的问题也在这三十年之中集中的爆发，以汽车为例，中国的老百姓还没有完全享受到汽车所带来的便利，就要开始为其所产生的问题来埋单。随着交通管理理论的不断成熟，决策者们逐渐意识到，仅仅依靠完善路网和增加道路容量的这一类以增加交通供给的治堵方式，不可能从根本上解决问题。更为先进的旨在控制交通需求的交通需求管理理论(TDM)取而代之，并在交通行政法决策中发挥作用。在这种背景下，以单双号限行为代表的交通管制措施近年来频繁的出现在“中国式治堵”的舞台之上，其中以2008年北京奥运会和2010年广州亚运会期间的单双号限行规模最大、影响范围最广。自单双号限行政策出台以来，争议不断。其成本与效益之疑，临时性与长期性之争，合法性与合理性之惑都持续而广泛的存在着。其赞成者与反对者针锋相对，各执一词，意见纷呈的背后实际上是公共利益与私人利益的博弈。
一、单双号限行行为性质的界定
以北京为例，北京市交通部门于2008年奥运会期间下达了临时禁令，进行了汽车尾号的“单双号”限行规则，保证了奥运会期间城市交通的顺利运行。2008年9月28日，北京市政府出台了《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》将“尾号限行”做进一步调整并延续下来。其法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的相关规定。在单双号限行措施的实施过程中，对于“违反单双号规定上路，将被处以100元罚款;擅闯奥运专用车道等交通管制路段，将被处以200元罚款，如强行闯入，见到交警示意停车手势拒不停车，或不听交警劝阻，罚款额度将高达1800元，并处拘留。”
单双号限行措施是具有行政权能的行政机关运用行政权力、产生法律效果并且表之于外部的行为。北京市政府运用行政权力，通过通告的形式设立了行政法律关系。符合行政行为成立所需要具备的主体要件、权力要件、内容要件和形式要件，是一种行政行为。进一步看，单双号限行是北京市政府针对不特定的相对人，做出的具有普遍约束力，并能够反复适用的行政行为，符合抽象行政行为的一般特征，属于抽象行政行为的范畴。
单双号限行措施出台以来就争议不断。学者们就单双号限行措施的性质和其究竟有没有侵犯到公民的基本权利问题展开了广泛的讨论。有的学者站在公共资源的管理和分配角度，认为“限行措施的本质上并不是对私人财产权(汽车)的限制，车主仍然完全占有汽车的所有权。限行措施只不过是对作为公共资源的道路的一种“分配”，其目的在于保障交通通畅等公共利益。在公共资源有限性的前提下，无限扩张的私人财产及其自由就不再具有确定的正当性，而必须接受某种分配性的限制”笔者对此表示怀疑。首先，所有权具有占有，使用，收益和分配的权能，对其任何一方面的剥夺都可以构成对所有权侵害。对于车辆的尾号限行，“从物权角度来看，实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于其汽车的使用权，这直接影响了私家车主所有权的价值和效能的实现。本质上就是行政机关运用其行政权力将自己的意志施加于物权人的权利行使之上，因此使得物权人对物的排他性支配受到了干扰甚至于剥夺。”其次，笔者认为，不能将对汽车的使用和道路的使用完全隔离开来。毋庸赘言，对汽车的使用正是基于对道路使用的基础上，以此来作为没有影响公民对汽车所有权的借口无疑为一种诡辩。退一步讲，在现代民主法治国家，在强调公民权利本位和国家义务本位的今天，国家当然的承担着公共物品的兴建义务。公共物品的稀缺与紧张不能成为对一部分公民权利进行限制理由。
也有学者认为，限行实际上是改变行政许可的设定内容。根据该观点，在存在交通拥堵的情况下，道路成为了一种稀缺资源，需要对其进行重新的配置。根据我国《行政许可法》第12条规定，对于公共资源的配置可以设定行政许可。该观点还认为：“车主购车后，要想实现车辆的使用价值，必须到车管所登记，车管所所做的登记，即为一种行政许可这意味着，车主对车辆使用权和收益权的实现，是行政许可的结果，而不是购车行为的必然结果”。笔者认为该观点同样值得商榷。首先，根据我国《行政许可法》第14条和第15条的规定，能够设定行政许可的法律文件仅限于法律、行政法规、国务院的决定、地方性法规、省级政府规章，而其他规范性法律文件一律不得设定行政许可。而北京市的限行令是以北京市政府为主体，以通告的形式发出。性质上应属于其他规范性文件的范畴，进而不具有设定行政许可的权限。其次，前文已经提到，限行措施是一种抽象的行政行为，而行政许可的设定和改变是具体行政行为的范畴。综上，限行措施不是一行政许可行为。
