关键词：城轨交通；土建工程；招标策划
引言
我国城市轨道交通工程自1965年北京地铁一号线建设至今，已走过将近60年的发展历程，截止2022年底，我国开通城市轨道交通的城市已达到45个。营业线路244条，运营里程7970km，2022全年完成建设投资6286亿元，在建项目可研批复投资累计45289亿元，在建项目总里程6798km，建设规模、建设水平目前均处于世界领先地位。城市轨道交通土建工程投资额约占建设总投资的40%，土建工程内容多、工期紧、管理复杂、安全质量风险大，投资控制难度大。故要择优选择土建工程承包商，若因招标策划出现漏洞，导致选定的承包商无法胜任建设任务，则项目的进度、质量、安全、投资等管控，必然出现问题，建设目标将难以实现。因此，招标成功与否是项目建设管理能否顺利实施的关键。
1城市轨道交通工程招标现状及存在问题
我国轨道交通市场目前均采用公开招标方式，通过合理设置投标人资格条件，合理设置招标控制价，合理设置合同执行条件，合理设置项目建设目标，合理设置评标方法和评标指标等条件，基本能选定合格的施工承包商。土建招标目前大多采用综合评标法。因招标文件编制的水平存在差异，各地的习惯和特点也不尽相同，轨道交通工程招标中仍存在以下问题：
1.1限制竞标
尽管招投标法中明却要求，招标人不得以排他性条款限制潜在投标人参与竞标。但在实践中，因轨道交通工程建设本身管理难度大、技术复杂度高、风险点多、风险高且频发。导致招标人对投标人经验业绩要求不得不高，甚至会设置一些特定行业、特定区域的业绩要求，这些明显不合理，甚至违法。针对此类问题，首先必须明确的是，搞行业壁垒、区域保护肯定违规违法。要严禁杜绝在业绩设置中犯此类错误。其次，把握好业绩条件设置的适应性，过高会排斥潜在投标人，降低竞标的充分性，难以选定高性价比的承包商。过低会增加招标评标工作量，造成不必要的社会资源浪费，甚至会造成无序竞争，扰乱市场环境。
1.2细则偏差
评标细则是招标人根据项目特点以建设目标实现为导向，设置择优选定承包商的评审标准和方法，评标细则设置是否合理直接关系“择优价廉”选择承包商，直接关系到项目实施的成败。因此，评标细则设置需结合项目特点，体现招标人的意志、需求，能全面响应项目的进度、质量、安全、成本等建设目标。目前，在部分城市轨道交通工程项目招标中，由于招标人和招标机构的业务水平有限，在评标细则设置上不合理、不全面、不客观。导致评审操作性差，评审结果无法体现投标人的真正实力，评审结果与招标人实际采购需求存在一定差距，给项目的进度、质量、安全等建设目标实现埋下隐患。
1.3低价中标
部分无经验的招标人，为了控制工程投资，盲目选用低价评标办法，导致投标人为博取中标而可以压低报价，采取不平衡报价策略应对低价中标。不平衡报价是指投标人为谋取中标在不违反投标规则的前提下，通过分析预判，调整一部分清单的报价，对未来可能减少工程量的清单价格尽可能调低，对未来工程量可能会大幅提高的清单项，尽可能报高价，对未来预计先期实施的，提高报价，未来预计后期实施的，降低报价，通过调整实现项目在未来收益的最大化。不平衡报价如果不能有效识别和防范，则会发生低价中标高价结算的问题。因此，不平衡报价可能会导致工程的实际投资增加，引发建设市场竞标价格混乱，甚至造成工程项目质量、安全风险。为避免投标人的不平衡报价，招标人在公布招标限价时，应对可能发生不平衡报价的清单项单价进行公布，将单价评分纳入报价评审打分，对过高或过低的综合报价提出修正意见，要求投标人承诺，一旦中标须在合同报价中进行修正，这样可以在一定程度上消除投标人的不平衡报价。
2轨道交通土建工程招标策划
2.1招标策划依据
招标策划是招标工作的计划酝酿阶段，是招标调研、方案研讨、方案拟定的总称。招标策划的依据比较多，主要包括：（1）项目概况：包括城市轨道交通工程立项批复、规划批复、线位布置、车站车场设置、施工工法、建设投资等。（2）法律法规：招投标工作必须遵守建设工程相关法规，如民法典、建筑法、建设工程勘察设计条例、建设工程质量安全条例、招投标法、招投标法实施条例，国家建设部门颁布的各类规范、标准，地方关于招投标方面的法规、制度等。（3）项目管理：包括招标人拟采取的建设管理模式、标段划分、工程筹划、质量安全及文明施工要求、环境保护要求、前期工作要求等，应在符合相关法规前提下最大化满足招标人的管理需求。（4）市场竞争：对城市轨道交通工程施工承包商进行摸底调研，了解市场竞争情况及成交价格，如具备承揽资格的潜在投标人、实际作业能力、专业特长优势、区域分布及经营战略、企业规模及从属关系、本区域市场价格、本区域承揽项目及信誉评价等。（5）项目经验，主要包括参照已有类似项目的经验，合理进行建设模式选定、标段划分、资格设定、评标定标办法选定、项目进展计划、可能出现的问题及应对预案等。
