关键词：农村经济；农村金融；金融生态
ConsiderOntheRuralFinancialEcologicEnvironment’sConstruction
Abstract:Asonesaying:thefinanceisthecenterofeconomics.Andtheruraleconomicsdevelopmentalsodependsonit’sfinancialdevelopment.Therefore，thelatter’sdevelopmentmustbelongtoawellfinancialecologicenvironment.Sohowtobettertheruralfinancialecologicenvironmentisthemostimportanttask.Thispaperwillresearchonthispoint.
Key-words:RuralEconomics;RuralFinance;FinancialEcologic
周小川（2004）首次提出金融生态环境的概念，为我国经济发展的核心推动力——金融发展的依赖路径研究提出了新的指引方向。徐诺金（2005）在结合生态学的相关知识后对这一概念进行了进一步的系统化，指出金融生态即“指各种金融组织为了生存和发展，与其生存环境之间及内部金融组织相互之间在长期的密切联系和相互作用过程中，通过分工、合作所形成的具有一定结构特征，执行一定功能作用的动态平衡系统。”
农村金融作为我国金融发展中的特别弱势部位，对其金融生态环境的研究将具有特别重大的意义。本文所指的农村金融生态环境指的是为农村经济发展提供资金融通及其他金融服务的各类金融机构为了生存和发展，与农村经济、金融发展相关联的所有因素及其他机构之间的密切联系和相互作用过程中形成的一种动态的、均衡的系统。
一、农村经济、农村金融及农村金融生态环境的关系
农村经济问题是我国社会经济发展中的大问题。农村经济与城市经济难以融合导致的“二元经济”结构；农业市场化和产业化以及科技化等难以实现导致农业抵御风险能力低下；农民增收缓慢等，这三个方面的问题被合称为“三农问题”。由于农业在整个国民经济发展中的基础地位，以及农民增收缓慢引致的农村市场无法开拓进而导致的消费需求不足，城乡“二元化”日益明显导致的社会发展严重不均衡及其他社会问题等，都是因为农村经济发展滞缓引起的，因此如何解决好农村经济发展过程中的这三个方面问题，是挡在我国社会发展道路上的核心问题。
在近年我国经济实现飞速发展的时候，由于各种原因城乡经济发展的差距越来越大，同时城市金融发展水平与农村金融发展水平之间的差距更为明显，农村主要的金融机构中国农业银行、邮政储蓄及各农村信用合作社的发展非常缓慢，除个别经济发达地方外基本上都处于亏损状态。由于城市在人才占有、科技技术领先、金融发达、生活便利、资源占有占优、商品流通速度快等方面的优势，城乡间的差距将会进一步拉大。
我国城市资本尚处于资本积累阶段，不能直接用城市的资金来拉动农村经济的发展，否则城市科技产业将再次落后于其他国家，从而不利于国家综合国力的提升和长远参与国际竞争能力的增强。金融作为经济的核心，对经济发展的作用是勿庸置疑的。农村经济的发展也只能依靠农村金融的发展，通过农村金融的发展，增强农村资金的流转效率、使用效率，使其最终成为能支撑农村经济发展的资金大动脉。在当前我国农村金融极不发达的情况下，如何迅速提升金融服务水平，笔者认为，首要的应该完善和提升农村金融生态环境，通过生态环境的提升促使农村金融能从内部实现质的飞跃发展。
《金融时报》社评文章《金融生态环境就是竞争力》指出“金融生态环境不仅关系到一个国家或区域的软环境和文明程度，而且也直接影响到该经济体的经济金融发展水平，从一定意义上讲，金融生态环境就是竞争力。”雷和平、林之诠（2005）通过对陕西周至县和澄城县的调研，并对取得的数据进行对比分析，指出金融生态环境的优劣直接关系到一个地方金融、经济的发展程度。
因此，我们要发展农村经济，在不可能实行规模性直接政策倾斜的今天，我们唯一可以走的路就是要发展农村金融，通过农村金融的发展，实现农村存量资金的盘活，加速资金流转，进而实现资金总量放大，推动农村经济实现跨越式发展。而农村金融的发展又必须依赖于良好的金融生态环境。因此，要实现农村经济的发展，当务之急是要提升农村金融生态环境的建设水平。
二、当前我国农村金融生态环境的缺陷分析
农村经济的欠发达状态，尽管不是完全由于农村金融不发达的现实引起的，但是，如果农村金融能得到较好的发展，则一定可以极大的推动农村经济的发展。然而由于我国当前农村金融生态环境不佳，农村金融的发展受到了极大的限制。章政远、祁斌昌（2005）指出目前我国农村金融生态环境在四个方面存在欠缺：法制环境欠缺而导致的金融债权难以受到保护、征信体系欠缺导致贷款人道德风险加剧、信息披露失实而导致银企关系扭曲、经济金融错位导致农村资金大量外流等。《金融时报》的系列评论员文章也从法制、信息、会计制度、征信体系建设等角度对我国金融生态环境建设的弱势部位进行了详尽的分析。笔者在这些研究成果的基础上对我国农村金融生态环境的现状总结如下。
第一，农村宏观经济形势不容乐观，农村资金外溢现象严重。农业的利润率从来就是低于社会平均利润率的，因此农业如果没有一些适当的措施进行补贴，其回报率的低下必然将导致该行业的资金外溢。我国农业发展的现实是回报率极低，农村金融机构赖以生存的土壤如此贫瘠，如何让农村金融健康的成长？此外，由于我国农村的金融机构中，商业银行分支机构及邮政储蓄占有相当的份额，前者出于对利润的追求必然将资金从农村通过其上级行贷放，而后者作为政策性银行运营资金的主要供给者，其在农村吸纳的资金也大部分流出于农村经济循环体系外。资金流动的必然规律作用并且有外流的渠道，导致了我国农村资金外溢现象比较严重，农村金融运行的整体生态环境不容乐观。
第二，法制环境缺失，征信体系建设滞后。法制建设方面的缺失从理论上讲包括立法、司法和执法三个方面，具体到农村的现实，我们在后两个方面才是真正的缺失，已经有的法律规范不能得到很好的执行，“有法不依、执法不严”是农村法制建设中不容忽视的顽疾。这样的法制环境必然是对债权人利益的一种忽视。诚信环境的缺失则是导致农村金融生态环境恶化的更为直接的原因，诚信缺失导致的道德风险由于不可预见性和对后续贷款行为的有力影响，将对农村金融生态环境造成极其不利的冲击。雷和平、林之诠（2005）在其调查报告中列举的这些数据是值得深思的：周至县2004年底农村信用社贷款余额7.6亿元，不良贷款1.7亿元，不良贷款率近25％，而其中的十三类突出的不良贷款余额为4608万元，党政干部和政府的贷款（或担保贷款）就有1656万元，占比近36％，政府及其工作人员都能不讲信用，不还贷款，并且得不到任何的惩戒，这就是我国农村金融生态中的一个不容否认的现实——征信体系建设滞后，贷款人诚信缺失。
第三，对农村金融的监管难以深入，农村金融业务出现“劣币驱逐良币”现象，不利于正规农村金融机构的发展。由于农业贷款的分散性和农村私人放贷的隐蔽性，对其监管难以深入进行，因而不能很好的引导正规金融机构的贷款业务并同时打击那些不利于正规金融事业发展的地下贷款行为；同时由于私人贷款手续简单，贷款期限较短等优势，在农村信用合作社等金融机构不能实现金融业务创新的现实情形下，不能满足市场上的部分资金需要，因而也加剧了非正规金融业务的发展，农村金融市场市场份额不断被侵蚀，外部竞争环境较差。