笔者认为，单双号实际上就是禁止车主在限制的时段和路段行使自已对于汽车的使用权，是行政机关为了追求特定的行政目的而对车主所有权的使用权能的一种限制，车主基于公共利益的需要而额外承担的一种财产上的不利益，是一种公法上行政限制的结果。也有学者认为：“限行并非是对车主物权的损害，而是对道路通行权的限制，针对的是道路，不是机动车本身，因此，限行与物权法并无关系”。笔者认为，限行并不是对道路通行权的限制，因为对于道路通行权的限制，根据平等原则应当平等实施，不仅包括机动车辆，而且还应当包括非机动车辆，甚至是行人。而尾号限行所限制的仅仅是机动车。综上所述，限行措施属于北京市政府其他规范性法律文件的抽象行政行为，该抽象行政行为构成了对公民财产权的限制。
二、单双号限行的利益结构的分析
支持与反对限行的双方立场泾渭分明，针锋相对。双方的观点归纳起来就是，限行措施能够减少环境污染、缓解交通拥堵，这是政府和公众所能够获得的最大的公共利益。但是，限行措施无疑会损害车主的利益，因为限制了他们对车辆的使用权，并相对地增加了停车和养车的成本。而且，继续限行也可能会损害汽车产业及相关的车辆检测、驾驶员培训等行业的利益。单双号限行措施涉及到政府、无车族、有车族、汽车厂商等各种利益主体。运用利益分析法，拨开这种利益交错的纠结，我们会发现，公共利益与个人利益间的博弈，是单双号限行措施利益关系的主线。
(一)公共利益对私人利益的优位
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”尽管该至理名言常被用以引证权利限制权力的合理性，然而笔者认为它同样可以应用于对权利的限制。权利不是绝对的，而是相对有条件的。而为了实现公共利益是限制私人利益最具有正当性的理由。《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国物权法》第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
从我国宪法和部门法的字里行间之中，我们不难推断出公共利益与私人利益的位阶关系，公共利益较之于私人利益拥有更高的价值位阶。这不仅体现在法律的规定之中，而且在我国的政策和文化宣传中也多有体现，比如我国强调以集体主义为原则，“而集体主义原则的主要内容则是坚持国家、集体和个人的利益相结合，促进社会和个人的和谐发展、倡导把国家、集体利益放在首位，充分尊重和维护个人的正当利益。当国家、集体和个人利益发生冲突时，个人利益应服从国家和集体利益。”公共利益的优位有理论与现实的支撑。首先在数量上，公共利益的总量上势必会超过个人利益。公共利益是全社会成员的共同利益，个人利益只是单个社会成员的个人利益。所有社会成员个人利益总和势必大于单个社会成员的利益，个人利益应当服从公共利益。其次，个人利益对公共利益的服从也有其必要性。社会之所以把个人利益聚合形成公共利益，目的就在于保障个人利益的安全，最终实现个人利益的增长;公共利益的发展，对社会成员来说只会意味着利益的扩张。况且个人利益只有在国家和平安全、社会秩序稳定的情况下才能得到现实化。最后，我国当前处正处在一个矛盾多发期，经济过快增长带了如社会发展不平衡，两极分化严重等诸多负面影响。维护社会稳定已经成为了政府的重要任务。在这样一种背景之下，应当更加注重公共利益，对私人利益的过分强调有些不合时宜。
在当双号限行措施中，政府为了提高空气质量，缓解交通拥堵这一公共利益采取了限行措施。根据相关民意调查，“对于北京限行可能带来的影响，95.2%的受访者都选择了“减少污染物排放，改善空气质量”，成为提及率最高的答案;第二位的是“有效缓解交通压力，保障路面畅通”，比例达到88.8%。”减少环境污染，保障交通通畅这种正面效益惠及了社会不特定的、绝大多数的相对人。正是对于这种公共利益的最求为单双号限行这一行政措施提供了依据和合法性。而基于对公共利益的追求也成为了对个人利益进行限制的最具正当性和合法性的依据。
(二)公共利益对私人利益的补偿
任何一个社会，对于个体利益的不尊重就会导致更多个体的背叛。民主不仅包括少数服从多数的决策导向，而且还应当充分尊重少数人的利益，尤其应当重视那些为了公共利益的实现而其私权受到限制的权利主体。如果漠视私人利益的存在，公共利益就可能衍化成为对少数人暴政的工具。针对国家对所有权的限制，“各国几乎无一例外地将征收或具有征收效果的干预列为所有权人“特别牺牲”的情形，并规定相应的救济。”
单双号限行这一行政措施实际上就是禁止车主在限行的时段和路段行使自己对于其汽车的使用权。这实质上是对车主物权上的一种限制，是车主基于公共利益而额外承担的一种财产上的不利益，应纳入一种广义征用的范畴。对征收或征用，我国法律都有相关补偿的规定。