2.2招标策划内容
城市轨道交通土建工程招标策划要以项目基本概况为依据，以法律法规、规章制度为准则，以项目管理需求作为导向，围绕如何合理、合规、全面、系统的编制招标方案这条主线开展编制工作。确保招标方案具有可行性和操作性。其主要内容如下：（1）项目概况信息：包括项目的立项批复、规划批复、初勘报告、可行性研究方案、初设批复、各项专项方案评审等。（2）建设管理要求：包括施工承包模式、施工标段划分、工程筹划及工期安排、质量安全文明施工要求、环境保护要求、投资控制等。（3）招标文件内容：包括招标工作程序、招标工作计划、招标文件组成、投标保证金设置、评标方法、评标细则及定标办法、招标限价设置等。（4）承包合同内容：主要合同条款、工期质量安全考核条款、主要权利义务、验工计价付款程序、履约保证金、质量保证金、履约考评办法等。
2.3招标策划流程
轨道交通工程专业复杂，体量大，牵扯方方面面的工作，招标策划工作一般会委托有经验的招标机构实施，其正常的业务流程有以下几步：（1）签约：招标人委托招标机构，组建招标业务组，进行分工安排、时间计划。（2）进场会：双方就招标计划、招标人诉求进行初步沟通了解，拟定招标方案编制时间，确定招标策划各要素。（3）专项沟通会：招标机构与前期、工管、法务、合约等招标人职能部门沟通，了解项目基本信息和招标人需求，编制招标方案相关内容。（4）专项汇报会：招标策划专项问题汇报，招标人根据机构的初步意见，确定施工承包模式、施工招标范围、施工标段划分等招标要素。（5）专项审查会：招标机构编制招标初步方案，专题会议汇报，由招标人相关部门及行业专家研讨、评审、确定。（6）审议审批：招标机构根据评审意见修改完善招标方案，报招标领导委员会审查、决策。（7）方案定稿：招标机构按照招标委员会的审批意见修改招标方案，招标方案定稿。
2.4招标策划要点
根据以往城市轨道交通土建工程招标方案的主要内容，相关策划要点如下：（1）施工承包模式：根据城市轨道交通工程行业发展现状，目前，各大城市轨道交通建设单位都在推行大标段总承包模式，这种模式既减轻了建设管理的压力，又能确保建设目标的实现，优势较大，因此得到广泛采用。（2）施工承包范围：以大标段总承包模式为例，施工承包范围一般为前期管线迁改、交通导改、绿化移栽恢复、临时租地、文物勘探、土建施工、轨道施工等。或者采用全专业总承包，除了前期工程和土建、轨道工程外还包括安装装修、四电系统、外电源工程、辅助设施等，既全专业大标段总承包。（3）施工标段划分：标段划分应以综合考虑施工承包范围、施工工法、水文地质、工点位置、投资等要素，以便于施工管理、便于节约资源。近年来随着城市轨道交通投资加大，建设速度、建设规模不断扩大，建设单位的管理任务越来越重。因此，大标段总承包模式倍受青睐，一般一条线路划分成2至3个大标段，每个标段的建安费约50至80亿元。（4）资格条件：城市轨道交通土建工程投标人资格条件应满足一定限度的竞争数量，避免以不合理的条件排斥、限制潜在投标人。企业资质，包括施工总承包资质、轨道交通工程施工专业资质，总承包资质分特级、一级、二级，专业承包资质分一级和二级。类似业绩，一般是指与招标项目在专业、结构形式、使用功能、建设规模等方面相似的建设项目。业绩设置注意禁止设定限制特定行业或者特定行政区域的条件，另需注意合理设置业绩数量。负责人资历，轨道交通项目属于大型建设项目，项目负责人业绩和资质一般要求较高，必须为一级注册建造师和高级工程师，并执掌过同类规模的建设项目的负责人。（5）资格审查方式：城市轨道交通土建工程施工竞争异常激烈，潜在投标人众多，为减少评标工作量，一般要进行资格预审，但缺点是增加了评标时间。也可选择资格后审方式，能够大幅缩减评标时间。选用预审方式时，推荐评审方式采用合格制，可增强投标的竞争性。