俞可平:近年来,对流入城镇农民的研究已经成为经济学、人口学、社会学、劳动学的重大课题。我们认为,可以而且应当把进城的农民工视为“新移民”,把改革开放以来大规模的农民流入城镇称为“新移民运动”,进而从移民运动的角度,来深入探讨大量农民工进城的社会经济动因,以及由此对中国社会带来的制度变迁和政治发展。具体原因有这样四个方面:第一,按照公认说法,农民工至少进城工作和生活3个月以上,绝大多数在6个月以上。2004年农民工的平均外出时间为8.3个月。大多数农民工在城镇工作和生活6个月以上,已经具有明显的移民特征,其产生的政治、经济和社会作用丝毫不比古今中外任何其他移民运动更小。第二,许多农民工之所以没有成为城镇的户籍居民,并不是他们自己的意愿,而是社会制度环境的阻碍。第三,农民工转变成城镇永久居民的比例正在迅速提高。有迹象表明,大规模的户籍制度改革已经开始,越来越多的农民将变成市民已经是一种必然的趋势。第四,流动迁移人口的数量和比例在未来相当长的一段时间内将继续增加。权威人士预测,在未来30年中,中国的迁移人口将高达5亿,占人口总数的三分之一。
记者:移民运动是重要的社会变迁活动,中国古代历史上就有多次大规模的移民运动。与历史上的移民运动相比,“新移民运动”新在哪里?
俞可平:移民活动是人类社会变迁的重要内容,它既是社会变迁的直接动因,也是社会变迁的重要后果。中国历史上曾经发生过许多次重大的移民浪潮,其中主要是三次南迁大潮,源于西晋“八王之乱”的“永嘉南渡”(开始于公元311年)、源于唐中期“安史之乱”的南迁(开始于公元755年)和源于北宋“靖康之难”的南迁(开始于1126年)。从迁徙的人口规模及其社会后果来看,发生于20世纪80年代后的移民浪潮,可能是中国历史上第四次具有深远影响的移民运动。移民有不同的类别,若按移民行为和性质来分类,可分为工程性移民、灾害性移民、战争性移民、政治性移民和经济性移民。中国历史上三次最大规模的移民运动,主要属于战争和灾难移民。与此不同,改革开放以来的这次移民浪潮,主要是工程移民和经济移民。新一轮移民的主体是离乡进城打工的农民,在经济发达的广东、福建、浙江和江苏等南部沿海地区,一些城市的新移民人口甚至大大超过了原居民,出现了引人注目的移民城市。这些自愿性的经济移民大体可分为两类:第一类是进入城市经商和开办企业的工商业者。改革开放后,随着从计划经济体制逐渐转向市场经济体制,原先受到遏制的商业贸易得到政府的鼓励,城镇作为商业贸易的集散中心吸引了大批外来的商人、摊贩和企业家。这些人成为改革开放以后最早的城镇新移民。他们在新移民中的人数比例不高,但在加速移民进程中所起的作用极大。第二类是为了增加经济收入而自愿进城打工的农民工,他们不是城镇的长久居住者,而是“流而不迁”的暂时居住者。这部分“流动移民”的总数到底有多少,专家之间并没有统一的口径,但一般认为已超过全国总人口的十分之一。
记者:当代中国的“新移民运动”有哪些特点?
俞可平:有四个十分明显的特点:其一,具有自愿性。历史上的大规模移民主要是被迫的,或者是因为战争而被迫流亡他乡,或者是因为自然灾害无法生存而迁往他乡,或者是因为政府的强制性移民政策。与此不同的是,“新移民运动”中的绝大多数人,都是为了有更高的物质生活水平而自发和自愿进行迁徙的。
其二,主要是受经济利益的驱动。在古代中国,战争移民、政治移民和灾难移民是历次移民的主流,其直接的动因是政治的或生存的需要,而不是为了获得更多的经济利益。改革开放之后的“新移民运动”,其主要动因是农民为了增加经济收入,属于经济性移民。
其三,主要流向是从农村到城镇。中国历史上大规模移民,一般都是区域性的迁徙,从生存条件差的地方流向条件好一点的地方,多半是从农村到农村,特别是从经济落后的中西部农村地区流向比较发达的东部沿海城镇地区。改革开放后的移民运动,则主要是从农村流向生产和贸易活动集中的城镇。从农村流向城镇的人数约占全部移民总数70%以上。
其四,居住时间的暂时性。历史上的移民一般都会在新的流入地永久性居住下来,成为当地的永久居民,在迁出地不再保留亲属和住房。与此不同,改革开放之后,新移民中的多数都是临时性迁入,只有其中的一部分能够成为迁入地的永久性居民,大多数人在原居住地保留着房屋和户籍。
记者:是哪些因素促成了当代中国的“新移民运动”呢?