“在北京奥运单双号限行中，北京市政府决定对奥运会和残奥会期间停驶的车辆相应减征车船税和养路费。据介绍，由于北京奥运期间单双号限行措施的实施，北京市交管部门对停驶的车辆相应减征了三个月的车船税和养路费，减征的税费数额达13亿元。在广州亚运会举办期间，广州市政府也推出了包括十大惠民项目的“亚运大礼包”，其中包括向市民发送感谢信并赠送亚运相关纪念品、亚运及亚残运期间增加放假3天、30个工作日免费享受公共交通服务、免费赠亚运会及亚残运会门票、15万人免费参观亚运主要场馆、向特殊群体发放500元补助等。”对于私权利主体的补偿，不仅是对公共利益和私人利益的一种平衡，而且也是实质合法性的应有之义，亦或者是一种合法性的补强。随着现代社会从形式法治走向实质法治、从管理行政走向服务行政，形式意义上的合法不再成为合法性的惟一内涵，实质合法性的应当成为法治国家、法治政府不懈追求的目标。
(三)比例原则之下的公共利益与私人利益
在分析公共利益与个人利益关系时，比例原则是一个不可回避的核心理论。行政法意义上的比例原则，也称禁止过度原则，“一般认为具体包括必要性原则和合比例性原则。必要性原则，又称最小侵害原则、不可替代原则、最温和方式原则，是指行政权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内，也即所采取的手段是为实现公共利益所绝对必要的，除此之外，别无他法。合比例性原则，又称相称性原则，是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值，两者之间必须合比例或相称。”单双号限行措施长期存在着长期性与临时性之争，以北京奥运期间的限行为例，在奥运会期间，逾九成的北京市民支持限行方案。北京奥运事关国家形象，其成功举办能够提振民族精神，促进经济发展。如果将其纳入公共利益的考虑范畴，其价值是不言而喻的。同时，要在短时间内提升北京的空气质量和交通环境，限行无疑是最为立竿见影的措施之一。因此，在奥运会期间，单双号限行措施符合必要性原则和和比例原则的要求。这也是限行措施在奥运会期间拥有超高支持率的原因。然而在奥运会后，该措施缺产生了巨大的争议。实际上，奥运会结束后比例关系发生了变化，改善大气和交通环境的寻求虽然存在，但已经丧失了紧迫性和措施的不可替代性。限行措施也失去了民意的支持。奥运结束后，北京将限行改为每周一次实际上是对比例关系的重新调整，使公共利益与私人利益重新去向平衡。一种理想的“公共利益——个人利益”关系结构应该是，个人利益对公共利益作出基于合意的让渡，公共利益给予这种让渡以公正的补偿，这一切都建立在相称的手段和目的与私人利益和公共利益比例模型之上。
三、对单双号限行措施进路的思考
对城市交通拥堵的治理是一个复杂、系统的工程，任何一项城市拥堵治理措施的出台，最终都要上升为政府的公共行政决策与执行层面。每一项治理措施的决策出台都会涉及公共利益与个人利益，法律的效率价值与公平价值之间的冲突与均衡。因此城市拥堵治理本质上是一个公共政策选择的政治法律过程，在政策措施的决策，执行和保障的全过程应当引入有效的原则和制度保证其民主性，科学性和合法性。
(一)民主性的实现：公众参与制度
国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要实现“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映”的目标。依法行政的基本要求也包括“行政机关实施行政管理，应当公平地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视;所采取的措施和手段应当必要、适当;当行政机关可以采取多种方式实现行政目的时，应当避免采取损害当事人权益的方式为之”。
“公众参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商的制度过程。”从这个定义，我们可以看出公众参与最重要的两个环节是各种利益的充分表达和富有意义的交流以及协商。“公众参与的核心实际上是不同利益主体之间民主的协商。行政过程的民主化主要体现为公众参与。公众为行政过程提供多元的、分散化的决策基础信息与公众偏好结构。”充分的讨论和论证对于一项行政决策的出台是必需的。在其各个环节比如议程设定、方案草案准备、公众参与评论，都需要充分的讨论和论证，如果建立了充分的公众参与，合理考虑公众的利益诉求，政府所制定的政策就会有更加坚实的民意基础，也才会真正地实现公共利益。表面上看，没有民主参与程序的政策制定与加入民主参与程序的政策制定相比，也许节省了时间，提高了效率。但却可能在方案在出台后遭到很多关于民主性和正当程序的质疑，这样决策者又不得不采取一系列弥补性的弹性化措施，反而破坏了行政决策的安定性，破坏了政府的公信力和决策的权威性。