（6）投标保证金：按照招投标法实施条例规定，投标保证金数额不得超过招标项目估算费用的2％。保证金有效期需与投标有效期一致。依法必须进行招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。因各地招办相关规定存在差异，招标机构应和招办事先沟通投标保证金相关事宜，如保证金形式、提交阶段、是否转给当地交易中心等。（7）招标限价：合理设置招标限价，是建设项目投资控制的关键。目前，在轨道交通工程招标时，都会委托专业造价咨询单位，依据招标设计图编制招标限价，并报送地方财政、定额站等部门评审。合理设置报价清单及报价，并纳入评标打分，确保投资可控。（8）市场调研：市场调研、收集信息是投标策划和决策的重要依据，招标机构要安排专人搜集整理包括项目概况信息、承发包模式、标段划分、承包范围、投标资格、潜在投标人信息、评标方法和分制设置、控制价设置、成交价格、合同价款等信息，供招标策划、决策参考。（9）评标方法：目前，轨道交通工程土建招标大多选用综合评标法定标，这种方法的优点是纳入了资质、业绩、人员配置、技术方案、质量、安全、进度、文明施工、报价等多项评分指标，能客观全面的反映投标人的综合实力。因此，得到各地广泛采用。
一、人事制度改革总流程图
1.什么人，什么职务，什么管理
目前在开发区的工作人员有：机关公务员、事业编人员、聘用（编外）人员，职务有：档案正科、聘任正科、档案副科、聘任副科、科员、工作人员（指编外人员，档案在人才托管）、协管员。自2011年以来，开发区就实行档案封陈，打破身份壁垒，全员聘任、同台竞聘，这样编内、编外人员都同在一个平台，只要通过个人努力奋斗，都可以走上科级领导岗位。那么如何对这些不同人员身份及职务人员进行有效的管理呢？经过摸索和实践，提出了“双轨制”管理，即实行职、岗分离，任与聘分离，档案职务和聘任职务“双轨”运行。
2.如何定岗，什么管理
定岗：设定了领导岗位、科员岗位和协管岗位，领导岗位有：正科领导和副科领导岗位，取消非领导岗位。实行全员聘用、定岗定薪、岗变薪变、双向选择、一年一聘制度。但现实中又存在非领导职务（主任科员、副主任科员），这些人又如何处理呢？在双向选择中，如果现任非领导职务可以竞聘同级别或下一级别的岗位，即主任科员可以竞聘正科领导岗位也可以竞聘副科领导岗位和科员岗位；副主任科员可以竞副科领导岗位和科员岗位。如果竞上领导岗位，就相应领取该岗薪酬，如果落聘为科员岗位，在薪酬设定中，科员岗又分为主任科员级、副主任科员级和一般科员级三种，聘到科员岗的非领导，原是何级别，就领取该级别的薪酬。如果现任是领导岗位，在双向选择中落聘，又如何处理？在编人员按相应的级别改非，留存档案，作为档案职务，档案职务作为下年参加“双选”的级别参考依据，薪酬按就高档次发放；非在编领导落聘，解除所聘任职务，不再保留原级别，薪酬按新聘岗位发放。
3.什么定薪，如何运行
以岗位责任定薪，责大薪大，责小薪小。岗位责任横向分部门责任，根据各部门在开发区发展中承担的职责与工作量，划分为一类部门、二类部门和三类部门。一类部门是与市各类考核指标直接挂钩的部门，好比如“第一产业”，二类部门好比“第二产业”；三类部门好比“第三产业”；纵向分岗位级别，共六种级别，依次为：正科领导级、副科领导级、主任科员级、副主任科员级、科员级、协管员级。薪酬设定上分基础工资、季度绩效、年度绩效，一类部门岗位绩效奖在原来的基础上乘以1.2倍；二类部门岗位绩效奖在原来基础上乘以1.1；三类部门岗位绩效奖在原来的基础上乘以1。岗位级别薪酬设计上设计明显的“层次感”。实行定岗定薪，薪随岗变，薪绩挂钩，绩效考评。（如岗位级别薪酬对比图所示）
4.如何建立绩效考评制度
建立单位（部门）绩效和个人绩效立体考评机制。部门绩效引入：服务对象实名评议、相关职能部门评议、领导评议、职能指标评议、效率指标评议五位一体评价机制；个人绩效实行部门内民主评议。绩效考评实行每季一评，结果作为部门、个人的绩效工资依据和个人提拔、晋升、降级、调离、解聘等任用参考。
二、“双轨”制概念
“双轨”制：即打破人员身份限制，同台竞聘，实行职、岗分离，任与聘分离，档案职务和聘任职务“双轨”运行。档案职务按照领导干部任用有关规定执行，按照正常的晋升程序；聘任职务依照个人能力、特长、态度、责任心等现实表现执行，当然也要符合干部选拔的相关规定。档案职务与聘任职务双轨运行，如同人的左右手，档案职务是阴、是虚权、是外部衔接；聘任职务是阳、是实权、是内部运行；一阴一阳，一虚一实，一内一外相得益彰。