第四，农村金融机构内部控制制度建设滞后。作为农村金融的主要机构，信用合作社由于历史原因定位一直比较低，参与市场竞争较少，因而导致其管理体制建设、人力资源建设、市场竞争意识建设等都比较欠缺。尤其由于业务涉及范围较窄，致使其在内部控制制度建设方面严重滞后，不仅不能对业务创新进行预见性的控制引导，就是对传统业务也不能很好的进行控制。内控制度的缺失主要表现在财务会计制度、人事及岗位管理制度、风险稽核制度、问责制度等方面。这些内部制度的缺失，是农村金融机构不能实现主动性、创新性发展的内部原因。因而当前我国农村金融机构的内部生态环境是失衡的。
第五，农村行政力量的介入较为普遍，金融市场的市场化程度较低。在第二点中笔者引用的数据已经从一个事实的层面上说明了农村行政力量的介入——不仅是间接的（打招呼贷款、提供政府担保等），更有直接强行与金融机构发生借贷关系，占用大量贷款资金进行非财政性运作，使得原本有限的农村资金创造出现断层。农村金融市场的市场化程度低，不能为农村金融机构的发展提供市场的准确引导，交易环境较差。三、优化农村金融生态环境的若干思考
2005年中央一号文件指出要建设农村竞争性金融市场，而竞争性金融市场的培育需要有良好的金融生态环境。笔者针对前面提出的当前我国农村金融生态环境中的欠缺点，拟提出以下优化农村金融生态环境的建议。
（一）加大法制建设力度，营造宽紧适度的农村法制环境
第一，加强针对农村经济金融建设特殊需要的立法工作。农村经济金融基础薄弱，需要不同于一般经济环境下的特殊法律保护，尤其在如何保障农民以及相关农村经济体的既得利益、预期利益等方面要加大立法力度，只有用法律来确保农村各经济体的正常经济利益获得，才能调动各方面的积极性，否则各经济体之间的利益冲突将很难得到解决，农村金融生态环境将缺失有效的法律屏障。
第二，加大执法、司法力度。在处理和协调农村经济金融事务中要真正做到有法必依，执法必严，在已有法律框架的约束下的所有领域都要做到这一点；同时在农村经济金融活动中司法的力度应该加强，不能等上诉，应该强化主动监督功能。
第三，加强对农村金融犯罪的打击。鉴于农村金融案件一般都多而小，如果按照常规法律程序，打击农村金融犯罪的成本将大为增加。因此，笔者认为建立一种处理农村金融案件的特别简易程序，以期加大打击农村金融犯罪的力度，为营造良好的农村金融生态环境创造一个宽紧适度的法制环境。
（二）以农村信用社竞争意识提升为突破口，营建竞争性农村金融市场
2005年的中央一号文件明确提出要“培育竞争性的农村金融市场”。农村信用社作为农村金融的主力军，按照建立此类金融机构的本意——作为农民等农村经济主体自己的银行，或者按照其设立与管理的模式——社员自治，都应该成为促进社员利益的金融机构。但是由于我国农村固有的封建残余思想，乡镇、村甚至县级政府都对农村信用社进行行政干预，致使信用社的经营行为不能很好的代表广大农民等农村经济体的利益。因此优化农村金融生态环境的重要一步就是要将信用社的官办色彩剔除，体现民治思想，还信用社经营权于民，促使信用社按照市场规律经营，从而为农村金融市场增添一个有力的竞争性主体，进而促使其他各类农村金融机构也能主动由行政主导转变为市场主导，最终建立一个竞争性的农村金融市场。
（三）加强农村征信体系建设
信息不对称是社会的普遍现实，交易双方对自己的状况比交易对手有更多的了解，于是双方可能会利用自己的信息优势进行博弈，一般的结果是社会效率出现损失。因此，信息不对称情况下的交易从整个社会资源利用方面看不是最优的交易行为。
农村金融市场中的交易行为，一个重要的风险来源于交易主体尤其贷款方的信用引起的违约问题。如果贷款方或者金融服务的提供方不讲诚信，则可能会导致交易对方的利益在道德风险发生的情况下蒙受损失，但是交易对方可能不会等到损失发生才进行事后追偿，其可能通过增加其他附加条款增加可能违约方的交易成本，以弥补可能的预期损失。这样的交易将进一步抑制农村金融市场资金的充分及时利用。因此，有必要建立一种包括征信数据库、诚信奖励与惩罚体系、追偿制度等完整的征信体系。
（四）从完善内部控制制度建设、提高人员素质等方面着手，提升农村各类金融机构进行业务创新、风险控制的能力
农村金融市场缺乏必要的细分，对农村各经济体的金融服务需求进行挖掘，因此，金融创新就是一种必要的和急迫的工作。但是我国农村金融机构在现有的人员和制度下，不仅金融产品创新不能实现，就是通过跟随创新实现了金融业务的创新，创新产品的风险也不能在现有的风险约束机制下得到有效控制。
因此农村金融机构应该加大内部控制制度建设力度，尤其在财务会计制度建设、岗位责任制度建设、风险监督与稽核制度建设等方面；此外，农村金融机构应该更加注重引入高素质的金融专门人才，加大对现有员工的培训力度，提升风险意识、风险防范与控制能力、业务创新意识及业务创新能力。为繁荣农村金融市场提供内部制度和人员保障，进一步优化农村金融生态环境。
（五）建立农村贷款保险制度，促进支农贷款发放，提升农村资金自我创造能力
农村金融机构的存贷比一般都只有30％甚至更低，货币创造能力较弱，加上农村商品市场交易通常都是通过现金交易完成，货币流通速度慢，因此，农村资金总量供应不足便不可避免。
建立农村金融机构的贷款保险制度可以有效的促进农村金融机构的贷款发放——贷款保险制度可以确保农村金融机构的经济效益趋向最大。就当前我国经济发展的现实和社会条件可以采用两种不同的贷款保险模式。其一，行业协会模式——农村金融机构自主设立行业性、区域性保险基金。如以农村信用社为主体，联合其他各类农村金融机构，通过类似上缴存款准备金方式强制各机构缴纳一定比例的贷款准备金，形成资金池，并通过招标方式确立区域性的基金管理公司，在资金的运作上采取以安全性为主、以盈利性为辅的方式，当被保险机构发生保险范围内贷款无法收回或其他既定损失情况下按损失金额的一定比例或全额直接从资金池拨付予以补偿；其二，政府机构主导模式——以市级人行中心支行和银监局为核心，通过强制上缴贷款准备金的方式设立资金池。具体资金运作上与前一种方式基本一致，只是在资金管理上可以采取更灵活的方式，或者招标管理，或者自行运作，或者通过指定机构运作等。相对而言，笔者认为第二种模式在当前更为可能，在运作效率上、资金安全性及盈利性等方面都更有保障一些。
此外，科学高效的贷款保险制度还需要建立一个公正、有效的损失评价、损失确认、监督体系，以防止部分贷款机构的道德风险发生。在这样的一种制度保障下，贷款的发放必然加速，从而降低了农村资金的沉淀，提升了农村货币创造能力。
（六）限制农村金融机构成为资金外溢的渠道，以培育相对独立的、具有完整金融创造功能的区域金融市场
农村资金外溢，不仅不利于农村经济的发展，对当地的所有金融机构的发展其实也是不利的。从金融生态环境的含义上理解，在没有充足的资金作保障的情况下形成的金融生态环境绝对是不能支撑当地金融的正常发展。因此，应该从制度层面直接规定各金融机构的资金吸纳与运用方式，同时建立相应的监督和激励约束制度，以确保资金外溢状况得到抑制，农村金融生态环境能有质的提升。