俞可平:首先是市场化。中国经济体制最根本的改革,是用社会主义市场经济体制取代原先指令性的计划经济体制。遵循着市场经济的一般法则,中国在推行市场经济体制后也逐渐形成了两类竞争性的劳动力市场,即以技术人员或管理人员为主体的人才市场和以简单体力劳动者为主体的劳务市场。初级劳务市场实际上就是农村的劳动力市场或农民工市场。这些农村劳动力几乎没有专门知识和技能,其最大的优势是价格低廉。中国在改革开放初期,首先发展的是劳动力密集型工业,大量需要的正是这些价格低廉的简单劳动力。此外,中国的城乡二元体制造成了城乡居民较大的收入差距,1978年城镇居民的收入是农村居民的2.4倍,2008年更升至3.13倍。可见,市场化条件下农村劳动力的低成本优势仍然极其明显,这是导致众多中国农民向城镇迁移、从经济落后地区向经济发达地区流动的基本原因之一。
其次是工业化。改革开放的根本标志,便是执政的中国共产党和中国政府将国家工作的重心由原先的阶级斗争,转为经济建设,并将提高生产效率、促进经济发展、增加国家的经济实力和提高人民的物质文化生活水平,作为最重要的国家发展目标。国家要发展现代工业,除了先进的工业技术、大规模的投资和现代企业管理体制等要素外,一个基本的要素便是大量劳动力,而中国农村正好可以提供大量的剩余劳动力。我国农业劳动力过剩的现象极为突出:一般估计在1.8亿―2.1亿左右,占农村劳动力总量的58%―68%。一方面,城市的快速工业化需要大量劳动力;另一方面,农村又存在着丰富的剩余劳动力,于是,劳动力从乡村流向城镇便成为一种自然而然的现象。有统计表明,在上个世纪90年代,农村平均每年向城镇转移劳动力超过1000万,而2000年之后这一数字则达到2000万以上。
再次是城市化。从世界现代化的历史经验看,工业化与城市化是密不可分的,前者是后者的根本动力。工业化必然伴随着城市化,这一点中国也不例外。改革开放的30年,是中国工业化和城市化加速推进的30年。城市化通过以下三种方式加速了中国的新移民运动:(1)城镇是工业企业和服务业的集中地,从而也是农民工的迁入地;(2)城镇人均劳动收入要普遍高于农村的人均劳动收入,对农村剩余劳动力有巨大的吸引力;(3)城市居民的社会地位和声望明显高于农村居民,这也成为众多农民工进城的重要动因。
还有一个深刻的原因是全球化。全球化不仅是中国经济现代化的关键变量,也是中国新一轮移民运动的关键变量。(1)中国大量吸引海外投资,外资企业成为吸纳中国农民工的重要场所。(2)对外贸易急剧增长,中国成为著名的“世界工厂”,“中国制造”的商品遍布全球。这极大地刺激了中国的工业化进程,从而促进了国内劳动力的流动。(3)中国对外经济的依存度明显提高,特别是2001年加入WTO后,中国与世界经济的联系更加紧密。在世界经济高度一体化的背景下,中国劳动力的低成本优势和“人口红利”更加突出,这也是促成大量农民工进城打工的重要因素。(4)中国的东部沿海地区,参与经济全球化的程度显著高于其他地区,它们是农民工的主要迁入地。与之相反,中西部地区参与经济全球化的程度较低,因而它们便成为农民工的主要输出地。
记者:近年来,关于农民工维权的报道屡见不鲜,这一方面说明了他们政治经济权利意识的觉醒,另一方面也说明他们对迁入城镇带来了深刻影响和巨大的挑战。
俞可平:从政治学的角度看,大量农民迁入城镇所带来的最大挑战,是公民身份(citizenship,又译“公民资格”、“公民权利”等)的不平等。中国社会是一个城乡二元结构的社会,城镇居民与农村居民有着不同的社会身份,事实上享受着不同的国民待遇。例如,城镇居民的就业一般都在企事业单位和党政机关,而且有一定的就业保障;农村居民则是自耕农,没有就业保障。城镇居民享受国家的食品供应、住房福利、养老保障;农村居民则完全没有这些最低的社会福利待遇。在城乡居民没有流动的静态格局下,城乡居民各自按照城乡两个不同的参照体系进行身份识别和角色认同,公民身份问题并不显得十分突出。但当大量农民流入城镇转变为城市工人后,他们就不再按照农村的参照体系进行身份认同,而是转向城市的参照体系。这时,他们就发现他们与生活和工作在同一城市的户籍居民之间,存在着巨大的公民身份差异和严重的权利不平等,尤其表现在劳动权、居住权、福利权、教育权、医疗权方面。
记者:以农民工流向城镇为标志的“新移民运动”,是当代中国一场深刻的社会变迁,不仅影响着中国的现代化进程,而且也影响着整个中华民族的历史演进的方方面面。从制度层面来看,“新移民运动”的影响主要体现在哪些方面?
俞可平:主要体现在六个方面。一是户籍制度。户籍制度是政府行政机关以家庭(户)为单位对所在地区的全部居民进行登记和管理的制度。1949年后的户籍制度不仅具有人口统计、人员管理、社区治安的功能,而且还有劳动就业、粮油供应、计划生育、义务教育、社会福利、政治选举等功能;它既是维持社会秩序的基本制度,也是划分社会身份的主要依据。在20世纪80年代之前,户口本(证)一直是中国公民最重要的身份证件。从社会身份划分的角度看,户籍制度将居民分成城市户口和农村户口两大类。两类户口的居民在就业、住房、收入、教育、福利等方面均存在巨大的差别,构成中国社会的两大基本阶层。此外,这种户籍制度还禁止人们自由迁徙,尤其禁止农村居民向城市迁徙。这种户籍制度是计划经济体制的产物,与要求劳动力的自由流动的市场经济格格不入。市场化和工业化导向的经济改革,造成了大量农民工从农村流向城市,当这些新移民迁徙到城市后却发现,他们虽然已经是城市工人,其法定身份却依旧是农民,并且无权与城市居民享受住房、收入、福利和受教育的同等待遇。从市场经济的角度看,这种户籍制度显然已经不适应劳动力自由流动的要求;从公民权利的角度看,这种户籍制度也不适应民主政治的公平正义要求。因此,自20世纪80年代开始,中国政府逐渐改革户籍制度。到20世纪90年代,一部分中等城市开始进行户籍的试点改革,试行临时人口的暂住证制度。进入21世纪后,重庆、上海、广东、四川等省市也开始户籍制度改革的试验,允许进城的农民工、商人和其他移民在满足一定条件后转为城市户口。“新移民运动”已经突破了对人口迁徙的制度限制,个别城市甚至已经开始全面消除新移民与原居民之间的身份区别,如浙江省的湖州市。但总体看来,我国户籍制度的改革刚刚启动,传统户籍制度的两个实质性要素,即迁徙限制和身份差异,并未改变。户籍制度改革的任务还相当艰巨,它也是中国未来社会管理制度改革的重点内容之一。
二是单位制度。单位制度和属地制度,是中国的基本人口管理制度,每一个成年公民都要接受单位和属地的双重管理。每一个成年公民都有一个单位,单位不仅能够影响其成员的职业、收入、住房、升迁以及生老病死等最重要的生活和工作,也负责对其成员进行政治教育、处罚、奖励和迁移。鉴于单位在中国社会生活中的极端重要性,许多学者直接将改革开放前的中国成年公民称为“单位人”;而在改革开放之前,证明单位成员身份(membership,又译“成员资格”、“成员权利”)的工作证是仅次于户口簿的重要身份证件。首先打破传统单位制的,也正是这场由劳动力流动所引发的“新移民运动”。大量的农村劳动力进城打工经商,他们离开了原先在农村的单位――生产队,因而后者就难以对这些已经外出的成员实施有效管理。这些外出农民来到城镇后,要不根本就没有固定的单位,要不即便有相对固定的单位接收他们,也往往不能给予他们正式的成员身份,从而也就无法对他们进行有效的管理。与这种从“单位人”转变为“社会人”的情况相适应,改革开放后中国政府对传统的单位制进行了适时的改革,逐渐从以单位管理为重心转向以属地管理为重心。这一制度转变的标志,是1985年中国开始推行居民身份证制度。居民身份证破天荒地取代户口簿和工作证,成为中国公民最重要的身份证件。
三是社区制度。在中国,除了单位管理外,每一个人都必须接受其户籍所在地的属地管理。对于那些没有单位的无业居民,属地是其唯一的管理单位。在城市,居民的属地管理制度就是街道和居民委员会制度,简称“街居制”。从法律上说,城镇的街道和居委会并不是一级行政管理机构,街道是区政府的派出机构,而居民委员会则是居民的自治组织。但事实上,它们履行着三种不同的重要职能,即行政管理、公共服务和居民自治。随着政府人口管理的重心由单位制逐渐转向属地制,传统的街居制面临严峻的挑战。一方面,原先由单位承担的部分人口管理职能转到街道,例如属地成员的社会保险、就业、卫生、党务等,街道在维护社会秩序中的重要性变得更加突出;另一方面,街道面临着许多新的管理事务,其管理对象不再仅仅是户籍居民,还包括外来人口。在经济发达的沿海城市,一些街道的外来人口甚至大大超过了户籍人口。在20世纪80年代末和90年代初,一些城市开始试行街居体制的改革,出现了一些不同的街道管理模式。这些改革的总趋势,是将城市的街道变为社区,以社区作为城市管理的基本单位。同时将社区的行政管理、公共服务和居民自治三种基本职能进行分离,设立不同的组织,履行不同的职能。
四是社会保障体制。改革开放前,中国基本上没有覆盖全社会的保障体系,低水平的社会保障,如就业保障、养老保障、医疗保障等,主要局限于有城镇户口的党政机关干部,以及国有和集体企业的正式职工,占人口绝大多数的农民没有基本的社会保障。当大量的农村劳动力流入城镇后,以下两个方面的社会保障问题便突然显得十分突出:其一,城镇的新移民与原居民之间在社会保障方面存在着巨大的不平等。其二,由于城镇的新移民没有任何社会保障,他们的基本生存权利经常受到威胁,甚至合法的劳动报酬也常常被雇主克扣或拖欠。这些城市新移民的恶劣生存状况,反过来又成为威胁城镇的稳定和安全的重要因素。这种现状使得建立完善的社会保障体系成为政府的紧迫任务。从上个世纪90年代开始,国家相继颁布并施行了《劳动法》和《失业保险条例》等劳动保障法规,力图为包括农民工在内的全体职工建立起失业保险、养老保险、医疗保险、生育保险、伤亡保险等基本的社会保障制度。可以说,“新移民运动”是促使中国建立和健全覆盖城乡全体居民的现代社会保险体制的重要动力。
五是选举制度。中国的改革开放过程,不仅是一个经济进步过程,也是一个政治进步过程。在民主选举方面,20世纪80年代以后有两个历史性的突破,即县级以下的人民代表实行直接选举和在广大农村推行村民自治(即由村民直接选举产生村的自治权威机构――村民委员会)。然而,对于那些从乡村流入城镇的新移民来说,要真正实现这种来之不易的民利却有着不少实际的困难。首先,他们长期外出,如果在选举日不回原籍地,就得放弃其选举权和被选举权。其次,在他们劳动和生活的城镇,他们又因为没有户籍而无权参加当地的民主选举。为了解决这些问题,一系列技术性的选举制度便应运而生。例如:(1)委托投票制度,它允许外出的居民可以依法委托他人代为行使投票权;(2)流动票箱,它可以方便那些因工作无法分身的选民投票;(3)社区选举制度,在外来移民集中的社区,赋予移民选举社区管理人员的权利;(4)流动党员管理制度,对移民中的中共党员实行临时的管理,保证这些党员有知情权、选举权和被选举权。
