经过多年的司法实践,司法独立已被确立为西方国家司法实践重要原则之一。随着我国司法制度的改革,法学界、司法界在司法独立上逐渐达成了共识,但我国目前关于司法独立的相关规定并不完善。
现在学术界认为司法独立有两个不同层面的意义;一是从司法权力的层面上来看,司法权力相对国家其它权力独立,根据宪法和组织法,法院独立行使审判权,不收任何行政机构和个人的干预,其审判结果对法院和当事人具有法律约束力,社会其他个人和组织液有尊重这一结果的义务。;二是从司法裁判的层面上来看,法官要在当事人面前保持中立,独立自主地对案件进行审判,这不仅是独立于当事人双方,而且独立于法院内部其他法官和工人员,其他法官和工作人员除工作上必须的谈论外不得对审判法官的判决私下评论。法官在审判案件时只依照法律和事实,不得夹杂不必要的人情。三是从法院的组成上看,司法独立要求上级法院于下级法院在具体案件的审理过程中相互独立,上级法院不得肆意干涉下级法院的审判,认为下院的行为有违法或不合理之处,可以以审判监督和二审再审程序解决。司法独立在对外的价值则是让司法不受到其它国家机构和个人的干预,保证国家内部的司法公正。
司法独立是保证司法公正的前提条件;而司法公正则是司法独立的价值目标。司法能维护法律的最高权威,然而在通过司法维护法律的权威的过程中并不能靠强制,而是需要严格执行现有的法律法规以及司法的公正,而司法独立这是这些的前提条件。司法独立不仅能保护国内司法不受其他国家的干预还能约束行政权。因此,我们可以看到司法独立能将国家权力合理配置还能为实现法治国家打造基础。
二、我国民事司法独立的实践探索——从法制史看司法独立在民事司法实践中的作用
“司法独立”一词在中国出现时晚清时期,虽然我国古代也有司法实践,但是古代司法与行政权是不独立的,一方行政长官同时也是当地的司法长官,负责域内大小案件,县丞之内的副职在其领导下主要负责司法。而西学东渐,西方法律思想也传到中国,就要求放君权,增民权,司法权有条件的独立。孙中山先生在三权分立的思想上提出五权分治,主张司法权与行政权立法权等相独立。《中华民国临时约法》明文规定:法官独立审判,不收上级官厅之干涉。实行法官责任终身制。新中国成立后,随着运动结束,国家政权逐渐稳定,司法独立原则在54宪法中得以确立。法院组织法随后颁布实施,全国各级司法机关相继建立,新中国司法步入轨道,也推动力法学教育的发展。然而在十年中,原有司法体制被破坏,法律虚无统治着中国。
改革开放以来,各方面拨乱反正,市场经济就是法治经济。要将社会各项事业纳入到法治的轨道上来,法治建设更显重要,司法独立也日显突出。82宪法126条规定:人民法院依据法律规定独立行使审判权,不受任何机关、社会团体和个人的干预。《法院组织法》,《行政诉讼法》,《民事诉讼法》都分别用独立条款确立的司法独立原则。
法治建设不能仅仅依靠法律制度的完善,更需要司法实践的操作,我国司法独立还面临着严重的问题,突出的表现为司法机构并未完全独立,虽然宪法和几大基本法相继确立司法独立原则,但是由于规定的局限性和特有的政治环境,使得司法机关在党政机关面前显得无可奈何。其次是法官个人并不独立,由于每个法官个体都必须依赖于本法院,出于对院领导的尊敬或其他感情,也是考虑自身利益的需要,他们在审判中不可避免的参考甚至听从领导者的意见。再者,司法机关受社会舆论影响较大,一个普通的案件如果经报道,社会舆论就有可能影响法官的审判,甚至案件会被一改再改。这些都暴露了司法独立面临的问题不是个别问题,是整个体制中存在的问题,而要改变这一现状,就必须进行司法改革。下面着重从民事司法改革来阐释司法改革对司法独立的作用。
三、民事司法改革独立性追求——审判委员会制度,陪审制度的完善
从八十年代中期至今,国有保险公司一直在进行着从内部经营管理体制到分业经营的改革。这些改革对于国有保险公司适应保险市场不断开放的竞争形势发挥了积极的作用。但是,国有保险公司存在的固有问题,如经营机制不灵活、管理水平低下、员工的责任心差等并没有得到根本的改善,国有保险公司改革需要新突破。
一、国有保险公司现状(一)基本情况目前我国的国有保险公司包括中国人民保险公司、中国人寿保险公司、中国再保险公司以及新疆兵团保险公司四家。前三家公司是1998年在原中国人民保险(集团)公司下属的三家子公司的基础上改建而成。新疆兵团保险公司为1986年成立的地方性国有保险公司。
1.市场份额。从1988年起,股份制保险公司以及外资、合资保险公司相继进入保险市场。随着其他组织形式的保险公司的发展,国有保险公司的市场份额又有所下降,但依然保持很高的市场份额,基本仍处于垄断地位。到1998年,国有保险公司的市场份额有所回升,中国人民保险公司的保费收入占全国产险保费总收入的80.38%,中国人寿保险公司保费收入占全国寿险保费总收入的77.63%。
2.存在的问题。自1979年恢复国内保险业务以来,国有保险公司得到了快速发展。但是,随着社会主义市场经济改革的不断深入和保险市场竞争格局的变化,国有保险公司存在的问题日渐突出,主要表现在:
(1)资本金缺口大,偿付能力不足,存在一定的风险。中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司三家公司都有较大的资本金缺口。三家公司的实际货币资本金均大大低于其相应的注册资本金。同时需要指出的是,即使是注册资本金的金额,也低于《保险法》规定的偿付能力要求。过低的资本金直接显示了国有保险公司的偿付能力不足。
(2)公司治理结构不完善,经营机制落后,管理水平低下。由于体制上的原因,公司发展动力不强,内部管理责权不清晰,约束机制较弱,经营机制不灵活,使得国有保险公司在适应建立社会主义市场经济体制的要求上,差距很大。
(3)遗留问题较多。主要表现在不良资产较多、机构设置重叠、人员过多。由于国有保险公司占有很大的市场份额,因此,其直接决定着我国的保险市场结构、市场行为和市场效率。一方面其本身存在的问题直接反映为我国保险业的问题,另一方面对我国整个保险市场将产生不利影响。
3.对国有保险公司现阶段发展水平的基本评价。从1979年恢复国内保险业务至今,国有保险公司为中国保险业的恢复和发展做出了巨大贡献。经过二十年的发展,公司内部在建立以经济效益为核心的运行机制上有了较大进展,保险的专业化经营管理水平有了一定的提高,适应市场竞争的能力有所增强。同时也为中国保险业培养了一批保险专业人才。
另一方面,作为国有公司的诸多弊端没有得到根本的改变。如上所述,由于历史和体制上的原因,这些弊端主要表现在:公司治理结构不完善;经营机制不灵活;管理水平低;偿付能力不足;遗留问题较多。因此,国有保险公司改革任务仍然十分艰巨。
(二)过去改革的状况
1.国有保险公司一直在进行不断的改革。八十年代以来,国有保险公司伴随着整体国有大中型企业改革的进程,也在进行着不断的自身改革。在这个过程中,国有保险公司经历了以为国家积累保险基金为指导思想向以效益为核心的经营指导思想的转变,对内不断调整和完善各级公司的核算关系、调动各级公司的积极性,对外理顺了与国家财政等部门的关系,使国有保险公司按照一个独立核算、自负盈亏的公司法人机制运行。《保险法》颁布以后,中国人民保险公司进行了产、寿险分业改革,在保险经营的专业化道路上又迈出了坚实的步伐。随着保险市场竞争形势的变化,国有保险公司在适应市场竞争方面也开始有所改变,如中国人寿保险公司的一些分支机构已经打破过去运行多年的内部行政机构设置,围绕核保、核赔、营销及财务等核心环节,建立了适应市场发展的新型内部管理体制。这标志着国有保险公司为适应市场经济的要求开始出现可喜的变革。
2.进一步改革面临新的问题。1997年中发[1997]19号文提出:“按照经济、合理、精简、高效的原则,因地制宜,减少管理层次和分支机构,进一步改变国有商业银行和中国人民保险公司按行政区划设立分支机构的状况”。根据19号文件精神,中国保监会在1999年全国保险工作会议上就国有保险公司机构改革问题进一步提出,“将省级分公司与省会城市分公司合并;将设在同一城市的地市县公司进行合并;撤并和调整部分县级支公司及其所属营业网点。要把机构改革与内部经营机制转换结合起来,进一步加大经营机制转换力度,增强企业活力和竞争能力。”但由于诸多主、客观方面的原因,该项规定至今没有得到落实,究其原因,一些是属于国有保险公司的紧迫感和危机感不足、改革的动力不强,同时也有国有保险公司自身无法解决的问题。需要从经营体制上进行符合公司法人制度的进一步改革,以解决其发展中存在的问题。
二、国有保险公司对当前我国保险市场发展的影响
(一)国有保险公司本身存在的问题,直接反映为我国保险业存在的问题
具体表现,一是资本金不到位,偿付能力不足,从而成为我国保险业整体偿付能力不足的主要原因;二是保险业出现的新矛盾,如寿险利差损问题,主要体现在国有保险公司;三是保险业发展中诸多遗留问题的解决,也主要在于国有保险公司;四是国有保险公司从计划经济体制下遗留下来的粗放的经营管理方式。
(二)目前的国有保险公司决定着我国保险市场的市场结构、市场行为和市场效率
从目前的全国保险市场结构来看,由于市场主体还比较少,国有保险公司仍然占据相当高的垄断地位,且在市场进入壁垒比较高的状态下,国有保险公司在市场中处于支配地位。这种不平衡的格局决定了我国保险市场竞争中必然会存在诸多难以解决的不规范行为,从而直接影响着保险市场各主体间的不平衡发展。这样的保险市场是一个缺乏效率的市场,不利于保险市场的健康发展。因此,培育一个公平的、有效率的中国保险市场,国有保险公司改革是其中的一个关键因素。
三、对外开放形势下的国有保险公司改革
(一)从国际保险业发展的一般规律,可以确定我国保险公司改革的基本方向
从国际上看,成功的保险公司至少有以下的共同特点:一是公司产权清晰,且通过有效的委托关系建立董事会与公司高级管理层的激励和约束机制;二是公司各级分支机构及其负责人明确和落到实处。从长远发展趋势来看,我国的保险业要与国际保险业接轨,国有保险公司必须向包括上述内容的现代企业管理制度的方向改革和运行。
(二)加入WTO,国有保险公司面临的挑战
在加入WTO谈判中,外方把保险业的开放问题提到了一个很重要的位置,因此,直接面对国际保险业的竞争对我国国有保险公司来说已经是一个非常现实的挑战。加入WTO面临的关键问题是我国的保险公司将逐步在无保护的条件下与国际保险业展开全方位的竞争。国有保险公司能否在竞争中立足并发展自己,就要看其事前及市场开放初期能否有充分的准备。因此,国有保险公司必须千方百计地提高自身的综合竞争能力,这种综合竞争能力包括了公司治理结构、专业化技术和管理水平、制度创新机制和产品创新机制等方面。
(三)市场开放是促进国有保险公司改革和发展的有效途径(以上海保险市场为例)
从1992年,上海保险市场开始对外国保险公司开放,国有保险公司(如中国人寿上海分公司)面对其他市场主体的竞争,做出了包括机构、人员、经营方式等方面的大胆改革,在包括十多家中、外资保险公司参与竞争的格局下,仍保持了53.9%的市场份额(1997年)。相对于同期北京、天津保险市场尚未对外开放条件下二城市国有寿险公司36.4%和33.8%的市场份额,显示了对外开放下的国有保险公司坚实的竞争能力。
四、国有保险公司改革的基本思路
(一)当前改革的基本指导思想
党的十五大明确提出了加快国有企业的改革步伐,建立现代企业制度以及把国有企业改革同改组、改造和加强管理结合起来等指导方针。江泽民总书记1999年在东北和华北地区国有企业改革和发展座谈会上的讲话中进一步指出:“我们一定要以‘三个有利于’为根本标准,努力探索能够极大促进生产力发展的公有制实现形式,大胆利用反映社会化生产规律、符合市场经济要求的各种经营方式和组织形式,建立现代企业制度,不断增强企业的科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力。”
党的十五届四中全会决定指出:“国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现,更要大力发展股份制,探索通过国有控股和参股企业来实现。”“国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本,放大国有资本的功能,提高国有经济的控制力、影响力和带动力”
因此,国有保险公司改革的指导思想应以十五届四中全会和江总书记的讲话精神为指导,立足于通过多种公有制实现形式和有效的现代经营管理手段,提高国有保险公司的整体素质和竞争能力,同时通过国有保险公司的改革,培育和健全保险市场,提高我国的保险市场运行效率,促进我国保险业的健康发展,为建立社会主义市场经济体制做出保险业应有的贡献。
(二)国有保险公司改革的政策建议
第一、对国有保险公司进行股份制改革。其理由是:
