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[2]荣昌县人民政府办公室、关于进一步推进户籍制度改革农村承包土地退出与利用工作有关事宜的通知[EB/OL]、http？押///news、asp？芽fid=69&id=365？熏2013-09-05、
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关键词：农村土地承包经营权；抵押贷款；演进逻辑；现实困境；路径选择
中图分类号：F301、3文献标识号：A文章编号：1001-4942（2015）05-0150-04
工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化同步”进程中，农业经营体制机制不断创新。推进农业产业化，发展多种形式的适度规模经营，推进农村土地有序流转，农村土地承包经营权抵押贷款是一个重要选项。土地抵押贷款为土地流转合作社或农户拓展了融资渠道和资金来源，缓解了产业发展阶段面临的资金瓶颈问题，目前各地正在积极试验。在此背景下，需要对农村土地承包经营权抵押贷款历史及现状进行归纳梳理，运用土地产权、土地信用等理论，结合试点地区的调研，对中国农村土地承包经营权抵押贷款进行系统地研究。
1农村土地承包经营权抵押贷款的演进逻辑
1、1农村土地承包经营权抵押贷款政策法规的演进历程
土地是农民最基本的生产资料，土地承包经营权是农民拥有的财产性权利，承担着对农民的社会保障功能，目前的立法对于土地承包经营权抵押等农村土地的流转给予了种种限制。1995年《中华人民共和国担保法》规定耕地等集体所有的土地使用权不得抵押；2003年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转，但以“其他方式流转”似乎回避以家庭承包取得的土地承包经营权是否可以抵押的问题；2005年最高人民法院颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定土地承包经营权抵押合同无效，间接禁止土地承包经营权抵押。
随着中国经济社会发展，尽管农业发展具有不平衡性，但部分区域已具备农业规模经营的条件，部分农民也希望土地承包经营权能够流转。2007年《中华人民共和国物权法》规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，对通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。2008年中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对新时期、新形势下土地承包经营权流转提出了新的政策依据。
近年来，抵押问题成为土地承包经营权流转中极富有争议的话题之一。2008年10月中国人民银行和银监会在中部六省（河南、山西、湖北、安徽、湖南、江西）和东北三省（黑龙江、吉林、辽宁），选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。2010年5月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》[银发（2010）198号]，对探索农村土地流转融资工作提出了新的要求，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2014年“中央一号文件”提出，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化，明确“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，并要求有关部门研究提出实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》强调：强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。
工业化、城镇化进程中，农村劳动力逐步转移，农业从业者的土地经营规模不断扩大，先进的农业技术装备得到利用，为建设现代农业创造了必要条件。从目前的政策层面看，农村土地承包经营权抵押等流转制度设计已经出现改革的迹象，需要引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。
1、2农村土地承包经营权抵押贷款演进的内在逻辑
各界对土地承包经营权能否抵押的问题一直争论到现在。支持者看重的是土地作为一种生产要素，应该像其他财产一样发挥其融资功能，将土地承包经营权抵押作为农民开展农业规模化、集约化经营的重要融资渠道，进而改善农民生活质量，有利于农业现代化的实现。土地承包经营权抵押的需求现实存在。禁止农村土地承包经营权抵押会产生很多负面影响，不利于农业发展、土地流转以及破坏土地权利完整性。反对者强调当前农村社会保障体系尚不健全的背景下，农村土地承包经营权抵押会使没有稳定非农收入的农民丧失基本的生活保障；土地承包经营权抵押权的实现应受用途管制的限制。国内外在理论上与实践上做了许多的相应研究，但从试验点实情出发，采用较大范围的案例与实证调查并找出土地承包经营权抵押的瓶颈问题、建构相应制度的研究较少，尤其在实际操作运用方面的决策研究更少。未来立法不仅应开禁土地承包经营权抵押，而且应根据各地的土地资源禀赋及社会资源状况创新抵押模式，实行直接抵押、反担保抵押及联合抵押等多种抵押并存的模式。
农村土地承包经营权抵押贷款演进的内在逻辑在于农村土地承包经营权抵押是一个动态的过程，由最初的禁止到逐步的松动试点，失败的教训与成功的经验并存。对于土地经营权抵押贷款，不同主体观点各异，需要找出其共同点与内在逻辑。农民起初关注能不能抵押，到能抵押时又会考虑值不值得抵押；银行等金融机构关注的是放贷风险、贷款利润如何；政府的着眼点是社会稳定与社会和谐，寻求农民、金融机构的平衡点。
目前，为改善农村金融服务，部分地区已经开展农村土地承包经营权抵押贷款试点。进一步突破法律规范的有关农村土地承包经营权抵押限制，让农民享有更充分的财产权能值，推进土地、金融等各生产要素的有效配置，推动农业产业化、农业的规模化、农业集约化和农村现代金融业的发展，是进行农村土地承包经营权抵押试点的主要目的。各地在试点中不断突破土地承包经营权抵押的制度瓶颈问题，并进行抵押模式创新，破解现有制度安排下土地承包经营权抵押贷款的尴尬处境，进而提出不断健全和完善我国的土地承包经营权制度，不断优化相应法律、经济、社会等配套政策措施。
2农村土地承包经营权抵押贷款的现实困境
2、1农村土地承包经营权抵押贷款现状
中国人民银行和银监会在中部六省和东北三省部分试点县（市）推行土地承包经营权抵押贷款，贵州、广东、山东、北京等地也在实践，形成不同模式。目前的土地承包经营权抵押试点大致有土地承包经营权上的“农作物收益权抵押”模式、土地承包经营权抵押附加额外担保模式、土地承包经营权作为附加担保方式或者“反担保”模式等等。
推行农村土地承包经营权抵押贷款时，土地承包经营权抵押风险与农业生产经营的长期性、农产品收益不稳定性并存，加上以政策文件形式进行的农村土地承包经营权抵押贷款制度设计具有不稳定性，往往引发经营的流动性风险。现实中，农村土地承包经营权抵押贷款往往在形式上将土地承包经营权作为抵押标的，实质上却未体现土地承包经营权的财产融资功能。
中国幅员辽阔，东中西部区域经济发展不平衡，农民对土地的需求及依赖性各异，农村土地承包经营权的抵押贷款需要因地制宜，以实现农民利益最大化为目标而逐步展开。
2、2农村土地承包经营权抵押贷款的困境
融资难、贷款难等金融问题一直困扰“三农”的解决，制度创新突破难，农民权益保障难，农地市场发展难是农村土地抵押贷款面临的主要挑战。农村金融有效供给不足，农民贷款难，农民难以找到有效的贷款抵押资产是其中一个重要的原因。由于土地产权、土地法规等条条框框的束缚，农民承包地往往无法作为被抵押物，致使相应信贷支持难以实现，农民贷款难问题不断涌现。
随着近年来国家惠农政策措施的不断实施，通过抵押等流转方式盘活土地存量资产、弥补农业生产的资金缺口，是一些经营能手、专业大户、家庭农场、合作农场等新型经营主体的强烈要求。但实际操作中却面临诸多障碍，运行步履维艰，许多地区、许多银行至今不敢涉足这一领域。主要原因一是农业属于弱势产业，抵御自然灾害或市场风险的能力较弱，金融机构信贷风险防范困难；二是土地承包经营权抵押的程序不规范，自由性和随意性较大，其贷款风险难以掌控；三是土地承包经营权抵押价值评估及程序不规范，缺乏专业的评估机构和相对独立的价值评估参照，致使农村土地经营权抵押价值实现困难。
3农村土地承包经营权抵押贷款的路径选择
3、1加强总体政策层面上的顶层设计
推进农村土地承包经营权抵押贷款，需要结合试点地区的实情，科学评估土地承包经营权抵押贷款制度的现状及问题并深入探究问题背后的原因，注意在立法、司法、政策执行层面逐步地突破对土地承包经营权抵押的禁止与限制。特别注意从土地承包经营权设定抵押主体的确定、土地承包经营权抵押与土地附着物抵押关系的明晰、土地承包经营权设定的抵押权的实现等角度进行综合分析与系统研究，并在总体政策层面上提出强有力的顶层设计。实践中，需要建立城乡统一的土地市场，推进农村土地抵押贷款顺利发展。并进行土地承包经营权交易市场、监管机制等渐进式改革，激活农村土地金融细胞，进而构建符合中国国情的农村土地承包经营权抵押贷款模式。
3、2优化法律、经济、社会等配套政策措施
推进农村土地承包经营权抵押贷款，需要结合目前工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化同步”的背景，在归纳梳理国内外关于农村土地抵押的经验教训的基础上，运用土地产权、土地信用等理论，结合试点地区实际不断优化相应法律、经济、社会等配套政策措施。首先要构建并完善农村土地承包经营权抵押权实现的法律制度，对土地承包经营权抵押权实现的条件、方式以及抵押权实现时土地承包经营权的受让人身份和资格、转让价格评估等方面作出科学的规范。另外，还需探索多元化农村社会保障措施，分散农地的社会保障功能，逐步建立失地农民保障制度，积极引导农民更多从事二、三产业，增加工资性收入的空间；探索建立农村土地承包经营权的退出和补偿机制，完善最低生活保障和社保制度等。
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关键词：地租、税费、经济权力
一、 引言
本人在《2002年“土地承包法案”解析》一文中指出了该法案所蕴含的土地产权私有化的性质，这种特别的性质，不仅使它与以往的土地法案不同，而且，本质上确定了农民对土地的使用、收益、流转、出租等权限，而这些权限，在过去绝大部分是归村委会的。进一步看，2002年土地法案实际上剥夺的村委会关于对土地各种权限的权力，这正是2002年土地法案光辉之处。但是，依据产权理论，如果不使私有产权落入共有领域，不仅需要清楚地界定产权，也需要有效地保护产权。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多数权利归属于农民，但是并不能保证农民能够真正地拥有这些权利。在以往的土地法中也规定了农民的一些土地权属，如土地承包15年不变，或30年不变，但是由于农民不能保护自己的权利或保护自己的权利代价太大，我国农村很多地方的农民都或多或少地被村委会剥夺了这项权力——未到承包期强行收回土地等等。阻碍农民不能确保行使自己的土地权利的障碍有两个：（1）农民不能保护自己的土地权利，或者说村委会或乡政府越权行使自己的权力，侵占或剥夺农民的土地产权；（2）乡政府或村委会通过收取各项税费侵占或剥夺农民的土地收益或土地租金，变相侵占农民的土地产权。