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。
引言
现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。
现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。
系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。
本文的结构大体如下：
第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。
第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。
第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。
一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革
当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。
从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：
1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。
1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。
1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。
1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。
1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。
1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。
1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。
1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。
1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。
80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。
1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。
1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。
1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。
经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。
二、户籍制度改革方略
不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。
在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。
首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。
1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。
2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：
一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。
二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。
三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。
四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。
与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。
其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。
1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。
第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。
第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。
2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：
人口城镇化的国际比较
1950年1960年1970年1980年1990年2000年
中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%
（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）
从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。
3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：
其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。
其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。
4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。
最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。
1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。
2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。
当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。
经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？
三、户籍制度改革方略选择
笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。
最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：
1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。
2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。
3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。
4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。
决策者采用渐进模型的原因如下：
1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。
2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。
3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。
4．政治上的权宜考虑。
5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。
6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。
可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。
社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。
一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。
二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。
一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。
我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。
后语
以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。
注释
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中国的改革事业和经济发展已经取得举世瞩目的重大成就，但其可持续性面临来自国内外的严峻挑战。在此背景下召开的研讨会，旨在对中国市场化改革进行比较全面的检讨，以期为下一步的行动方向提供参考。
会议对以下重要议题展开深入探讨：中国经济的成就、存在的弊病、面临的挑战同市场化改革有何关系?是否应当通过深化市场化改革来兴利除弊、迎接挑战?应当推进何种市场化?如何推进这种市场化?