1.有利于解决国有保险公司的资本金问题。依靠国家财政拨付国有保险公司资本金困难很大,股份制改造是一个可行的办法。
2.有利于优化国有保险公司的内部治理结构,促进国有保险公司经营机制转换。
3.有利于适应加入WTO后的外部竞争环境。鉴于过去保险业的开放进展状况和世贸组织相关谈判中的承诺,相对于银行业和证券业,保险业面临的现实挑战更大。国有保险公司只有进行这种促进国有保险公司经营机制转换、增强国有保险公司偿付能力的改革,才能适应加入世贸组织的挑战。
4.改革的震动相对较小。相对于银行业和证券业,保险业目前规模还较小,社会辐射范围还相对较窄,不会带来过多的负面影响。
第二,在上述指导思想下,吸收多种所有制形式,在国有资本控股的前提下,采取多种渠道充实和不断增强国有保险公司的资本实力。这些渠道包括:
1.采取定向募集企业法人股方式,可考虑适当吸收少量民营股份入股。
2.吸收少量的外资股份和参与国有保险公司的经营管理。
3.选择突破口,进行上市试点。可考虑选择适当时间将中国再保险公司改革上市,其意义是促进包括其他保险公司在内的各保险公司的规范运作。
第三,在上述措施的基础上,促进国有保险公司按照现代企业制度的要求,完善国有保险公司的公司内部治理结构。
第四,通过控股、合资等多种公有制实现形式,以国有保险公司为主,成立具有独立法人地位的新的保险市场主体,扩大国有保险公司的辐射能力。
第五,继续进行国有保险公司分支机构合并、精简改革。打破依靠地方行政开展业务的落后方式,坚持以产品创新开拓市场,提高国有保险公司的市场竞争能力。
第六,成立专门的资产管理公司,剥离和经营不良资产。第七,培育新的股份制保险公司和多种形式的保险市场中介机构,吸收民营股份加入保险市场。通过产品创新和机制创新,促进其他形式保险市场主体的市场份额和竞争能力的提高。
第八,加强反垄断和反不正当竞争的立法和市场监管,保证保险市场公平竞争。
的责任与权利明确,并配之以有效的监督机制;三是建立有效的利润中心制度,使经营业绩与收入的关系变得明确和落到实处。从长远发展趋势来看,我国的保险业要与国际保险业接轨,国有保险公司必须向包括上述内容的现代企业管理制度的方向改革和运行。
(二)加入WTO,国有保险公司面临的挑战
在加入WTO谈判中,外方把保险业的开放问题提到了一个很重要的位置,因此,直接面对国际保险业的竞争对我国国有保险公司来说已经是一个非常现实的挑战。加入WTO面临的关键问题是我国的保险公司将逐步在无保护的条件下与国际保险业展开全方位的竞争。国有保险公司能否在竞争中立足并发展自己,就要看其事前及市场开放初期能否有充分的准备。因此,国有保险公司必须千方百计地提高自身的综合竞争能力,这种综合竞争能力包括了公司治理结构、专业化技术和管理水平、制度创新机制和产品创新机制等方面。
(三)市场开放是促进国有保险公司改革和发展的有效途径(以上海保险市场为例)
从1992年,上海保险市场开始对外国保险公司开放,国有保险公司(如中国人寿上海分公司)面对其他市场主体的竞争,做出了包括机构、人员、经营方式等方面的大胆改革,在包括十多家中、外资保险公司参与竞争的格局下,仍保持了53.9%的市场份额(1997年)。相对于同期北京、天津保险市场尚未对外开放条件下二城市国有寿险公司36.4%和33.8%的市场份额,显示了对外开放下的国有保险公司坚实的竞争能力。
四、国有保险公司改革的基本思路
(一)当前改革的基本指导思想
党的十五大明确提出了加快国有企业的改革步伐,建立现代企业制度以及把国有企业改革同改组、改造和加强管理结合起来等指导方针。江泽民总书记1999年在东北和华北地区国有企业改革和发展座谈会上的讲话中进一步指出:“我们一定要以‘三个有利于’为根本标准,努力探索能够极大促进生产力发展的公有制实现形式,大胆利用反映社会化生产规律、符合市场经济要求的各种经营方式和组织形式,建立现代企业制度,不断增强企业的科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力。”
党的十五届四中全会决定指出:“国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现,更要大力发展股份制,探索通过国有控股和参股企业来实现。”“国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本,放大国有资本的功能,提高国有经济的控制力、影响力和带动力”
因此,国有保险公司改革的指导思想应以十五届四中全会和江总书记的讲话精神为指导,立足于通过多种公有制实现形式和有效的现代经营管理手段,提高国有保险公司的整体素质和竞争能力,同时通过国有保险公司的改革,培育和健全保险市场,提高我国的保险市场运行效率,促进我国保险业的健康发展,为建立社会主义市场经济体制做出保险业应有的贡献。
(二)国有保险公司改革的政策建议
第一、对国有保险公司进行股份制改革。其理由是:
1.有利于解决国有保险公司的资本金问题。依靠国家财政拨付国有保险公司资本金困难很大,股份制改造是一个可行的办法。
2.有利于优化国有保险公司的内部治理结构,促进国有保险公司经营机制转换。
3.有利于适应加入WTO后的外部竞争环境。鉴于过去保险业的开放进展状况和世贸组织相关谈判中的承诺,相对于银行业和证券业,保险业面临的现实挑战更大。国有保险公司只有进行这种促进国有保险公司经营机制转换、增强国有保险公司偿付能力的改革,才能适应加入世贸组织的挑战。
4.改革的震动相对较小。相对于银行业和证券业,保险业目前规模还较小,社会辐射范围还相对较窄,不会带来过多的负面影响。
第二,在上述指导思想下,吸收多种所有制形式,在国有资本控股的前提下,采取多种渠道充实和不断增强国有保险公司的资本实力。这些渠道包括:
1.采取定向募集企业法人股方式,可考虑适当吸收少量民营股份入股。
2.吸收少量的外资股份和参与国有保险公司的经营管理。
3.选择突破口,进行上市试点。可考虑选择适当时间将中国再保险公司改革上市,其意义是促进包括其他保险公司在内的各保险公司的规范运作。
第三,在上述措施的基础上,促进国有保险公司按照现代企业制度的要求,完善国有保险公司的公司内部治理结构。
第四,通过控股、合资等多种公有制实现形式,以国有保险公司为主,成立具有独立法人地位的新的保险市场主体,扩大国有保险公司的辐射能力。
第五,继续进行国有保险公司分支机构合并、精简改革。打破依靠地方行政开展业务的落后方式,坚持以产品创新开拓市场,提高国有保险公司的市场竞争能力。
人民法院第三个五年改革纲要6(以下简称((三五纲要6)的第一部分明确了深化人民法院司法体制和工作机制改革的7项原则,其中第5项原则是/始终坚持统筹协调,要求司法体制和工作机制改革要/统筹协调中央和地方当前和长远的关系,统筹协调上下级法院之间人民法院与其他政法部门之间的关系"在今后我国司法改革¹的进程中,地方法院发挥能动性的意义及空间何在?地方法院的改革举措及司法标准对区域司法环境乃至区域发展软实力的影响何在?本文试论述之"。
一中央主导和地方探索:两种司法改革路径观点之比较
近年来对于司法改革推进的主导模式,大致有以下两类倾向性观点"一种观点认为司法改革要加强中央主导和整体推进"如有学者在总结改革开放3年来的司法改革时,就认为我国司法改革的突出问题在于/全局性缺失,表现为司法改革的思路和步调不统一,不但制约了司法改革的进展和深度,也加剧了全国各地司法尺度不统一的问题;改革从自身情况出发的多,随意性大,偶然性强,总体表现为各自为政,零敲碎打,缺乏整体规划与布局;保障措施配套制度跟不上,严重影响司法改革的效果,且有些改革措施涉嫌越权违法"该观点认为,今后司法改革的基本路径应是/整体推进的方法"º另一种观点认为司法改革仍应重视地方探索和试错"如有学者在总结了我国司法改革的成就和问题后,认为我国今后司法改革的进路应当是/建构与试错相结合,/应当允许与鼓励各司法机关在不妨害基本法律原则的前提下,进行改革之试点,以便发现某改进方案何为最佳的改革进路以及成功的可能条件"特别是局部性与区域性的试点性改革有不可忽视的价值,全盘性的改革适宜于在此基础上来推行"»需要说明的是,上述两种观点并非截然对立,非此即彼"主张加强中央主导和整体推进的人士一般并不否定地方法院结合本地实际情况继续探索的必要空间;主张重视地方探索和试错的人士一般也认同司法改革需要中央和最高人民法院在宏观层面的总体规划和布局"上述两种观点只是倾向的侧重点有所差异而已"笔者认为,在今后的司法改革中,中央主导和地方探索这两条路径依然需要同时存在"当前法律界对于由中央和最高人民法院统领司法改革进程的意义有较一致的认识,而就地方法院在司法改革中能动性发挥的价值所在,尤其是其对于区域经济社会发展和参与地方治理的深层意义,尚未形成共识"在厘定地方法院在司法改革中的能动性空间之前,有必要深人分析一下这种能动性的背景和意义"。
二地方法院在司法改革中能动性发挥的社会背景与体制背景
(一)经济社会发展不平衡导致司法发展不平衡5三五纲要6确立的司法改革7项原则的第3项是/始终坚持从我国国情出发,指出/改革必须立足于我国仍处于并长期处于社会主义初级阶段的基本国情和发展阶段性特征,,既与时俱进,又不超越现阶段实际提出过高要求"司法改革毫无疑问应立足于我国国情,但我国国情并非/铁板一块"我国改革开放3多年的巨大成就有目共睹,但同时也要看到,我国经济社会发展很不平衡,/城乡区域发展差距仍在扩大,¼且地区差异呈现出多样性和复杂性"对于我国经济社会发展不平衡的现象,本文不作过多描述,笔者认为,只要我们承认/经济基础决定上层建筑这一基本原理,那么,我们无法回避的问题就是,我国区域经济社会发展的不平衡性,将难以避免导致司法发展的不平衡性"所谓改革必须立足于/发展阶段性特征,不仅适用于我国和西方发达国家之间的比较,也适用于我国当前不同地区之间城乡之间的比较"我们已经看到,在大城市已经形成了成熟的商业文明和/陌生人社会环境的同时,小城镇和农村依然处在/熟人社会的场域(陌生人社会与熟人社会纠纷解决的主要方式是不同的);在一些大城市已经推行远程审判网络直播的同时,许多边远农村和牧区依然需要/田间法庭/马背法庭;在一些大城市的法院因为通过司法考试的人员太多而不得不排队竞争做法官的同时,中西部地区法院却因为司法考试而出现了/法官荒等不平衡现象不一而足"这种经济社会发展的不平衡导致司法发展的不平衡是我们今后在推进司法改革过程中必须予以重视的问题"各地经济社会发展的不平衡导致司法发展的不平衡,这是地方法院在司法改革中应当具有自主能动空间的社会背景和现实需求"我们的司法改革应当是和谐的改革,是与当地所处经济社会发展阶段相适应的改革,正如西方司法理念和制度不能照搬一样,在国内也不能照搬甲地的有效改革经验于乙地,或者过分强调一些具体改革措施在全国适用的划一性,否则可能会出现南橘北积的后果"我们既不应将仅适宜于发达市场经济和商业文明的一些审判理念审判方式管理模式推广于欠发达地区,也不应片面固守传统理念而阻碍符合较发达地区发展要求的具有时代性元素的司法理念及相关措施的先行"笔者也无意使用/先进/落后这样的词汇来评价当前由于地区发展不平衡导致的司法改革具体举措的差异性,因为许多具体的司法尺度管理机制纠纷处理方式等无所谓/先进与/落后之分,只有/合适与/不合适之分"地方法院在司法改革中能动性和创造性的发挥,便是积极寻求既合适于本地经济社会发展阶段和省情市情乃至县情的,又同时能促进纠纷解决和正义实现的各种具体司法举措"(二)地方法院服务大局落足于服务地方经济社会发展的大局/服务大局是社会主义法治理念的基本内涵之一,今年最高人民法院进一步提出了/为大局服务,为人民司法的主题"而在现有的体制格局下,各级地方法院受同级党委领导,由同级人大任命法院领导和审判员并受同级人大监督,地方法院的人事财政受地方制约"在这种情况下,地方法院要将服务大局的职能落到实处必然别无选择地首先体现为服务地方发展的大局"对此,许多人士可能会以损害司法统一导致司法权地方化引发司法地方保护主义等理由予以批判"笔者亦认为上述担心有一定道理,但如果从我国中央与地方关系的角度作深人分析,那么就会发现地方法院将服务地方发展大局作为服务大局落足点的合理因素"早在1956年4月,同志在5论十大关系6中就指出,/处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题,/我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性比只有一个积极性好得多,/中央要注意发挥省市的积极性,省市也要注意发挥地县区乡的积极性,都不能框得太死"½但由于各种原因,之后2多年依然施行的是高度集中统包统揽的计划经济体制,地方自十分有限,的上述观点直到改革开放才开始逐步予以体现"就中央和地方的关系而言,整个改革开放时期也是中央不断放权地方地方不断搞活的时期"虽然近年来出现了一些中央政策在地方未能得到有效贯彻的情形,引起了中央的重视以及部分学者提出在更多部门(包括司法)推行垂直领导的建议,但不可否认的是,在一个13多亿人口的大国,中央的有效治理必须以各级地方的有效治理为基石;全国的经济社会发展必须依赖于各级地方主动性创造性的发挥;坚持党的领导必然层层分解为各级地方党委对同级人大和一府两院的有效领导"由此,作为地方法院,不可能超然于地方社会治理的区域布局,地方法院服务的/大局首先也只能落足于本地方经济社会发展的大局"应当看到,只要地方党委确定的地方发展任务符合中央总体政策和法律,符合本地区的科学发展,地方发展任务的实现也就实现了地方的/善治,各个地方实现/善治的同时也就为全国的/善治和科学发展作出了贡献"这样,地方法院服务地方发展的大局,也就是间接地服务于国家发展的大局"例如,天津市高院于2以)7年9月出台5关于为加快滨海新区开发开放提供司法保障的具体措施6,上海市高院于2(X刃年2月出台5上海法院为加快推进/四个率先建设/四个中心提供司法保障的若干意见6,都是地方法院服务地方发展大局的典型体现"天津滨海新区开发开放和上海推进/四个率先建设国际金融航运中心,又都是符合中央战略布局或国家整体利益的,因而天津和上海的法院分别立足司法服务于天津和上海在这两个方面的发展大局,也就是服务于国家的发展大局"地方法院服务大局的职能必然落足于服务地方发展和参与地方社会治理的必由选择,决定了地方法院在参与司法改革进程落实和创新司法改革举措时,必然要考虑和吸收本地方发展的需要;也只有这样,司法改革在地方的推行才能得到地方党委和有关部门的支持与配合"这是地方法院在司法改革中需要具有能动空间的体制背景"。