三、优缺点分析
1.优点
（1）实现人才平等。全员聘任（用）后，一是实现了人才最大化平等，体现尊重人才、维护社会公平的正能量。二是进一步打通了用人渠道，实现机关公务人员与事业单位人员双向流通。三是给聘用人员一个施展才华、实现自我价值的平台，促进优秀人才脱颖而出，也更有利于年轻干部的成长。
（2）促进社会就业。机关事业单位人才紧缺时，可通过招聘形式，公开向高校和社会招聘各类人才，弥补公务员招考和事业单位公开招考的不足，同时为往届大学毕业生提供更多的就业机会，缓解社会就业压力。
（3）促进人才成长。一是全员聘任、双向选择为人才成长提供公平、公开、竞争的平台，在竞争的环境下发现自己的不足，迫使改正缺点，努力上进。二是双向选择解决了人才流通不顺的问题，使人按照自己的意愿选择岗位历炼，加快成材、轻松成材。三是在聘用制下，工作人员可以一边工作，一边考公、考干，积累工作经验，在成为国家公务员、国家干部之前已有相关的工作经验，更好地为人民服务。
（4）优化人才资源配置。定岗定编定职不定人，“铁打的营盘流水的兵”，人选岗，岗选人，双向互选，自动优化人才资源配置。
（5）激发干部干事创业活力。一是打破身份界限，引入外部竞争，实行聘任（用）制，给体制内领导干部形成压力，增强干部的紧迫感和责任感，形成“鲶鱼效应”。二是定岗定薪，岗有薪差，岗变薪变，并且一年一聘，使能者上、庸者下，发动了干部干事创业的活力。三是通过双向选择自由组合，部门班子得到了优化，人员之间的团结合作意愿提高，改变以往一些单位和部门对少数干部难指挥、难管理的被动局面，各岗位上的人员更加珍惜通过竞争得来的岗位，都有在新岗位上大干一番的事业心和责任心，队伍的干事氛围和凝聚力得到增强，精神面貌焕然一新。
（6）有效提高执行力。实行绩效考评，建立和完善岗位考评机制，按照有权必有责、权责相匹配的要求，建立健全岗位责任制、目标管理制和绩效考核制；按照奖优、治庸、罚劣的原则，把个人绩效奖与部门考评结果挂钩，与个人工作实绩挂钩，充分发挥绩效考评的导向作用和约束作用。
（7）有效解决“干部能进能出、能上能下”问题。一是进的大门对外敞开，多途径引进人才。开发区外的人才可以通过开发区的公开的人才招聘，面试进入；可以通过引进人才政策进入；可以通过公考考入等等，较公务员考入制度灵活高效。二是聘用体制下，通过双向选择，引入优胜劣汰的竞争机制，有效解决了公务员体制下能进不能出的问题。三是根据岗位职责的大小把岗位分为科员级、副主任科员级、主任科员级、副科长级、正科长级等级别，现任正科聘在副科长岗位的按副科长核算岗位绩效奖，聘在科员岗位的按主任科员核算岗位绩效奖；副科聘在科员岗位的按副主任科员核定岗位绩效奖。不仅实现了职务上的能上能下，还在待遇上也体现了能上能下。扭转了等提拔、等改非、等退休的慵懒思想，提升了干部队伍的战斗力。
（8）有效破解作风问题。全员聘用、定岗定责后、双向选择、一年一聘后，每个人的“仕途”是平等的，聘用人员和在编人员同台竞争，通过公开选拔竞上岗走向领导岗位。对这个岗位的每项工作任务都要尽早、高效、认真地完成，没能做到这点，下年这个岗就不是你的了！这在一定程度上削减了“官威”，助增了责任与服务意识，是一把刺向的“利剑”！
2.缺点
（1）加大了运行成本。一阴一阳的双轨制运行，增加了组织人事部门的工作量，从而增加了运行成本。
（2）易造成人事档案混乱。编内人员，在此编聘到彼岗位，就会出现虚职和实职之分，出现年度考核登记总结工作和档案所在的工作不一致，易造成人事档案混乱而出现“造假”现象。
（3）易造成推御责任。一年一聘制度下，易造成责任的“断裂”和法律效力的断点，从而出现推诿扯皮，推御责任，难以追究现象。
（4）易出现“拉帮结派”问题。双选制度下，如果我跟哪个部门领导熟，我就去哪个部门，结果会形成用人唯熟、唯亲问题。
（5）增加吃空饷的机率。所任职务和所聘职务分离，如果监督管理不到位，易出现“在职不在岗，吃空饷”或“在职在岗，职务工资和岗位薪酬，双薪双收”等问题。
（6）增加劳资纠纷案件的发生。实职和虚职的出现，同样会有实薪和虚薪的出现，在某条件下会极易产生劳资纠纷。