总体而言，与会者肯定了市场化对中国经济发展的贡献，认为应当深化市场化改革、更合理地界定政府与市场的关系，以此帮助解决中国经济的弊病，向“好的市场经济”迈进。但会议内容远比这个简单的概括丰富。
政府主导型市场经济：成就与弊病
改革开放以来，中国经济持续高速增长，中国应对此次国际经济金融危机的有力措施也支持了中国经济快速企稳回升，对此与会者有目共睹。中国于2009年成为世界第一大出口国，成为全球第二大经济体似已指日可待。
成就固然令人鼓舞，但与会者普遍认识到，中国经济也存在严重弊病，主要体现在居民收入差距过大、居民收入及消费占比偏低，以及经济增长过度依赖外需。因此，在外需深受国际经济金融危机打击、中国可能面对更多的贸易保护主义威胁的后危机时代，经济的持续高速增长面临着严峻挑战。
吴敬琏在很大程度上将改革开放以来取得的经济成就归功于市场化。他认为，中国在20世纪80年代后期到90年代引入了政府主导的市场经济模式，其中市场经济的引入激发了蕴藏于民间的活力，推动了中国经济的高速增长；但是，“政府主导”的某些失当也助成了中国经济今日的弊病。
在他看来，政府主导的市场经济形成了“双轨制”，就是一方面市场经济已蓬勃发展，但另一方面原有的国有经济和行政命令配置资源的体制并未完全退出。这种做法导致了权力买卖，即“寻租”活动的蔓延，也使寻租形成的既得利益集团阻碍市场化改革、不利于消除垄断。寻租带来的腐败问题，以及腐败、垄断等引起的收入差距扩大问题危及社会稳定。
其他一些与会者也认为，收入差距过大的重要原因是非市场化因素。
例如，招商局集团董事长秦晓认为，城乡收入差别扩大有两个关键原因：一是“城乡二元体制”为农民转为城市居民设置了制度上的障碍，进城打工的农民及其家属不能同等地享受政府向城市居民提供的公共服务；二是农民不能合理分享城镇化进程中土地产生的收益。
中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁则详细列举了导致收入差距不断扩大的各种非市场因素。除了腐败和寻租行为，这些因素包括：(1)巨额土地出让金收入未纳入财政管理；(2)房地产产业暴利，对房地产投机缺乏有效制约；(3)缺乏针对资源性和垄断性收益的合理税制；垄断行业实际人均收入数倍于其他行业；(4)个人所得税、尤其是针对非劳动收入的个人所得税监管漏洞巨大；(5)社会保障和公共服务体系仍然不健全，未能有效的遏制劳动收入对非劳动收入比重下降的趋势；(6)公共资金管理不完善，财政转移支付存在漏洞，导致资金流失和使用不当。
吴敬琏还认为“政府主导市场经济”也是中国长期实行出口导向政策、最终导致对外需依赖程度过大、外汇储备过高的重要原因。政府主导市场经济是原先计划经济时代的外延扩大型经济增长模式(经济增长是靠投资、靠资源投入，特别是资本资源投入驱动)得以延续、难于改变的重要原因。这种增长模式导致投资率不断提高、最终需求不足，促成中国学习出口导向政策，用出口弥补内需的不足。虽然这种政策在20世纪90年代的实施相当成功，但长期实行也带来了弊病。
与此分析一致，秦晓将“劳动报酬在初次分配中比重下降”首先归咎于这种以固定资产投资为主导的增长模式。
是否继续市场化?需要什么样的市场化?
既然分析表明，目前中国经济的弊病不是市场化的痼疾，而是市场化并未充分发挥作用、经济中非市场化因素过多所致，与会者普遍认为，应当深化市场化改革，合理界定政府的经济角色。
对于下一步改革的总体思路，吴敬琏认为，应当是建立“好的市场经济”体制。为此，最重要的是推进四个方面的改革：
第一，进一步推进市场化的改革，铲除寻租活动的制度基础；
第二，切实转变增长模式，提高居民消费在国民收入分配中的比重；
第三，把市场建立在规则的基础之上，建立法治的市场经济，平等地对待不同的所有制经济；
第四，归根到底，中国还是要建立民主体制。
建立“好的市场经济”，处理好政府和市场的关系是核心。世界上没有完全独立于政府的自由市场。市场化改革这枚硬币的另一面，本身就是政府重新界定自身权力范围及实施方式。界定良好，政府可以支持市场发展，反之则妨碍市场顺利运行。
正如长江商学院副院长王一江所言，要有一个好的市场。必须要有一个好的政府。在中国经济增长的过程中，在市场发挥作用的同时，政府也发挥了非常关键的作用，做对了很多事情，否则市场的作用和潜力不能得到很好发挥。
尽管研讨会并未明确提出“市场可能失灵，需要政府干预”，但与会者已经注意到，有些事情是市场不能独立完成的。例如，2007年诺贝尔经济学奖得主、普林斯顿高级研究所教授埃里克・马斯金的分析表明，仅靠市场力量不能解决好经济全球化带来的某些收入差距扩大问题，政府提供劳动培训以提升劳动力技能有助于解决全球化带来的收入不平等。实际上，政府干预的必要性在发达国家应对此次国际经济金融危机的行动中，已经有充分体现。
那么，好的市场化下政府主要应当做什么?与会者普遍认为，政府应重点提供公共服务，为市场经济提供支持。
目前中国实行的市场经济模式中，政府承担了相当多的资源配置职能。秦晓认为，中国应该从“发展型政府”和“公司型政府”逐步转变为“公共服务型”政府。
中国投资有限公司董事长楼继伟认为，政府工作应当成为促进和谐、公正的市场经济发展的正数，而不是阻碍市场经济发展。