三地方法院司法改革能动性之于区域司法环境软实力的影响
行文至此,也许会引来读者质疑,难道我们要强调我国地区发展的不平衡性和差异性,而损害司法统一性原则吗?难道我们要强调地方司法为地方发展服务而使司法地方化,进而纵容地方保护主义吗?答案显然是否定的,笔者当然认为我国作为单一制国家,司法统一作为一项基本司法原则必须坚持,地方保护主义也是必须予以坚决反对的"但问题在于,我们应当如何全面地理解司法统一和地方保护的问题,以及一定程度的地方标准差异对区域经济社会发展的影响"(一)司法统一不排斥基本法律规范统一下的具体标准差异当前我国各领域的立法在确立了基本法律制度和规范的基础上,都会留有较多模糊地带和缺位空间,即使法规规章司法解释予以进一步细化,仍会留出相当多的/漏洞由执法者在具体执法过程中视情操作"这种现象的原因一是我国地区差异大,很多具体问题的处理标准难以统一;二是我国正处于经济社会发展的转型期,许多事物变化快,立法难以预先作出刚性评价"对此笔者认为,司法统一首先应当是保证司法裁判符合制定法明确的基本法律制度法律原理法律规范,而对于在符合法律整体框架下的具体问题的操作尺度,应以有利于纠纷解决为目的,允许法官具体问题具体分析"对于有些问题的裁判标准可以先通过省市一级法院予以区域性统一,未必急于追求全国统一"例如最高人民法院2(X)1年颁布的5关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释6第1条就明确规定,确定精神损害赔偿数额的因素包括/受诉法院所在地平均生活水平"这必然会产生同样的精神损害侵权行为在不同省市获得赔偿数额不同的情形"笔者认为这种各地具体适用标准的差异性并不违背司法统一的基本原则"(二)司法地方保护的危害实质不在于地方标准的差异而在于地方标准的不确定司法的地方保护主义多年来一直为学界所垢病,为高层所困扰"司法地方保护主义的危害性无需赘言,一般认为其最大危害性在于破坏了国家法律实施的统一性,也阻碍了国内统一市场的建立"至于产生司法地方保护主义的根源,也无需过多论证,那就是地方法院的人事和财政由同级地方权威机关所决定,地方法院司法管辖区域与同级行政区域重叠,再加上地方政绩追求和乡土文化影响,使得一些地方法院沦为/地方的法院,丧失应有的独立性"¾由此,对于司法地方保护主义破解之道的研究目前主要集中于如何使地方法院在人事财政方面能够尽可能地与同级地方其他权力系统脱钩,从而不对地方产生依赖性,保持应有的独立性"然笔者认为,从这几年的改革效果看,沿着这一思路来遏制司法地方保护的改革实属知易行难,举步维艰,在现有的体制格局下,要求司法承担起遏制地方保护主义的主要力量恐怕勉为其难"笔者赞同我们不应放弃上述改革思路而继续努力,但同时我们是否在现有体制格局下,能够寻找到遏制地方保护主义干扰司法的另一条路径呢?也许我们可以从司法地方保护主义对区域司法环境乃至区域发展软实力的影响来作分析并寻求对策"笔者认为,损害司法和法制的统一性固然是司法地方保护主义的一大危害,但司法地方保护主义危害性的实质并非统一性的缺失,而在于地方司法标准和程序的不确定性和不可预测性"司法地方保护主义的主要特点不在于地方法院自行确立一套司法标准来维护本地当事人利益或本地政府政策的推进,而在于其根本没有固定明确的地方司法标准,要说有标准那就是以是否有利于本地方利益为标准"这才是最可怕的举例而言,对于委托理财协议中的保底条款是否有效,多年来一直争论不休"如果甲省法院通过具体指导意见(或参考案例)认为保底条款无效,而乙省法院通过同样的公开方式认为保底条款有效,这虽然产生了两地司法尺度的不统一,但这并不可怕"在最高人民法院没有对这一问题作出统一解释前,各地法院对同一问题的法律适用出现不同的理解是正常的"如果两地法院对这一问题的司法标准能够公开,反倒给市场主体以合理预期从而为今后的经济活动作出理性选择"但如果某地法院受地方保护主义干扰,它首先不会去研究和确定委托理财中的保底条款在法理上是否有效,而是以是否有利于本地方利益为标准在此案中认为保底条款有效,在彼案中又认为保底条款无效"这就使当事人尤其是外地当事人无所适从"在市场经济中,对于投资人或贸易商而言,其并不害怕各个地方采取不同的制度规定(当然能够统一最好),只要各地的标准是公开透明且认真执行的,那么就能给市场主体以稳定预期并作出理性的商业判断,如果一个地区没有公开而稳定的制度标准,这对于市场主体而言是/最危险的地区"而司法标准的稳定性是一个地区制度环境的重要组成部分,从这一视角来看,搞司法地方保护主义是不符合地方发展的长远利益的,因为它恶化了区域司法环境,进而削弱了区域发展的软实力"(三)通过地方法院在司法改革中的能动性发挥来促成区域司法环境软实力的提升1.司法环境属于软实力"/软实力的概念最早由美国哈佛大学教授约瑟夫#奈在199()年发表的5谁与争锋6一书中提出"¿软实力概念传人中国后很快引起学者的注意,/人们已经把政治体系民族士气民族文化经济体制历史发展科学技术意识形态等因素看作是构成国家权力的属性,实际上这些因素的发散性力量正使软权力具有国家关系中的权力属性"À之后,我国学者又将对软实力的研究从国家竞争力层面扩展到区域经济发展和区域竞争力的层面,认为软实力是一个地区综合实力和可持续发展能力的重要组成部分,至少包含六方面要素:(l)政治公信力;(2)社会凝聚力;(3)区域文化的感召力和辐射力;(4)制度创新形成的体制活力;(5)区域人口素质特征和区域信用的独特作用力;(6)区域形象影响力"Á对于软实力的具体内涵至今仍众说纷纭,但一般都将一个国家或地区的经济军事影响力归属于硬实力,而将制度文化影响力归属于软实力"/司法环境一词在语义上可有两种解读:一是影响司法的环境,即司法所处的政治经济社会状况对司法活动的影响;二是通过司法营造的环境,即司法活动对当地政治经济社会活动的影响力,而本文取第二种文义"基于此,区域司法环境是指区域司法活动对本区域政治经济社会活动的影响力"而区域司法环境则属于区域经济社会发展的软实力要素,归属于广义的制度层面的软实力"这是因为,一方面,区域司法活动对区域制度的影响主要不在于法律制度的创设,而在于已有国家法律制度在该区域的落实程度;另一方面,区域司法活动在遵守国家基本法律制度和原则的基础上,可以结合本区域的特点而在具体的体制机制和司法标准方面有所创新,从而丰富本区域的制度环境内容"2.司法改革之于区域司法环境软实力之提升"笔者承认在当前中国地方法院立足司法服务地方发展大局的合理性,并将地方司法活动视为参与地方治理的重要因素,那么地方法院在司法改革中的能动性发挥,也就应置身于提升区域司法环境的大境界之中,为区域司法环境软实力的提升提供正向推动力"一般而言,虽然各地方的情况千差万别,但各地法院通过改革努力在本地区提供一个公正高效权威平等公开便民的司法运作机制和司法环境,对于各地司法环境软实力的提升都是十分有益的"而司法环境软实力的提升必将促进区域综合竞争力的提升,因为只有在一个公正高效权威平等公开便民的司法环境下,人们的投资才有保障,人们的竞争才有规则可循,人们的交易才便捷高效,人们对自身的行为才有可预测性,人们生活其中才有安全感,这样的社会才会吸引更多的人才资金和一切资源,这样的社会才会既充满生机活力,又和谐安定有序"而司法地方保护主义也许保护了本地区的短期利益,但恶化了区域司法环境,削弱了区域发展的综合竞争力"因此,对于司法地方保护主义的遏制,一方面应继续朝着地方法院在财政人事方面减少对同级地方权力系统依赖性的方向寻求改革突破之路;另一方面在现有体制格局下,要设法促使地方党委政府领导人充分认识到区域司法环境对区域发展软实力及综合竞争力提升的重要性,不片面关注地方短期利益,而是着眼于长远,为地方法院提供依法独立审判的环境,并为地方法院在最高人民法院统一部署下实施的相关司法改革提供支持和保障"这恐怕要在地方官员政绩考核中增加包括区域司法环境改善在内的软环境改善的考核内容"我们在反对地方保护主义的同时也要认识到,如果将地方法院的司法改革着眼于改善区域司法环境,那么也应该允许地方法院在不违背上位法和最高人民法院司法改革总纲要的前提下,结合地方实际推出适宜的具体改革举措,并允许地方法院对立法未明确之处先行一些指导性意见或参考案例"虽然这会出现各地法院对同一问题裁判尺度的差异,或者具体操作程序的差异,但只要这种差异是公开的,反倒给市场主体以理性选择的机会"各地法院在一些具体问题的改革举措和司法标准上的差异性,反而能够促进各地在司法环境软实力层面的良性竞争和逐步提升"。
[作者简介]康成杰(1945-)，男，山东淄博人，河北经贸大学法学院教授，硕士生导师，河北省人大代表，河北省第十后人大法制委员会委员，研究方向为经济法。
目前，金融法规研究已成为法学研究中的热点。在这种背景下，由王利军、郝平、李彦军、席逢遥等中青年学者撰写的《金融法专题研究》已由河北人民出版社正式出版。该书是河北省教育厅人文社会科学研究项目的研究成果，由河北省教育厅学术出版基金资助出版，作为研究中国金融法理论与实践的学术性著作，该书多有创新，值得―读。
第一，该书在理论上有所创新。作者打破了金融法律体系由银行法、证券法、期货法、信托法、保险法、票据法、担保法等组成的划分和论述的方式，认为这种法律体系已经不再符合金融发展的实际情况，需要重构金融法的结构，结合中国金融实践中的突出问题分成四个专题：金融法总论、金融监管法、金融主体法、金融业务法来加以论述。作者认为仅对金融法的个别部分如银行法、证券法、保险法等进行改革已不能解决问题，要通过金融法的重构解决金融体制的结构性问题，采用综合性法典式金融立法新模式，构建适应并推动金融服务现代化的法律新框架。金融监管要效益与安全兼顾，强调市场约束和政府监管的结合。国有独资商业银行的改革重点是完善商业银行的治理结构；发展和规范金融控股公司，制定《金融控股公司法》；金融资产管理公司的未来走向是发展再投资银行。实行混业经营应逐步推进，发展金融控股公司是中国混业经营的现实选择；积极推进资产证券化的发展；完善金融担保法律制度，扩大金融担保的方式、种类；快速发展信用消费。
第二，该书结合法理学、经济学、金融学的理论观点，对金融理论和实践问题进行了多角度研究。充分考虑了成本与效率，并运用法律的不完备理论来研究金融监管，既指出其必要性，又指出其适度性，金融监管必须和市场约束相结合。
第三，该书紧贴实践，实用性强。作者对中国目前存在的主要金融问题都进行了分析，并提出了解决或改进的办法。如：中国金融监管法如何与WTO要求进行协调，银行、证券监管法律制度的完善；国有独资商业银行的改革、证券交易所的股份制发行、金融控股公司的发展，金融资产管理公司的未来走向、农村合作金融法律制度的构建；以及混业经营、资产证券化、金融担保、信用消费等实际问题都进行了充分论述，并提出了一些有针对性的解决措施和改进建议。《金融法专题研究》一书的出版，对中国的金融法制建设将起到一定的推动作用。
一、基层人民法院审判机制改革的必要性