（七）提升对农村金融监管宽度和深度
农村各金融机构为了达到盈利或者其他目标必然与其他机构发生交易，尤其在为了达到利润最大化的目标时，有可能做出违规行为，进而威胁到整个农村金融生态的平衡。因此在当前我国农村金融体系抵抗风险能力薄弱的情况下，应该加强监管，包括两个方面的升华。其一，拓展监管范围即监管宽度。不仅要将农村金融机构的日常经营活动纳入，同时也要把非金融机构的金融业务纳入，以减少其可能产生的对农村金融机构、农村金融及农村经济的冲击；其二，提升监管水平即监管深度。不仅要对农村金融机构的常规经营活动进行监管，同时也要对产品创新行为、制度建设等进行引导，以切实提升农村金融机构的经营管理水平。
（八）加快农村经济体发展，为农村金融机构的发展提供根本支撑
农村金融生态环境的提升从根本上讲还是要依靠农村经济的发展，正如前文所分析的，两者之间存在密切的线性关系，而这种关系是一种映射。只有农村经济体发展壮大，才能促使农村资金在供应量上放大，同时也会促使农村资金在需求量上放大，从而增强货币创造能力和农村资金的使用效率，最终实现农村经济体系内资金的稳定、健康、自主、有序的乘数循环流转，从根本上改善农村金融生态环境。
参考文献
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关键词农村生态环境;现状;成因;建议;安徽霍邱
1调研背景
霍邱地处安徽西部,大别山北麓,淮河中游南岸,全县土地面积3493km2,耕地12万hm2,辖32个乡镇,682个行政村,3652个村民组,人口163万人,其中农业人口141.4万人。改革开放以来,霍邱县农村经济取得了长足发展。但随着农村经济的快速发展,传统粗放的农村经济发展模式和生活方式并没有得到根本转变,许多环境问题日益凸现,农村生态环境令人担扰,特别是村镇环境脏、乱、差,饮用水源水质下降,畜禽养殖污染,农村面源污染以及工业企业和城市污染向农村加速转移等问题突出,使个别地方农村环境质量进一步恶化,不仅威胁着农民群众的身体健康,而且制约了农村经济的可持续发展。特别是近几年霍邱县处在大发展、大建设的快速期,农村生态环境问题更为突出。随着全面建设小康社会的逐步推进,广大农民群众迫切要求改变这种环境状况。党和国家领导人高度重视农村环境问题,胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中指出:“要加强农村环境保护和生态环境保护”,加强畜禽养殖污染防治,合理使用农药、化肥,发展生态农业,整治农村环境,切实解决农业和农村面临的污染问题,明确指示“要启动农村小康环保行动计划”,要统筹城乡环保工作,实施农村环境综合整治。
党的十六届五中全会提出“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,扎实稳步推进新农村建设”,明确要“结合社会主义新农村建设,实施农村小康环保行动计划”。紧紧围绕全面建设小康社会的总体目标,坚持以人为本、环保为民,坚持以土壤污染和畜禽养殖污染为防治重点,强化农村环境综合整治,坚持因地制宜、重点突破,以试点示范为先导,逐步解决农村“脏、乱、差”问题,有效遏制农村环境污染加剧趋势,改善农村生活与生产环境,建设“清洁水源、清洁家园、清洁田园”的社会主义新农村,为全面建设小康社会提供环境安全保障。党的十七大三中全会明确将加快解决严重危害群众身体健康的农村突出环境问题作为促进社会主义新农村建设的重要内容。2008年7月,国务院召开了建国以来第1次农村环境保护工作电视电话会议,会议从建设生态文明、统筹城乡发展、改善和保护民生的高度,深刻阐述了加强农村环境保护的重要性,并就今后一个时期的目标任务和工作重点进行了全面部署。为了进一步了解霍邱农村环境现状以及存在的环境问题,调查组深入霍邱县有关乡镇、村、组、户,开展农村环境突出问题调研活动,先后走访调查了新店塘南村、岔黄组、龙潭杨楼村、石店镇双庄等十余乡镇村,详细调查了解了霍邱农村环境现状和主要问题。
2霍邱县农村环境现状
从调查情况来看,随着国家支农、惠农政策的实施,农村经济快速发展,农村生活污水、垃圾、农业生产及畜禽养殖废弃物排放量增大,工业污染逐步增加,农村环境状况日益变化,农村环境质量明显下降,直接威胁着广大农民群众的生存环境与身体健康,制约了农村经济的健康发展,农村环境状况令人担扰。
2.1村庄环境“脏、乱、差”问题突出
长期以来,广大农村地区生活垃圾、生活污水、畜禽养殖和农业废弃物任意排放的问题未引起根本重视,“污水靠蒸发,垃圾靠风刮”是农村环境保护薄弱的真实写照;“清水城中转,污水城外流”则反映了城市污染向农村转移的现象日益形成,也反映城乡环境保护不平衡。在农村,人畜粪便、生活垃圾和生活污水等废弃物大部分没有得到处理,随意堆放在道路两旁、田边地头、水塘沟渠或直接排放到河渠等水体中,使“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱跺、畜禽乱跑”、“室内现代化,室外脏乱差”成为一些农村环境的普遍现象[1-4]。霍邱县农村人口占全县总人口的近90%,若按每人每天产生垃圾0.5kg计算,全县农村每天生活垃圾产生量超过700t,年逾25万t。由于农村人口居住分散,无专门的垃圾收集、运输、填埋及处理系统,生活垃圾随意抛弃或堆放,得不到有效处理,严重污染了农村地区居住环境,污染了农村水源和土地,直接威胁着广大农民群众的生存环境与身体健康。同时,畜禽养殖废弃物和农业秸秆的综合利用率不高,畜禽粪便任意堆放和排放、秸秆就地焚烧现象较为普遍。在霍邱县经济发展较快的地方,则存在着集镇和农村聚居点与工业区混杂,基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平等现象。
2.2城市工业污染向农村转移趋势加剧
近年来,随着霍邱现代化、城镇化进程的加快以及城市人口规模的扩大,加之产业梯级转移和农村生产力布局调整的加速,招商引资力度加大,越来越多的开发区、工业园区在农村地区悄然兴起,工业企业逐步增加,造成集镇工业废水、生活污水和垃圾向农村地区转移的趋势进一步加剧,工业企业的废水、废气、废渣等“三废”排放已成为影响农村地区环境质量的重要因素之一。特别是乡镇工业企业布局分散、设备简陋、工艺落后,企业污染点多面广,难以监管和治理,因污染引发的民事纠纷事件呈上升趋势,环保纠纷已成为继征地、拆迁之后又一影响社会稳定的新问题。
2.3土壤污染问题已对食品安全构成严重威胁
霍邱县农村土壤面源污染问题不容忽视,一些农民为追求产量长期过量使用化学肥料、农药、除草剂、生长激素、农膜以及污水灌溉,使污染物在土壤中大量残留,直接影响土壤生态系统的结构和功能,使生物种群结构发生改变,生物多样性减少,土壤生产力下降,土壤理化性质恶化,影响作物生长,造成农作物减产和农产品质量下降,对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁,土壤污染的总体形势不容乐观。