北京大学国家发展研究院教授姚洋也认为，中国政府是生产性政府，如同一个公司，体现不出公共财政的特点，对中国的经济结构调整非常不利，应把生产性政府变成公共职能政府。
姚洋提出具体的实现途径包括：一是从公共财政公开化方面寻找短期突破口；二是促进党政分开，使党真正监督政府；三是增加民众政治参与。
与会者提及，应由政府提供的公共服务包括：司
法、教育、医疗、社会保障、扶贫，等等。
与会者认为，在中国，合理界定中央政府与地方政府的关系，才能保证政府有效提供公共服务、才能处理好政府与市场的关系。
与会者认同，1994年后，中央政府与地方政府实行了分享税收的体制，这激发了地方政府发展经济的热情。分税制也导致地区之间更多的竞争，推动了经济发展，提高了地方的行政效率，这在县级政府层面尤为突出。
但是，与会者也认识到，经济分权中的某些设计缺陷，也使中国经济付出了巨大的代价：由于党政官员政绩考核主要基于经济总量和财政收入等经济指标，导致地方政府把追求经济增长当作终极目的，忽略了提供公共服务，甚至以破坏环境为代价发展经济；另一方面，不少地方政府的财力也不足以支撑其有效提供公共服务。
例如，世界银行高级经济学家黄佩华认为，中央政府拿到了大多数的税收，但是地方政府却承担绝大部分责任。教育、卫生、社保方面的投入不足和区域、和城乡差距不断扩大，就是其不良后果。美国加州大学圣迭戈分校教授罗杰・戈登教授也注意到，在中国地方政府对于提供社会服务方面的激励不强。
与会者提出的解决方案，集中在“中央政府提供更多的公共服务”，尤其是具有跨地区效应的全国性公共服务。
楼继伟指出，中国现有的地方分权模式亟需改革，财政和地方分权要有一个重新集权的过程。从世界各国的经验看，诸如司法公正、资源的交换、环境的保护，这些全国性公共产品必须由中央政府提供。在社会保障制度上，已经完成的省级统筹应较快地向全国统筹过渡。
黄佩华也认为，全国性的市场经济与中央承担更多的责任，提供更多的公共物品，才能为市场经济创造有效和谐运转的制度和政策环境。中国经济体制变化，已经改变了全国性公共物品内容的范围。
例如，她注意到，计划经济的时代，人口的流动比较少，很多公共物品其实是地方物品，现在已经不是了，现在人口的流量比较加速，养老已经有更大的外部性强。所以，中央和地方政府的支出责任应该修改。
为更好地界定地方政府职能、激励其更好地履行职责，香港大学教授许成钢分析了三种解决方案。一是重新设计地方政府的政绩指标，例如设计绿色GDP指标。二是减弱地方政府所要负责任的范围，所有跟市场有关的活动，都应该由企业去做，并且做到政企分开；会产生大量跨地区外部效应的非市场活动，应由中央政府负责。三是推进司法公正和新闻自由。上访制度有大量的信息问题、激励机制问题等无法解决，对策至少是提高地方的司法独立性。
与会者并未全面讨论公共服务到底包括哪些内容。但有与会者提及的产权制度与权利、自由问题，可以理解为广义的公共服务。
意大利博可尼大学经济学教授圭多・塔贝里尼指出，为产权提供较好保护的制度能够较快地推动经济发展：广义的道德，对于良性互动大有裨益。
哈佛大学教授雅诺什・科尔奈则在书面发言中，提及三类有利于市场经济的权利和自由。一是政治权利和人权；二是创业自由、市场准入自由和私人资产的保护：三是选择的产品和服务的自由。
增加改革动力、凝聚改革共识
既然未来的发展方向是深化改革，建设“好的市场经济”，那么目前是否有足够的动力和共识推进此类改革?从讨论情况看，不少与会者认为，市场化改革动力与共识堪忧。
一方面，中国经济近年来的良好表现，尤其是中国政府应对危机的强力措施推动中国经济快速企稳回升，使一些与会者担心削弱市场化改革的动力。在市场化道路上原地踏步、甚至退步。
清华经济管理学院院长钱颖一担心，政府在应付金融危机之中采取的一些短期非常必要、也是有效的措施可能扰乱人们的思想，让人们会将政府的一些短期举措理解为长期趋势，干扰了市场化改革的方向。秦晓则更明确地担心国企体制的改革从“国退民进”回到“国进民退”。
姚洋担心，许多人认为，“保八”成功，说明政府投资很管用，这可能导致盲目乐观。或许，这只是危机开始的时候。
在上述经济背景下，楼继伟认为当前最大的危险，是短期的权衡代替长期的机制建设，这一矛盾在社会保障制度的设立、城市化路径、资本账户如何开放等问题上表现得尤为明显。这或许可以理解为，这些领域的短期权衡的重点是着眼于短期内刺激消费和内需，以便抵消外需不振、维持经济快速增长，而非主要着眼于长期机制建设。
另一方面，不平等加剧是一些与会者担心市场化改革缺乏动力的又一个重要原因。
北京大学光华管理学院副院长蔡洪滨认为，不平等可能会削弱对进一步的改革的支持，最近几年对市场改革的公众支持已有下降迹象。蔡洪滨注意到，政府已提出要建立和谐社会，有两种方法得到了支持。一个就是人们所说的“朝左转”，例如有观点认为，中国需要左翼的政策拯救改革，另一个方法就是吴敬琏提出的“以进一步改革拯救改革”。
清华大学经济管理学院金融系主任李稻葵也指出，改革的社会基础实际七是非常脆弱的，这个方面主要是住房、医疗、还有教育。
面对这种形势，如何凝聚共识、推进市场化改革?