现行基层法院审判机制，表现在两个方面：一是法官晋升以行政职务晋升为体现，由书记员、助审员、审判员、副庭长、庭长、副院长，逐级提拔。二是对案件操作进行行政化管理，体现在案件裁判的逐级审批与汇报制度上，造成审案者不判、判案者不审的局面，不能充分发挥合议庭与独任审判员的作用。这种审判机制，已越来越不能适应时展的要求，主要体现在如下三个方面：
（一）、与现代法律制度追求的公开、公平、公正原则相违背
司法机关与行政机关是一个国家中两个不同的权力执行机关，其权力动作的表现方式也是不同的。审判权力的动作表现方式最通常的是合议制，行政权力的动作表现方式则是首长制。首长制体现的是长官意志，强调服从，暗厢操作往往多一些，难以更好地体现公开、公平、公正原则。而合议制体现的是民主集中制，少数服从多数，能更好地体现司法制度强调的公开、公平、公正原则。现行的案件裁判逐级审批与汇报制，在法院内部管理上一定程度地体现了司法裁判权的行政化，我们强调行政机关和其他团体不能干涉司法机关办案，这是就整个社会的执法环境所作的要求，在法院内部同样也不能允许以行政命令去干扰合议庭的裁判权。且层层审批也人为地繁琐了办案程序，造成审判效率降低，也使得合议庭成员责任心不强，模糊了职与责之间的统一，难于保证案件质量。
（二）、与全面提高审判队伍素质的要求不相适应
上面已经谈到，现行审判机制对法官的晋升总与一定的行政职务挂钩，法院的中层领导干部大都从优秀的审判人员中选拔，而这些人员晋升到一定的行政职务，由于其从事行政事务的增多，参与审判就相对减少，特别是副院长这一级，表现尤为突出。这就造成了实际从事审判工作的法官队伍素质相对降低，使得全面提高法官业务素质没有形成一个良性循环的渠道。
（三）、与审判资源的合理配置不相协调
由上述（二）引申出来的一个问题，即审判队伍相对不稳，浪费审判资源的问题。一方面，是优秀法官晋职后，参加一线审判相对减少。另一方面，随着法官初任资格司法考试的开展，法官任职的门槛相对提高，造成新任法官的断层现象。所以，有必要改革法官队伍的管理体制，建立审判长选任制或主审法官制，进一步稳定法官审判队伍，合理配置审判资源。
二、基层人民法院审判机制改革的内容
（一）、缩小行政编制，充实审判队伍
1、院长、副院长应亲自担任审判长，审理重大、疑难、复杂案件
基层人民法院的院长、副院长按现行法官等级，为四级高等法官、一级法官，其职称要求其应承担办案职责。院长、副院长同时又身兼审判委员会委员，审判委员会的重要任务之一就是研究重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。所以，笔者认为院长、副院长对案件的指导有两种方式，一是直接参与重大、疑难、复杂案件的审理；二是从办案中总结经验，写出高水平的调研文章，指导审判实践。此应形成一种制度，不能流于形式。
2、对庭长实行竞争上岗制、轮岗制管理
庭长是基层人民法院中最重要的中层领导干部，受院领导委托，既要对所在单位人员进行行政管理，又要对审判业务直接进行指导，一岗双责，既管人又管事，责任重大，综合素质要求较高。要打开工作新局面，重在用人。在法院内部要形成能者上、庸者下的局面，激发干警的工作积极性，必须对中层领导干部进行动态管理。实践证明，庭长竞争上岗制和轮岗制是对中层领导干部管理的一种有效机制，它对庭长的政治素质、业务素质提出了全新的要求。
所谓庭长竞争上岗制，是指符合庭长任职条件的人员，经民主推荐，其人选与庭长名额形成一定差额，进行业务考试、民主测评、竞职演说，然后综合院领导意见，确定庭长。参与竞争人员在竞职前可拟定自己所竞选的职位，考核合格确定该庭长资格后，根据其业务专长，并参考其所竞选意向，确定其任职所在庭，报人大任命，并报组织部门备案；庭长任职期限为每届三年，最多在一个庭室只能连任两届，在任期内无法定事由不得被降职、撤职或调离，但每届任期内应根据工作任务目标，对其政绩进行考
核，考核不称职的，应免去其庭长职务，并在三年内取消其竞争庭长的资格，考核合格的，自然可在下一届留任该庭庭长。所谓庭长轮岗制，主要是防止庭长在一个庭室任职时间过长，易产生司法腐败现象，也不利于庭长个人业务素质的全面提高，所以在两届任期届满后，该庭长应重新参加竞争庭长程序，如其再次竞争到庭长职位，原则上不得在原庭任职，应改到其他不同业务的庭室任职。在庭长职位上干得优秀的，考虑提升或交流到异地法院任职。
3、取消副庭长的行政编制，副庭长级干部参加选任审判长
基层人民法院的副庭长，在其工作中，较少履行行政管理的职责，主要是从事审判业务工作，基本上是各庭的业务骨干，其工作性质与其行政职务名不副实，实际上履行的是审判长的职责。再者基层人民法院的审判长配额有限，如按《最高人民法院选任审判长办法（试行）》的规定，副庭长参加合议庭的自然担任审判长。这样，院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭是自然的审判长，则审判长在基层人民法院的作用就会微乎其微。综合上述因素，我们须转变“官本位”的观念，丢弃名利思想，大胆去进行改革实践，让副庭长级干部通过正当程序变为审判长。有人担心这样做会挫伤业务骨干的积极性，不利于他们的政治进步。笔者认为，只要转变了观念，在干部提拔制度上措施配套，这样做在实践中是可行的，制定庭长从优秀审判长中选任制度就是一个得力措施。
4、精减行管人员，调研宣传人员也不能脱离办案
精减行管人员，充实审判工作队伍，是近几年改革所取得的成果，这里不再赘述。宣传、调研人员不能脱离审判业务，这是由其宣传、调研的对象决定的；宣传、调研主要是针对法院的各项工作，业务工作是法院的重头戏，其他工作都是为审判工作服务的，不精通审判业务，也难于出色地完成宣传、调研任务，所以宣传、调研人员应主动地、有选择地参加合议庭审理案件，积累相应的第一手资料。最高法院规定这些人员中符合条件的，要任命审判职务，就是这个目的。
（二）、对干部队伍分类管理，引入竞争机制
1、业务审判庭中充分贯彻审判长、独任审判员选任制
业务审判庭，顾名思义，就是从事审判工作的机构，应由专职法官组成，所以业务审判庭应由庭长一名、审判长若干名、独任审判员若干名组成。为配合庭长的行政事务管理，可由一名助理法官担任内勤，负责司法统计、档案管理等事务性工作，但不得参加合议庭审理案件。
审判长、独任审判员实行选任制，即助审员职称以上、从事审判业务工作满三年的人员，可报名或由庭长、主管院长推荐为审判长、独任审判员人选，通过业务考试，庭审观摹、民主测评等程序，根据独任审判员配额，从中择优确定独任审判员，再从独任审判员中根据配额从优确定审判长。合议庭只能由独任审判员参加，案件质量由审判长负责，除法律规定必须经院长、主管院长签发的法律文书外，其合议庭承办案件的法律文书一律由审判长签发。对审判长、独任审判员实行动态管理，二年一届，一年一考核。考核侧重工作实绩，如结合其所办案件的公开开庭率、结案率、案件超审限率、案件被改判或发回重审率、当庭宣判率、法律文书质量、调研情况、违法违纪情况等来考核。考核不合格即行免去，随时启动选任程序递补。
审判长与庭长、主管院长的关系，行政上是隶属关系，业务上是指导关系。庭长从立案庭接案后，指定审判长承办，审判长选定合议庭组成人员报庭长批准，非回避事由，庭长应同意。庭长、主管院长在案件程序上，对案件进行监督，可随时督办案件；在案件处理上可提出自己意见，如和合议庭意见不一致，可提请院长交审判委员会讨论，是否进入审判委员会，由院长决定。庭长、副院长对审判长、独任审判员有建议任免权。
审判长与合议庭成员的关系，业务上要坚持合议制度，少数服从多数，但也要积极行使指导职责，在案件操作上，对合议庭成员享有指挥权，可指派合议庭成员进行庭前准备工作和做必要的调查、取证工作，合议庭成员如不听指派，审判长可建议庭长将独任审判员调离该业务庭。
审判长、独任审判员优秀者，得优先晋职、晋级。其岗位津贴待遇视其办案的数量、质量，分级别享受，审判长可略高于独任审判员，并且享有优先培训的权利。
2、法官助理、书记员、法警分类管理
未选任上独任审判员的法官为法官助理，由立案庭统一管理，从事以下工作：第一，审查立案；第二，会同书记员送达受理通知书、应诉通知书、开庭传票等；第三，排期开庭；第四，协助庭长做好卷宗检查、案件监督工作。
书记员统归书记官处管理，可分为刑事组、民事组、行政组、执行组等，根据立案庭的开庭排期和各业务庭审判长的指定，由书记官处指派到各庭完成庭审记录工作或协助合议庭成员完成庭前调查、取证工作。
法警由法警大队集中统一管理，现有的法院法警大队已提格，实现了集中统一管理。法警大队应成立专门的刑事组，负责刑事案件的案犯押解工作，其他人员根据各庭业务需要，由大队长指派到各庭完成相关任务。或者完成本院的安全保卫工作。
上述人员的待遇，根据其参与审判工作的多少，在案件审理中其配合作用的好坏，来享受岗位津贴、晋职、晋级。
3、执行局由于其业务特殊，可参照审判业务庭来组织执行员考试，选任执行人员
现有的执行局改革有两个特点：一是内部权力分工，互相配合、互相制约，即执行裁决权、执行命令权与执行实施权分离。二是垂直领导，统一协调。执行局在法院内部机构中提格，同时接受上级法院执行局对执行工作的统一调配与部署。从目前运行情况看，不失为一种良好的尝试。
通过上述三点做法，有如下好处：第一，可促进法官队伍整体素质的提高。岗位津贴和其工作实绩挂钩，不同岗位享受不同的岗位津贴及晋职、晋级待遇，使提高个人素质成为自觉。第二，便于促进“立审、审执、审监”三分立，增强案件诉讼过程的透明度，促进公开、公正。第三、各个诉讼环节有各自的诉讼流程管理，提高了诉讼效率。
（三）充分利用人民陪审员制度
人民陪审员制度，是我国借鉴英美法系陪审团司法制度的一个成功范例，曾在我国司法体制运行中发挥过良好的作用。在现阶段，充分利用这一制度，有着良好的如下现实意义：第一，是人民当家作主宪法原则在司法领域的最好体现。我国是人民民主国家，人民要通过各种途径和方式，参与国家权力的行使。人民陪审员参与具体案件的审理，既体现了人民对司法权的行使，又体现了对司法权的监督。第二，人民陪审员制度是对法官选任制度的一种有益补充。专职法官如上所述，从今后的发展趋势看，人数要精，素质要高，素质法律专业化。而人民陪审员，可在医疗、
会计、审计、建筑、鉴定等各种人才中选任，一方面，弥补了法官人数之不足，另一方面，也使合议庭成员的知识化结构更趋合理。第三，增强法院判决的透明度和公信力。人民陪审员制度，是对法院审判队伍的一种补充，更是对法院审判工作监督的一种有益形式。对于审判工作的宣传，他们比法院自身的宣传，更有说服力和群众的认同力。（四）对现行人事财政体制进行配套改革，真正提高法官的政治、经济待遇，稳定法官队伍
前以述及，现行的法官晋职、晋级制度有行政化倾向，不能适应法院审判工作的需要。法院内部对法官队伍任职的改革，如审判长、独任审判员选任制，庭长竞争上岗制、轮岗制，以及其他人员的分类管理，离不开组织、人事部门配套改革措施的支持以及人大相关任免程序的改革。
另外，现行基层法院的办案财政保障及人员工资依赖于地方财政，对于贫困地区而言，地方财政就是工资财政，所以对法院办案的经费保障和法官工资的保障不力，造成法官队伍的不稳定。在这个问题上，可以由省级财政与省高院统一管理办案经费，以及根据法官等级对法官工资、福利作以保障，值得摸索。
三、基层人民法院审判机制改革的目标
（一）、近期目标：上述第二个方面的改革内容，就是改革的近期目标
（二）、远期目标，即对改革远景的展望
1、彻底摆脱对案件操作的行政化管理。改革进行到一定阶段，庭长、审判委员会都要取消，法院审判庭逐步专业化，分为刑事、民事、商事、行政等审判庭，各庭由若干法官组成，与国际上法官的管理模式接轨。取消审判委员会，由院长、副院长、优秀法官组成法官委员会，负责对案件质量进行监督检查，落实错案追究制度；同是负责法官的晋级、晋职，向上级推荐优秀法官。
2、法官晋级、晋职渠道进一步畅通。法官晋级根据其审判实绩来考核，以《法官法》规定的法官等级来表现，而不以行政职务来表现。上、下级法院之间、各地区法院之间法官得以交流，上级法院的法官从下级法院中的优秀法官中选任，不同地区间的法官得以互换，便于熟知各地情形。法院系统之外的优秀法律人才，如知名律师，高校法律专家可到法院任审判职务。
[关键词]所得税上市公司影响发展
《企业所得税》于2008年1月1日执行,企业所得税保证了企业在真实、合法的基础上,能够合理规划经营策略,利用国家税收优惠政策,实现企业经营目的。新的《企业所得税税法》正式施行,新税法取代了原有的两税并行的格局,统一了内外资企业的所得税税率,取消了外资企业原有的一些优惠政策,对于一些上市公司有无影响、影响如何,是多方关注的问题。
一、新企业所得税对上市公司的影响
1.对第二产业上市公司的影响