“单双号限行措施涉及到政府、有车族、无车族、汽车厂商等多个利益主体。在参与式行政决策的模式之下，公共利益实际上是多元利益的合成。”这就要求行政机关在措施的制定和实施过程中，要充分听取来自社会群众和利益相关者的意见。行政机关在做出重大决策时，应通过座谈会、协商会、听证会等多种形式的参与方式保障公民的意见能够得到顺利表达，使受行政权力影响的利害关系人参与到行政权力的运作过程之中。这不仅是参与行政决策模式的要求，也是行政程序正当原则项下的行政参与原则的应有之义。
(二)科学性的保障：专家咨询制度
专家是掌握与公共议题有关的专业知识的专门人才，在某一领域具有权威性，可以以其专业知识在行政决策的过程中起重要的作用，尤其是在事实认定时。专家具备专门性的分析工具，在公共决策体制结构中拥有相对独立的角色空间。当遇到价值偏好的选择之时，应当通过广泛的公众参与，由公众充分地表达他们的价值偏好，而在事实认定之时，则需要专家的职业性和专业性的判断。专家论证不是民主决策的体现，而是科学决策的要求。“民主决策强调民众的感受和各方利益的平衡，然而却未必是最明智的选择。”
行政决策程序包括重大决策程序、一般决策程序、建议决策程序和应急决策程序。专家论证是重大决策的必经程序。决策要达到的终极目的是决策结果的科学性。民主性和科学性之间是手段与目的的关系。试想，如果一个决策经过了民主程序，最终是不科学的，那么这样的决策实际上是没有意义的。多数人的价值偏好可能会导致对事实的认定产生偏差。而专家论证制度在则用理性的观点和思维防止全民的暴政的悲剧。专家的意见应当得到尊重，对合理的意见应当予以采纳;未予采纳的，应当说明理由。作为一项程序法律制度，专家论证应当具有法律约束力，重大的行政决策没有经过专家论证，不能做出决策。以此来保证决策的科学性、合理性。
城市交通拥堵治理是一项复杂和系统的工程，涉及到经济学、交通管理学、交通工程学等诸多学科的专业知识，具有高度的技术性和专业性。而单双号限行作为城市交通治理的一种手段，自然具备专业性和技术性的特点。一般大众由于专业知识所限和易受到价值偏好的影响，其选择未必是科学和明智的。因此，在交通拥堵治理的过程中，专家应当运用其专业知识，发挥对公众的引导作用，将决策的依据充分公开，这样才能获得民意的理解与支持，最终形成科学性与民主性的良性互动。
(三)民主性与科学性的基石：依法决策制度。
依法决策是指行政决策应当有法律、法规和规章的依据，在法定职权范围内依法定程序作出决策。没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定。民主性和科学性是决策正确性的保证，而决策的法定化则是民主性与科学性的保障。没有法律的保障，无论是专家咨询还是公众参与，都可能会成为流于形式的过场。实现决策的的科学化和民主化，必须使民主决策程序和科学论证的程序法律化和制度化，因为通过法制化，人民群众才能通过法定的权利参与到政府的决策过程之中，如果其权利受到侵犯，也能够运用法律手段及时的获得法律救济。专家咨询制度只有法制化，专家的意见才具有法律效力，进而成为行政决策的重大依据。
决策是决策者的主观行为，人的意志因素在决策的过程中起着重要的作用，随意性和片面性就难以避免。而决策程序具有客观性，是制约决策中主观随意性的重要手段。为了保障决策的民主性和科学性，就要使决策程序法制化，使行政机关严格的遵守程序，依法决策。
1.1社会因素
1.1.1政策支持
政府在对小额信贷的内部机制和排除外部干扰等方面起到了重要的作用，它是小额信贷参与的客观主体之一。政府依靠制定和实施小额信贷的相关政策来达到预期效果。因此，对小额信贷而言，一些不合理的政策制定、当地政策落实不到位等，都会对小额信贷产生负面的影响，进而产生风险问题。小额信贷业务机构的注册和审核制度非常严格，为了满足社会经济发展的目标和农民对资金的需求，就不得不需要政府资金的支持，这样才能保证小额信贷业务的正常发展。政府对小额信贷机构的性质进行限定，对贷款利率的规定，这使得小额信贷这种公益机构，存贷利差小，经营成本高，这就需要国家政策的补贴才能持续经营下去。因此，一旦政府撤销了对小额信贷的政策倾斜，将会导致信贷机构因为资金链断裂和资金的短缺而陷入经营困境。
1.1.2信用环境