本文从这两个问题出发，研究农村土地改革的方案设计问题，指出一些流行观点的错误，并提出可操作性的政策建议。
二、租、税、费之间的关系
为了清楚地说明目前我国农村土地制度方面的关系，本人先从一个简化的关系入手分析：假设农村土地制度只存在两个当事人：村集体（村委会）和个体农民。村委会拥有土地的私有产权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在如此假设下，村委会与农民之间的关系类似于地主与农民的关系，如果村委会不自己耕种农田，并且所有的土地都由农民耕种，农民和村委会之间只有一种关系——土地的租赁关系。如果村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农地转作他用，那么，这个村的土地供给就是既定的，因此面临一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率R，农民按这个地租率交纳地租给村委会，村委会按此地租率收取农民的地租。当然这暗含了在此地租率下农民愿意租赁的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量若多于村委会拥有的土地数量，均衡地租率会上升；而租地数量少于村委会的土地数量，则均衡地租率会下降。从经济效率的角度看，此时资源达到了最优配置，经济是有效率的。
如果在这个简单的模型中加进政府，政府以征税人的身份出现，政府征收一个为T的数量税（征收从价税与从量税的道理完全相同），在土地供给刚性的条件下，税负T完全由村委会承担，农民的收入不受影响，土地的配置效率也不变，此时，村委会获得的实际地租为R-T。
如果政府征收的税收T等于地租，则村委会得到的地租率就为零，即R-T=0。若政府征收的税收T大于R，则村委会每出租一亩土地将赔钱T-R块钱，这样村委会将放弃土地的所有权，从而政府也将不会拥有税收，因为无人耕种土地。因此从双方利益最大化的角度看，政府的税收不会高于地租率R，一般地说应该小于地租率。
目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地承包费F，政府对农民征收一定的农业税。按中央文件，村委会承包给本村农民的土地所收取的承包费用是非常低的，若加进政府所征收的农业税，仍然低于市场上的租金率，即R-T-F>0。由于村委会除了征收土地承包费外不再征收地租，因此，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费F和政府的税收后，净收益大于零，这意味着农民获得了部分的地租，或者说农民拥有土地的部分剩余索取权。但是，土地的这部分地租并没有完全地归属于农民，村委会除了向农民代国家征收的农业税和为村集体征收的承包费之外，还向农民征收各种各样的费用。这些费用名义繁多，基本上包括税、费和义务工三部分，扣除农业税外，还需征收：农业特产税、屠宰税；费部分指乡政府征收的乡统筹和村提留，包括：民兵巡联费、计划生育费、五保户、现役军人费、教育附加费、城乡道路费等五统；村集体征收的村提留包括：公积金、公益金、管理费等三提；义务工包括：10个标准工作日的义务工和20个标准工作日的劳动累积工，另外还需加进各种集资款及不定期的杂费收取等等（部分项目在税费改革中已经被消除了），这些已演变成目前我国农村越演越烈的农民负担沉重问题。这些费用，有些是按人口征收的，可看作人头税，有些是按土地征收的，可看作是土地税。若令按土地征收的费用为H，则一亩土地的收费总额为：政府税T + 承包费F + 其他各项按土地征收的费用H。如果土地租金R扣除这些税费项目后还有盈余，即R-T-F-H>0，农民还拥有部分土地净收益，因此，农民还会继续耕种农田，但是，如果R-T-F-H
如果进一步假设，农业税T和承包费F是固定不变的，那么，变化的收费项目就是H，只要存在R-T-F-H>0，村委会就会增加H项目，直到R-T-F-H=0为止。这就解释了为什么有些地区农民负担会越来越重的原因，村委会在不断攫取农民的土地净收益。
若农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取农民的净收益了呢？答案是否定的，这就是税和租的区别。
无论土地的所有权归谁，只要农民拥有土地的私有产权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余部分就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕种，就会收取地租并归农民所有。如果政府开征税收，税赋负担将完全的落入农民头上，而不论农民自己耕种土地还是租给他用。假设政府的税收低于农民获得的地租，则农民将继续耕种或拥有土地；若税收高于地租，则农民就会将土地弃荒，不仅不会耕种，也不可能出租，若税收等与地租，则农民处于耕种与弃荒的边界。
同理，如果政府税收低于地租，但是村委会拥有继续征收其他土地费用的权力，那么村委会所征收的这些费用就相当于向土地的征税，这些费用依然用承包费F和其他杂费H表示，则总税费为T+F+H。
这些总税费将由拥有土地私有产权的农民负担。
由此我们可以得出一个结论：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。
这个结论是出乎我们预料的，但事实确实如此。无论农民拥有土地的私有产权还是村委会拥有土地的私有产权，只要农民拥有土地的剩余索取权，那么农民就将负担税赋，如果农民拥有完全的剩余索取权，那么农民将支付所有的税赋，但是税赋的最高支付率等于市场的地租率。由此而得出如下推论：
土地税赋支付者支付的最高税赋率等于市场地租率。
三、流行的观点
目前，流行着形形色色的关于解决农村土地纠纷和税费负担问题的方案，比较著名的有：土地私有化、税费改革、制定详尽的有利于农民的土地法案、取消镇政府村委会、加强基层的民主化进程等等。本文的这部分，将详细论证各观点的利弊及其在实际应用中所起的作用。
1、 土地私有化
土地私有化是近年来理论界讨论非常热烈的话题，主张土地私有化者有之，反对土地私有化者亦有之。本人对土地私有化持赞成态度，但本人主张是，土地的所有权和产权是可以分开的，只是将土地的私有产权界定给农民，而政府仍然拥有土地的所有权，而2002年《土地承包法案》的宗旨也正是如此。本人所以坚持土地的私有产权，基于既定约束下的成本最优或收益最大的经济学基本原理。在交易成本不为零的条件下，将土地的产权界定给农民将比界定给村政府会产生更大的收益。正是从这个意义上，本人拥护土地的私有产权。但是土地的产权私有并不能完全解决我国农村所存在的土地纠纷和税费负担两大难题，其理由如下：
第一，任何制度或合约能够顺利施行，不仅需要清楚地界定产权，而且还要有效地保护产权，否则制度或合约将难以执行，违约、越权及各种侵权行为将会发生。实际上，在我国农村虽然土地的私有产权没有清楚地界定给农民，但是，农民和村委会所签订的土地承包法案中的各项权利的确实是相当清楚的。就土地承包年限而言，无论是第一轮土地承包法案还是第二轮土地承包法案，都确切地规定了承包年限，中央文件也规定了第一轮承包期是15年不变，第二轮承包期是30年并且不变。但是，中国许多村庄不仅没有忠实地履行土地承包合约也没有忠实地执行中央文件。就2002年土地承包法案而言，已经明确地将土地的使用权、收益权、流转权界定给了农民，但是农民并没有完全得到法律上赋予他们的各项权利，这缘于两个原因：其一，村委会不能忠实地传达中央文件，故意或非故意地剥夺了农民的知情权（因为农民文化低、农村信息缺乏）。其二，农民不能有效地保护自己应该拥有的权利，或者保护他的权利成本太高而放弃保护。如农村村民因土地承包纠纷而打官司将面临巨大的财产损失和人身不安全问题。
第二，正如本文的第二部分所论证的：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。如果农民拥有土地的剩余索取权，但村委会拥有对土地征收税费的权力，那么土地所产生的所有剩余——地租，在理论上讲完全可能归村委会所有。或者说村委会通过它的征收税费权力，成功地将地租全部归其所有。
因此，土地产权私有化尽管是相当必要的，但是它并不能完全解决目前我国农村存在的土地纠纷问题和税费负担沉重的问题。
2、税费改革问题
农村税费改革或降低各项税费是许多学者和政治家热衷的问题，并且认为这是解决农民负担沉重的唯一出路。1998年，国务院办公厅下发了关于农村税费改革法案有关问题的通知，接下来，中央接连下发了关于税费改革的具体内容和措施。从实践上看，有些地区开始了农村税费改革试点工作，目前有普及的趋势，有些地区为了防止滥收费，采取了一事一议和各项收费登记在册，农民人手一册，而未登记在册的收费农民有权拒交等具体措施，但是，这些措施的有效性并不明显，手续也相当繁琐，交易成本较高。另外，本质上也并没有更本解决农民的负担沉重的问题。或许这些措施能够降低农民税费总额，但是却比必然意味着农民不再承担不合理的税费负担。不过直到目前，并没有明显的数据说明绝大多数农村的农民税费负担下降。而且，有些税费虽然被改革掉了，村委会还会变换花样收取其他的费用，因此，农民的总税费可能并未减少。
3、 关于制订详尽的有利于农民的土地法案
这一建议的目的是确定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。但是，产权不仅要界定清楚，还必须能够有效地保护，在法律上界定给农民的权利，农民并不能全部地拥有，或者说全部地拥有代价太高，因此，这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费负担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效，各级政府必须严格执行各项法案，并有效地监督村委会严格地执行这些法案。很明显，在目前中国农村的政治环境、行政环境、法律环境约束下，低成本地保护法律赋予的农民的权利是不太可能的。
4、 加强基层民主化进程
有些学者将农村改革的希望寄托于农村基层的民主化进程上。这是无可厚非的，也是必须实行的。但是这一过程是缓慢的，代价昂贵的。并且农村基层的民主化进程依赖于整体政治体制的民主化进程，在整个政治体制民主化进程缓慢的情况下，一个村的民主自治组织并不能真正实现民主自治。
5、 取消乡政府和村委会