土壤污染带来了严重后果:一是影响耕地质量,造成直接经济损失;二是影响食品安全,威胁人体健康。土壤污染造成有害物质在农作物中累积,并通过食物链进入人体,引发各种疾病,最终危害人体健康;三是影响农产品出口,降低国际竞争力。20世纪90年代以来,因农药残留和重金属含量超标,农产品出口被外方退货、索赔和终止合同的事件时有发生,部分传统大宗农产品也被迫退出国际市场。特别是我国加入世贸组织以后,发达国家对我国出口农产品的要求提高,出口压力增大。霍邱县是个农业大县,是全国商品粮基地,连续几年被命名全国粮食标兵县,但农药、化肥大量使用等因素导致其他农业产品很难近入国际市场。
由于土壤污染具有累积性、滞后性、不可逆性的特点,治理难度大,成本高,周期长,将长期影响经济社会的发展。土壤污染问题已成为影响群众身体健康、损害群众利益、威胁农产品安全的重要因素[5-6]。
2.4农村饮水安全保障程度低
由于城乡发展二元结构的存在,农村用水的保障优先性低于城市和工业用水,主要表现为:供水保证率低、水质不达标。据初步统计,农村自来水普及率尚不到10%,仅有少数村庄有供水设施,而且用水器具质量和供水效率低,处理设施简陋;约有30%农村人口饮水不安全,饮用水有害物质含量超标,饮用苦咸水等,饮水不安全导致个别农村地区出现疾病,农村现有的浅水井和沟塘的环境卫生问题也较为突出。
2.5农业生产废弃物综合利用率低,面源污染问题突出
随着霍邱县农业生产能力大幅度提高,畜禽养殖业污水、粪便、作物秸秆以及残留农膜等农业生产过程中产生的废弃物大量增加。初步估算,霍邱县每年产生各类农作物秸秆约90余万t,每年畜禽粪便排放总量达326.13万t,农膜使用量达3000t。但调查显示,50%以上农作物秸秆未被有效利用,农膜年残留量超过600t,许多规模化养殖场没有污染防治设施,大量粪便、污水未经有效处理而直接排入水体,造成严重的环境污染。施肥、施药配套技术和器械不完备,加之农民缺乏科学使用农药、化肥的知识,造成农用化学品大量浪费并直接污染环境。据统计,霍邱县农药的年施用量已逾3000t,其中高毒农药占70%,化肥施用量远超过20万t,有机肥施用量仅占肥料施用总量的25%。在有些地方化肥用水已高达600kg/hm2以上,化肥利用效率维持在35%左右的较低水平。
当前,霍邱县农村生产与生活中存在的这些环境问题,已严重威胁到广大群众的身体健康,制约了农村经济的进一步发展,这些环境问题如不能得到及时解决,必将影响社会主义新农村建设和全面建设小康社会总体目标的实现。
3霍邱县农村环境问题的成因
3.1农村环保基础设施建设严重滞后
长期以来,由于受历史的局限和经济体制条件的制约,基层政府提供环保基础设施等公共服务的能力非常薄弱,加之缺乏有效的公共服务投融资机制和政策,农村环保基础设施建设总体上处于空白状态,许多农村地区成为污染治理的盲目区和死角。
3.2农村环保监管能力亟待提高
当前,霍邱县农村基层环保机构不健全,县环保局没有在乡镇设分支机构,乡镇也没有建立专门的环保机构和队伍,环境监测和环境监察工作尚未覆盖广大农村地区,存在污染事故无人管、环保咨询无处问的现象。
3.3农村环保法律法规和制度不健全
相对城市环境保护和工业污染防治而言,农村环保工作起步晚、基础弱,针对农村环境问题,如畜禽养殖污染、面源污染、土壤污染等方面的相关立法尚处于空白,现行法律中的一些相关规定针对性和可操作不强,给农村环保执法和环境问题的解决造成一定的困难。
3.4环保资金投入不足,污染治理工作难开展
农村环境污染治理是一项工作难度大,资金投入多的工程,更多的是体现社会效益和生态环境效益,经济效益相对较低,造成污染防治资金投入上有一定困难和不足,制约污染治理工作。
3.5对农村环保的宣传教育不够
由于受人力、资金条件限制,环保宣传教育还没有真正深入到农村,一些干部、群众的环境意识不高,环境法制观念和依法维权意识不强,对生产、生活污染的环境危害认识不足,日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导,难以适应新农村建设的需要。
总之,霍邱县农村环境的现状,与改善农民健康状况、提高农民生活质量的迫切要求不相适应,与激发农村活力、促进农村经济发展的迫切要求不相适应,与转变农业生产方式、提高食品安全水平的迫切要求不相适应,与实现全面建设小康社会、建设农村新环境的迫切要求不相适应,急需下更大的气力、做出更大的努力来改变这种状况。
4霍邱县农村环境保护建议
4.1开展村庄环境污染综合治理
生活垃圾要实现定点存放、统一收集、定时清理、集中处置,提倡资源化利用或纳入镇级以上处置系统集中处理。在经济发达地区,可采用“村收集—镇集中—县处理”的城乡生活垃圾一体化处置模式;在经济欠发达、交通不便地区可采取堆肥或简易填埋;有条件地区应进行无害化处理,或纳入乡镇集中处理系统;组织当地农民群众对历史积存垃圾进行专项清理。
应采取分散或相对集中、生物或湿地等多种处理方式,因地制宜开展农村生活污水处理。在人口相对集中、水环境容量相对较小的地区可采用环境工程设施处理;在人口密度较低、水环境容量相对较大的农村区域,可利用湿地、沟塘等自然生态系统就地处理;结合农村沼气建设与改水、改厕、改厨、改圈,逐步提高生活污水处理率。在条件成熟的地方开展示范,生活垃圾收集—转运设施配置,根据村庄规模和卫生要求配置一定数量垃圾筒(箱)或池及时收集村庄生活产生的垃圾废物。根据村庄人口规模,清运路程,配置一定数量、规模的垃圾转运工具和中转站,对交通不便和垃圾生产生量少的地方建设无害化简易埋场[7]。在水环境污染较严重的地区及水污染治理重点饮用水源地优先建设一批农村生活污水处理示范工程。根据各地实际情况选择化粪池,污水净化池、人口湿地、分散式户污水处理系统等模式,建设污水处理设施,发挥辐射,带动周边地区的示范作用。
4.2加强工业企业污染防治
坚持工业企业适当集中原则,优化工业发展布局。在有条件的区域可规划建设农业产业化园区和生态工业园区或工业集中发展区。在生态工业园区和工业集中发展区之外的区域,尽量不再发展新工业项目。加强生态工业园区和工业集中发展区环境基础设施建设,根据工业园区规模与主导行业类型,建设相应规模的“三废”处理设施。进一步加强规划工作,严格工业企业的环境管理。组织制定生态工业园区和工业集中发展区环境保护规划。对工艺落后、设备简陋、污染严重的工业企业,限期治理或予以取缔、关闭。加大执法力度,严格查处违法排污企业,确保环境安全。加强企业污染物排放监测,对超标排污企业实行限期治理。按照污染物总量控制原则,逐步实施企业污染物排放削减计划。采用先进适用的技术和设备,发展无污染和少污染的产业和产品。要合理开发和利用自然资源,严禁引进或新建污染严重的生产项目,加快企业的技术改造与污染治理设施的更新配套,防止环境污染和生态破坏。
4.3治理土壤污染与农村面源污染
加强基本农田保护区的保护,应针对不同土壤污染类型(重金属、农药残留、有机污染、复合污染等),选取有代表性的区域(污灌区、固体废物堆放区、矿山区、工业废弃地等),开展土壤污染治理与修复示范工作。严格控制农田污灌与底泥施用,大力发展有机食品生产,避免产生土壤污染。加强有机食品生产基地建设,制定有机食品生产基地环境保护规划和详细的环境管理计划,开展土壤、水、大气环境质量定期监测,制定相关监测标准及技术规范,综合防治病虫害。要指导农民合理使用农药、化肥、农膜等农用化学品,积极发展生态农业,搞好作物秸秆、畜禽养殖废弃物的资源化利用,妥善处理村镇生活垃圾和污水,综合防治农村面源污染。