一方面，应当清醒地认识到中国经济增长面临的挑战，认识到只有通过好的市场化改革才能有效应对这些挑战。
招商局董事长秦晓断言，刺激经济快速反弹的猛药是有代价的。从短期看，它增加了“后危机”管理的复杂性，其中最为突出的，就是最终需求不足和产能过剩造成的通缩压力与流动性过剩引起的资产泡沫和通胀预期并存；从中长期看，长期失衡和粗放的经济增长模式进一步恶化。
另一方面，提出的市场化改革目标应当更加符合人民的普遍利益，也就是要通过改革实现受人民普遍欢迎的市场经济。
秦晓比较明确地阐述“社会主义市场经济”。在秦晓看来，所谓“社会主义市场经济”，市场经济是“底色”，社会主义是“特色”，在这个意义上讲“社会主义市场经济”就是更加注重公平、正义和和谐的市场经济。尽管公平、正义的内涵仍需进一步细化，但这是一个有益的探索方向。
李稻葵则提出了更具体的建议：必须进行深刻的住房改革。李稻葵认为，第一次房改给我们创造了很多增长的空间，带来了增长，但是如果不进行第二次改革。不完善第一次改革的话，不能为我们广大还没有进城的，即将进城的，或已经进城的买不起房子的居民，提供或者是廉租的房，或者是平租房，或者是比较这个平的价格买的房子。如果住房问题不解决，其他的改革、其他的政策都很难遵循，所以要夯实改革的社会基础，要夯实发展的社会基础。
中国国情下的最佳实践
在肯定应当推进“好的市场经济”的同时，一些与会者表示，其细节和最佳实现途径，应当考虑中国国情。
美国加州大学伯克利分校经济学教授热若尔・罗兰指出，一个适合于所有人的制度，并不是有效的，不要来破坏到目前为止促进了发展的一些因素，比如说绩效考核。罗兰认为，和其他国家进行的比较表明，中国政
府的绩效考核有很多积极的方面，例如促进经济增长和市场发展，但如果没有其他补充性的改革，打破绩效考核这种自上而下的问责制，可能会破坏经济增长的动力。
香港中文大学校长刘遵义指出，司法独立、新闻自由等原则上是对的，但什么是最佳实践，需要小心。以司法独立为例，如果法官愿意被收买，不可能给他们太多的独立，而法官容易被收买目前是中国很多地方现在存在的问题。
新闻自由也是如此。很多新闻报纸，比如说在香港的一些报纸，认为扭曲新闻是有利可图的，并且可以不按照事实报道新闻，以此煽动人们的情绪。以这种方式办报纸，只是另一种形式的寻租。
刘遵义认为，要防止这些弊端发生，中国必须重建根本价值体系。这个价值体系应避免拜金主义。刘遵义指出，最近美国的最高法官已经作出裁决，公司以及工会，还有其他组织，可以花无限额资金来支持他的候选人，这是非常糟糕的决定，因为在这方面会对美国的民主和社会产生极大的负面影响，这就意味着资金可能支持思想占上风，即使这个思想并不正确。中国应该避免朝这个路径发展。
楼继伟在解释“为什么俄罗斯快速私有化是个灾难”时表示，在前苏联制度下，人们连所有人的权益概念都没有，私有化的结果当然是股权被集中到少数人手中。
即使科尔奈在介绍法国大革命的自由、平等、博爱观念，也不忘提醒，中国人应该铭记中国历史的传统，还有中国社会经济的具体情况。
国际经济学会主席青木昌彦的分析为中国推进“好的市场经济”提供了一种思路：随着市场不断发展、工业化不断发展，政府逐渐不再直接控制商业发展了，而是对于农业和其他市场不能发挥作用的有效解决的领域，可以进行一些补偿，进一步扩大经济的发展。换句话说，政府渐渐地扮演了一个仲裁者的角色。
青木昌彦认为，仅仅引入一个竞争性的选举体制，并不一定保证有一个理想的民主国家的产生。青木昌彦援引马克思主义关于经济基础和上层建筑相互关系的论述，认为引入自由即使是逐渐的自由，也可以逐渐地促进市场经济的发展。政治和经济的改革，应该是肩并肩进行，这与邓小平理论一致。
如何进行城市化
在后危机时代，城市化已经逐渐被视为解决中国居民收入差距过大、经济增长对外需依赖程度过高的重要手段。研讨会对城市化问题的讨论，可以视为“好的市场经济”的具体运用。
中央财经领导小组办公室副主任刘鹤在研讨会上指出，2010年“最为可喜的是，在推动城市化发展的问题上各方面终于获得共识”，城市化将是“中国短期宏观经济政策和未来中长期政策的重要结合点”。
中国社科院副院长李扬认为，今后中国的投资，应当由以工业化为主导全面转向以城市化为主导，此举会同时解决消费需求不足和居民收入增长偏慢等问题。
事实上，多数与会专家都认同进一步推进城市化是推动中国经济转型的重要举措。一方面，城市化水平的提高，意味着巨大的基础设施建设需求，有利于消化过剩的生产能力。同时，农村人口成为市民，也会带来对耐用消费品的巨大需求。
未来城市化的重要问题是，市场与政府在其中分别扮演何种角色?其中需要什么样的制度建设?与会者主要强调了政府的作用，因为提出的措施都需要政府来完成。
中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡指出，把农民工转化成市民，实现稳定的、完全的城市化，有两条路可以走。一是以均等的公共服务人手，实现社会保障覆盖、子女义务教育和升学等；二是降低农民工的落户门槛，降低购房面积要求，减少社保缴费年限等。
刘鹤认为，短期看有数项政策可以加快推进城市化。首先就是积极推进户籍制度改革和廉租房制度改革，让新一代农民工在城镇落户。
其次，要尽早规划和启动“城市网”公共工程建设，实现交通、通信等基础设施的一体化。
第三，要建立地方政府发债制度，适时推出不动产税，为城市化提供资金。第四，加快教育体制改革，加强基础教育，并完善劳动者培训制度。
专家称，也要谨防城市化的误区。在中国特殊的政治约束下，地方政府很容易把城市化理解为“土地的城市化”，而不是“人的城市化”，因此要警惕地方政府借机圈地，强化“土地财政”的弊端，侵犯农民土地财产权利。
天则经济研究所学术委员会主席光则强调城市化中的产权问题。
认为“合理的土地产权制度是顺利推进城市化的重要条件”。以建设在农村土地上、向城镇人口出售的小产权房问题为切入点，光强调，产权的实施能力取决于产权制度是否公正合理，是否适应传统地权规则。这是产权制度有效性和实施能力的基础。只有公正、符合传统习俗的地权制度和产权实施行为才能发挥应有的效力，而不公正的地权制度和地权实施行为必然遇到巨大的阻力和反抗，甚至寸步难行。即使政府凭借权力能够强制推行，不仅代价巨大，而且最后还不得不回到公正合理的轨道上来。
又一个里程碑
此次会议对市场化在中国的实践与前景进行了广泛而深入的探讨，但是仍有不少重要问题尚未得到充分解答。例如：
――在“市场配置资源、政府提供公共服务”条件下，决策者的一些政策意图应通过什么方式实现?例如，社科院副院长李扬认为，应当优化投资结构，而不是活生生的减少投资；楼继伟提醒，再过十年，我们人口老化非常快，因此目前投资的比例仍然应该高，积累财富以防老；国民经济研究会樊纲认为，降低企业储蓄率是改革的根本。
――政府与市场的边界或需进一步仔细界定。例如，维护宏观经济稳定，是否属于公共服务?