这项措施与前几项措施比较，不仅相当极端，而且也比较孤立，难以取得较多人的认可。但是，作为一项极端的改革措施，它具有一定的合理性。持该观点的人士认为，村委会和乡政府在目前已经没有存在的必要，并且就其所起的作用看已经是弊多利少。可是，持这种观点的人不仅没有给出其论断的实证分析，也没有给出令人信服的经验证明。本人认为，从经验上说，撤销乡政府和村委会，由县级政府直接面对一盘散沙的个体农民，其行政管理费用将是巨大的，行政难度是可想而知的。从历史上看，至少从明清时期，行政设置就已经建设在乡一级了，而各个村也有公共机构，虽然它不是一级政府行政机构，但是可以协调人际关系、邻里关系和与政府之间的关系。目前我国农村的行政结构基本上采用了明清以来的行政结构形式，对于这种行政结构形式对经济发展、社会福利等各方面的影响，目前还没有看到令人信服的、权威的分析。因此，极端地提出取消乡政府和村委会这种解决问题的方式，至少是不负责任的。
四、政策建议：剥夺村委会的经济权力
根据本文的分析，本人提出一个交易成本较低、并可操作的解决方案：剥夺村委会的经济权力，它包括如下几项措施：
1、剥夺村委会的土地所有权，一切土地收归国有，国家作为土地的所有者。作为土地所有者，国家拥有农用土地转作他用的审批权、有制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权利 ，而将农地的使用权、收益权、流转权界定给农民。农民承包土地将不再与村委会签约，而只是与国家签约，村委会只是签约方——国家的代表。它只具有代签约权，而不具有任何的变更合约期限、合约数量和合约人等权力，这就从根本上制止了村委会凭借土地所有权而任意变更土地承包合约的违约行为和攫取部分地租的行为。
2、剥夺村委会的任何征收费用权，不仅村委会没有权力征收除国家税收外的费用，任何行政机构均没有任意向农民征收费用的权利。实际上也要剥夺乡政府变相向农民征收各项费用的权力。
3、村委会和其他行政机构，尤其是乡政府，均不得以建立农村公共设施为借口而强行向农民征收任何费用。村委会和乡政府及其他行政机构只有向农民征收法律上农民必须支付的农业税的权力，村委会只是代国家征收农业税，除此项权力外，它不具有任何受政府允许和法律允许的收费权力，因此就更不具有因农民不交国家税收而被村委会制裁的权力，只有国家指定的机构（指行政处罚、经济处罚和法律处罚）才拥有制裁的权力。
4、还村委会本来面目，使其成为一个纯粹的农民自治组织。村长只是农民自治组织的组织者和召集人，至于这个组织的公共事务，由这个组织的所有人投票解决或协商解决，任何公共事务决定不具有法律上的强制性。如果公共组织决定共同分摊公共设施费用，而其中有些村民没有执行，则不得对这些农民强制执行收费，更不能动用政权的力量迫使其缴费，一切违反这些原则的行为都是非法的。
也许有人说，实行这样的方案，村委会的工作几乎将陷于瘫痪。而有许多农村必需的工作将无法进行：如：公共教育、公共卫生、农民的养老保障、计划生育、道路水利建设等等。其实不然，就目前农村村委会的工作绩效看是非常差的，有些工作做了反倒不如不做，据一些权威统计资料看（国家统计局），自1978年土地承包制施行以来，我国农村的公共教育、公共设施、水利和基本农田建设投资增长相当缓慢，一些农村的公共教育，如小学校，除了一些赞助商投资或希望工程项目外，村里或乡里基本上没有投入，虽然在三提五统的乡村收费中有教育费一项，但是这项费用是否完全被用于教育，在大多数农村是说不清楚的，然而可观察的事实却是破旧低矮的小学校，长期拖欠的民办教师费用，因陋就简的教学设施等等。从公共福利和养老保险来说，除了给五保户和孤寡老人一些最基本的保证生命安全的补贴以外，大多数农村基本上没有解决农民退休问题、医疗保健问题及其其他的公共福利问题。
农民的负担越来越沉重，但是农民获得的公共福利却不见有效增长，有些地区整体的福利甚至有下降的趋势，反观村委会成员的行为，大吃二喝的现象是屡禁不止的，挥霍公共积累、私分卖地款项、设置私刑、随意处罚所谓违规的农民，甚至触犯刑律的事情也是屡见不鲜的。不仅如此，一个普遍的现象是，农村村委会的班子成员，基本上是7人班子，他们都是拿年薪的，据我在甘肃省偏远农村的调查，年收入最低的班子成员是2000元以上，而在这个村一个普通农民劳作一年的平均收入水平不足1000元。
大量的事实说明，村委会的工作是相当不称职的，他们不仅没有真正承担起解决公共事务和实现村民自治的职能，随着对农民收取费用的增加，也没有将提高的公共积累完全用于公共设施上，因此依赖于村委会来解决公共设施和村民自治是不现实的，或者说农村改革20年来村委会的作为已经击碎了我们的梦想，剥夺村委会的经济权力不仅不会妨碍农村的经济改革进程，也不会妨碍农村的各项公共福利设施的建设，对此本人的意见是：
1、农村的公共教育、医疗保健、退休制度和公共水利等设施的建立可以通过三方解决：政府解决一部分，因为农民是纳税人，政府有义务投资农村的公共设施和福利。第二部分由一些赞助商和社会慈善机构解决，如希望工程兴办的教育等等，第三部分由农民自己负担。
2、将农村的公共设施尽可能地推向市场，实行谁使用谁交费的原则，比如对一些使用水利设施的人收费、适当收取一些学生的学费。
3、取消各种人为的城乡差别和劳动力转移障碍，降低农民工劳动力转移的交易成本，提高农民劳动力的机会成本，减轻农民对土地的依赖，加快我国城市化进程，从根本上解决三农问题。
4、对于农民负担的公共设施费用，必须采取农民公决的方式，而不是由农民代表决定，村长或村委会只有召集集会权，而不具有决定权，从根本上解决村委会营私舞弊、暗箱操作的可能。
主要参考文献：
1、Y·巴泽尔，1996：《考核费用与市场组织》，《企业制度与市场组合》，上海三联书店、上海人民出版社。
2、戈登·塔洛克，1999：《对寻租活动的经济学分析》，西南财经大学出版社。
3、周其仁，1994：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，社会科学季刊（香港），夏季
卷，总第8期。
4、王询，1994：《工业化过程中的劳动力转移》，东北财经大学出版社。
5、乔治·斯蒂格勒，1989：《价格理论》，北京经济学院出版社。
6、O·哈特，约翰·穆勒，1996：《产权与企业的性质》，载《企业制度与市场组织》，上海三联书店、上海人民出版社。
7、许合进，1999：《对土地承包经营权的再思考》，《中国农村经济》第7期。
早已开始了对土地承包经营权性质的讨论，即土地承包经营权究竟是物权性质还是债权性。所谓物权，一般认为它是民事主体依法对特定的物进行直接支配并享受该物所带来的经济利益的排他性财产权利。它是大陆法系的民法中特有且非常重要的概念。而所谓债权，根据《民法通则》第84条之规定，债是按照合同约定或法律规定而在当事人之间产生的特定的权利义务关系。这里的特定的权利就是债权。《农村土地承包法》出台之前，学术界对此问题看法不一，有的认为土地承包经营权是债权（可称为“债权说”），有的认为它具有物权性质（可称为“具有物权性质说”），还有的认为它就是物权（可称为“物权说”）。注意，人们在这里讨论的是从当时法律和政策的规定中所体现出来的土地承包经营权的性质实际上是什么，而不是其性质应该是什么。其中，持“债权说”的居多，在此仅举一例。如
效力得向一切人主张”，而“债权人只能请求特定的债务人为给付。即使因第三人的行为使债权不能获得实现，债权人也不能依据债权的效力向该第三人请求排除妨害。”（梁慧星 陈华彬编著：《物权法》，法律出版社1997年版，第24页 ）为了更好的保护农民的利益，解决土地承包经营权的债权性质具有法律效力上弱于物权而导致保护不力的固有缺陷问题，所以要使土地承包经营权物权化。这是比较浅显的道理。王利明教授在讲述承包经营权应当作为物权对待的理由时就提到一条：“承包经营权的物权化能够使土地承包经营权具有对抗第三人的效力，并获得物权法的保护。”（王利明：《物权法律制度》（全国人大常委会法制讲座第二十二讲讲稿），
取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。这体现了物权变动的公示原则。当然，由于土地法律制度的特殊性和我国的实际情况，这个直接支配的权利是有一定限制的。但笔者认为这并不从根本上影响该法中的土地承包经营权的物权性质。因为在世界范围内来看，至19世纪末，社会本位逐渐取代个人本位而成为民法立法的指导思想，物权亦出现了社会化趋势，物权的直接支配性和绝对排他性在各国都受到不同程度的限制。《农村土地承包法》对土地承包经营权的流转所作的限制是基于对我国整个农村土地制度和社会利益的考虑而作出的。
（一）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》产生的背景
就农村建设来讲，2006年显然是一个划时代的转折点，在这一年里，中央一号文件明确提出了建设社会主义新农村的任务与新农村概念。自2004年一号文件重新关注农业起，2006年新农村建设的提出明显对各地地方政府激励最大,许多振奋人心的政策与消息因此而不断涌现，但就农村土地制度来讲，似乎让人有些着急----三十年土地经营权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度多少让农村基层党员、干部有些无所适从。
当前，农村土地零散的被村民各自经营（尤其是山区、丘陵等地况复杂农村，为公平起见，土地资源是先按远近、肥瘦、背水与否等分类后，再按各家庭人头每类分成若干小块），显然这种小个体经营方式完全不能适应国家大力推广农机应用、农技应用、一村一品等规模化经营政策。因为土地被零散分割极大地增加了农业规模化经营过程中的成本，阻碍了农业科技应用的大发展，阻碍了农产品市场化进程，并最终阻碍中国农业的国际竞争力的提升。
我们先来探讨一下我国农村土地制度的变迁。我国农村土地制度的变迁大致可分为四个阶段，即阶段、农业合作化阶段、阶段、家庭联产承包责任制阶段。我国农村1950年进行了，依据“耕者有其田”，农民无偿获得了土地所有权和使用权等完整产权，实现了农民和土地的直接结合，此举极大地调动了农民的生产积极性，农村生产得到了迅速发展。1953～1957年这一阶段我国农村土地制度经历了“互助组－初级合作社－高级合作社”的演变过程。土地等生产资料由农民私有改变为集体所有，集中劳动，共同经营，统一分配，影响了农民的积极性。1958～1978年在“左”的思想支配下，实行“政社合一”，土地等生产资料完全集中于和国家手中，这实际上是平均主义、大锅饭。公有制发展到了极端，农民不仅失去了包括土地在内的所有生产资料，而且也失去了自主劳动的权利，“干多干少一个样，干与不干一个样”。这项制度严重打击了农民的生产积极性，损害了农民的利益，造成了这一时期劳动生产率低下，农民普遍贫困。十一届三中全会后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，土地仍归集体所有，但经营使用权承包给了农民，实现了土地所有权与使用权的分离。“交足国家的,留足集体的,剩下全是自己的”，这大大调动了农民的积极性，农业生产得到了迅速发展。之后，土地承包政策又在“维持集体所有，均地承包、家庭经营”的前提下经过了不断的完善，此项制度沿用至今。
中央当前的政策主要体现在三十年土地经营承包权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度。这体现了中央决策机构对农村土地延续实施“家庭联产承包责任制”的决心，并从形式上、时限上给予了充足的保证，同时也体现了中央稳定民心、推崇民主管理以及对腐败问题与基础干部管理的间接控制策略。在决策之前，显然中央（包括民间学者及有关人士）对土地制度如何改革是有过长时间的论证的，尽管“家庭联产承包责任制”从一开始就暴露了它的不足，并在一些方面愈来愈严重，但权衡利弊之下，包括笔者在内，大多数人仍然支持在一定时期内继续实施“家庭联产承包责任制”。只是笔者认为该制度在现行框架下可以有一个大的优化。