四、各地实践的“双轨制”相关报道
1.人民时评：期待良性的干部晋升“双轨制”―深圳的“双轨制”
前不久，深圳市纪委书记谭国箱说，该市对干部人事制度改革正在试点实施“双轨制”。所谓“双轨制”，就是除设立行政职务系列外，还设立业务系列轨道。对机关干部定期进行考核和晋升，让他们享受相应的政治待遇和工资待遇，广大干部的升迁不必都走行政职务这个“独木桥”。这的确是一项新的改革举措，值得我们进一步关注和思考。
深圳市之所以开展“双轨制”试点，重要的原因在于：一是行政职务数量有限，很多优秀干部走不上这条轨道，不利于我们凝聚人才，充分发挥他们的聪明才智。二是这个单一的行政职务轨道，让机关干部莫不争相走之，结果就很容易出现跑官要官等腐败现象。
“双轨制”的设立，在力图克服上述弊端的基础上，也有其科学和现实的根基，是政府工作发展进步的需要。这是因为现代政府职能，一方面越来越理清明晰，主要向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个主要方面的职能集中，担任一定行政职务的领导干部担负着相应的职责；另一方面，具体形成决策意向等和落实有关职责，又具有相当的专业性，只有领导能力而没有相当的专业知识业务水平，则不足以胜任。这就造就了事实上的机关干部履责分工的“双轨”。而在政府部门中，这两方面的人才又都是广泛存在的，“双轨制”就此做出进一步的确认，可以说是应运而生。
因此“双轨制”的积极意义，首先就在于多设了一条轨道，干部就多了一条人生事业的发展道路，行政职务的单一轨道形成的弊端在理论上有望消除，同时也在一定程度上淡化了“官本位”意识，实现价值选择的多元化。其次，有利于促进政府职能部门工作科学化、专业化的分工与合作，推进建立现代的科学履责的政府。其三，有利于各类人才的正常任用与晋升，使他们各安其位，各尽其能。目前在许多地方，有的干部在专业技术方面做出了重要贡献，为了认可其本人和进一步激励后来者，有关部门只好提拔他担任一定的行政职务，然而，他们有的却不能胜任，甚至因受行政事务所限，很难再在专业领域像以前那样创造成就，这就是人们常常慨叹的：一个平庸领导诞生了，一个杰出专业人才消失了。
然而，我们也应当看到，“双轨制”能不能很好地推行下去，还有很长的路要走，需要我们慎重行事，力求“双轨制”的科学性、有效性，向着有力推进政府工作、凝聚和激发干部才智的良性方向发展。
其一，考究“双轨制”，觉得它有点类似于一般专业技术单位的行政职务与技术职称，走不了行政职务，可走技术职称，技术职称的待遇比照相应的行政职务。“双轨制”的业务轨道就类同于技术职称途径。鉴于现行职称的一些弊端，“双轨制”不能走因人定“岗位业务待遇”的老路，而应当根据政府各职能工作的需要，因岗定人。这样，就能有效防止待遇职位的无限膨胀，防止人浮于事，形成良性的竞争机制。
其二，业务系列轨道毕竟不同于行政职务系列轨道，走业务轨道的干部能不能直接向行政系列转化？如果都能直接转化，势必造就一批新的官僚，其负面影响是难以估量的。如果明确规定不能转化，从道理上来说也不现实，这样就会埋没一部分具有领导和行政才能的人。那么，有没有科学的界定和一定的比例？
其三，要很好地发挥业务轨道的作用，我们还需要思考，是让业务轨道处在从属于行政轨道的位置，还是让他们相互独立发展，又互相联系和比照？业务轨道应当提升到一个什么样的位置和高度，才能让广大干部不再对行政轨道趋之若鹜，而认业务轨道亦是正途？如此等等。把各种可能出现的问题都考虑清楚了，我们才能趋利避害，扬长避短。
创建“双轨制”，目的是从政府工作的需要出发，推进各项工作和事业的发展进步，激励和促进各类干部切实干好本职工作；而不是为了多提拔干部，让更多的人都能当或虚或实的“官”。把握了这一点，“双轨制”就更值得我们期待，就能发挥更大的效用。
2.南京的“双轨制”
前日，南京市委市政府《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》，将对编外人员“开刀”，采取总量控制、公开选聘、实名制管理等措施。
我国究竟有多少编外人员？迄今，尚没有公开资料显示详细的统计数据。但“编制内”、“编制外”导致的“正式工”、“临时工”双轨制用人模式，几乎覆盖了全国所有行政机关、事业单位。河南审计部门2009年曾进行过一次排污费的专项审计，结果表明，6县（区）环保局实有人员765人，但财政供给人员仅159人，只占总人数的20.8%，而自收自支人员也就是编外人员，占总人数的79.2%。