第二产业是指以制造业为重心的科技现代化前沿产业,上市公司中包括采掘业、制造业、自来水、电力、蒸汽、热水、煤气业和建筑业等等。这些第二产业是国家工业生产的命脉。虽然新企业所得税实施后,总体企业所得税税负略有上升,但涉及不同行业,企业所得税税负情况则出现不同的情况。电力蒸汽、水的生产和供应业由于未完全对外资开放,还是以内部投资为主,所以享受的所得税优惠政策就很少。2008年,实现新所得税之后,实际税负都有所下降,分别为14.1%和14.98%,减负是比较可观的。反之,制造业的情况就有所不同,由于之前其是享受企业所得税优惠的主要行业,税改后很多优惠都取消了。尽管名义税率降为25%,以及给予五年的过渡优惠,但企业所得税实际税负不减反增。
2.对第一产业上市公司的影响
作为第一产业,主要包括农业、牧业、渔业三方面。这些产业相对来说发展比较落后,不如能源和制造业占据比较优势的地位,新所得税的实施反映在第一产业的上市公司的数量上偏少。为了实现赶超战略,不少省实现了给予企业税费返还的政策。第一产业的上市公司所得税税负2007年总体为16.67%,处于偏低水平。2008年两税合并后,对上市公司所得税税负产生了一定的影响,总体税负不降反升,幅度还比较大,2008年为20.61%,但结构上有增有减。
3.对第三产业上市公司的影响
第三产业是除上述各业以外的其它产业,其上市公司主要包括流通部门:交通运输业、邮电通讯业、商业饮食业、物资供销和仓储业。生产和生活服务的部门:金融业、保险业、地质普查业、房地产业、公用事业、居民服务业、旅游业、咨询信息服务业和各类技术服务业等。从行业看,交通运输业、商业饮食业、金融业企业所得税有所下降。这些行业有些是与消费联系紧密的,如公路运输业、食品业,所得税负的降低有利于促进这些行业的投资,也有利于提振消费。
二、利用新企业所得税政策促进上市公司经济发展的方针
改革开放以来,我国企业所得税制度的改革是在适应经济改革趋势的情况下发展的,从20世纪80年代初期建立涉外企业所得税制度开始,到2008年两税合一,企业所得税经历了不断进步、统一规范的改革历程。新企业所得税对于优化产业结构,引导产业结构的调整力度;发展基础措施,促进企业创新、竞争能力上有着重要的作用。
1.利用新所得税政策优化产业结构
第二产业中传统的能源和制造业处于比较优势地位。为了实现在中部地区崛起和全面建设小康社会的战略,必须提高传统企业的自主创新能力,加快运用高新技术,改造传统产业。应以新企业所得税法为契机,鼓励引导企业增加研发投入,研发创新及成果转化能力是国家、地区、企业实力竞争的根本。以我国的经济形势为依据,鼓励中小企业来用联合出资、共同委托等方式进行合作研究开发,提高科技利用率、加快产品的升级换代,提升产业竞争能力。例如:省级以上大中型上市公司建立可以研发机构,高新技术产业的税收优惠(包括15%优惠税率、固定资产加速折旧、定期减免、投资抵免等优惠)政策是提高企业的高新技术含量的最好契机,能够大力推动高新技术产业开发区的二次创业。
2.利用新所得税优惠政策发展基础设施
新企业所得税为了鼓励基础设施项目的发展,特别规定从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营的所得可享受“三免三减半”优惠政策。因此,上市公司要充分利用这一政策,进行基础设施建设,使基础设施保障能力与经济发展水平相适应。一方面建设快速便捷的综合交通体系,形成较为完善的综合交通运输体系,全面提升综合交通能力。另一方面加强以电力为中心的能源建设,积极开发利用新能源和可再生能源,优化能源生产和消费结构,促进能源可持续发展和有效利用。
3.利用税收优惠政策发展地区经济,提升企业竞争能力
新的所得税优惠政策对促进企业经济效应上是十分明显的,通过税收贡献效应以企业所得税和个人所得税等税种为所在地区带来丰厚的税收回报,税收回报通过产业效应扩大所在区域的经济总量,提升了市场的消费、资金流动,刺激了产品需求量。经济的发展会带动产业结构的变革,这样的效应必然会增加竞争机会,同时提升企业的竞争能力。例如:一个大中型企业要在经济条件较为发达的环境中发展,就要通过社会资本效应,改善一个企业的形象,提升企业的品牌。作为经济集中体现税负率,它的关联性等特征使其在经济发展中扮演着越来越重要的角色。
三、小结
新《企业所得税法》的颁布实施使得内资企业所得税率下调,部分原来税负偏高的行业将明显受益,而部分原来享受所得税优惠的行业变化不大。整体来说,两税合并是一项利好措施,但所得税降低并不会对上市公司的核心竞争能力构成重大影响,不会改变上市公司的增长状况,因此,长期而言,投资者仍应将注意力集中在上市公司的可持续发展上面,积极关注上市公司的核心竞争力和成长性。
参考文献:
[1]闫坤邢丽:二八年税收理论研究综述[J].财政研究,2009,(05)
关键词：中层管理人员多维度考评构建和实施
中图分类号：F243文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）07-207-02
对中层管理人员的考核评价不仅是正确选拔任用中层管理人员的前提和基础，而且是规范中层管理人员行为、提高中层管理人员素质、激励其成长进步的重要手段。昆钢多维度考评体系倡导科学发展观和正确政绩观，为中层管理人员奖惩、任用提供客观公正的依据。实施以来，中层管理人员不断强化绩效意识和市场意识，努力提高自身综合素质和管理水平，在昆钢范围内形成了想干事、能干事、团结一致干成事的良好氛围，昆钢整体管理水平逐年上台阶，有力地促进了昆钢的加速发展。
一、多维度考评体系的提出
昆钢自1939年建厂以来，历经近70余年的变迁与发展，中层管理人员在发展中发挥了积极的作用。上世纪80年代末期，昆钢开始实行干部考评制度，具体考评主要是参照政府的做法，采取测评打分的形式进行，考评内容和形式单一，与企业实际结合不够，针对性、系统性较差；考评时限过长，基本上是两年组织一次，不能保证激励的及时性和时效性。2001年昆钢销售收入过100亿元后，迎来了新一轮的发展机遇，昆钢根据所处区位和多年来形成的核心竞争力，确立了主业优强，相关多元的发展战略，决心做强做大企业。尤其是实现产量过500万吨后，经营形式进一步多元化，与私企、外企、政府的合作逐步取得新进展，与武钢的战略重组和跨国经营尝试初见成效。但随着行业进一步加速整合、资源日益紧张、市场竞争不断加剧，经营形式日趋多元化，对中层管理人员的综合素质和管理能力提出了新的挑战，昆钢原有考评制度的种种弊端逐渐暴露出来，已不再适应昆钢新一轮改革发展的需要。因此，构建动静态结合、定性定量并重的多维度考评体系，科学、合理、公正评价中层领导班子及管理人员，强化中层管理人员绩效意识和市场观念，持续推进中层领导班子及管理人员队伍建设，促进昆钢又好又快发展就显得更加迫切。
二、多维度考评体系概述
多维度考评体系的构建旨在全面、客观、科学、准确地反映中层领导班子及管理人员的德才表现和工作实绩，更有力地促进中层管理人员自身综合素质和昆钢整体管理水平的持续提升。它是在传统考评的基础上建立的多主体、多层次、多形式、多角度的全方位考评体系。该体系在总结以往成功经验的基础上，克服内容和形式单一，考评客观性、科学性不够的弊端，围绕企业改革发展和生产经营目标建立以绩效考核为中心，既体现科学发展观和正确政绩观，又符合公司生产经营实际的综合考核评价体系。该体系分为五个模块，在考核指标上实行分类、分层、量化考核；在考评主体上引入360度全方位考评理念，将考核评价主体扩大到领导、同事、职工群众、管理部门、基层单位、上下道工序，考评架构上实现了多维度、多角度、多途径、多方式的立体考核评价。
三、多维度考评体系的构成及实施
1.找准定位，确定指导思想。鉴于企业性质和多年发展形成的实际情况，确定了坚持党管干部，综合考评在公司党委统一领导部署下开展、相关部门参与、组织人事部具体实施的指导思想。大力倡导科学发展观和正确政绩观，强化绩效意识和市场观念，持续推进中层领导班子及管理人员队伍建设，为中层管理人员选拔、任免、交流轮岗、奖惩激励提供客观、公正、科学的依据。
2.深入调研，确定实施范围。昆钢是一个跨区域、跨体制、组成形式多样的集团公司，由控股、集团、股份公司三个层次构成。经过长达半年的调查研究和多渠道征求意见后，确定综合考评范围为控股、集团、股份公司所属单位以下人员：公司所出资的全资子公司领导班子及成员；公司所出资的控股子公司中我方股权代表及公司章程规定需要纳入管理范围的其他高级管理人员；公司所属分公司及其他直属单位领导班子及成员；公司向参股公司派出的高级管理人员；公司职能部门的领导班子及成员；其他需要考评的人员。
3.合理设计考评模块，构建多维度考评体系。在总结昆钢多年综合考评经验基础上，引入市场观念，合理设计五大考评模块，形成一个完整的闭环体系。
模块一：述职述廉述学。昆钢中层领导班子及管理人员通过述职述廉述学总结工作成败得失，提出整改措施及下一步工作计划。述职述廉述学报告以写实为主，简要报告年度工作的绩效、廉洁自律、学习以及完成履职晋级传授任务情况。述职述廉述学在职代会、职工代表会议或全体职工会议上进行。
一、合芜蚌地区中小企业信用担保机构存在的问题
面对合芜蚌自主创新综合配套改革试验区中小企业目前遇到的困难，安徽省以及合肥、芜湖、蚌埠三市出台多项措施，最大限度地支持中小企业融资和发展，并积极组建各种信用担保机构，构筑信用担保体系框架，拨付专项资金，建立中小企业担保基金和中小企业贷款风险补偿资金，给予担保机构损失补偿、增资、奖励等，这些都对促进合芜蚌地区中小企业的发展起到了积极作用。然而，由于主、客观条件的限制，中小企业担保机构的职能仍未能完全发挥，中小企业融资难问题仍然存在。
1.担保机构自身资本实力较弱，信用扩张规模有限
担保是一个对资本金高度依赖的行业，资本金的多寡直接决定了担保所能扩大的最大业务规模。根据经贸中小企［1999］540号文件规定，担保公司的担保贷款规模与注册资本的放大倍数一般不得超过10倍。目前，安徽省及合芜蚌三市担保机构注册资金普遍不高，限制了其担保能力和业务空间，而且，由于在实际操作中，银行还要求担保公司针对每笔担保贷款出具10％～50％不等的保证金，减少了中小企业实际融资数量，进一步侵蚀了担保公司的信用放大倍数，使其信用担保能力远远满足不了合芜蚌自主创新综合配套改革试验区中小企业融资担保需求。
2.缺乏后续资金和风险资金补偿机制，担保能力和抗风险能力有限
目前，安徽省及合芜蚌三市政策性担保机构资本金大部分是财政一次性投入，后续资金和补偿资金的投入机制尚未建立。在运营过程中，政策性担保机构不以营利为目标，收取的担保费很低，也没有补充担保基金的资金来源，规模很难做大，一旦发生代偿，不但会损失业务收入，资本金也有可能发生损失，严重时可能倒闭；商业性和互助担保公司资本金主要是由企业、社会个人等注入，资本的逐利性决定了股东们不会轻易为担保而增资，再加上对风险等因素的考虑，使得商业担保机构业务上动力不足，行业信用放大倍数整体较低，担保能力和抗风险能力十分有限。
总之，由于中小企业担保机构自身实力较弱、缺乏完善的资金和风险补偿机制等问题的存在，使中小企业担保机构很难得到银行的信任，许多银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构，这样不仅造成担保机构责任与能力的不对等，也弱化了银行对企业的考察和评估，加大了担保机构的整体风险，严重制约着担保行业的健康发展。
二、建立合芜蚌自主创新综合配套改革试验区再担保体系
如何将有限的资金用好，帮助中小企业渡过难关，提高中小企业信用担保机构的担保能力?答案是借鉴国内外先进经验，在合芜蚌自主创新综合配套改革试验区建立再担保体系。
1.国内现有的再担保模式
早在2007年8月，国家发改委中小企业司召开的“合肥会议”中，就确定了安徽、北京、广东、湖南以及东北三省等10个再担保体系试点省市，试点工作主要内容就是建立省级再担保机构或者再担保基金，为担保公司增加进一步的再担保服务，分散担保公司风险。目前，国内主要的再担保模式有以下几种：
(1)东北模式。东北再担保股份有限公司成立于2008年3月，是全国第一家区域性中小企业信用再担保机构。该公司主要由辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古自治区、大连市等政府共同出资组建，公司首期注册资本金30亿元人民币，专为上述四省一市的各类中小企业信用担保机构提供增信和分险功能服务。
(2)深圳模式。深圳市中小企业信用再担保中心成立于2009年2月28日，是市政府为扶持中小企业发展而成立的专门机构，主要业务是向担保公司的信用担保业务提供担保，初期筹集资金10亿元，按照政府主导、市场运作、政策支持、风险可控、产业倾斜的原则，采用会员制模式，政府、银行、担保机构通过认购保证金成为再担保中心的会员，保证金作为再担保资金采取分账核算。