《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》正是该优化想法的表达,在第一版的时候因只提出概念性分析,原定名为《论乡村土地资源分配----关于分代式家庭集中承包制度的设想》,此次第二版修订，已经将该制度直接写成了法律条文建议稿。制度的优化原则是希望兼顾到制度的社会效应(有利于社会和谐与国力增强)、经济效应(有利于土地资源的科学合理利用与增加收益)及环境效应（有利于环境优化）；优化的直接目标是“利于农村土地规模化经营进程”；优化的前提是确保“家庭联产承包责任制”不变；优化过程是通过自中央至地方的立法过程，来改变分配与被分配的对象（即以家庭的每一代人为土地资源经营使用权益分配对象而不是个人，并保证每一家庭或联合家庭最终承包的是一个集中的片区而不是零散的许多小块土地），并且明确土地承租人对土地经营使用权可以合法转让（即转租）。该制度将使农村土地能相对集中并大大减少因生丧嫁娶带来的调整需要。
（二）农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则
第一章总则
第一条为确保农村土地资源公平分配并合理流转，并符合农村产业化发展需要，特制定本细则。
第二条本《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》适合于全国各地行政村用来分配土地资源及对其使用权与转租权的管理。
第三条以行政村为单位的所有村土地资源，除村民宅基地及矿产资源外，其所有权归集体所有，村委负责通过组织村民代表大会或全民会议实现该集体所有权的支配。
第四条本制度所论及的土地资源权益是指土地的承包(无偿使用)权、承租(有偿使用)权、转租(有偿转让使用)权及其产生的收益，还要注意的是本文论及的农村土地资源不包括被公认为的村民宅基地（私有）及矿产资源（国有）。
第五条本制度所论及的土地权益统一以三十年为一固定调整周期，而权益实际享受年限是长期的。
第六条以行政村为单位的所有农村土地资源中的承包片区间道路、桥梁、山林或其它原始植被，包括其它未被开垦的土地资源归村集体所有，其权益直接归村委支配。除此以外的待分配土地资源应考虑保留约5%直接归村委，其收益由村委依第一条用于村内公共基础设施的投资与管理开销。
第七条家庭或联合家庭承包区域间及村与外界通路由当地基层政府根据国家及当地经济发展需要确定宽窄与建设水准，由村委负责确保实际状况符合该标准，但全体村民负有配合出劳力的义务与权利。
第二章农村土地资源分配与调整规则
第八条平均地权应以家庭中的一代人为单位，即一对夫妻分一份土地；有赡养父母双亲的增加一份土地，赡养单亲的增加0、5份土地（赡养多亲的，超出数不计）；无论有无生育儿女及生育儿女多少统一增加一份土地，但儿女已全部分家或已迁出户口的无权增加儿女那份土地。第四代（夫妻生育的儿女结婚后的儿女）统一不计入分配对象。即任一两性家庭只可能分得2、2、5或3个单位的土地。
第九条三十岁内未婚娶统一按儿女计算，三十岁以上未婚娶统一按单亲家庭计算（若其为独生子女，其父母将丧失子女的那份土地承包权）,单亲家庭将按一代人的份额获得一份土地,单身家庭没有下一代儿女土地分配权，除非其已合法领养有子女，则与自生子女一样享有同等土地分配权，但当领养关系解除，原权益由村委收归集体所有。单亲家庭有赡养老人的按上两性家庭同样分配。即单亲家庭可能分得1、1、5、2、2、5或3个单位的土地。
第十条当事人父母已双亡但爷爷和（或）奶奶有在的，按父母在计，即可分得3个单位的土地；若父母爷爷和奶奶均不在人世，则无论当事人兄弟姐妹多寡以及结婚与否，均只分得2个单位的土地。
第十一条夫妻抚养之长辈间有死亡者，第二年起向村委退回该死亡者的半份土地承包权或上交本村半份土地的过去三年的平均纯收益（即纯利润，其由村委领导核算并事先公布）的1/3（另2/3相当于租种酬劳由自己持有）；而夫妻间有死亡或离异者，包括其子女死亡或迁移、婚嫁等各种因素都不影响夫妻对自身土地及下代土地的三十年权益（自结婚登记日起计算）。夫妻全部死亡，且无儿女者，土地权益当年归其最近亲属，自第二年起由村委收归集体。
第十二条离异男子，若无抚养子女，则丧失子女的那份1个单位的土地承包权，再婚时，该份土地使用权将重新获得。离异男子，若有抚养子女则无论再婚与否，原土地份额均保持不变。
第十三条离异女子，若无抚养子女，则恢复出嫁前权利；若有抚养子女，则作为新增单亲家庭由定居村委重新分配1个单位的土地。若之后出嫁，则自出嫁的第二年起应向村委退回该份土地承包权。
第十四条对于智障或残疾等民事行为能力不足的人士仍按上述条款分得土地，但其权益由其监护人收受并管理。
第十五条原农村户口,现户口已转为非农户口,且在过去三年内过半时间居住在异地的,无以上所述土地分配权,若过去三年内过半时间仍居住在原户口所在地的,应通知其迁回户口并给予同等土地分配权,若对方不同意迁回户口则视为非本地居民,不予土地资源分配权(异地户口但长期居住在本地的类同本条款)。
第十六条片区划分后，除上述调整规则外，原则上三十年内不得重新进行新的划分，若存在国家征用土地，其补偿费用应全部归原承包主。
第十七条家庭内部若因分家而需调整的，属家庭内务，不属本制度调整范围。
第三章农村土地资源分配方法
第十八条在实际分配之前应首先计算每一家庭待分配份额，鼓励两个及两个以上亲密家庭获得的片区连成一片，以利合作经营。
第十九条选一个标准单元，然后将待分土地资源按待分配份额分割为若干片区，分割时应在原有面积上比照标准单元乘以肥瘦、远近、水源方便性、积水田与旱地、家禽与家畜干扰系数。片区中水源（例如池塘、堰）应作为特殊的必须土地资源尽量分配到任一家庭，但应根据实际可产生利益情况确定系数。
第二十条上条款中所述系数应通过各家庭代表参与讨论及民主集中制原则在将待分土地资源分割为对等片区时同步确定。亦即预定片区理论面积乘以相应系数后最终确定片区边界线。
第二十一条在划分片区边界线时应充分考虑分水岭与通风、向阳的合理性。
第二十二条同等份额的家庭再在理论面积相等但实际不一定相等的片区中通过抽签方式确定自己的那份承包片区。
第二十三条片区中水源（例如池塘、堰）权益应划归主要取水片区承包主，但周边片区承包主需要取水时应公平对待。
第四章农村土地资源的经营使用权与转租权
第二十四条承包片区土地的承包主有权在种植、养殖业内自由经营（但无权抛荒），亦有权自由、有偿转让其土地使用权，还可继续承租集体土地资源或其它村民转租的土地资源。
第二十五条承包或承租片区土地连续三年抛荒的，村委有权无条件将该土地资源收归集体所有。
第二十六条承包或承租片区土地资源的当事人无权将土地用作商用建筑，自用临时建筑（例如看守棚或小房等）应经过村委的批准，自用长期建筑不仅应经村委批准而且须经上级主管机关批准。未经批准而擅自搭建者将无条件被拆除并处以相应罚金，造成无法挽回之损失者应追究其刑事责任。
第二十七条村委有权将收回或未分配的土地参考当地市场平均价格有偿出租给村民或村民以外的经营者,但应考虑符合本村长期发展的需要。
第二十八条村委应引导村民成立合作组织，并适当考虑招商引资来实现本村一村一品的规划与尽可能就地加工或深加工。
第二十九条农村集体土地转为建设用地的依各省农村集体建设用地使用权流转管理办法执行。
第三十条农村集体土地转为宅基地的依各省农村宅基地管理办法执行。
第五章附则
第三十一条本细则由国务院依《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》制定，其修订解释权归国务院。
第三十二条本细则自X年X月X日起由各省人民政府组织各级地方政府及基层村委实施。
（三）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》实施效应分析
《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》是基于中国人向来以家庭为核心单位的传统（以家庭为核心单位的文化现象现在正被欧美人士所看重），它是以一代人为一个单位而不是象当前政策以自然人个体来均分土地资源。这意味着均分后的稳定性大大加强，无须象现在三年两头一小调整,五年或十年一大调整（中央现虽硬性规定土地经营权三十年不变，但如何解决人口变动带来的调配需求，如果没有政策支援，恐怕仍然会造成社会又一不稳定因素），而且同时有以下许多社会、经济、环境效应：
该制度的设计在平分地权时已给予老人与残疾人平等地位充分兼顾了孝及仁的传统伦理，更巧妙的是“一对夫妻，无论有无生育儿女及生育儿女多少，统一增加一份土地”的规定，不动身色地但绝对有效地支持了万难的农村计划生育，也给那些少生或未生的夫妻以公平。可以说这些规定更强化了个体的家庭与社会责任。
而对大龄而未婚嫁或离异的子女有了更符合时宜的规定，其并没有拘泥于表面的个体平等，而是更深层次地考虑了个体更深层次的单身与单亲自由，它同时亦间接支持了农村计划生育。
该制度还考虑到近些年来农转非的实际情况，对实际居住地及个人自愿的考虑实质是照顾户口已转非但实际生活来源仍靠农业的部分人士。
该制度还考虑到人员变迁带来的土地调配需求，并提出了土地可以不收回，可以有偿再承租的观念，如能公正执行，则做到三十年为周期进行土地均分都不是难事了。
在土地资源实际分割方面，该制度提出的集中式设想，为农机、农技的应用、规模经营打下了坚实基础，这将为经济的发展与环境优化提供了巨大的机遇，同时亦可保证土地转租更合理的收益及或国家征用土地的适当交易成本。
该制度的设想亦尊重了土地经营使用权的自由转让。这有利于精英分子进一步形成规模经营，拉动农村市场经济的发展。
而从均分方法上讲，该制度提出了片区概念与加权系数，并强调了分配前的民主讨论与分配时的自由搏弈，可以说完全能保证公平分配。
该制度的设想还考虑到土地的实际利用，有效限制了抛荒及将土地转作非农用途。
该制度的设计延续了农村土地资源的集体所有权的肯定，同时进一步保证了村民对土地的长期经营使用权与规模化进程的相适配。
（四）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》可行性分析
分代式家庭联产承包集中土地的设想并不复杂亦无需较高的文化素质要求，最关键的方面是当前农村规模化经营与市场化进程的需要，因此在实施的必要性上是毫无疑问的，但在具体实施的策略上还是有需要注意的一些地方。
首先国家应从宣传造势方面下足工夫，其一，新事物经过反复讨论会更成熟；其二，讨论多了就不再是新东西了，将有利于执行。
其次在决定实施时，国家应从政策上下达强制执行要求，同时发动民主监督机制（这一点现情已足够）。
而在农村本地，应确保的物质基础是道路的宽度与通畅，另外在组织上必须有足够的时间动员，务必保证全部家庭代表的参与。
片区边界的划分应考虑进出通路并最终经过实地量测后作出永久性标记。
制度中的有关系数安排是基于了简单数学的认识，但除此以外并不会比完全分散分配土地资源复杂。因此在耐心之下不存在技术性问题。