在金融市场上，信息不对称的条件下，商业银行由于对贷款客户的相关信息和还款能力不了解，不得不采用抵押、担保等方式来减少商业银行自身所承担的风险。作为农村金融市场的媒介，小额信贷机构在业务的开展过程中，也会面临着相同的风险。这其中就包含信用风险。信用风险直接影响到小额信贷机构贷款的还款率，进而影响到其盈利和可持续发展。双鸭山农村小额信贷以扶贫为基本，因此，其延迟还款的风险与其他的风险相比，对机构的影响更为严重。有些地区在实践中，当地政府对贫困农民的贷款给予部分豁免，这也严重影响贫困农民对小额信用贷款有偿性的认识。豁免使贫困农民对小额信用贷款产生了豁免的期望，从而影响了小额信贷机构贷款到期的回收率，使很多原本可以正常收回的贷款延期甚至拒绝偿还。长此以往，必定会影响整个地区的信用环境，这种情况对当地农村小额信用贷款的发展及可持续造成了消极的影响。
1.2经济因素
1.2.1当地的生产规模
双鸭山生产规模近几年几乎保持不变，这种情况不容忽视。一方面，由于双鸭山大部分农村耕种土壤在封冻前均处于干旱状态，春季时，不利于农作物的播种和出苗，使目前生产规模难以扩大。另一方面，大部分农民的农业生产设备过于老旧和落后，且缺少提升农业生产设备的理念，成为了制约当地生产规模的因素。由于双鸭山过于稳定的农业生产规模，使得农村小额信贷的需求量几乎不变，这对当地小额信贷的经营收益和发展十分不利，影响了小额信贷的可持续发展。
1.2.2当地的农民收入
双鸭山的农民收入不稳定，由于双鸭山地理位置、周围环境、市场经济等不稳定因素的影响，农民收入很难得到保障。当地政府年度工作的侧重，对农民的收入也有影响。如果本年度的工作重点是农业，农民的收入将会有所增加；反之，则会减少农民的收入。
1.3自然因素
双鸭山农村小额信贷的服务对象一般都是农民，农民贷款的主要用途是农业生产活动。然而，在农业生产活动中，自然灾害等因素易对农业生产造成影响。所以农业生产活动的特点是周期长、成本高、风险大、收益不确定。农村小额信贷机构向农民发放贷款后，农民将大部分信贷资金用于农业生产活动上，而自然环境很大成程度上制约或影响着农业生产，也就是说，自然环境间接地影响着小额信贷机构的经营与收益。由于自然风险的特殊性，小额信贷对农业相关项目的概率无法准确计算，从而致使小额信贷机构无法利用计算概率来规避相关的自然风险，并按照预期来达到既定的收益。同时，双鸭山农业保险市场由于赔付条件和比率等大部分因素的影响明显比小额信贷的发展落后。所以，自然灾害产生的损失基本上由农民自己承担，从而导致他们贷款的积极性下降，很容易进入恶性的贫困循环，严重制约了小额信贷的发展。
2.促进小额信贷发展的对策建议
2.1完善小额信贷发展的政策环境
为了确保双鸭山农村小额信贷的稳健运行，就离不开良好的政策环境。主要包括：当地政府可以利用对农民有益的相关政策制定，来完善小额信贷的外部运营环境。双鸭山政府应该制定相关的政策，使社会资金回流到农村，鼓励小额信贷机构将大部分网点设在农村乡镇地区，以此实现双鸭山小额信贷机构经营的可持续性。当地政府应该实施并完善监管制度，约束各个小额信贷机构的经营。同时，正确的引导并树立各个农村小额信贷机构的市场定位，尽快出台相关的监管条例和措施，从而对各个机构进行多方位的监管。当地政府也应该放宽小额信贷机构的申请条件，使大部分小额信贷机构合理化、正规化，使农村小额信贷机构逐渐转化为当地正规的村镇银行。有效促进小额信贷机构提高自身的创新性，提高资金的使用效率，使得贷款回流到农村。
2.2加强小额信贷信用系统管理
健康的信用环境是保证双鸭山农村小额信贷机构稳健运行的必要条件之一。加强宣传，提高农民还款的信用观念，使农民强化“有借有还”的信用观念，由点到面，通过个人信用的改善提升村镇的整体信用，充分利用信贷资金的使用率和还款率，使农村小额信贷实现真正的良性循环。
2.3发展农业保险分散小额信贷运营风险
劳动政策包括通过解决就业来解决劳动者的生存和收入保障的就业政策、确保劳动者权益的劳动条件和工资政策，以及为此而进行的劳资双方协调的劳资关系政策等等。随着为确保健康劳动力而问世的社会医疗保险制度的发展，以及向社会保障、社会保护阶段的不断规范和进步，劳动政策由此与社会保障政策并肩成为社会政策的两大政策领域。
目前，这样一种社会政策在改革开放的过程中，逐渐发展起来，并开始对企业，尤其是中小企业产生越来越重要的影响。反观最近中小企业所面临的问题甚或困境，也无不与社会政策中的两大主要领域有着莫大的关联。
近年来陆续出台、不断调整、持续提高水准的社会政策内容涉及面相当广泛。它们包括就业、培训、工资制度、劳动时间、劳资关系等与劳动问题相关的内容在内的劳动政策，以及包括养老、失业等收入保障及医疗保障等内容在内的社会保障政策。如规制企业用工条件的劳动合同法，约束企业用工成本的最低工资标准，赋予企业参加社会保险的义务等政策措施，都对企业的劳动力成本的大幅度提高产生了最直接的影响。有专家根据国家统计局的CPI下降，PPI上升的最新统计结果，惊呼“我们已进入高人力成本的时代”。