(3)北京模式。北京中小企业信用再担保有限责任公司于2008年11月成立，这是全国首家由政府出资设立的省市级再担保公司。公司主要为中小企业信用担保机构提供增信和分险服务，资本金为15亿元，首期规模5亿元，由北京市国资公司承担政府出资人代表职责，北京市财政为其建立资本金补充和代偿补偿机制。预计经过3年左右的运作，使北京市担保机构的平均放大倍数从目前的2.6倍增至5～8倍，在保余额由目前的400余亿元达到1000亿元。
(4)广东模式。广东省中小企业信用再担保有限公司于2009年2月18日成立，是广东省人民政府以广东粤财投资控股有限公司为依托组建成立的国有独资公司，是省级担保公司，注册资本金为20亿人民币，以“增信―增值”的业务模式为广东省商业性担保机构提供信用再担保服务。
(5)安徽模式。目前，安徽省正在进行再担保的试点，主要模式是采取财政出资，成立省级担保集团的形式来履行再担保功能。
2.在合芜蚌自主创新综合配套改革试验区建立再担保体系
据了解，到目前为止，合芜蚌自主创新综合配套改革试验区尚未建立区域再担保体系，我们可以借鉴国外及前文所述国内省、市的再担保方案，制定出符合合芜蚌自主创新综合配套改革试验区的再担保体系，充分发挥财政资金的杠杆作用，扩大该区担保行业的放大倍数，提高担保机构的公信力。
(1)组织形式。采用企业法人的组织形式，组建由安徽省及合肥、芜湖、蚌埠三市政府、国有独资企业、担保机构及其它社会法人投资参股的产权主体多元化的企业法人。
(2)资金来源。以政府出资为主，担保机构、民间资本、社会法人出资为辅。资本金主要由省财政、合芜蚌三市财政及其区域内国有独资企业出资，另外可考虑从合芜蚌地区的科技经费、中小企业发展基金或产业技术进步资金中划拨一部分，而民间资本、企业法人、事业法人出资等作为补充。担保机构交纳的再担保费可用于再担保机构维持日常运作和承担一定比例的代偿，再担保费率根据担保机构代偿率不同而浮动，并定期进行调整。
(3)注册资本金规模。再担保机构注册资本金应不低于本地区担保机构注册资本的最大值，至少不低于几家规模较大的担保机构的平均值。
(4)主要业务。为合芜蚌自主创新综合配套改革试验区中小企业信用担保机构承保的项目进行再担保，从而分散风险，分享收益，并提升担保机构信用放大倍数，提升担保机构信用，进一步发挥中小企业信用担保机构服务功能。
(5)再担保的责任承担方式。采用固定比例方式，即由担保机构和合芜蚌自主创新综合配套改革试验区再担保机构约定，对在一定担保责任限额内的业务，担保机构将全部同类担保业务都按约定比例向合芜蚌自主创新综合配套改革试验区再担保机构进行再担保，每项业务的担保费和发生的损失，也按约定的比例进行分配和分摊。对于数额较大的或超过担保机构规定担保能力较多的单项担保业务，经协商一致，可由合芜蚌自主创新综合配套改革试验区再担保机构共同与被担保人签定委托保证协议，共同与银行签定保证合同，双方按各自承担责任的比例承担相应的权利和义务。
(6)风险控制机制。至于再担保机构与各专业担保机构之间的责任分担，以担保机构承担主要风险，再担保机构分担部分风险为原则，以确保担保和再担保机构的稳健运营。贷款本金风险由贷款银行、专业担保机构和再担保机构共同承担。
(7)建立政府补偿机制。成立试验区中小企业担保基金，根据再担保机构每年实际实现的再担保额度给予再担保机构以一定的风险补偿，该笔资金用于担保机构代偿率超出平均或预期水平时，对再担保机构的风险补偿。
【关键词】公司治理;内部审计;综述
世界范围内的治理改革使内部审计成了关注焦点,1999年国际内部审计师协会(IIA)重新界定了内部审计定义,“内部审计是一种独立、客观的保证工作与咨询活动,其目的是增加组织的价值和改善组织的经营。它通过规范化、系统化的方法,评估并改善,风险管理、内部控制和公司治理的有效性,帮助组织实现目标”,它强调了内部审计要在公司治理领域发挥作用。2002年4月,IIA在对美国国会关于萨班斯法案的意见陈述书中讲到:内部审计、外部审计、董事会以及高层管理人员被称为是有效公司治理的四大基石。近年来,随着国内外一系列财务丑闻案的发生,有关公司治理与内部审计的研究也逐渐成为热点。这些研究从理论和实证方面对以下问题做了分析:公司治理与内部审计的关系;治理结构与内部审计的模式;公司治理与内部审计的整合;公司治理下内部审计的增值作用;不同治理主体对内部审计服务需求研究。
一、公司治理与内部审计的关系综述
对于公司治理与内部审计的关系方面,学者主要从两者的理论基础、目标和相互作用方面加以论述。
(一)理论基础
柯林・梅耶(ColinMayer,1997)在《市场经济和过渡经济的企业督导机制》中指出:“公司督导机制正是解决股权广泛分散情况下所有权和经营权分离的公司监督和管理这一难题的。”由于所有权和经营权的分离,企业形成了股东和经营者之间的委托关系,其中,股东的目标是股票价值最大化而经营者则倾向于高报酬、多闲暇,两者处于信息不对称状态,为平衡利益关系,需要制定约束机制、达成契约关系。公司治理是一整套的制度框架,而审计监督则是捍卫这套制度不可缺少的一种机制和手段,成为公司治理成功的重要保证。所以,委托理论是公司治理与内部审计的共同理论基础。瞿曲(2006)在博士论文《基于受托责任理论的内部审计若干问题研究》中指出内部审计是确保受托责任履行的一种内部治理机制,两者的共同理论基础是受托责任理论,其也可以看做是委托理论的子领域。
(二)目标
企业的目标有两种主要观点:即股东财富最大化和利益相关者财富最大化。公司治理则是通过一系列规章、程序、方法实施的治理活动,是为实现企业目标而存在的管理和决策行为,治理的目的最终也是一种利益关系的调节和平衡。内部审计作为公司治理的检查、监督、评价手段,其目的也是为满足企业目标的实现。因此,公司治理与内部审计具有目标的一致性。
(三)相互作用
1、完善公司治理对内部审计的促进作用
控制环境是内部控制的因素之一,也是影响内部审计机构的设置及有效运行的重要因素。作为企业内部监督组织,公司治理决定着内部审计机构的宏观实施环境,正确的治理理念和完善的治理机制下内部审计机构才能发挥其最大效用,其机构作用才可以得到认同和支持。
2、合理有效的内部审计是良好的公司治理的内在要求。Gramling(2004)采纳了公司治理体系由董事会所属的审计委员会、执行管理层、外部审计人员和内部审计部门四个基本主体构成,他认为应重点关注内部审计部门这一主体如何通过发展与其他三个主体的关系来促进公司治理。时现(2003)总结了内部审计在现代公司治理中所起的作用:(l)疏通信息传递渠道,缓解“问题”;(2)完善公司治理机制和治理结构;(3)合理定位,帮助企业增加价值;(4)预防和矫正虚假财务报表;(5)利用自身优势,弥补外部审计在实现公司治理功能方面的不足。杨东方(2006)从反馈、监督和评价三方面论述了内部审计对公司治理的作用。
二、公司治理与内部审计模式综述
公司治理是企业运作的基础,它提供企业内部各项管理活动的环境,内部审计作为企业内部控制活动的一部分受到公司治理的制约,不同组织管理模式下,通过对内部审计权利的配置、制衡、激励和约束的安排,使得内部审计有不同的效益、效率和效果。公司治理主要分英美模式、德日模式、东亚家族控制模式和转轨经济国家的内部人控制模式(林乐芬,2006),英美模式的公司管理组织实行的是高度集中的以董事会为最高权力机构的“单层制”,德日模式在公司管理体制中实行“双层制”,既设董事会,又设监督控制机构――监事会,由监事会执行内部审计的职能。基于此,内部审计机构设置主要有三种模式:董事会主导的内部审计机构、监事会主导的内部审计机构和总经理主导的内部审计机构。
三、公司治理与内部审计的整合综述
学者们普遍认同风险管理是公司治理与内部审计的共同核心。公司治理体现着组织对风险的战略反应,其核心就是确保有效风险管理的适当性。因此,构建指导高级管理人员、一般管理者和审计人员介入的以风险管理为核心的公司治理结构非常必要。而内部审计在企业的风险管理中起重要作用:内部审计能控制并指导企业的风险策略,内部审计能客观地从全局的角度管理风险,内部审计部门的建议更容易引起管理当局的重视。基于此,学者们提出了基于风险管理整合公司治理与内部审计的建议:改进内审技术方法、拓展内审范围,提高风险管理的有效性,改善公司治理结构。
另外,有的学者认为内部审计是公司治理监控机制的有机组成部分。与风险管理相结合的内部审计对企业风险管理的监控是对风险管理要素的内容、运行及执行质量进行的评估。其具体要求是内部审计在企业经营风险控制监督过程中发挥监督的实效。公司治理是解决信息不对称问题的制度安排,那么,内部审计则是解决信息不对称的措施之一。内部审计在公司中可以通过三个渠道传递信息:向高管报告、通过审计委员会向董事会报告、向监事会报告,这二种渠道反映了内部审计对公司不同利益相关者负责,是公司治理的客观需要。
四、公司治理下内部审计的增值作用
GaryM.stem(1994)撰文指出了内部审计部门实现价值增值15种方法:让审计更富有协作性、进行自我评价、施行预防性审计、降低外部审计成本等等。
詹姆斯・罗瑟(2002)在《最佳实务―四个革新型审计部门的增值方法》一书中指出增值型的内部审计部门在组织结构、人员配备、风险评估、审计业务等方面的共同的特点。
JamesRoth(2003)确定了帮助内部审计人员更好地为组织增加价值的四个因素:对组织的深刻了解、革新的勇气、对价值增值活动有广泛的认识及适应组织不断变革的创造力。
余玉苗、詹俊(2001)认为内部审计可以通过降低内部审计工作本身的成本和提出可增加企业价值的审计建议两种途径来增加价值。
王光远(2003)认为内部审计可以分为消极防弊、积极兴利、价值增值三个阶段,并介绍了内部审计各个发展阶段的特征。
时现(2003)指出,现代内部审计要对公司治理程序进行改善,其实现方式是开展战略审计。战略审计通过在战略决策阶段和执行阶段对战略进行评价、监督、控制和完善,从而帮助战略目标最终实现,帮助组织增加价值。
白宪生(2004)总结了为企业增加价值的业务审计:(l)开展风险管理审计;(2)开展经营审计;(3)开展战略审计;(4)开展舞弊审计;(5)加强内部控制审计;(6)加强绩效审计;(7)加强经济责任审计;(8)加强合同审计;(9)加强工程项目审计。
阎红玉(2004)指出内部审计促进企业价值增值四种途径:(1)通过参与公司治理实现增值;(2)通过促进改善内部控制实现价值增值;(3)通过改进企业的风险管理过程实现价值增值;(4)通过加强保证实现价值增值。
五、不同治理主体对内部审计服务需求的研究
Rittenberg(1999)、FlesherandZanzing(2000)等学者研究都暗示内审人员应当且能够在咨询和提供独立性评价方面取得适当的平衡。
Hermanson和Rittenberg(2002)指出,在公司治理层面,管理层和审计委员会对内部审计存在竞争性需求:“管理层要求内审人员以广泛的业务技术为基础,提供确认和咨询服务,关注风险、评价经营效率并激励组织行为,而审计委员会对控制的确认更感兴趣”。(Bailey等,2006)。
IIA在《内部审计报告关系:服务于二主》(2003)中的调查结果显示,审计委员会认为更重要的领域包括:风险管理、高风险的会计领域、内部控制、道德状况、会计质量;管理层认为更重要的领域则是:经营评价、重大业务的执行;其他方面二者区别不大。
Gramling等(2004)指出,内部审计是作为其他治理主体可依赖的有价值的资源来发挥作用的。
Gramling等(2004)综述也展望了内部审计与其他治理主体关系的研究,他们指出审计委员会的各种特征(如独立性、财务专业知识)和管理层的特征(如审计人员的报告关系、管理层对内审部门的支持度)都会影响其与内审部门之间关系的性质、内部审计的质量。
Sarens和Beelde(2004)进一步研究了影响内审职能的三个变量:报告关系、组织支持和内部控制系统。结论是:内审部门与管理层关系密切,则内审活动的咨询性更强,认证作用弱;如果内审部门和审计委员会关系密切,则认证性活动会得到加强。
黄秋菊(2007)运用问卷调查的方法收集数据,主要针对我国公司中管理层、董事会(或审计委员会)对内部审计服务需求的差别提出相应的研究假设,实证检验出两个基本治理主体对内部审计服务的不同需求状况,分析其产生现状的原因并且提出相应改进完善的建议。
参考文献
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[5]瞿曲.基于受托责任理论的内部审计若干问题研究[D].中国优秀硕士论文库,2006.