倒是制度实施的实际受影响者村委与村民的确是存在一些不确定性因素，其一是村组织影响力与八十年代初比大下降；其二农村沟通渠道严重弱化；其三村民常年在家的多半是老弱或年幼者，它们对制度的理解力是相当有限的而且往往不能当家作主；其四是当前省级及以下政府清兼形象受到极大挑战，老百姓对新生事物接受可能需要时间。说白了该制度能否顺利实施，在民心取向上会有较大影响。
因此在制度实施前民心的疏导是非常重要的策略，各地在正式实施前，除应配合中央大力宣传外，不妨特别注意典范的事先树立，即通过实例让村民感受到分代式承包集中土地的优点，让村民自觉拥护新制度的实施。其二，在制度实施前的解释过程中，应切实注意向村委解释，将保障集体土地资源中有合适的一部分不分配，以便由村委掌控用来维持村委的正常管理开销与建设公共基础设施，这将大大缓改目前村委无利益来源，无话语权的窘境。
如果可以，村委当前若控制有山林、鱼塘等不妨通过招商开发养殖项目，让最不产生利益的土地产生较大收益，则集中土地经营的好处则可见一斑。制度的实施将会是顺流而下，皆大欢喜。
（五）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》论证请求
农村土地制度是关系着农村发展的国计民生的大事，所以我象关心自己的生存一样关心着，虽然没有很深的学术背景，但有的是热情与思考。
本《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》是笔者向国务院提出的建议稿，写作的目的是希望寻找渠道，让来自民间的对农村土地资源管理可能更适合的想法得到国家相关机构的关注，如果通过论证，该制度能得以试行，则农村进一步大发展预计将会更快到来。
当然，该制度的设计仅本人一人调研与思考（期间有与极少数民间志士交流）的结果，不足之处在所难免，谨希望所有关心农村发展的读者不吝赐教，共同发展与完善本细则，以期待其尽早被应用于现实。
[参考文献]
《中华人民共和国土地管理法》(现行)
《湖北省集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》(现行)
一、土地国有化思路下的农地模式
一是土地国家所有，农民永佃，国家征收统一的土地税。实施国有永佃制模式比较具体的措施是：在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上，将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家，国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构，并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构，丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益，①而且这种一虚一实的改革有利于打破农村土地的社区堡垒，给农产更加稳定的土地产权，从而建立起能促进土地投入和土地流转、集中的产权制度。②安希认为实施国有永佃制后，土地使用权归农民，包括农民使用土地不受外来干扰的权利，在完成土地税以后，农民有取得经营成果的权利，以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用，区分政府职能与经济活动。③
二是土地国有，租赁经营。赵东新主张收回集体土地所有权为国有，确立土地租赁制，明确国家与土地使用者各自的权利和义务。④赵源、余必龙、李平提出了比较具体的设想是：改土地的集体所有制为国家所有，各级政府代表国家对土地实行直接占有，对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担士地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能，并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营，租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请(包括承租期限、承租面积等)，在得到地方政府许可后进行有限承租经营，并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租，求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地，
________________________________
① 杨经伦：《农村土地制度的变革与创新》，《农业经济问题》1987年第7期。
② 王小映：《土地制度变迁与土地承包权物权化》，《中国农村经济》2000年第1期。
③ 安希：《论土地国有永佃制》，《中国农村经济》1988年第11期。
④ 赵东新：《全方位改革土地使用制度是保护耕地的根本出路》，《地政月报》1996年第9期。
作为国土开发和国土整治资金；级差地租I作为调节各地区经济发展平衡的经济杠杆。①文迪波进一步提出：实行土地国有制，根据两权分离的原则，把土地分片租给农民耕作，以收取地租，并有意识地造成一定的规模经营，使土地向种田能手集中，在某些场合，还可以转让土地的占有权，出卖某些土地的占有期限，以推动私人经济的发展和外资投入的增加。②
三是土地国有，私人经营。土地私营是一个经济概念，它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营，也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式，如单一农户的家庭农场、私人合股组成的土地合作社、农业公司或农业联合体和联合公司。在这种模式下，国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税，它的主要体现是：农民不能将土地作为私人财产任意支配，如不能将土地闲置不用，不能将土地出租、出卖、赠送给外国人，不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。③
四是土地国有，承包经营。汪三贵主张，农地国有化后，国家可继续维持农村现有农用地的承包关系，对收回的土地招标承包，扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民，国家应无偿或以极低的地租提供土地，同时鼓励有条件的地区和农产扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应，国家与承包户签订农产品销售合同，对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户，国家可收回土地，转包给善于经营的农户。④
二、土地集体所有制思路下的农地模式
农地集体所有制理论在目前比较流行，其要点是：保持农地集体所有制不变，适当延长土地承包期，或采取土地使用权人股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度。具体说来，有以下一些创新模式。
一是土地集体所有，农民永佃。白志全主张：应坚持土地集体所有、农民永业、允许转让、长期不变为核心的农村土地使用制度。⑤这是一种微观农地制度创新，对于把现行的家庭联产承包责任制及其长期不变的政策规范化、法律化和制度化十分必要。⑥
二是土地集体所有，以租赁为核心的三田制。具体操作步骤是：先将土地集中于集体，再按人口分配口粮田，集体按比例留机动田，余下的为商品田，一般按4：2：4的比例。口粮田不出租，允许有条件的农户投资人股或与企业联营，抵押承包，押金按一定比例先收，由集体代保管。如果农产把土地转让出去，押金由转进者交纳，押金退回原农产。也可以分等论级交纳土地承包费，刺激对土地的承包热情。机动田和商品田(或责任田)出租(同时允许在集体与国营之间买卖)、划等定租金，然后按规定租给有经营经验和能力的农产耕种。机动田，一般租期为一年，有利于正常的新增人口添加土地；商品田租期为3—5年。⑦
___________________________
① 赵源、余必龙：《土地关系的变革是深化农村经济改革的重要步骤》，《农业经济问题》1987年第8期。李平：《土地国有，租赁经营》，《农业经济问题》1988年第12期。
② 文迪波：《对我国农村两次重大变革的重新认识》，《农业经济问题》1988年第9期。
③ 杨勋：《国有私营：中国农村土地制度改革的现实选择一兼论农村改革的成就与趋势》，《中国农村经济》19s9年第5期。
④ 汪三贵：《论我国土地有偿使用的几个问题》，《农业经济问题》1987年第7期。
⑤ 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑥ 杨经伦：《农村土地制度的变革与创新》，《农业经济问题》1987年第7期。
⑦ 王思铁：《对实行土地的“三田制”的初探》，《农村经济》1989年第2期。
三是土地集体所有，三田分包。河北省三河县1990年在全县推行全部土地有偿使用的三田分包制，即口粮田、商品粮田、经济田分别承包。口粮田每人4—6分，人人有份，按户承包，负担农业税、水费、低偿使用费；商品粮田负担农业税、水费、粮食定购任务和一定数量的承包费，承包费以地质定产、以产定价，一般每亩20—40元，对于商品粮田，无力经营或不愿经营的农户可以放弃承包，使土地向种田能手集中。经济田则投标承包，实行规模经营。①
四是土地集体所有，土地永包制和独子继承制。首先确认社员资格的范围，确认后的社员按股份合作经济运行原则获得股权，每个社员有平等的土地承包权，按人平均面积或差异面积承包，可以招标或拍卖式承包。初始承包确定后，实行土地永包制。只要遵守一定的规则，每个社员对集体土地有永久承包权，承包数量和承包地块不再统一变更，经营内容在规定的范围内由承包者自主决定。允许土地使用权有偿、自由、长期转让，经集体同意，土地使用权可以出卖、典当、抵押。与永包制配套，实行土地使用权独子继承制，男孩、女孩有同等继承权，留住本社区的子女优先继承。对于新增减人口，不再增减承包地，只有土地使用权继承人才能办理人社手续，成为新的社员，继承承包土地。同时，注销被继承人的社员资格。非继承性的人社需人股，非被继承性的退社需结算。这样，全体社员、集体的范围是确定的。②张红宇则提出：对自愿放弃土地经营、让出土地承包权的农民，采取由国家设置专门“土地转让资金”的方式，发给农民“创业费”，使农民有从事非农产业的底垫资金，并进而促使农村非农产业发展，推进中国城市化进程。③
五是两田制。两田制的制度安排是由社区决策的，创始于1984年的山东省平度市。它是一种将农地分为口粮田和责任田的土地承包使用方式，其制度创新表现在将家庭联产责任制下土地的经济发展和社会保障功能进行了分离。口粮田作为生活保障用地，根据公平原则，按人口平均分配，口粮田约占社区农地总面积的1／3，只负担农业税，不缴纳承包费，一般不负担国家定购任务，充分体现土地的社会福利功能；责任田则根据效率原则，采取按人承包、按劳承包和招标承包等三种主要方式承包经营，经营农地为社区总面积的2／3，责任田要向国家交纳农业税、向集体交纳土地承包费、承担国家粮食定购任务。责任田承包在一定程度上弥补了均田承包的效率损失，土地效率有所提高，制度安排绩效比较明显。④