目前，劳动合同法的规制和社会保障的成本设计，以及最低工资制度的实行，对中小企业的最大影响莫过于可能带来的劳动力成本的大大提高。在此，明显出现了一个政策设计的悖论。
排除宏观经济因素的影响，以扩大就业为首选目标的政策，理应会更加重视尤其是中小企业扩大雇用的重要条件，即维持低成本的用工的必要性；而将以维护和提高劳动者的权益的政策选择仅诉诸企业，则必然会提高企业的用工成本，导致企业或减少雇用，或降低利润率，从而影响整体的经济发展。这也正是社会保障政策本身携有的“双刃剑”的功效。
我国流域水环境现状令人堪忧，据《2010年中国环境状况公报》显示，全国地表水污染依然较重，其中，海河为重度污染，黄河、辽河为中度污染，松花江、淮河为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题突出。虽然企业排污是造成这些流域水环境恶化的主体，但是由于这些企业也为经济发展和社会进步做出了贡献，如果只是简单地将一切环境责任归结于企业，则不利于环境问题的最终解决。
环保部周生贤部长在《第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话》（2006年12月）指出，“既要研究制定环境管理政策、环境技术政策、环保产业政策，又要研究制定环境经济政策……形成优势互补、合理配置的环境政策体系”。由于传统的环境管理制度是以命令控制方式向排污者提出具体的污染物排放控制标准或发放排污许可证，这种自上而下的管理手段在实施过程中已暴露出许多局限性，如，所需信息量大，且信息不对称、政府反应迟缓、控制污染的费用效果不理想、缺乏刺激污染削减的动力等[1-2]。因此，研究制订激励性的环境政策和环境管理制度是推动我国污染减排、降低流域水污染风险的重要保障。
1研究方法
本研究按提出问题、分析问题和解决问题的思路，从我国流域水环境污染状况出发，分析现有环境政策与管理制度的不足，提出推行环境行政合同制度和环境督查制度以及污染公共处理政策等建议。主要研究方法包括文献收集、比较分析、问卷调查、专家访谈以及统计分析等。
2现有环境政策与管理制度分析
2.1政策体系
按通常的分类方法，环境政策包括环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策、环境产业政策和环境国际合作与交流政策等[3]；本研究按环境政策主体之间的关系将环境政策分为管制性环境政策、引导性环境政策和自愿协议性环境政策（环境协议）3种。其中，管制性政策是政府环境管理的基础，并决定着其他环境政策的框架和方向，而且环境管理效果明显，但是管理效率低，可接受性差；引导性政策和自愿协议性政策作为政府管制不可或缺的补充，主要的功能是提高政府管制的灵活性、降低政府管制的成本和扩大政府管制的影响力，通过激励企业研发新的技术和产品，使用减少环境破坏和污染的生产技术或工艺方法，来减少污染排放量，因此，具有较高的环境管理效率和可接受性。
2.1.1管制性环境政策
是指具有强制约束力或强烈要求的环境政策，是我国不可或缺和处于主导地位的环境政策。大部分是通过制定和实施有关环境资源的法律法规，强制性地规定经济活动主体在资源开发和各种生产经营活动中的行为，如环境影响评价、“三同时”、排污许可、限期治理、总量控制、节能减排等。此外，行政调节也是政府管制的一种方法，如，环境保护目标责任制度、城市综合整治定量考核制度、主要污染物总量减排考核办法等。该类政策的优点是：具有很高的权威性，容易形成社会共识，对企业的影响力大；政策内容具有很强的稳定性，管理措施规范、透明度高，应用时不会出现随意，能使企业形成稳定的预期；政策效果明确，管理方式可操作性强。但是，管制性环境政策一旦制定不能轻易更改，其效果取决于政府执行力度和企业接受程度，执行过程需要庞大的执法队伍和大量的执法经费，而且因为针对不同性质、不同规模、不同地区的企业采取统一的标准而缺乏公平性。
2.1.2引导性环境政策
是指国家在环境保护方面的倡导和要求，主要基于指导、激励和教育，其目标是通过影响经济当事人决策和行为，使资源配置达到“双赢”的状态，如产业结构调整指导政策、环境技术政策、清洁生产政策以及排污收费、绿色信贷、绿色保险、环保核查（绿色证券）、绿色贸易、绿色税收等正在探索中的经济政策。引导性环境政策的优点是：政府监督成本更低、企业选择空间更大、实现“双赢”的可能性更大、政策发挥作用的持续性更强。然而，引导性政策也有局限性，这是因为并非所有的环境问题都能转化为市场问题，而且引导性政策是建立在完全竞争的基础上的，而现实中可能存在市场扭曲，在这种情况下，引导性环境政策也很难发挥作用。