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[7]邱丘.公司治理中与内部审计的互动机理研究[J].南京财经大学学报,2007,(4).
[8]吴闲闲,赵立.公司治理与内部审计的整合[J].财会月刊,2006,(6).
关键词:工程造价咨询全过程造价咨询业务改革措施
一、工程造价咨询概述
工程造价咨询是指面向社会接受委托,承担建设项目的可行性研究、投资估算、项目经济评价、工程概算、预算、工程结算、竣工决算、工程招标标底、投标报价的编制和审核,对工程造价进行监控及提供有关工程造价信息资料等业务工作[1]。
二、我国工程造价咨询业务的现状
目前我国工程造价咨询机构还不健全,从业人员素质普遍偏低。许多地方虽已建立咨询机构,但没有充分发挥出工程造价咨询的作用,公司普遍实力薄弱,规模偏小,技术力量不强,改革也没有完全到位,还无法应对市场的变化和竞争。主要体现在:1.造价工程师的个体知识结构不够完善,综合协调管理能力较弱,尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足,不熟悉国际惯例。绝大多数从业人员不具备进行全过程、全方位、动态的工程造价控制的管理能力,更不具备实践经验[2]。2.一些造价咨询公司为了接到工程业务,人为降低成本,如聘请刚出校门的无经验的学生为其工作,不仅使造价咨询业务水平降低,而且使整个造价行业形成恶性竞争,严重阻碍了工程造价咨询业的发展。
当然,工程造价咨询公司在发展中也存在不少阻力:受主管部门的制约,不能公正地进入社会;行业管理体制尚未理顺,存在行业、地区、部门垄断封锁的现象;行业服务规范和制度建设没能与国际接轨。这些因素致使现阶段我国工程造价咨询公司业务的内容主要处于概算、预算和决算的编制、审核,以及标底的编制上,工程造价咨询公司的作用尚没有被社会充分认识到,能够同时承担从项目前期的可行性研究到勘察设计、招标与工程结算和竣工决算全过程造价咨询的公司几乎没有。由此可见,工程造价咨询业的改革势在必行。
三、全过程造价咨询业务概述
所谓全过程造价咨询业务是指工程造价咨询公司接受建设项目业主的委托,从建设项目前期(立项、可行性研究)、实施(设计、施工)到竣工结(决)算各阶段、各环节,承担建设项目的项目建议书、可行性研究、投资估算、项目经济评价、工程概算、预算、结算、竣工决算、工程招标标底、投标报价的编制和审核工作,对工程造价全过程进行监督和控制,提供有关工程造价信息资料等业务工作,以及提供有关造价决策方面的咨询意见。全过程造价咨询最主要的特点体现为对工程项目成本的全过程的动态控制,即有效地利用专业的、技术的专长与方法去计划和控制资源、造价、利润和风险,并使之贯穿于整个项目的始终,而不是仅仅停留在某一阶段[3]。
在建设市场上,业主通常没有能力自行组织施工,只能通过市场交易,委托专业承包商为其施工。而在选择承包商时,业主往往以报价低作为选择标准,这就给劣质承包商提供了良好的机会,最终导致“逆向选择”的发生;一旦签约后,业主不可能完全观察到承包商的行为。承包商可能利用自己的专业优势,通过偷工减料、谋害业主利益来为自己牟利,导致“道德风险”的出现。这两种情况对业主和整个建筑市场都是有害的。因此,市场和业主都有必要寻求第三方来获取帮助,此时掌握着工程建设所需的组织、管理、技术、经济等方面的知识、技能和经验,并能以独立、公正的态度对双方利益进行调和,使业主和承包商都能追求自身利益的最大化的工程造价咨询公司的作用便显而易见了。工程造价咨询公司可以做好如下工作:在施工合同订立前,可以帮助业主进行项目规划、招标准备,选择最合适的承包商,以减少逆向选择;在施工合同签订后,可以利用自身的知识、技能,代表业主进行工程造价监督,防止“道德风险”的发生,并能指导承包商的工作,优化最终产品。
这便是全过程造价咨询业务的含义。它可以解决工程造价咨询业务中下列问题:(1)解决纵向信息不对称问题(业主与承包商间);(2)解决横向信息不对称问题(各专业间);(3)有效节约交易费用[4]。
四、我国工程造价咨询管理工作的改革措施
围绕实现全过程工程造价咨询业务的顺利进行,综合上述我国工程造价咨询业的现状和存在的问题,我们应当从以下两方面进行改革。
1.主管部门的改革
造价管理部门是各级政府对工程造价管理的行政职能部门,要主动适应我国市场经济的发展和入世的要求,积极创造我国入世后的工程造价管理新秩序,不能按照以前只管定额的方式进行管理,同时要大力规范造价管理市场,积极推进工程造价咨询公司的建设。对造价咨询公司的审查不能只审证件,而要落到实处,比如一些有造价工程师证的人员从来不从事本行业工作,只是挂证,要坚决杜绝此种现象。造价管理部门对造价行业人员的培训,要认真对待,对下级培训机构要严格把关,不能只要交钱就办证,以致一些刚出校门的学生手上的证件应有尽有,否则既会加重家长的负担,又会使行业形象大跌,最终造成整个行业的混乱。
2.对工程造价咨询机构的规范和人员培训
当前工程造价咨询机构执业过程中存在一些不规范的行为,比如通过拉关系承揽业务;在编审过程中错算、漏算、重算,以致咨询业务成果质量低劣;执业人员队伍不稳定、兼职挂名、风险意识淡薄、责任意识较差。针对这些问题,主管部门必须建立工程造价咨询机构和执业人员信用档案,促使其提高诚信度和公信力,对其从业活动中良好行为和不良行为进行全面记录和信用等级评价,并在信息平台上予以公布,以激励守信行为,惩戒失信行为,营造建设行业中介市场诚信的良好机制和环境,促进工程造价咨询执业人员自觉遵守,形成良好的职业道德。建立责任赔偿制度,以增加工程造价咨询机构的不公正成本,约束其行为。在推广担保制度,造价咨询机构竞争承揽业务时,提供金融或其他担保机构出具的保函,由于提供担保的金融机构会慎重地审查中介单位的承担能力、信用情况,才会决定是否给予担保,这将促使中介单位努力提高自身的业务素质、提高服务质量和企业信誉。建立清单编制质量抽查制度,开展对工程造价咨询机构清单编制质量进行定期或不定期的抽查、评选,对维护工程建设各方主体利益、加强工程造价咨询行业自律、督促工程造价咨询机构及其执业人员提高专业业务水平将发挥积极的社会效应。继续做好造价执业人员的继续教育培训工作,使广大造价执业人员能及时转变观念,把握工程造价计价改革,更新知识结构,提高综合素质,以适应计价改革要求,胜任新形势下的本职工作。如此才能加快建设工程造价治理信息化建设步伐,实现信息资源共享,提高信息服务质量,为工程造价咨询业的健康、快速发展创建扎实的信息平台。总之,要有效推动工程造价咨询行业的改革,还需要我们不断地努力探索。
参考文献:
[1]全国造价工程师执业资格考试培训教材编审委员会.2006年版工程造价管理基础理论与相关法规[M].北京:中国计划出版社,2006.4.