六是土地集体所有，集体经营。⑤一般来说，土地规模经营主要有两种形式：家庭经营型和集体经营型。而集体经营使用农地，主要是在一些城郊地区和乡镇企业或非农产业相对发达的地区，村办农场模式、农业作业队和农业车间是三种基本模式。
七是“四荒”使用权拍卖。⑥“四荒”是指荒山、荒坡、荒滩、荒沟等。“四荒”使用权拍卖的制度安排：多发生于经济欠发达的边缘地带如山西、陕西黄土高原地区和云南、贵州等南方山区，与包产到户最初的选择一样，表现出明显的需求诱致性制度变迁特征。其基本特征是在“四荒”所有权集体所有不变前提下，将“四荒”使用权一次性长期拍卖给农民，由农民自主使用经营。这种制度与其他农地使用制度安排相比的最大区别：一是在于其使用权的界定要宽泛得多，地方政府在有关的政策规定中，对经济当事人的权限明确为：谁购买、谁治理、谁受益，而且明确赋予当事人除享受充分的收益权外，使用权可以继承、转让、出租、抵押；二是“四荒”使用期限为50—100年，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感。
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① 王振友：《适应市场经济，加快土地制度建设》，《中国农村经济》1992年第12期。
② 高一雷：《谈土地永包制、独子继承制与土地使用权流转市场》，《农业经济问题》1993年第4期。
③ 郭书田：《短缺与对策一一中国粮食研究》，中国人民大学出版社1988年版，第124—130页。
④ 张红宇：《中国农村土地产权政策：持续创新一一对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。
⑤ 周诚：《农村改革的一大探索：土地承包权股份制》，《浙江经济》2000年第6期。
⑥ 张红宇：《中国农村士地产权政策：持续创新一一对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。
八是土地集体所有，农户租赁经营。田千禧把租赁分为两种形式：一是集体组织将土地租赁给农户，另一种是农民把土地承包经营权租赁给其它农产，这是土地承包经营权的转包或转让。农户将原承包的土地转包给新承包人后，由新承包人履行承包合同所规定的各项权利和义务。①有的设想是：在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社区(村)所有制的形式，全体村民为本村土地的所有者，村民大会作为最高权力机构行使集体土地的处置权。改农地承包制为农地租赁制，农产和其他农业生产单位通过租赁方式从村合作经济组织或村民委员会取得完整的土地使用权后，依照国家政策和法律独立自主地从事农业生产。与此相适应，同时可在农村建立两级土地使用权市场，一级土地使用权市场即集体土地使用权出让或出租市场，二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场，后者应该是完全竞争市场。②
九是农业土地股份合作制。徐锋的思路是：在坚持土地权属公有制的前提下，将土地的实物形态和价值形态剥离，土地的物权归农民集体所有，股权归农户所有。其中，集体持有的土地物权是不可分割的集体所有权，是所有权的物质内容和基础；农民个人持有的股权是可以分割的土地的价值所有权。③艾建国主张，在有条件的地方，只要不改变土地的原有用途，可以尝试允许土地所有权在农村集体经济组织之间进行流转，从而打破“社区所有制”的格局。在土地承包经营权的初始分配上，也要引入竞争机制，逐步突破仅仅面对所在社区成员进行分配的限制。④土地股份经营可取以下几种载体：土地股份经营公司、土地股份经营联合体(或称合作社)、集体导向下土地股份经营的家庭农场。⑤郭剑雄认为，在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义，它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路，迎合了农民实实在在占有土地的愿望，又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求，因而受到普遍关注。⑥
十是代营制。其特点：1、原承包户的土地经营使用权和收益分配权不变；2、代营户多属低偿或无偿代营一部分或全部生产经营活动；3、当地行政组织有领导地参与组织这项活动。这种代营制是群众自发形成的，一般是有偿代营，代营多以农机户、畜力户或电井户为主。循此发展，有可能扩展成股份制度统一经营的联合体。
十一是土地承包权股份制。⑦其操作要点包括：第一，以土地承包权作股，凡户口在农村的农民每人获得一股土地承包权，变“以人配地”为“以人配权”；第二，原有的土地承包关系不变，人口增减、实际承包土地面积增减(转出、转入)时，通过“股利”调节(增人、转出土地者获得“股利”，减人、转入土地者交纳“股利”)。这种新土地农户承包制的本质特征是：社区成员普遍享有的土地承包权转化为土地股权，即土地承包权股份化而与土地实物脱钩。
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① 田千禧：《农村土地承包经营权的法律性质及实现形式的创新》，《农业经济问题》2000年第7期。
② 山东农业大学、山东省农业委员会：《农村土地制度的现状分析和改革设想》，《农村经济研究》1996年第1期：
③ 徐锋：《股份合作与农业土地制度改革》，《农业经济问题》1998年第5期。
④ 艾建国：《试论农业组织制度创新与农村土地制度改革》，《华中师范大学学报》(人文社科版)1999年第1期。
⑤ 张柏齐：《土地股份经营的形式及应注意的问题》，《农村经济》1989年第4期。
⑥ 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。
⑦ 周诚：《农村改革的一大探索：土地承包权股份制》，《浙江经济》2000年第8期。
十二是土地股份投包制。①内容包括两个基本方面：其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制；其二、在土地股份共有制的基础上，实行农产对土地的投包经营。二者的区别主：要在于：产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比，二者在最主要的方面是一致的，都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式，但土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
另外，有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权②；为了完善土地家庭承包制，强化农民承包权，明确土地所有权，积极开辟土地权流转市场，其中，稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。③安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下，承包人通过土地转包、租赁、抵押、人股等方式，促进土地使用权有偿转让，④等等。
十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说，凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变，而原来归集体所有的土地分为三个部分：公用地、荒地和耕地，前两部分仍归集体所有，土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分：口粮田和责任田。⑤第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。⑥它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化，即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权，并具体地分解到中央和地方各级政府的名下，由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表，并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地，村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表，他们是小地方上的小政府，具体经营着本社区内的公共财产，土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式，农民拥有比较完整的土地所有权，成了土地的直接所有者，这时的所有者和其法人代表一般是同一的。⑦
十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的土地私有制。其基本做法是：成立村级土地管理委员会，行使国家监督土地管理的职能；在村级土地管理委员会的主持下，对现有土地全面实行按级定价，然后将土地一次性出售给农民个人；国家对农民不再征收除农业税外的其他款项；成立土地银行，为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款；村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办：农民个人随土地所有权的出售等职能。⑧
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① 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。郭剑雄：《从家庭承包制到土地股份投包制一一我国新型土地制度的建构》，《中国农村经济》2000年第7期。
② 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
③ 张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》1988年第11期。
④ 安希：《关于集体土地使用制度的探索》，《地政月报》1995年第11期。
⑤ 李庆曾：《谈我国农村土地所有制结构改革》，《农业经济问题》1986年第4期。
⑥ 罗必良：《土地制度：农村发展的深层问题一一中国农村发展问题若干思考之四》，《农经理论研究》1991年第6期。
⑦ 鄂玉江：《农村土地制度深化改革模式选择》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑧ 王以杰：《国家监督下的土地私有制度》，《农业经济问题》1988年第12期。
十五是国家所有、集体占有、农户经营的三级土地体制。①国家有权对土地进行规划、保护和管理，任何组织和个人不得干涉。集体实行对土地的占有，负责处理农户和土地的关系，集体已经逐步向行政村转化，成为国家在农村的一个基层单位，代表国家行使各种职能，根据对土地的占有权，对农民使用土地进行监督和管理。在国家所有和集体占有的前提下，农户通过承包经营，拥有对土地的使用权，农户还可以将土地的使用权实行暂时有偿转让。