4.4保障农村饮用水环境安全
强化农村饮用水源保护和污染防治,针对目前霍邱县农村饮用水环境安全存在的主要问题,要对农村饮用水源,特别是农村人口聚居区的集中式饮用水源,建设并完善水源地环境保护工程建筑物,防止水源受到污染。做好农村饮用水源保护规划,合理布置取水点位置,选择远离污染源、水量充沛、水质良好的水源,在村民集中聚居区,逐步建设集中供水系统。根据种植业和养殖业布局与具体情况,因地制宜地选择生产沼气,推肥,各类环境工程等技术模式,切实解决畜禽养殖污染,力求实现畜禽污染物的资源化综合利用,使污染达标排放,划定水源保护区,完善污染防措施,加强农药和化肥的环境安全监督管理。加强水源水质监测,开展农村饮用水源水质调查与评估,为保护水源环境提供科学依据。
4.5防治规模化畜禽养殖污染
加强规模畜禽养殖和污染防治,遵循资源化、无害化、减量化和综合利用优先的原则,根据各地实际情况,因地制宜,采取生产沼气、建设有机肥生产厂、土地利用、工艺处理等模式,提高畜禽养殖废弃物资源化利用水平与污染物达标排放率。使用安全、高效的环保生态型饲料和先进的清粪工艺、饲养管理技术,实现污染“源头控制”。加强畜禽养殖环境监管,划定禁养区和限养区,在重点区域、水源保护区、生态敏感区,要严格控制新建规模化畜禽养殖场,认真落实环境影响评价,严格执行环保“三同时”制度,加强畜禽养殖废弃物的资源化综合利用和污染防治[8]。
4.6加强农村环保政策法规和知识宣传
各级财政及有关部门要充分利用广播、电视、标语、环保知识宣传册等开展多层次、多种形式的生态环境保护科普宣传,动员广大农民积极参与生态环境保护行动,引导农民群众形成良好的环境卫生和符合环境保护要求的生活、生产、消费习惯,弘扬生态文明、发展生态文化,实现农村经济社会稳定、协调、持续发展。
4.7积极开展生态示范工程,大力发展生态农业
百镇千村万户生态示范工程是加强农村环境保护,提高农村人居环境质量,推动社会主义新农村建设的重要抓手,应紧紧围绕建设目标任务,加大开展环境优美乡镇、生态示范基地、生态村、生态示范户、绿色学校等创建力度,创建一批环境优美乡镇和国家、省、市、县级生态村、生态示范户、示范基地及绿色学校。发挥示范带动作用。可以借鉴外地的成功经验,因地制宜,根据当地的生态环境和产业特色,探索经济、社会和生态环境协调发展方式,积极发展、提高种、养加相结合的循环经济模式中的资源利用率。合理利用空间资源,大力发展生态经济。
4.8加大环保投入,加强环境保护的机构和能力建设
要统筹城乡环保工作,加大对农村生态建设环保的资金投入和政策扶持,积极编报农村环境综合总结项目,积极争取农村环保专项资金,财政政策逐步向农村环境保护重点工程,农业面源污染防治等方面倾斜,加大财政资金的专项转移力度,明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任,对农村环境保护治理好村镇和生态村的以奖代补方式加大投入,同时要加强农村环境保护机构和能力建设,县一级环保工作重点实施战略应向农村转移,增强农村环境监测和监控能力,在乡镇或者分片设置环境保护所,乡镇政府的公共服务职能应强化环保内容,建立农村生态环境保护监督、检查、考核奖惩机制。
5参考文献
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关键词:城乡一体化农村生态环境政府主导公众参与
伴随农村经济社会的发展与进步，农村环境污染和生态破坏也在加剧。无论是面源污染、点源污染，还是生态环境破坏，都已成为影响农村经济持续发展、制约城乡一体化进程的严重障碍。
城乡一体化进程对于生态环境保护的新要求
城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，包含城乡生态环境保护的一体化：第一，城乡环境保护重视程度一体化，即在观念上树立城市与农村环保同等重要的理念，努力实现城市和农村环保“两手抓，两手都要硬”。第二，城乡环境保护管理体制一体化，即管理体制的设计一体化（针对城市和农村的不同特点完善相应的环境管理体制）和保障体系一体化（对城市和农村的环保投入实现均等）。第三，城乡环境保护法制建设一体化，即城市和农村环保工作同样有法可依。服务于城乡环境保护法制建设的平等化，必须根据农村环保的特点，制定专门的农村环保基本法，修订与完善农村生态环境保护的法律法规体系。
农村生态环境保护中的政府主导作用
政府的职能和资源占有优势决定了其在生态环境保护中的主导作用，这个作用不应局限于城市，更应当向农村延伸。
政府作为与农村环境保护的差距。第一，政府对农村生态环境保护的短视。现存的政绩考核体制是以经济发展为重心的，缺乏对环境保护尤其是农村环保的战略性、长期性考虑。同时，政府将环保资金过多投向工业和城市，农村环保几乎享受不到环保专项资金的保障和先进环保技术的支持。第二，现行法律制度轻视农村生态环保。虽然现行法律提出了农村环保问题，但是缺乏针对性和可操作性规定，一些重要的农村环保领域还存在空白。第三，农村环境保护行政管理体制不科学。现行环境保护体制过分强调政府在环境保护中的主导地位，忽视了公众的参与，特别不利于公众环境意识的培养。
消除差距，加强政府农村环境保护法律职责。第一，创制与完善农村生态环境保护政策法律体系。结合农村生态环保的实际情况，在完善排污许可证制度、排污收费制度和环境影响评价制度的基础上，加快建立农村生态环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制度和农村环境应急处置机制等。第二，建立健全农村环境保护管理制度。政府要重视科学规划在农村环保中的重要作用，合理安排乡镇企业的布局，控制污染物排放。设立专门负责农村环保的管理部门，明确职责，提高管理效率。第三，加大农村环境保护资金投入，运用经济手段改善农村生态环境。坚持“污染者付费、开发者保护、受益者负担”的原则，采取国家、集体、个人、外资多元投资的方式，保证稳定有效的环保资金投入。积极引入市场机制，特别是要鼓励个人出资参与农村环境建设，探索建立生态环境效益补偿机制。第四，加强农村环境监测与监管。建立农村环境监管平台和监测体系，完善环境信息制度，严格建设项目环境管理，加大环境监督执法力度，提高污染事故鉴定和处置能力。第五，加强农村环境保护教育，培育公众环保意识。针对文化素质较低和环保意识较差的广大农村居民，政府应“自上而下”发挥引导、教育职责，开展多层次、多形式的农村环境知识宣传和培训。
农村环境保护中的公众参与
环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作，在可持续发展模式的指导下，公众参与已成为各国环境保护的公共基调。①我国农村生态环境的改善，同样也需要各类团体和社会公众的积极参与。