在中国这样一个国情复杂的大国，如果没有一整套行之有效的法律理论指导党和国家的各种法律活动，中国的法治建设是不可能持续而稳步地向前推进的。改革开放以来，中国共产党在总结建国以来中国社会主义法治建设的经验和教训的基础上，坚持把马克思主义法律基本原理与中国法治建设实践相结合，旗帜鲜明地提出并不断深人地阐述了社会主义政治文明”、依法治国、建设社会主义法治国家”、社会主义法治理念”、中国特色社会主义法律体系”、依法执政”、依法行政、建设法治政府”、司法体制改革”、社会治安综合治理”等重要理论成果。这些理论成果较为系统地回答了中国法治建设所面临的各种重大理论与实践问题，为中国特色社会主义法治事业的向前推进提供了有效的理论指导。如果我们系统地梳理、分析这些法律理论成果之间的关系，就会发现它们之间内在的一致性和密切的关联性。事实上，以一定的逻辑结构把这些理论成果组合在一起，就构成了一个较为严密的法律理论体系。本文的核心观点是，通过梳理和整合中国共产党提出的各种法律理论成果，可以构建起一个较为完整的中国特色社会主义法律理论体系。为了证成这一核心观点，本文主要讨论三个问题:为什么要构建中国特色社会主义法律理论体系?中国特色社会主义法律理论体系由哪些法律理论成果所构成?这些法律理论成果以什么样的方式构成一个理论体系?如果说第一个问题是对构建中国特色社会主义法律理论体系的必要性分析，那么第二、三个问题则是对构建中国特色社会主义法律理论体系的可行性论证。
一、构建中国特色社会主义法律理论体系的重要意义
很多研究政治发展和法律发展的学者都认为，由于发展中国家在现代化的过程中容易出现政治混乱、社会动荡乃至军事，强大的政府和有效的法律对于现代化的顺利推进是相当重要的。①在过去的30多年，中国在经济和社会发展上取得举世瞩目的伟大成就的同时，经受住了国内社会深刻变革和国际形势风云变幻的种种考验，有效地保持了国内政治稳定和社会安定。究其原因，就在于我们拥有一个强大而有权威的执政党和政府，同时在党的领导下成功地开创了中国自己的政治和法律发展道路。中共中央政法委书记在2009年中国法学会第六次全国会员代表大会上的讲话中指出，党领导人民不懈探索，成功开创了中国特色社会主义法治道路。①改革开放以来所提出和发展的各种法律理论成果就是对法治建设的中国道路、中国经验的最佳理论诊释。因此，构建中国特色社会主义法律理论体系，将中国法治建设经验系统化，有助于向世界展示中国法治建设经验，同其他国家交流法治建设经验。中国特色社会主义理论体系是改革开放新时期中国共产党不断推进马克思主义中国化所取得的伟大理论成果。如果把这个博大精深的理论体系的内容加以解析，它实际上是由经济、政治、法律、文化、社会、军事、外交、党建等各个领域的一系列重要思想理论所构成的。而且，每一个领域都包含有若干重要思想理论成果，这些思想理论成果可以构成一个相对独立的子理论体系。要把中国特色社会主义理论体系的研究引向深人，就必须加强对各个领域内重要思想理论成果的全面总结和系统梳理，深人把握这些思想理论成果之间的逻辑关系，将其整合构建为一个个结构严谨的子理论体系。各个领域的子理论体系的构建，不仅使我们能更清晰地把握中国特色社会主义理论体系的丰富内容，而且有助于增强中国特色社会主义理论体系的实践指导功能。正是在这种意义上说，把中国共产党在法治建设实践中所形成和发展的诸多思想理论成果整合升华为法律理论体系，有助于推进和深化中国特色社会主义理论体系的研究。
21世纪的第二个十年将是我国改革开放和现代化建设事业的攻坚阶段，也是我们全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的关键时期。在新时期新阶段，社会主义法治建设必将面临更为复杂多变的国际国内形势，必然面对更为艰巨繁重的改革发展任务，因而需要更加切实有效的理论来引领实践。这样的理论，既不可能从国外获得，也不可能从本本上找到，只可能来源于中国的法治建设实践，来源于我们对中国法治建设实践经验的理论升华。改革开放以来中国共产党所提出的各种法律理论是从中国法治建设实践中产生并经过法治建设实践检验和证明了的正确理论。把这些理论成果整合为一个法律理论体系，不仅为中国特色社会主义法律理论的新发展和新创造奠定了高起点的思想平台，也为进一步推进社会主义法治国家建设提供了行之有效的理论指导。20世纪70年代末以来的相当长时期内，由于我们自己的法治建设经验和理论较为贫乏，中国的法学研究主要是吸收引进国外特别是西方的法学理论成果，因而难以形成原创性的法学理论成果。当时，有的学者曾尖锐地批评说，法理学的一些创新不过是西芳法理学古老成就的炒作，一些创见并未跳出国外法理学概念、范畴、原理的案臼，把这些舶来的内容抛开之后，还能剩下多少是有中国特色的?②如今，这种状况已有明显的改观。日益推进的中国法治建设实践为法学理论研究开辟了大有作为的学术研究舞台，日益成熟的中国法治建设理论则为法学理论研究提供了弥足珍贵的本土理论资源。把本土实践中形成的各种法律理论成果整合为一个法律理论体系，无疑将为中国特色、中国气派、中国风格的法学学科体系、理论体系的形成奠定坚实的理论基础。
二、中国特色社会主义法律理论体系的基本内容
中国共产党在过去30多年的法治建设实践中提出了相当多的法律论断、思想和理论，因而中国特色社会主义法律理论体系的内容相当丰富。在我看来，其中最为重要的法律理论成果可概括为九论，即政治文明论、依法治国论、法治理念论、法律体系论、依法执政论、依法行政论、司法改革论、普法教育论、综合治理论。这九论分别了回答了中国法治建设的诸多重大理论和实践问题，构成了中国特色社会主义法律理论体系的主体内容。
1.政治文明论党的十六大突破了社会主义物质文明与精神文明二元划分的传统理论，明确提出了社会主义政治文明的重要命题，并把社会主义民主法治建设归人社会主义政治文明建设的范畴。这一理论回答了社会主义政治文明建设的主要内容、本质特征、基本原则等问题。社会主义政治文明建设涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建设等内容，但主要内容是社会主义民主政治建设和社会主义法治国家建设。社会主义政治文明的本质特征是党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。推进社会主义政治文明建设的基本原则是，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，坚持走中国特色的政治发展道路，坚持和发展我国社会主义政治制度的特点和优势。①社会主义政治文明理论的提出，解决了民主法治建设的文明归属问题，也标志着中国共产党对文明的理论认识走向深人。#p#分页标题#e#
2.依法治国论早在20世纪70年代末，邓小平就提出，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。虽然没有明确使用依法治国的概念，但邓小平的这一论断表明了中国共产党主张法治、反对人治的鲜明态度。1997年党的十五大明确提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，宣告这一理论的正式确立。这一理论回答了什么是依法治国、为什么要依法治国以及如何依法治国等问题。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。②依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会主义政治文明的重要标志，是国家长治久安的重要保障，是构建社会主义和谐社会的有力保证。依法治国的基本要求主要包括法律体系完备、宪法法律至上、执政党依法执政、政府依法行政、司法公正高效权威、尊重和保障人权、权力的制约与监督、公民自觉守法。
3.法治理念论从2005年同志提出开展社会主义法治理念教育”，到2007年党的十七大提出树立社会主义法治理念”，党中央提出了社会主义法治理念的理论。这一理论科学地回答了什么是社会主义法治国家和怎么样建设在会主义法治国家等问题。社会主义法治理念的基本内容包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。这五个方面是一个相辅相成、不可分割的有机整体，构成了社会主义法治理念的完整理论体系。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，是社会主义法治的核心内容;执法为民作为社会主义民主的应有之义，是社会主义法治的本质要求;公平正义作为社会主义和谐社会的基本特征，是社会主义法治的价值追求;服务大局作为党和国家根本任务的必然要求，是社会主义法治的重要使命;党的领导作为我国宪法所确定的基本原则，是社会主义法治的根本保证。③社会主义法治理念的基本要求包括健全完善立法、坚持依法执政、坚持依法行政、严格公正司法、加强制约监督、自觉诚信守法、繁荣法学事业。
4.法律体系论从1982年五届全国人大常委会提出建立有中国特色的独立的法律体系”，到1997年党的十五大提出形成有中国特色社会主义法律体系”，再到20H年十一届全国人大常委会宣布我国形成中国特色社会主义法律体系，中国特色社会主义法律体系理论不断走向完善和成熟。这一理论比较系统地回答了我国要形成什么样的法律体系、如何形成这样的法律体系以及如何完善这一法律体系等问题。中国特色社会主义法律体系由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门构成。这一法律体系形成的基本标志是:涵盖各个方面的法律部门(或法律门类)应当齐全;各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来;以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套。①形成这一法律体系的基本经验是:坚持党的领导，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持从中国国情和实际出发，坚持以人为本、立法为民，坚持社会主义法制统一。完善中国特色社会主义法律体系，必须继续深入推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量。②
5.依法执政论这一理论的形成和发展经历了一个不断解放思想的过程。其中，最具标志性意义的事件是，1982年党必须在宪法和法律的范围内活动”写人宪法和，2002年党的十六大明确提出依法执政”的重大命题，2(X)4年《关于加强党的执政能力建设的决定》把依法执政确立为党执政的基本方式，2侧拓年同志在中共中央政治局第三十二次集体学习上深刻阐述依法执政问题。这一理论明确回答了为什么要依法执政、什么是依法执政、如何依法执政等问题。依法执政是新的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式，是中国共产党的领导方式和执政方式的历史性转变。依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法、带头守法、保证执法、不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。③依法执政的基本任务是领导立法、带头守法、保证执法。领导立法，表现为加强党对立法工作的领导，推进科学立法、民主立法，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。带头守法，表现为各级党组织都要在宪法和法律范围内活动，全体党员都要模范遵守宪法和法律。保障执法，表现为督促和支持国家机关依法行使职权，依法推动各项工作的开展，切实维护公民的合法权益。
6.依法行政论依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，是行政机关运作方式的基本特征。国务院先后的《关于全面推进依法行政的决定》(1999)、《全面推进依法行政实施纲要》(2《X科)、《关于加强法治政府建设的意见》(2010)等几个重要文件较为系统地提出和阐述了依法行政、建设法治政府的问题。依法行政理论明确回答了依法行政的基本原则、法治政府的基本特征、法治政府建设的任务等问题。依法行政的基本原则是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。法治政府的基本特征包括:形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制;行政立法和行政制度建设合宪合法，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益;法律、法规、规章得到全面而有效的实施;行政机关工作人员依法行政，形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围。法治政府建设的历史任务包括:建立依法行政的领导体制和机制，提高制度建设质量，建立依法科学民主决策机制，严格规范公正文明执法，全面推进政务公开，强化行政监督和问责，依法化解社会矛盾纠纷，提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。
7.司法改革论为了完善中国特色社会主义司法制度，中国共产党明确提出和阐述了司法改革的主张。1997年，党的十五大提出了推进司法改革”的主张。2002年，党的十六大阐述了推进司法体制改革”的要求，此后不久中央成立了司法体制改革领导小组。2007年，党的十七大作出了深化司法体制改革”重大战略部署。党中央先后的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(1979)、《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》(20以)、《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(2‘X场)、《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(2008)等重要文件较为系统地阐述了司法改革理论。这一理论涉及司法改革的目标、原则、内容等问题。司法改革的目标是满足广大人民群众的司法需求，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。司法改革的基本原则包括坚持党的领导、坚持中国特色社会主义方向、坚持从我国国情出发、坚持群众路线、坚持统筹协调、坚持依法推进改革。司法改革的重点内容是优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障。#p#分页标题#e#
8.普法教育论在法律制定出来后，让全体公民知晓、接受从而服从法律，无疑是法律实施过程中的重要环节。中国共产党在这方面探索出来的成功经验是普法教育。1985年，中共中央、国务院批转了《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，由此开启了一场涉及十几亿人口的伟大的普法教育工程。1985年以来，中共中央、国务院先后批转了五个普法规划，全国人大常委会先后作出了五个普法决议。这些普法决议和规划提出并阐述了普法教育理论。普法教育理论的基本内容包括普法教育的目标、对象、形式、阵地。普法教育的目标是提高全民法律意识和法律素质，形成自觉学法、守法、用法的社会氛围。普法教育的对象是一切有接受教育能力的公民，各级领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和农民是普法教育的重点对象。普法教育的形式包括法制讲座、法制节目栏目、法律主题宣传活动、法律知识考核、法律咨询服务等。普法教育的阵地包括新闻媒体、互网络、公共场所、学校、法律服务场所等。
9.综合治理论在社会治理方面，特别是在社会治安问题上，中国共产党不仅重视政法机关和法律手段的作用，也强调人民群众和非法律手段的作用，提倡一种综合治理的模式。早在20世纪80年代初，党中央在总结地方经验的基础上提出了社会治安综合治理的思想。90年代以后，党中央、国务院先后作出了《关于加强社会治安综合治理的决定》(1991)、《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》(2001)，全国人大常委会作出了《关于加强社会治安综合治理的决定》(1991)。中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等重要文件也深人论述过社会治安综合治理问题。综合治理论明确提出了综合治理的指导方针、工作机制、手段方法。综合治理的指导方针是打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众，标本兼治、重在治本。综合治理的工作机制是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。综合治理要运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，采取打击、防范、教育、管理、建设、改造等多种方法。改革开放以来，我国之所以能够始终保持社会大局稳定，成为世界上社会治安最好、人民群众安全感最高的国家之一，很重要的原因就在于我们找到了一条通过综合治理解决社会治安问题的成功之路。①
三、中国特色社会主义法律理论体系的逻辑结构
彼此矛盾和排斥的理论成果是无法共存于一个理论体系之内的，因而众多理论成果构成一个理论体系的首要条件是内在的同一性。上述众多法律理论成果的内在同一性体现为指导思想、实践基础和创造主体三个方面。这些理论成果皆是以马克思主义法律观为指导，是马克思主义法律观在法治建设各个领域具体应用的产物。这些理论成果均来源于中国特色社会主义法治建设实践，是中国特色社会主义法治建设实践经验的总结。这些理论成果都是中国共产党领导人民在法治建设实践中创造出来的，是党的智慧和人民智慧的结晶。因此，这些理论成果在立场、观点、方法上表现出高度的一致性，可以构成一个内部和谐的法律理论体系。
不过，理论体系的一个更为重要的特点是，众多理论以某种逻辑关系有序地组合在一起，构成一个内部结构清晰而严谨的体系。中国特色社会主义法律理论体系不仅具有内在的统一性，而且拥有严谨的逻辑结构。这一理论体系的逻辑结构是建立在法治这一基石范畴的基础之上。任何成熟的理论体系都有自己的基石范畴。①基石范畴既确立了理论体系内各项理论成果的共同主题，又预设了理论体系内各项理论成果的共同观点，因而对理论体系的形成或构建是至关重要的。法治作为中国特色社会主义理论体系的基石范畴，对这一理论体系的构建具有两方面功能:
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