十六是农地国家和农户的双重所有制。一种思路认为：双重所有，并不是国家所有和农户所有的简单综合。对农村土地，原则上，国家所掌握的是与绝对地租相联系部分的所有权，实现形式是通过收取地租并将地租用于农业综合性基础设施的建设。其它所有权则全部划归农户，实现形式是交租后的全部收入归农户，农户有权对土地实行商品性的转移。②另一种思路则以农地的法律所有权与经济所有权相分离为基础。国家拥有农村土地的法律所有权或终极占有权，由国家成立专门的土地资产管理机构，享有宏观管理权、政策指导权、协调监督权、收益分享权和有限处分权。这些权益具有绝对稳定性。农民拥有农村土地的经济所有权或现实所有权，享有的权益有：经营使用权、占有支配权、自主决策权、收益占有权、合理处置权、产权继承权，这些权益具有相对稳定性，一定条件下可以发生必要的变动与主体换位。而原来属于集体的土地法律上的所有权上移至国家手中，其经济上的所有权下放归农民所有，其主要职能是在重构的基础上发挥应有的中介功能。③第三种模式则为农地复合所有制，即土地社会占有基础上的农民个人所有制。国家拥有的不仅是农地的法律所有权或终极所有权或最终处置权，而且是实实在在的农地所有者之一；农产不仅拥有农地的经营权、占有支配权、自由决策权等，而且是农地的所有者之一。概括来讲，农地复合所有制明确了国家和农户的双重所有主体资格，二二者分享农地的收益，将农地所有权同时界定给国家和农产，使农地所有制呈现出一种复合产权结构。④第四种模式是土地国有基础上的个人占有制。占有的含义是指农民可以使用、出租、出卖和继承土地。农民只能将耕地用来耕作；土地可以出卖，但不能出卖给非农业使用者；农民无权将土地租、卖给外国人，这样来体现国家对土地的最终占有。⑤
十七是三元租赁制。“三元”是指在土地所有权上实行国家所有、集体所有、农民私人所有三种形式，在经营使用权上实行联产承包、租赁经营、土地股份合作经营等形式。“导向”是指在土地所有制方面必须坚持社会主义方向，执行党和国家的方针、政策和法律、法令，导向发展社会主义商品经济。“租赁”是指土地所有者把土地出租给土地经营者经营，从而收取一定量的地租。老少山边穷地区视其经济发展状况，可以将全部土地属于私人所有，属集体的土地由集体采取不同形式经营，属于私人所有的土地由私人自主经营或采用其它形式经营，但不准买卖、兼并、侵占土地。⑥
十八是土地股份所有制。蒋励、彭力主张在坚持土地公有制的前提下，将集体土地的产权股份化。土地股份权不直接占有土地，只能作为参与经济合作社土地收益分配和管理、监督的
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① 余陶生：《试论我国农村土地制度的改革》，《武汉大学学报》(社科版)1989年第6期。
② 罗晰：《试论农村土地制度改革及其对地域性合作格局的影响》，《人文杂志》1988年第1期。
③ 冯继康、冯炜：《建立国家与农民双重所有的土地产权关系》，《农经理论研究》1991年第3期。
④ 钱忠好：《制度变迁理论与中国农村土地所有制创新的理论探索》，《江海学刊》1999年第5期。钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社1999年版，第233页。
⑤ 厉以宁：《土地国有基础上的个人占有制》，《理论信息报》1998年12月19日。
⑥ 罗继瑜：《土地所有制改革初探》，《农业经济问题》1987年第7期。
十二是土地股份投包制。①内容包括两个基本方面：其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制；其二、在土地股份共有制的基础上，实行农户对土地的投包经营。二者的区别主：要在于：产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比，二者在最主要的方面是一致的，都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式，但土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
另外，有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权②；为了完善土地家庭承包制，强化农民承包权，明确土地所有权，积极开辟土地权流转市场，其中，稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。③安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下，承包人通过土地转包、租赁、抵押、人股等方式，促进土地使用权有偿转让，④等等。
十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说，凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变，而原来归集体所有的土地分为三个部分：公用地、荒地和耕地，前两部分仍归集体所有，土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分：口粮田和责任田。⑤第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。⑥它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化，即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权，并具体地分解到中央和地方各级政府的名下，由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表，并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地，村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表，他们是小地方上的小政府，具体经营着本社区内的公共财产，土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式，农民拥有比较完整的土地所有权，成了土地的直接所有者，这时的所有者和其法人代表一般是同一的。⑦
十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的上地私有制。其基本做法是：成立村级土地管理委员会，行使国家监督土地管理的职能；在村级土地管理委员会的主持下，对现有土地全面实行按级定价，然后将土地一次性出售给农民个人；国家对农民不再征收除农业税外的其他款项；成立土地银行，为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款；村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办：农民个人随土地所有权的出售等职能。⑧权利。土地股份权可继承、转让、买卖、
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① 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。郭剑雄：《从家庭承包制到土地股份投包制一一我国新型土地制度的建构》，《中国农村经济》2000年第7期。
② 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
③ 张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》1988年第11期。
④ 安希：《关于集体土地使用制度的探索》，《地政月报》1995年第11期。
⑤ 李庆曾：《谈我国农村土地所有制结构改革》，《农业经济问题》1986年第4期。
⑥ 罗必良：《土地制度：农村发展的深层问题一一中国农村发展问题若干思考之四》，《农经理论研究》1991年第6期。
⑦ 鄂玉江：《农村土地制度深化改革模式选择》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑧ 王以杰：《国家监督下的土地私有制度》，《农业经济问题》1988年第12期。
抵押，但不能抽股退社。新社员参社，不再享有集体土地的股份权。社员人口增减变化，也不再调整土地股份权。①
十九是土地公有，使用付费。坚持土地公有制内容，土地仍采用国家和集体所有两种形式；按照经济发展的客观要求，土地的所有权和使用权分离。根据土地的不同用途、不同自然条件、不同地理位置等状况，分别土地的各类等级，制订土地使用费标准，由土地使用者逐年向土地所有者交纳使用费，土地使用费的资金化构成土地所有权的转移补偿费，土地不能自由买卖，但可根据需要，在国家和集体之间转移所有权，所有权改变时应同时支付转移补偿费。②
二十是公有制为主体、部分土地归农户所有。把一部分土地出售给农产，承认这部分土地属于农户所有，农户对土地所有权及继承权有法律上的保障。集体剩余的土地按照有偿使用的原则，进行招标承包和租赁经营，把竞争机制引入土地承包中，实现土地向种田能手集中。③
二十一是引入古代的“一田二主”制，创立双重土地所有权。“一田二主”，即把一块由地主出租给佃户的土地分为田底和田面，田底权归地主，田面权归佃户。田底权，是土地的所有权，田面权，是在土地所有权与使用权分离情况下附着在土地使用权上的土地资源升值的所有权，被称之为附加土地所有权。一田两主是经济发展的情况下出现的双重所有权。引入古代的一田二主机制，在法律上承认承包人的附加土地所有权，同时承认其可自由买卖。附加土地所有权是含在国有或集体所有制土地中的私有地权形式，以它的产生和被承认为标志的双重土地所有权的确立，将以土地所有权为纽带，将承包人和发包人的利益紧紧扭在一起。④
二十二是农地国家与集体双重所有制。农地凝聚着整个社会的劳动，因而宜采国家所有制；而建国以来，集体在其耕作范围内也为农地的改造付出了艰辛的劳动，所以集体对农地也应拥有部分所有权。这就构成了农地的双重所有权主体。在这种模式下，国家所有权是终极所有权，而集体所有权则是初始所有权，是一种不完全的所有权，其性质受到国家所有权的制约。⑤
二十三是集体所有制占主体、主导的同时，允许部分土地国有，荒地私有。现阶段的耕地，既不能一概国有化，也不能一概私有化，只适宜集体所有制占主体、主导的同时，允许部分土地国有，荒地私有，形成集体所有制占主体主导的多种土地所有制形式并存的土地所有制结构。⑥
综观以上各种模式，不难发现都有其局限性。土地国有面临的首要问题是如何国有?这有两种实现途径：无偿剥夺和有偿赎买。前者必然造成剧烈的社会震动，而对于后者，国家的财力则难以支付。土地集体所有制下的各种模式，企图绕开敏感的所有制创新问题，在土地的经营使用上大做文章，无疑也只是一种过渡性的措施。农地私有化主张则会受到社会主义制度的刚性制约。因而，各地结合本地的实际情况，推行符合当地实际的农地制度，这才是一种比较务实的态度。
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① 蒋励、彭力：《土地制度深化改革的设想》，《农经理论研究》1991年第3期。