公众参与农村环境保护尚存障碍。一是公众参与农村生态环境保护的意识欠缺。农村居民随意丢弃生活垃圾的现象很普遍，垃圾的分类处理更是无从谈起。在农业生产领域，随意使用化肥、农药造成水体、土壤污染的现象也大量存在。更有甚者为了眼前经济利益，盲目建设污染企业，使得农村生态环境遭受严重污染破坏。二是公众的环境知情权缺失。我国现行法律缺乏环境知情权的规定，政府的环境状况公报内容单一，指标种类较少，特定地区的环境整体状况和变动趋势难以客观反映出来；且因一些环境状况指标技术性过强，不便于公众理解，达不到应有效果。三是公众参与农村环境保护的救济渠道不畅。我国法律规定有环境行政处理和环境诉讼两种基本的环境纠纷解决机制，但由于现行环境诉讼制度对于人资格规定过严、对证据的科学性要求过高、公益诉讼机制尚未健全、法律援助不到位，导致农民因成本高昂而难以通过诉讼维护自身的环境权利。
开辟多方途径，方便公众参与农村环境保护。一要参与农村环境立法。广泛征求公众意见，根据公众关注的程度和理解程度，创造条件，使公众参与制定完善防治饮用水污染，土壤污染，畜禽、水产养殖污染，乡镇企业污染，农药化肥污染，保护自然资源和发展生态农业等方面的法律法规。二要参与农村环境执法。加强农民的参与和监督力度，纠正、限制执法中的不当行为，减少的发生；同时，充分发挥农村基层组织的作用，利用村民自治的有利因素，建立一套自我管理、自我监督和约束的农村环保机制，提升广大农民对环保执法的支持力度。三要参与农村环境普法。加强普法工作，提高农民的环境法律意识，使农民自觉地参与环境决策、维护其环境权利。通过多种形式的环境法制宣传，强化农村干部和村民的集体荣誉感，积极参与农村生态环境建设。
农村环保：政府主导与公众参与的有效对接
从目前我国农村生态环境保护的实际来看，环境问题的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作。②公众参与并非公众对抗政府的机制，而是优化政府运行的机制。环境保护领域的公众参与机制所反映的理念正是充分吸收公众的智慧和力量，使环境保护得到真正的实现。③
政府主导与公众参与实现对接的可行性。农村环境保护是一项系统工程，仅仅依托“政府管制型”的行政管理机制难以满足需要，引入以公众参与为助力的“互动型”环保新机制已是形势所需。第一，政府主导对于公众参与环境保护的引导、保障功能。一方面，政府引导公众树立正确的环保观念，使公众的环保意识不断提高，最终在全社会形成统一的环境整体利益保护观念。另一方面，政府为公众参与环境保护提供制度保障。政府必须发挥主导作用，履行其公共利益代表人的职责，开辟多种渠道为公众参与环境决策提供制度保障，为公众环境利益受到侵害时提供救济保障。第二，公众参与对于政府主导环境保护的补充、监督功能。公众参与环境保护不仅有助于克服政府职能的局限性，也对政府履行环保职能具有监督作用。
政府主导与公众参与有效对接的制度构建。实现政府主导与公众参与的有效对接需要相关法律制度的保障。第一，建立农村环境污染源头控制制度。政府把环境指标量化作为乡镇企业设立审查及项目引入审批的重要指标，采用税收等一些财政手段引导企业，建立绿色生产、营销体系；通过科学规划村镇布局、居住和生活排污公共设施建设、防灾减灾等提高农村生态环境质量；依法推进农村土地集约利用，引进节约型的先进种植、养殖和灌溉技术，鼓励农业废弃物综合利用，支持发展生态农业。第二，建立公众参与环境保护保障制度。一是建立环境信息公开制度，定期有关环境监测信息和科技标准；二是建立公众参与环境决策制度；三是建立环境公益诉讼制度。第三，建立建全环境保护社会监督制度。一是建立专群结合的环境保护监管网络制度。各级政府要采取有效措施，多渠道、全方位、多层次进行宣传发动，实行专门机关和群众路线相结合，建立起“专群结合、点面结合”，全面覆盖农村的环境保护监管网络。二是建立政府环境保护绩效评价和责任追究制度。完善监督机制，积极组织和引导公众充分发挥环保议事权，同时将政府环保职能的落实从某种程度上通过环境绩效显示出来，把环境绩效纳入每一级政府的政绩考核体系之中。第四，建立环境保护社会教育机制。针对农村居民的实际情况，一是将环保教育纳入农村中小学学校教育，把环保知识写入教材，培养中小学生的环境意识和环境责任感。二是各级政府加大力度，定期组织有针对性的农村绿色生态教育，将环保法律宣传，农药、化肥和企业排污的破坏性、危害性宣传以及环保型农业技术知识普及作为教育培训的主要内容，增强农民的环境意识。三是利用各种媒介进行宣传，引导农民树立“绿色消费观”，节约资源，通过转变消费模式，间接引导生产模式的转变。
注释:
①李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，北京：人民法院出版社，2006年，第15页。
通过小城镇环境规划,可以协调乡镇社会经济与生态环保的关系,强化乡镇的宏观调控和管理,解决好乡镇企业与城镇保护问题,防止城镇污染向农村蔓延、扩散,保护农业和自然生态环境,使自然资源得到合理的开发和持续利用,实现城镇生态环境效益、经济效益和社会效益的协调发展。
2加快农业和农村经济结构的调整
农村生态系统各组成之间在功能上具有一定的互补性。针对目前我国农业生产产量的大幅度提高,农产品的供需形势发生了重大变化,主要农产品的供给由过去的短缺转变成结构性和地区性的相对过剩。面对国际绿色贸易壁垒带来的挑战,农业结构的调整对发展我国农村经济具有关键性的意义。影响可持续发展的决定性因素在于系统内各种资源的承载能力和合理分配,因此作为农村生态系统基础的自然生态子系统的循环再生与持续自生能力,便构成了农村经济持续发展的基础。自然生态子系统、农业生态系统、村镇生态子系统三者之间的协调状况决定了整个农村生态经济整体效益的高低。结构调控的目的就在于协调三个子系统之间的流能、物流、信息流的相互衔接关系,并使其处于一个稳定和谐的状态,实现彼此在功能上互补,在生态与经济相统一的原则下寻求整体效益的最优。结构调控实质上是一项规模宏大的农村生态工程,所依据的生态学原理主要有协调共生原理与循环再生原理。协调共生原理指的是生态系统中,通过不同组成(物种)之间的互利互惠以及生态系统获得多重效益,大大提高农村生产、生活、生态效率。这便是农村生态系统通过结构调整而实现综合效益的理论基础。循环再生原理指出:在良性循环的基础上,生态系统通过食物链以及分解与还原作用,能实现物质的循环再生与能量的梯级利用。
3推广清洁生产工艺,倡导循环经济
工业污染主要是指资源、能源开发利用方式不当和利用率低造成的,大量资源利用后以有害污染物的形式排入环境造成污染。因此,提高资源、能源利用效率,推广清洁生产及其相关管理和共性技术,倡导循环经济,使得废物的生产量最小化,或者生产的废物进入另一生产量最小化,或者生产的废物进入另一生产领域使其资源化,从而避免进入废物圈,减少废物产生和排放量。清洁生产是指在可行的范围内,通过削减废物源,探索废物循环和综合利用的途径,减少生产过程的有害废物量。尽量采用环保原料,提高利用率,减少废物生产量,努力达到最终产品对环境危害最少。废物物最小化的手段一般有三个:削减废物源、废物循环利用和废物综合利用。削减废物源包括在生产过程中,运用各种技术方法和管理措施预防、消除或减少废物排放源及废物排放量、降低废物毒性。废物循环利用包括:厂内循环)))将废物直接用于生产过程,或作为一种原料(或投料的替代品);厂外循环)))将废物作为一种投料(或投料的替代品)用于厂内其他生产过程;实现废物综合利用,包括废弃成品的再使用(将废弃的成品降格使用或做其他用途,回收原材料并作其他用途重新利用),以及生产其他产品(利用废物加工制造成其他有价值的产品或能源)。