2.1.3自愿协议环境政策
是鼓励企业实现比现行环保标准更高的环境表现，它不仅能调动起企业的自觉性和主动性，而且还可以降低环境成本，这是对传统管理政策的重要补充和发展，已成为西方国家广泛运用的一种重要环境管理方式，有企业自己制定、企业与政府有关部门商定、企业与NGO商定以及企业与政府和NGO共同商定等多种形式。目前在我国以企业与政府的协议为最主要方式，协议的内容包括具体的环境目标和实现目标的时间表，以及签约方的责任与义务。在企业实现协议目标以后，经政府有关部门评估认可，将给以鼓励(奖状、环境标识、新闻媒体宣传等)，甚至给以资金补贴，企业从中可以得到直接或间接的经济效益；如果违约，也要受到约定的处罚。
2.2环境管理制度
我国在污染源管理方面的主要制度有环境影响评价、“三同时”、排污许可证、排污收费、限期治理、集中控制、环境保护目标责任制、综合整治与定量考核等八项基本制度以及总量控制、排污交易、企业环境监督员三项新环境管理制度。这些环境管理制度虽然性质不同、功能各异，但相互之间存在着十分重要的内在关系，构成了一个完整的环境管理制度体系，包括时间的渐进关系、内容的层次关系以及整体的网络关系等。
环境影响评价制度是环境保护中“预防原则”最直接的体现，这项制度改变了以往末端治理的思路，转而从源头控制环境污染。我国在2002年通过了《环境影响评价法》，首次以专门立法的形式确立了环境影响评价制度；“三同时”制度是我国首创的一项控制新污染的法律制度，最早规定于1973年《关于保护和改善环境的若干规定》中。《环境保护法》重申了该项制度；排污许可证制度是以污染物总量控制为基础，规定污染源允许排放的污染物种类、数量和去向的一项环境管理制度，它是在排污申报登记制度基础上发展起来的一种事先调控制度，是行政手段和经济手段的结合体，是各项环保法律法规在每一个排污口的具体体现；排污收费制度是“污染者付费”原则的体现，由政府确定排污价格，由市场决定总排放水平，是我国实施时间最长的一项环境经济制度；限期治理制度是督促超标或超总量排放水污染物的单位在一定限期内治理污染，是对已有污染源进行有效控制的一项事后补救性管理制度，具有行政管制的性质；集中控制制度是以改善流域、区域的环境质量为目的，根据污染防治规划，按照污染物种类、性质，来集中处理污染，用尽可能小的投资获得尽可能大的环境效益；环境保护目标责任制通过采取环境保护责任书的形式，将环境保护工作目标、内容、任务具体化、明确化、定量化，并据此进行考核奖惩；综合整治定量考核制度是政府对环境质量负责的量化过程和具体实施过程。
总量控制制度是在浓度控制的基础上提出来的一项比较新的环境管理制度，包括目标总量控制和容量总量控制，与浓度控制相比，污染物总量控制能更真实和直观地反映进入环境的污染物数量、有利于防止浓度控制中不合理的稀释排放现象；排污权交易制度是由政府确定总排放水平，由市场确定排污价格，有利于优化污染治理责任配置，在降低环境管理成本、促进企业达标排放、促进企业超量减排、促进企业技术进步等方面有着明显的优越性；从2003年起，原国家环保总局就开始试行一种全新的环境管理制度—企业环境监督员制度，希望通过该制度达到企业自主实施环境管理的目的，目前该制度还处于试行阶段，还没有成为日常环境管理的组成部分。
2.3不足分析
2.3.1政策执行力度不够
蒋洪强等对我国主要环境政策执行效果定量评估后得出，目前我国环境政策总体执行效果一般，分数为2.9（总分5分），其中，执行效果较差的环境政策是环境保护责任制度、排污申报登记制度、排污许可证制度[4]。造成这个问题的原因主要为地方保护主义、重视经济发展。由于污染控制成本过高同时又缺乏相应的激励，出现了地方污染防治条例的缺失和监管不善的问题。同时，面对既定的污染管理条例和环境标准，不同企业采取的对策不同，如服从、隐性抵抗或技术创新等。一般来说，贫穷地区的环境政策执行力度和环境改善程度要落后于经济发达地区。
2.3.2对环境风险的科学评估和预警不足
我国环境管理制度虽然在控制污染恶化趋势等方面发挥了卓有成效的作用，但在应对空前的环境风险方面也表现出一些不足之处：一是对环境风险的科学评估不够。如总量控制和目标责任制中的化学需氧量和氨氮等常规指标不能真实反映复杂的环境污染状况和风险；基于单一介质的环境质量评价方法不能真实反映多途径暴露对生态和人体健康的风险；一刀切的环境管理方法难以实现对具有不同环境风险污染源分类、分级的科学管理；二是对环境风险的预防和预警性不足。大部分地区仍然沿袭“先污染后治理”的发展方式，环境管理仍主要以排污收费、限期治理等被动模式为主；环境监测主要采用的还是常规指标和方法，不能对环境风险进行综合预测和科学预警，难以实现为风险防范服务的功能。