② 康元非、康仁非：《关于我国土地使用制度改革的探讨》，《北京大学学报》1987年第2期。
③ 杨晓群：《谈土地制度改革的思路》，《农业经济问题》1988年第8期。
④ 刘秀生：《探索双重土地所有权制度，推进农村土地承包制度改革》，《经济研究资料》1998年第6期。
农村土地流转的理论研究综述
一、国外学者对农村土地流转的理论研究
早在17世纪西方经济学家威廉・配第、亚当・斯密等就开始关注土地问题，初步形成了地租理论。19世纪马克思和恩格斯创立了系统的地租理论，论述了“地租是土地所有权在经济上的实现形式”。后来英国学家马歇尔在边际效用价格理论的基础上，提出了稀少地租、准地租和城市地租，分析了地租的价格。
现代学者德姆塞茨从产权起源论述，以及他和阿尔钦对土地交易成本的研究，提高了土地市场效率。还有学者通过土地案例，对农村土地流转市场进行了理论研究和经验研究。例如美国农村发展研究所、密歇根州立大学和中国人民大学，在2008年三者共同对我国17个主要农业省份做了全面调查：我国30年不变的农村土地承包经营权政策的落实对农户投资和农地流转等有着非常大的影响。
二、我国学者对我国农村土地流转的理论研究
我国理论界和实践界对农村土地流转问题关注始于1978年实行家庭联产承包责任制，主要研究有以下几方面：
（一）对农村土地使用权流转的动因研究。
学者钱忠好提出，随着我国农业劳动力转移速度加快我国农村土地流转程度并没有提高，其流转与否取决于所拥有的初始土地资源、农业与非农业的综合比较利益、劳动者能力等；姚洋提出，在理想的新古典框架中，土地和任何其他要素一样，自由流转总能提高资源配置效率，并能反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高；陈卫平等人认为，近年来由于农村大量富余劳动力跨地区流动，加上地方政府的直接推动，土地流转的规模扩大，速度有所加快。
（二）对农村土地流转的模式研究
学者探讨并归纳实行农地流转模式即：构建市场化农地流转模式和建立计划调控与市场调节相结合的农地流转模式。市场机制的有偿性和竞争性，有利于农地的合理流动和适当集中。农村土地属集体所有，政府有必要也有可能对土地流转进行宏观调控和计划干预。农地资源的优化配置既要有良好的宏观配置动力，又要具备健全有效的微观配置动力，单一的、市场机制无法解决土地资源的优化配置问题，必须进行必要的组织调节和行政干预。
（三）对土地流转农户意愿的研究
钱文荣、乐章、李启宇等学者通过对全国多省乡镇、村的调查研究，指出年龄越大的农民，受教育年限越高，意愿经营土地规模反而越小；农户是否愿意转出农地主要考虑非农收入与务农收入比较，非农收入比重越高，农户越不愿意转入农地，而跟当地经济发展水平没有直接关系；健康状况愈差的农民土地流入的意愿愈强；经济条件越好，农民的土地流出意愿就越强。
三、国外农村土地流转的现代立法和政策
（一）美国20世纪60年代，创建土地发展权来促进农村土地有效流转和合理利用，在不损害土地私有制赋予农村土地所有者的相应权利情况下，起到了保护农村土地、促进土地使用权有效流转。
（二）日本从1962年开始多次修改《农村土地法》，放宽了土地所有权流转限制，鼓励农户扩大经营规模，促进土地所有权和经营权分离，促进农地经营权的流转。
（三）法国20世纪50年代后期，制定《农业指导法》采取土地集中政策，推动土地流转合并，实行区域整治，建立土地整治与农村安置公司，对老年农民发放终身养老金，制定租佃法等一系列法规和政策。1968年实行土地优先购买制度，制定农业区域环境保护规划。限制农用地分割政策只需整体继承或出让，设置土地事务所和土地银行等中介服务机构促进土地有效管理和流转。
四、我国农村土地流转制度。
新中国成立以来，我国农村土地流转制度经历了五个阶段：
（一）自由流转阶段（1949年～1955年）：1950年6月30日颁布施行的《中华人民共和国法》规定了土地所有者自由经营、买卖和出租的权利。
（二）禁止流转阶段（1956年～1977年）：1962年9月27日通过的《农村工作条例修正草案》规定了生产队范围内的土地一律不准出租和出卖。
（三）地下流转阶段（1978年～1983年）：1978年开始农村家庭承包责任制改革，农村土地所有权和使用权分离，为农村土地流转奠定了基础。但是1982年宪法规定禁止农村土地承包经营权流转。尽管如此，基于现实需求的存在，农户之间私下进行的地下流转并不鲜见。
（四）自发流转阶段（1984年～2007年）：1984年中央一号文件提出土地可以转包。2005年通过的《农村土地承包经营权流转管理办法》，详细规定了农村土地承包经营权流转的原则、流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理内容，并对各种流转形式进行了定义。
（五）规范流转阶段（2008年至今）：2008年党的十七届三种全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出：“土地承包关系要保持稳定并长久不变，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”。
评论：
纵观古今中外对农村土地流转问题的研究已相对趋于完善和系统，制定的相关法律、法规、政策，完善了农村土地流转制度，有其积极的一面。但是，由于各国各地区的历史背景、经济基础、发展水平、人文特色以及社会自然条件的不同，对农村土地流转问题的研究层次、深度、角度也不相同，农村土地流转现状也不一样。
我国学者研究各地农户土地流转意愿也因个体差异、区域差异而有所差别。虽然所选取的研究样本覆盖了全国大部分省份，但在数据的时效性，特色省份的典型性等方面有所欠缺，不发达地区农户土地流转意愿的调查分析欠缺。我国《物权法》和《农村土地承包法》的规定，对土地承包经营权性质是属于物权还是属于债权、流转方式的列举都不一至。所以在借鉴各国流转制度和政策的同时，应该依据我国的国情因地制宜。
综上所述，无论是从土地所有权制度、市场机制、中介组织、法律法规政策、流转模式、流转方式的研究还是从土地流转的交易成本、农户意愿、农村养老、金融、保险等配套制度的研究，都没有真正从“利益”角度去研究农村土地流转问题，笔者认为应基于利益协调视角研究完善我国农村土地流转制度。（作者单位：河北经贸大学）
参考文献：
[1]姚洋、土地、制度和农业发展[M]、北京：北京大学出版社，2004、
[2]于振荣，刘燕、农地使用权的背景分析[J]、大连海事大学学报，2007，（4）、
在我国农村，随着资源流转的不断加快，权利的冲突问题日益增多。具体到土地承包经营权而言，由于农民在行使承包经营权时，可能会影响到发包人的权利，所以，农业部根据农村土地承包法，制定了农村土地承包经营权流转管理办法，并将于2005年3月1日起实施。根据规定，农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿原则。办法明确规定，农村土地承包权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。可以说，农业部的规定解决了农民行使土地承包经营权，进行土地流转时可能面临的诸多问题。譬如，当农民转包或者互换土地时，如果发包人为不同的集体经济组织，必然面临着转包或者互换合同的效力问题。一般来说，未征得合同当事人一方同意，另一方当事人不得转让、转包、互换。农业部将农民行使土地承包经营权的范围限定在同一集体经济组织内部，解决了因为土地承包经营权流转而产生的法律障碍。为农民行使土地承包经营权解决了现实问题。然而必须指出，这种通过限制农民土地承包经营权流转范围来化解矛盾的做法，可能会最终损害农民的利益。首先，将土地的流转限定在农业用途，固然可以有效地保护农业用地，但是，在农业作为弱势产业，投入产出比与其他产业相比缺乏优势的情况下，可能不利于大规模提高农民的收入。其次，农村土地承包法中所规定“入股”的权利，农业部严格限定为，“实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营”的权利，或者“其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营”的权利。换句话说，不论是公司化经营，还是合作化经营，土地承包权作价入股，只能从农业生产经营中受益。这和许多经济学家所倡导的农村股份制有很大的出入。坦率地说，由于只能从事农业生产经营，所以，无论农民采取何种组织形式，其最终收益都不会很高。曾经有一些从事农业生产经营的企业为了提高边际收益，在农业生产用地上从事房地产开发，或者以所谓的观光农业为幌子，建立大量的娱乐设施，提高单位土地面积的收益。农业部显然是看到了问题的严重性，所以，将入股经营严格限制在农业生产经营方面。这样一来，除了在一定范围内能够提高农业的机械化作业水平之外，对农民增收并没有太大的帮助。第三，按照新制度经济学派的观点，交易成本决定着交易的方式和交易的目的。农村土地承包经营权的流转同样存在着交易成本的问题。根据规定，农村土地承包经营权流转需要签订合同，而且以转让方式流转的，还要事先向发包方提出转让申请。农村土地承包经营权流转合同签订以后，还要向发包方和乡镇人民政府的农村土地承包管理部门备案。在农村交通不便、信息传递不畅的现实大背景下。农业部的规定虽然有利于稳定土地承包经营权流转法律关系，但在客观上增加了农民的负担。多数农民很可能会在法律规范之外，寻求通过成本更低的交易方式实现土地承包经营权的流转。上述这些问题在短期内可能无法解决。承包土地只能用于农业生产经营是国家的基本国情决定的。由于我国实行农村土地的集体所有制，所以，为了避免土地所有权的转让，在设计土地承包经营权时，不得不将土地承包经营权流转限定在同一集体经济组织内部。而这样一来，使得跨地区的土地承包经营权流转成为泡影。这说明我国农业管理部门在制定土地承包经营权流转制度时，充分考虑到了宪法和法律的规定，从实际出发，试图逐步解决现实生活中存在的问题。但是必须看到，这样的解决方案不可能从根本上改变农民收入增加缓慢的问题，不可能建立科学的农村土地流转法律体系。笔者认为，解决中国农村土地流转问题必须分三步走：第一，应当改变农村土地集体所有制，将现在分属于不同集体组织的土地收归国有，由国家制定统一的流转法。第二，在承认并且保护现存的农村农民土地承包经营权的同时，逐步调整土地承包关系的当事人，让农民根据自己的实际需要，与统一的政府部门签订土地承包合同。第三，建立非营利性的土地承包经营权流转中介组织，为农民在自愿基础上进行土地承包经营权的流转提供服务。也就是说，在明确土地发包方为国家之后，允许人们跨地区从事土地承包经营活动。从严格意义上说，土地的承包经营和土地的合作化经营、股份制经营只不过是经营方式的不同。在不能够享有土地流转增值收益的情况下，无论采取何种经营方式，都难以从根本上改变当今农村土地承包经营状况。关键的问题就在于，国家决策部门应当在充分考虑到农民切身利益的情况下，从根本上改革农村的土地所有制，改变对土地承包经营权流转的限制性规定，最大程度上调动农民的积极性。简单地说，作为土地的发包方，今后政府可以通过改变农村土地的用途，设立长期的农村发展基金，改善农民与土地之间的关系，建立长期的农民社会保障体系。