4结语
【正文】
一、从城乡比较的角度看农村生态环境问题
继城市生态环境问题之后农村生态环境问题再次引起人们广泛忧虑。近年来农村环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增,成为引发社会矛盾,影响经济,制约社会,涉及政治的重大问题。[1]由于农村生态环境问题晚发于城市生态环境问题,政府在生态环境治理的历史上存在偏差,污染防治投资几乎全部投到工业和城市,农村环保设施几乎为零,城市环境的改善甚至是以牺牲农村环境为代价。[2]不仅如此,农村生态环境治理也习惯于依赖城市生态环境治理经验而很少采取能反映自身特点的治理措施。因此,本文将农村生态环境治理的逻辑起点建立在讨论农村生态环境问题自身特点之上。
我国农村范围广阔,汇聚了水、土地、草原、森林、野生动植物等绝大部分自然资源。近年来,随着城镇化飞速发展,污染产业向农村转移以及受农业生产长期破坏的影响,农村生态环境问题有加剧的趋势。据2000年《全国生态环境质量评价》和2007年的《中国环境状况公报》显示,我国森林资源存在总量不足、质量不高、过度采伐等问题;天然草原面积3.93亿公顷,约占国土面积的41%,但有90%的天然草原出现不同程度的退化,而退化、沙化草原是中国主要的沙尘源;水土流失面积356万平方公里,占国土总面积的37.08%;耕地质量退化趋势加重,退化面积占耕地总面积的40%以上;农村环境污染严重,农村面临环境污染和生态破坏的双重威胁。和城市相比,农村生态环境问题不仅表现为土壤、水和大气污染,而且还强烈地体现为草原、森林、野生动植物等自然资源数量和质量下降,生物多样性丧失和生态环境整体质量下降。自然资源因素不仅是农村生态环境遭受破坏的重要原因(自然资源的不当利用)也是农村生态环境问题的重要体现(自然资源数量和质量下降)。具体而言,农村生态环境问题具有以下显着特点:一是农村生态环境问题涉及区域广,地区差异大。农村生态环境在整个生态环境中占有重要地位,其破坏对整个生态系统具有整体性和全局性影响。二是与农村工业比重低、农业家庭经营方式的现状相适应,农村环境污染源小、数量多、分布广,农业生产活动是造成农村生态环境破坏的主要原因,其中由于农药、化肥的大量使用造成的面源污染比重较大,且有不断上升趋势。三是农村生产生活对自然资源的依赖程度高,农村生态环境破坏常常发生在自然资源利用中,如农业生产活动对土壤污染和土地退化、盐碱化的影响;过度放牧造成草原荒漠化;滥砍滥伐对森林的破坏;过度狩猎造成野生动物种群下降等等。四是农村生态环境问题与农村生产、生活方式以及农村贫困密切相关。农民为了维持自己的生活往往不得不去破坏环境。[3]
农村生态环境问题的上述特点表明,其治理除了借鉴以工业污染防治主要体系的城市生态环境治理经验之外,尤其需要重视农村生态环境问题广、散,农村生产活动特点和自然资源在生态环境问题中的地位。这些条件共同构成了分析民事合同治理的现实基础。
二、民事合同在农村生态环境治理中的现实歧向
在环境治理中,合同很早就得到了运用,如日本在20世纪60年代就创设了“横滨方式之公害防止协定”。如今,行政合同在生态环境管理中被广泛运用。近年来我国学者围绕生态环境保护又提出了环境合同和环境民事合同。根据学者界定,环境合同是指“国家与个人以及个人与个人之间就环境资源使用权的确立和转移达成的协议”,[4]环境合同概念的提出对于探索环境法上的合同具有重要意义。有疑问的是,环境合同将“国家与私人之间的环境分配合同”与“私人与个体之间的环境消费合同”[5]都纳入环境合同范畴,如何协调现行具有环境内容的行政许可合同与民事合同之间性质和法律适用上的冲突?且“国家意志在环境合同中处于基础性地位”[6]是否能够涵摄环境合同中“私人与个体之间的环境消费合同”也不无疑问。环境民事合同顾名思义就是以环境资源利用保护为目的的民事合同。在张炳淳先生看来,环境民事合同“应用了合同的外观形式,将环境资源开发利用、污染防治及污染损害赔偿等事项通过合同加以约定,以确立当事人的权利义务关系。”[7]环境民事合同的提法仍然面临合同目的、性质和法律适用等问题。以张文例举的发电厂与二氧化硫回收单位签订的二氧化硫回收合同为例,该合同的缔结并不一定是以“环境保护”为目的,完全可能是经济人以追求自身经济利益为目的的结果。该回收合同亦属于民法上的一般民事合同而适用民法调整。因此,至少就目前而言,环境合同和环境民事合同的提法有待进一步论证而难以在生态环境治理上与环境行政相提并论。正是基于此,本文将农村生态环境合同治理的探索转向一般民事合同。
(一)民事合同在农村生态环境治理中的重要地位
从造成农村生态环境的原因来看,自然资源开发利用是主要的原因。农村是自然资源的主要分布场所,农村生产生活对自然资源有很高的依赖性。自然资源开发利用具有负外部性,如自然资源的破坏和浪费、环境污染、生态失衡等。因此,自然资源的直接或间接利用是农村生态环境问题产生的主要原因,规范自然资源的开发利用是农村生态环境治理的基本出发点。我国实行的是自然资源公有制即全民所有和农民集体所有。在自然资源二元公有制框架下,自然资源的利用往往是非所有人对他人之物的利用。《行政许可法》(2003)第十二条将有限自然资源开发利用作为可以设定行政许可的事项。但是对于行政许可后是否需要缔结合同以及合同的性质并未做出统一规定。理论上存在行政合同和民事合同之争。笔者拟从国家的双重身份的角度进行分析。国家在自然资源的初次分配中具有双重身份即所有者和管理者,国家基于管理者身份体现在对有限自然资源享有的行政许可以及事后监督上,而国家参与有限自然资源许可合同缔结是其所有权者身份的体现,由此形成的合同属于民事合同。2007年最高人民法院颁布的《民事案件案由规定》也将土地、林业、渔业、牧业承包合同纠纷以及建设用地使用权出让合同纠纷等都列为民事纠纷。自然资源转包、转让、出租等合同的民事性质自不待言。自然资源民事合同是自然资源开发利用权利取得的重要途径,生态环境源头控制目标要求我们在可能危及生态环境的合同缔结时就应当着手对生态环境进行保护,因此自然资源民事合同在农村生态环境源头控制中具有重要作用。自然资源民事合同而不是合同缔结后第三方观察到的单方行为是农村生态环境治理的逻辑起点。欲从自然资源配置和利用角度进行规范以从源头上控制自然资源利用不当造成的生态环境问题,合同的绿化是必不可少的。对自然资源配置和利用民事合同的绿化和监管就形成了民事合同生态环境治理的重要基础。非因自然资源的直接利用产生的农村生态环境问题,如农村某些工业污染、居民生活污染和外来生物入侵等,民事合同仍然是其权利的取得、行使和让渡的最重要的形式,农村生态环境治理同样可以建立在诸如此类的民事合同之上。
(二)民事合同在农村生态环境治理中的不当缺失