与编外人员“膨胀”呼应的是，编外人员违规事件高发。延安“临时工城管”打人事件，已不是今年媒体曝光的首起“编外人员”违规事件。此前，遂宁女城管长期公车私用去小区打牌；辽宁省西丰县委“豪车书记”的“临时工”司机私自开车去酒店……如果再向前追溯，往年类似案例更多。
对于种种乱象，南京将采取的做法是总量控制，不论市级机关，还是事业单位，任用编外人员必须向市编制办报批，行政机关编外人员不得超出行政编制的10%。同时将使用编外人员较多的部门――公安、城管等，作为重点，要求制定实名制管理、薪酬待遇标准、分级管理等具体办法。此外，所有编外人员公开选聘。
“用上世纪的编制，干新世纪的活”。
专家认为，旧编制制度造成吃空饷、编外人员大量存在，进而导致公权力使用不规范。南京的上述做法，是否能应对编外人员“乱局”？国家行政学院教授竹立家等专家认为，对比现行的行政编制制度，南京做法有所突破，但根治编外人员“乱局”，亟须编制制度改革。
■对话
“有的事没人干，有的人没事干”
新京报：为什么编制内无法满足需要，大量聘用编外人员？
竹立家：编内、编外的双轨制用工模式，应该说新中国成立以来一直如此。计划经济时代，没有市场的配置作用，编制管理能够满足公共机构的人力配置需求。但是改革开放后，市场经济瞬息万变，对政府部门的职能不断提出新要求。可不少地方的事业单位编制，还是上世纪80年代、90年代的。以城管为例，作为改革开放后的新组建机构，城管的工作职责达到了100多项。可编制卡得很严。承担的是21世纪的工作量，使用的却是上个世纪的编制，小马拉大车，这导致一些单位被迫大量使用编外人员。
新京报：但有的单位有人在“吃空饷”。
竹立家：对，比如前不久曝光的“河道所所长儿子领空饷”事件。而正是因为河南叶县河道管理所的编制，22年来核定过两次，才给了这名所长徇私的机会，让自己的儿子从15岁开始，领六年工资。类似事件，还有不少。总之，目前一些单位“有事没人干”；一些单位是“有人没事干”，聘用编外人员的目的在于，“替代”编内人员的工作量，由编外人员把编内人员“养”起来。总之，当前编制制度沿用了几十年，不再是遴选人才有效途径，无法满足现代社会需求，造成种种问题。对临时工的管理、给的待遇都不到位。
新京报：如何看待出了事，都是“临时工”干的？
竹立家：还是编制管理滞后造成的。跟端“铁饭碗”吃“财政饭”、进了“保险箱”的编内人员相比，编外人员是临时的，非正式的，机动性、流动性很强，这就对用工管理提出了挑战。比如城管协管员、交通协管员等等，势必接触到一些公权力，管理不到位，违规是必然的。另一个方面是，编外人员也面对同工不同酬等不公平待遇。编制内与编制外，不仅仅是工资、福利、退休金等方面有差距，有的单位还对编外人员设置了很多发展限制，比如不考虑提职普升、职称评定。
新京报：那么编制制度应该如何改革？突破点和难点在哪？
竹立家：合理的公共机构用人模式，应该只要权责一致，就不存在编外人员问题。由国家用人向单位用人转变，建立一个岗位能上能下，单位能进能出的人事制度。今年全国两会后推进的国务院机构改革，现正在制定各部委的“三定”方案，定岗、定编、定职能。这也有利于解决编外人员问题。但目前改革难度很大。以事业单位改革为例，社会养老保险制度改革试点虽然已经启动，但是，由于许多单位对编制内外人员实行区别管理，引发了关乎社会公平的问题，如“编外”人员是否适用养老保险政策、单位是否为“编外”人员缴费、“编外”人员个人养老金依据什么计算等等，亟待破题。
3.网上对事业单位人事制度双轨制的思考
人事制度双轨制是当前事业单位人事制度改革进一步推进的瓶颈，其核心是事业单位领导岗位“官本位”和以此为基础的福利待遇固化。上级任命的领导有行政级别，有官员身份，可以随时和党政机关的相应级别岗位对接，除非严重违纪渎职，级别基本上是能上不能下。而聘任制领导则大不相同，如不能续聘，则一切待遇退回原状，直至解聘辞退。这和任命制下的领导完全不同。普通员工有编制和没编制在养老待遇方面的区别也是泾渭分明，一个参照党政机关，一个比照企业上保险，养老金数额相差较大，因此事业单位养老保险制度才遭遇几乎所有在编人员的反对。