――既然市场经济及其支撑制度深受历史、文化、价值观的影响，那么钱颖一提出的三个问题值得进一步思考。(1)价值观是否普世。例如，有没有普世的公平观?(2)经济和社会规律是否普世?(3)中国特殊性在哪里?
关键词：分配现状收入差别对策
收入分配，涉及千家万户，关乎每个人的切身利益，是当前社会最敏感问题之一。改革开放，特别是我国经济快速发展以来，居民收入高速发展，收入分配制度的改革总体上是成功的，彻底根除了平均主义，适当拉开收入差距，使少部分人先富了起来。随着我国经济的高速增长，居民收入呈多样化趋势，经济利益在不同利益群体中实现了重新分配，居民收入分配的差距也在日益扩大。尤其受地域差异影响，地区收入差距在逐步加大，东部地区明显高于西部地区；城乡及城乡内部差距十分显著；不同行业之间的收入差距也比较严重。
1.收入分配差距拉大的原因
1.1体制改革。
经济体制的重大改革，是促使收入差别的扩大的主要因素。体制改革总提上利大于弊，正面，给经济发展注入了活力，多种经济成分存在，多种分配方式并存，鼓励一部分人先富起来等等，带动城乡居民收入水平稳步提高。负面，由于在经济体制改革和城市经济体制改革中，受地域、体制限制，农村居民和城镇居民的个人收入增长都是不平衡的，在客观上推动了收入差别的拉大，随着改革深入，逐步形成高、中、低等三个层次的收入阶层。另外，从城乡整体发展上看，农村和农业改革的相对滞后，也是城乡居民收入差距的重要因素。
1.2城乡二元结构
城乡二元结构是在改革初期占主导地位的政策模式，它的存在与应用，推进城乡居民收入差距加大。为了支撑改革发展，在较长的一段时间内，采用人为的方式促使资源从农业向工业转移。同时，受客观条件的限制，政府不允许农民“进城”，担心现有城市规模急剧膨胀，引发诸多社会问题，而且，还要增加政府负担，对于经济刚刚快速起步的国家是不堪重负的。从现状客观分析这种政策的实施，将城乡区别开来，其结果是大量的劳力滞留在土地上谋生，生产效率低下的农业，不能提高他们的收入，促使贫富差距拉大。实践告诉我们，政府如果限制城市化，经济将永远停留在二元结构上，收入差距大的现状永远不会改观。
1.3市场管理机制
造成收入差距加大的一个重要原因就是市场机制及管理方面存在缺陷，引起的分配秩序混乱。具体表现在：垄断现象严重。由于市场管理不规范，一些部门和单位凭借行业垄断及某些特殊条件轻松获得巨额垄断利润，为其职工随意发放额外收入，基本分配失去控制；有的行政机关利用分管工作有特权，把属于职责范围内的工作“商品化”，强行向服务对象收费或摊派，获取收入；有人利用法律法规不健全，监督管理不到位，侵吞公有财产、偷税漏税、权钱交易等非法手段牟取私利，造成一小部分社会成员之间的收入差距过大等。
1.4制度转型中的不合理收入
鼓励一部分人先富起来的政策理念，刺激了生产力的发展，但很多人摈弃了诚实劳动和合法经营的前提条件，在国有资产上做文章，特别是借助股份制改造的机会，运用权力介入，产生大量黑色收入，导致一部分人暴富，民愤较大，人民深恶痛绝。另外，很多官员利用职务之便，产生很多合法与非法之间的“灰色收入”。些不合理收入，使一些人站在较高的起点上，在新一轮的角逐中，进一步扩大了贫富差距。
2.缓解收入差距的对策
从当前居民收入差距不合理状况看，财富集中在少数人手中，这些人中，有的收入遵循了市场的公平竞争原则，而有的收入没有遵循基于市场公平竞争原则，而是由于我国改革开放，以及体制、法律不健全等多种原因造成的，应正视形势，杜绝这些不利因素的存在，采取积极措施加以制止，否则改革发展带来的利益会落到少数违规经营人员的手中。收入差距过分扩大，结局就是加速两极分化，就会给社会稳定和经济发展带来很多负面效应。采取“适度差距”原则，是在遵循市场经济平等法则、发挥市场机制作用的同时，发挥宏观调控，调节收入差距，把贫富差距控制在可容忍的限度内，最终达到既合理又拉开了收入差距，调动人们的生产积极性，消除民怨，确保社会稳定。
2.1城乡协调发展
把解决城乡之间居民收入差距放在突出的位置，纳入日程。要注重城乡经济协调发展，加速推进城镇化进程，实行城乡一体化。加大对农村、农业的投入，为进城务工者提供便利条件，权利为农村劳动力流动创造公平的环境。认真做好农村的社会保障工作，实现城乡联动。继续深化农村税费改革，增加农村补贴项目，减轻农民负担。坚决杜绝变相增加农民负担的假借政府名义的行为发生。
2.2改善个人收入分配调节机制
改革现有的收入分配制度，在原有分配原则的基础上，进行新的制度建设，使得分配秩序和分配行为趋于合理化、有序化。从根本上消除垄断行业，最重要是要消除行政权力的经济垄断行为。制定出台有针对性的政策，严厉打击以各种方式获取非法收入的行为。营造良好的市场环境，进市场建设。要做好农业等弱质行业和农民等弱势群体的利益保护工作。建立有效的个人收入调节机制。进一步改革税制，加大对高收入者的调节。完善统一开放的劳动力市场，从根本上那个改变因就业选择限制而产生的收入差别。
2.3完善社会保障体系
解决低收入群体问题、增加就业、扩大就业的有力措施是完善的社会保障制度，这也是社会主义制度优越性的体现。社会保障体系对缓解收入差距有着重要作用。要将社会保障体系与国情结合起来，逐步提高社会保障水平，逐步扩大社会保障的范围，并逐步探讨农村社会保障体系。通过建立合理的、可持续的养老基金补充机制，给老百姓以稳定的期盼。政府还应通过立法，赋予城乡居民平等的受教育、就业和医疗卫生等方面的机会。
2.4扩大中等收入人群