基于生态环境的公共物品属性,各国均采取政府主导的治理模式,我国农村生态环境治理也概莫例外。从1979年《环境保护法》(试行)颁布以来,经过三十年的发展,我国生态环境保护已基本形成了以《环境保护法》为基本法,环境污染防治法和自然资源单行法为主干,以及大量的行政法规、行政规章构成的政府主导的农村生态环境保护法律体系。农村生态环境治理法律制度内涵其中。这些法律制度规定政府在包括农村在内的生态环境治理中的地位、职责、基本制度等,确立了政府在生态环境治理中的主导地位。如《宪法》(2004)第二十六条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”;《环境保护法》(1989)第七条规定了生态环境保护的政府职能部门及其分工合作。不过,政府在农村生态环境法制建设上也存在城市化倾向。现行生态环境保护法律制度虽然对农村生态环境保护也有所涉及,但立法是以城市污染防治为中心,对农村污染严重的化肥农药污染、农用塑料薄膜污染、养殖业污染以及自然资源的过度利用等缺乏具体规定。除了政府主导的行政命令环保监管模式外,民间环保组织是另外一类引人注目的监管模式。自上个世纪60年代以来,民间环保组织先后在西方一些国家建立起来,如自然资源保护协会、地球之友、绿色和平组织等。我国从1978年成立第一个官办民间组织环境科学协会以来至2005年底,共有各类民间环保民间组织2768家,从业人员公有22.4万人。[8]在农村生态环境保护方面,民间环保组织扶贫解困,推动发展绿色经济等也做出了一些有益工作。然而,作为农村生态环境治理市场模式重要内容的民事合同治理尚未建立。
1数据来源与研究方法
1．1数据来源研究数据为2011年结果，选自国家统计局官方网站的统计数据和《2012中国农村统计年鉴》。
1．2方法
1．2．1数据处理因数据的单位、大小不一，为了消除因数据大小以及单位不同造成的影响，采取了两个步骤：第一步，将同归属的单位进行同单位转换；第二步，将原始数据进行了标准化处理，标准化处理的计算公式，式中，x为所选样本数据的均值，s为样本数据的标准差。
1．2．2指标体系的构建承载力一般指在一定条件下承载物对被承载物的支持能力，将承载力这一概念应用到资源环境中可将环境承载力理解为一定条件下环境系统对自然资源和社会资源的承载能力。综合国内外学者的观点，农村生态环境承载力评价指标体系可从两个角度进行划分。第一，从承载能力的内容构成角度，指标体系主要包括自然资源和社会资源两个方面；第二，从影响的正负效应来看，指标体系可划分为环境容量优势和生态威胁两个层次。选用的指标体系综合了上述两种划分角度。首先，从自然资源和社会资源角度进行划分，其中社会资源进一步细分为农村生活资源、农业生产资源和能源资源三个类别；其次，根据正负效应从资源环境优势和生态威胁角度进一步细分。另外从指标体系构建原则出发，研究将部分总量指标转变为平均数指标，从而使整个农村生态环境承载力评价指标体系在具备完整性和层次性的同时兼具可操作性和科学性。农村生态环境承载力评价指标体系（表1）由自然资源和社会资源两个方面组成，共有21个二级指标。每个资源体系可分为资源本身和改善带来的环境优势和环境威胁两大方面。对资源本身和改善带来的环境优势这些指标而言，其与农村生态环境承载力是正相关关系，指标数值愈大，区域生态环境承载力愈优；而对资源本身和变动带来的环境威胁这些指标而言，其与农村生态环境承载力是负相关的关系，指标数值愈大，承载力愈劣。正负相关性分别以“＋”和“－”来表示。
1．2．3农村生态环境承载力综合评价要对各地区农村生态环境承载力进行差异对比，必须结合选择指标体系进行多指标综合评价；评价中各指标所起的重要性程度大小不一，且指标间可能存在或强或弱的相关关系。因此，需要根据强弱相关程度排序来精简指标变量数，然后再进行多指标综合评价和区域差异比较。主成分分析和因子分析是常见的降维方法之一。其基本思想：首先，需消除数据单位大小不一带来的影响，接着判断变量之间的相关关系，根据强弱相关程度可得出是否适合进行因子分析。其次，根据所提供的数据采用主成分分析法提取和综合出公共因子。然后用提取的公共因子代替原有变量建立模型。最后，选择因子的方差贡献率作为权数，采用因子加权总分计算出各地区的农村生态环境承载力综合指数。得出各地区农村生态环境承载力综合指数之后，为了从多方面系统直观地展现地区间的差异程度，需要结合地区的农业经济发展水平构建综合评价矩阵对农村生态环境承载力进行合理聚类。为了能客观反映不同地区农业经济发展水平，评价矩阵选择了分摊到乡村人口的人均农业产值做为评断指标，构建的农村生态环境承载力综合评价矩阵（表2），根据综合评价矩阵中单项指标的排名差异，将农村生态环境承载力和农业经济发展水平评价等级分为好、一般和差三大类别，通过类别之间两两组合可将31个地区划分为9类：承载力好—经济效益好、承载力好—经济效益一般、承载力好—经济效益差、承载力一般—经济效益好、承载力一般—经济效益一般、承载力一般—经济效益差、承载力差—经济效益好、承载力差—经济效益一般、承载力差—经济效益差。
2结果与分析
2．1农村生态环境承载力的空间异质性从综合分析结果（表3、图1）可知，我国东、西、中部的农村生态环境承载力存在明显的空间异质性。农村生态承载力较优的区域以华东为主，华北、东北和西南各有2个省份；农村生态承载力一般的区域以华中为主，西北和华南有少数省份；农村生态承载力处于劣势的以西南和西北为主，华东有少数省份。农村生态环境承载力的空间异质性规律与国家宏观经济政策和各省（市、区）自身地理位置及资源优势的影响是分不开的，东部地区历来一直是我国经济发展最快和经济实力最强的地区，地区经济总量和人均地区生产总值一直居于首位，这在农村生态环境承载力和农业经济发展水平的综合评价中再次得到了印证；而中部地区居中的位置也与地区经济发展排名情况相吻合；受国家宏观调控政策倾斜和地方经济发展政策实施力度的影响，近几年西部地区经济发展速度明显加快，但由于地区资源优势的限制，其地区农村生态承载力和农业经济发展仍有较大的上升空间。
2．2农村生态环境承载力空间异质性的综合评价矩阵聚类从图2、表4看出，我国31个省（自治区、直辖市）中，内蒙古、山东、辽宁、福建和江苏等省（区、市）农村生态承载力较优，位列“承载力好—经济效益好”的等级，其主要原因在于保障农业经济发展水平的同时，重视资源改善如造林、水土流失治理带来的环境优势，浙江省农村生态承载力综合评价指数居于首位的原因主要来自于该地区较高的森林覆盖率，但地区农业产值相对其他省份处于劣势，因此未能位列“承载力好—经济效益好”的等级。河南、山西、湖南、广东和北京等（市、区）均属于农村生态环境承载力和农业经济发展居中，其主要原因在于自身资源优势和资源环境治理改善带来的均衡效应中兼有突出的单项指标，如河南和陕西在造林和水土流失治理上表现突出，湖南和广东在森林覆盖率上占据优势，而北京在单位耕地面积农用化肥、农药等的投入上存在一定的优势。安徽、重庆、甘肃、贵州、青海和等（区、市）位列“承载力差—经济效益差”等级，主要原因在于资源优势欠缺的同时，在环境治理和改善上仍存在较大的上升空间。
3结论与讨论