毋庸置疑，事业单位的活力和效率必须建立在适应市场需求的灵活的干部人事管理制度之上。“能者上，庸者下，不合格者可辞退”，福利待遇和养老待遇一视同仁，是激发推动事业单位不断改进工作、提高工作效率、提供更多优质公共服务的强大制度动力。正如尹蔚民所说，人力资源和社会保障部将加快事业单位人事管理立法步伐，力争尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》，抓紧制定完善事业单位工作人员处分、奖励、考核、申诉和竞聘上岗、特设岗位等配套法规和政策。全面推行聘用制度，加快事业单位岗位设置管理实施工作，积极稳妥地做好专业技术一级岗位首次实施工作。
从“官本位”到以“专业技术为本位”的逐渐过渡，不仅让人看清事业单位人事制度改革的基本路径，而且使人看到了事业单位适应社会市场转型的希望所系。
4.有关编外人员的问题
据人保部2012年统计，中国目前有劳务派遣工人2700万。国有企业、事业、机关单位大量存在同工不同酬的劳务派遣工，部分央企、国企甚至有超过2/3的员工属于劳务派遣工。
这些编外人员遍布政府机关、法院、检察院、媒体、学校等单位，以科教文卫领域的事业单位中人数为最多，在各地法院、检察院等部门也大量存在，一般负担书记员、协警、记录员和网络技术人员等所谓“辅”工作。
这些编外人员在工资待遇和仕途晋升上处于绝对劣势。据南方周末统计，编外人员在机关事业单位中报酬却不及编内人员的1/3（仅账面工资）；多地出现公务员、事业单位人员雇佣编外人员为其上班、自己搞副业的现象；至于仕途升迁，更和编外人员无关。
唯一有关、有迹可循的是，每逢发生“不稳定事件”，“临时工们”总是被放在最前面。干着无差别的工作，付出同样的时间，仅仅因为编制原因，收入却是天壤之别，还要背“黑锅”，确实有悖情理。
5.突破
2011年，广东省明确提出，在未来5年推进公务员分类管理，试行聘任制公务员制度。
“双轨制”是广西-东盟经济技术开发区考察学习上海青浦、昆明等发达开发区人事管理后，根据自己开发区的实际情况开展的干部人事制度改革与创新，经过三年多的实践不断修改完善，至今已初具雏形，并初显成效。2012年组织工作满意度从2010年的90.92分，提高到93.35分；2013年投资环境满意度居全市各县区、开发区之首；2013年全年完成财政收入同比增长32.71%，超额全年目标任务等等。
关键词：传感轨；静态轨道衡；动态轨道衡；过渡器
中图分类号：TH715文献标识码：A文章编号：1009-2374（2013）02-0025-02
1轨道衡称重技术的发展及现状
1.1机械杠杆式静态轨道衡
在20世纪60年代，我国工业仅处在起步阶段。由于技术落后、产量少，轨道衡称重技术设备采用的是机械杠杆称重方式。这种称重装置占地面积较大，工程施工需很深的基坑。由于每组杠杆都有尖锐的刀口和刀架，若使用频繁或使用时间长，会有杂质、灰尘落入刀口刀架内，影响称重精度。由于整台秤的所有部件都是可动的，维修量极大。
1.2单台面电子式动态轨道衡
大中型工业企业每天进厂出厂物资吞吐量大，一列火车一个一个车箱停稳后的静态称量已不能满足快节奏的现代化生产模式，必须实现火车动态称重计量来适应快节奏的生产方式。单台面电子式动态轨道衡设计有一个称重台面，当每节车箱的前后转向架分别驶过台面时，称重计算机分别将采样结果进行累加运算，算出每节车箱的总重量值。
这种称量方式结构较简单，车速限制在3～7km/h，和单台面静态轨道衡相比，占地面积较少，基坑也较小，但因可动部件多，稳定性较差，维护量亦较大，特别是很难保证有一个长期的稳定的称量精度。因一节车厢分两次称重再相加算出其总量，很难达到预期的称重精度。
1.3不断轨式电子动态轨道衡
不断轨式电子动态轨道衡是指称重传感器安放在一个浅基坑的箱式槽内，将称重轨道直接放在称重传感器上，测量其垂直重力。为了克服火车行驶过程中产生的纵向水平分力对测量精度的影响，在重力传感器组的两端的轨道腰部打孔塞入小型柱式传感器测量水平分力，以补偿单靠垂直重力产生的测量偏差。
这种称量方式要确保其称量精度和稳定性、重复性，要解决好塞入式水平分力传感器和原钢轨两个界面配合不好产生的传力误差和测量垂直力两排传感器和钢轨之间的因基础不平而产生的吊板误差对测量精度和重复性的影响，要解决结构设计存在的这两个难题就不那么容易了。