2.3.3工业污染防治方面仍存在制度性缺陷
我国已经建立起较为完善的环境影响评价制度，但对环境管制的经济社会影响评价制度迄今仍是空白，长期以来，我国经常以关、停、并、转中小企业为代价，寻求环境质量的改善，这一做法加剧了社会分配不公，加重了各地执行环境保护的经济成本，使环境保护政策难以获得广泛的社会支持，只有建立环境管制的成本—收益分析制度才能有效合理解决环境保护与经济发展之间的权衡问题[5]。而且，我国目前环境保护政策与科技创新政策的整合性仍然不高，其结果是，工业污染防治仍以末端治理为主。
3环境管理政策与制度建议
3.1推行环境行政合同制度
命令控制型环境政策是以单方面的行政方式来约束企业排污行为，双方缺少有效沟通，无法调动企业治理环境的积极性。因此，建议推行环境行政合同制度，以合同的方式约定政府环保部门与企业在环境保护中的权利和义务，通过一定的经济激励政策鼓励企业超越现行的环境规定和标准，从而取得更好的环境保护效果。该制度的优势体现在：通过签订环境保护协定，企业与所在地居民和地方政府之间可以建立起互相的信任，从而使当事人在相互理解的基础上更好地解决环境问题；公众对于不可容忍的环境污染损害和影响可以坚决抵制，对于可容忍的损害和影响，双方可协商一定的补偿或补救措施，也可就污染发生后的处理方式和具体解决方案做出事先约定；对于一些新出现的污染问题，在国家相关标准和规章未出台之前，地方政府可与企业在环境法、民法、行政法等的基本原则指导下，进行协商签订环境保护协定来规制排污行为。
我国《清洁生产促进法》第29条规定：“企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上，可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议……”，该法第33条进一步规定：“自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目，列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围”，这是我国首次以专门环境立法的方式将环境行政合同制度确认下来，但是对于环境行政合同的相关概念、具体内容、订立程序等在法律上都没有明确的规定，极大限制了环境行政合同的具体运用。笔者认为，作为一项合同制度，环境行政合同应当包括主体、客体以及当事人双方的权利义务等要素。环境行政合同的主体包括环境行政主体和公民、法人或其他组织，客体包括生态环境和污染治理措施等。环境行政主体在环境行政合同中除了具有对履行合同的监督指挥权和对违反合同当事人的制裁权，还应承担相应的主要义务，如对相对方当事人履行合同义务提供必要条件或支持，并按照约定给予相对方当事人物质损害补偿或赔偿。
3.2实行建设项目运营期的环境督查制度
《环境影响评价法》仅规定了环境影响评价报告书报批之前的公众参与权，但对其后的公众参与途径却只字未提。为了督促建设项目的日常排污行为，应根据《环境影响评价法》中有关环境影响后评价制度的规定，实行建设项目环境影响后评价管理制度，对评价主体、评价内容和程序进行明确规定。同时，还应进一步完善企业环境监督员制度，从高校、研究院(所)、媒体等社会单位招聘企业环境监督员，实行一年一聘，连任不超过3年，并授权监督员反映在监督过程中发现的各种环境违法行为，收集整理环保部门和社会公众对企业环境保护方面的意见和建议，及时向企业反映在环境管理中存在的问题，并提出改进建议，同时还要协助环境执法人员调查，核实所发现的各种问题。
3.3实行污染公共处理政策
环境保护部副部长吴晓青在“2009年全国环保科技工作会议”上要求，“针对目前实现污染减排目标的严峻形势，面向污染源头控制、总量削减、达标排放和改善生态环境等科技需求，我国将逐步建立较完备的污染减排环保科技支撑体系，…开展污染治理市场化试点”。专业化治污企业承包运营政府出资建设的污染治理设施，或从事治理方案、设计、工程施工、建成后的运营承包服务。我国目前的“三同时”制度实际上是一种分散的点源治理模式，实践中造成资金上的浪费。因为污染防治设施从设计、施工到运行和管理，均需要投入大量的资金，这对于企业来说是一个不小的负担，而且，许多企业对污染治理方面并不内行，污染防治设施由于缺乏技术指导往往不能收到良好的效果，因此，在某些区域，委托专门的污染治理企业进行集中治理将更加经济和有效。