2传感轨轨道衡的研发与应用
2.1称重原理
传感轨轨道衡指的是轨道自身就是传感器，即传感轨集传感器和轨道为一体，利用剪切力代替正压力的测量原理。经过精心设计，多年的反复试验，现场实际使用、总结、提高，至今，这一技术克服了上述各种轨道衡存在的缺陷和不足，是目前国内轨道衡行业领域，充分利用力学受力原理设计制造的技术先进、结构新颖、使用寿命长、免维护型具有创新型的轨道衡称重系统装置。
其主要部件包括：称重轨4根，每根轨上制作3个一体化传感器，每台衡共12个传感器；供桥电源：选用三端可调集成稳压电源，有过热短路保护，经过现场使用，长期稳定，可靠性好；模数转换：选用进口高速多通道模数转换采集卡，先将12个通道的模拟信号单个采样，变成数字，然后由计算机进行“数字求和”，代替单、双机械台面的“模拟求和”；计算机系统。
2.2秤体结构
传感轨式轨道衡有4根7m左右（由车型决定）、经生产制作校准的传感轨，每根传感轨上有称重通道和称重器，再加上计算机就组成一套完美的称重系统。
2.3称重过程
没有火车时，整个衡器处于等待计量状态。当一列货车开过来时，由计算机判断是从左边来还是从右边来，并在彩色屏幕上显示“从左往右”或“从右往左”，同时由“等待计量”状态转到“正在计量”状态。这时传感器输出与节重成正比例的输出信号，经过前置放大滤波后，由屏蔽电缆送到机房进行再放大和再滤波，由计算机控制动态数据采集、循环、存储，实施整车或转向架跟踪采样自动转换，进行车速快慢变换，及时调配动态变量和车重系数，使计量检测忙而不乱、稳妥有效。当一列货车已经通过衡区，计量完成后，就由“正在计量”状态转入“数据处理”状态，自动显示“序号、节重、节速、总重”等计量结果。
3传感轨动态轨道衡的几大优势
3.1一体化结构
轨道和传感器融为一体，即轨道衡本身就是传感器。传感轨用鱼尾板和引轨直接相连。
3.2秤体无可动部件
传感轨轨道衡决定了该称重系统无台面、无基坑、无限位器、无过渡器，秤体坚固可靠、稳定。
3.3长寿命免维护
传感轨轨道衡整个秤体结构无可动部件，也无调整和维护的必要性。现场使用已证明属免维护、长寿命产品。
3.4适应国内所有车型过衡计量
传感轨动态轨道衡的最大优势还在于适应国内全部车型过衡计量。对一些企业里运行的极特殊的车箱结构，如冶金行业用的鱼雷罐车，在设计传感轨时都能有针对性地进行设计加工制作、安装，完全能满足各种特殊要求。
3.5强大的称重参数显示
传感轨动态轨道衡由于具有称重受力的独特优势，当一列车过衡计量时，除了能精确显示出其每节车箱的总重外，还能检测显示出车速、车箱的轮重、轴重、偏载重、偏载率等参数值。
3.6动态精度高
传感轨动态轨道衡的称重计量方式属整车计量，和双台面动态衡相比，传感轨轨道衡在实现整车计量过程中，采样的频次比双台面结构轨道衡多，加上其软件的特殊统计计算，能确保精度≤±0.5%以内（时速5～15km/h）。
4传感轨轨道衡的发展和未来
4.1展望传感轨轨道衡的未来
2006年11月11日，中国衡器协会轨道衡专业委员会在安徽正式成立，铁道部多位领导在会上谈到了以下问题：
（1）由于近年国民经济的快速增长，轨道衡产品需求也在快速增长，轨道衡生产技术水平和产品质量亟待提高。
（2）现在轨道衡生产技术水平提高了，新技术采用多了，功能强了，但是结构、基础件水平有所下降，影响了稳定性。
（3）在会上有关领导介绍说：“中国入世后，承诺国外校准机构可以进入中国，目前我们还未完全放开，但国外许多校准机构已对中国的校准市场虎视眈眈。外国校准机构一旦进入中国校准市场，它们的服务、它们的行业自律，对我国的检定机构将构成极大的竞争。”
4.2传感轨轨道衡具有强大的竞争力
传感轨轨道衡所具有的独特性和长期运行使用的现实，证明这一称重技术设备有极强的竞争力，是当今轨道衡称重技术的一个新的突破。
参考文献
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[2]张玉东，李鸣．静态轨道衡的应用现状与维护改造中的技术问题[J]．铁道技术监督，2007，（1）．
[3]赵得永．动态轨道衡系统的故障诊断[J]．铁道技术监督，2008，（7）．
[4]尚丛林．不断轨动态轨道衡系统的开发与应用[J]．铁道建筑，2008，（11）．