我国收入分配制度改革的重点是扩大中等人群的收入。通过规范收入分配行为、加大再分配作用，形成“中部大、两头小”的新分配格局。重点提升各类、事业单位科技人员、经营管理人员及技术工人的收入水平。提高机关单位人员的工资，努力增加新型农业、规模农业从业人员的收入水平，从而达到做大中间收入层的总体目标。
参考文献：
[1]周青梅．转型期收入分配与经济增长问题研究[J]．中共中央党校．2008，05．
[2]刘习波．我国城乡居民收入差距的状况、成因与对策[J]．陕西师范大学．2008，05．
一、做法与成效
近几年来，市县两级政府不断适应形势发展要求，积极推进政府机构改革，着力提高政府行政效能，在转变政府职能、理顺职责关系、优化组织结构、改进管理方式、规范行政行为、提高干部素质等方面取得了积极进展，有力推动了经济体制改革和各项事业发展。按照中央和省的统一部署和安排，继完成市级政府机构改革以后，今年上半年新一轮县（市）区政府机构改革全面组织实施，改革已经取得初步成效：
（一）进一步转变政府职能，政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能更加完善。整合各级政府经济管理部门，组建发展和改革委局、经济局、商务局，明确国有资产管理职能，各级政府经济管理职能进一步转变，增强了政府对区域经济的宏观控制和调节能力，促进了国有企业改革的深化和政企进一步分开，协调了内外经济管理职能，增强了经济部门的活力，适应了社会主义市场经济的需要；加强价格监督检查职能，组建市县价格监督局，有效维护了市场经济的正常秩序；强化政府监督管理和社会公共服务职能，组建和完善市县安全生产监督管理局、民族宗教局、文化新闻出版和体育局，体现了以人为本、执政为民。
（二）调整和规范政府机构设置，政府组织体系整体功能有所加强。改革后县级政府机构重新进行了调整，将原来由于受机构数额限制在序列外设置或按照事业单位管理的粮食、牧业等机构列入政府工作部门，进一步实现政事分开，解决了政府职能体外循环和事业单位行使行政职能的问题，体现了实事求是的原则。对县（市）区有关政府机构名称进行了统一规范，便于上下对口和规范管理。经省市批准，桦甸市设置了城市管理行政执法局、蛟河市设置了旅游局，有力地促进了区域经济的发展。
（三）理顺政府及部门之间的职责关系，简政放权的广度和力度不断得到增强。按照权责一致和上下职能基本对应的要求，完成了对新组建部门定职责、定机构和定编制工作，并对其他部门的“三定”规定进行完善，进一步明确职责权限。经过几次政府机构改革，政府及部门之间职能交叉、职责不清、推诿扯皮现象已经有了根本的转变。与此同时，围绕职能转变，我市各级政府将越来越多的权力下放给企业、中介组织、基层和地方，实行农村村民自治、实行“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，推动了原有政府职能中对微观经济和社会生活过多过细干预的职权的相应弱化和转化。
（四）改进政府管理方式，政府管理的运作程序和机制有了明显改变。以行政命令和红头文件为主的政策管理逐渐转向以法律法规为主的规范管理,依法行政的观念逐渐形成。改革中，组建了县（市）区政府法制办公室，贯彻了《行政许可法》的精神，为政府依法行政提供了组织基础。进一步改革行政审批制度，减少行政审批事务，强化审批监督，自*年以来先后四次清理取消行政审批项目，进一步规范了行政审批行为。
通过实施政府机构改革，各级政府发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，目前，市县政府职能配置日趋科学、合理，机构运行比较顺畅，初步建立了适应市场经济体制需要的行政管理体制。
二、问题与成因
县（市）区几次政府机构改革虽然取得了一定进展，但按照建立和完善社会主义市场经济体制、优化政府运行体系、建设公共服务型政府的要求，在转变政府职能、理顺权责关系、优化职能配置等方面仍然存在一定问题。
（一）政府职能转变不到位
1、政府职能定位还不够合理、职责划分不清。如有的城区农业水利局承担一些非专业性工作，农村卫生、工业项目、劳动力转移等很多工作受人员专业知识，没有基层对口单位等影响，开展工作难度比较大；在精神病防治工作方面，区卫生局和区残联之间职责划分不够清晰；城区建设局与城管执法局之间在涉及建筑企业、建筑市场、建筑安全和行政执法等一些问题上工作职能重叠。
2、职责交叉问题仍然比较突出。城区农村劳动力转移工作由就业局、农业水利局多头管理；工业化项目由经贸局、农业水利局管理；经济组织建设由城区供销社、农业水利局负责。由于一事多家管理，一方面难免出现相互推诿情况；另一方面也给基层带来不必要的负担。
3、政企、政事、政社不分问题仍然存在。一是“越位”。一些不该由政府管的事情政府去插手，如一些部门干预企业的内部经营管理和人事事务等。二是“错位”。政府在企业投资和技术改造等方面仍然存在直接干预现象，而亏损和半停产企业还依赖于政府直接管理；不少政府部门与市场中介组织仍维系着类似挂靠的关系，政府职能还没有彻底从计划经济的圈子走出来；事业单位依靠行政收费维持人员开支的问题仍然比较普遍，直接影响到政府职能的转变。三是“缺位”。如公共服务设施的建设欠债不少，公共应急体系尚不完善，社会保障水平不仅层次较低并且覆盖面较窄。在建立和维护市场秩序特别是建立和完善社会信用秩序方面，法制不健全，政策不规范、不透明，甚至朝令夕改，阻碍了政府职能的转变。
（二）上下级政府部门之间权责关系有待进一步理顺
县（市）区经济社会的管理职能不完备，责任和权力不对等。放事不放权或收权不收事。城区文化市场监督管理、城市管理和开发、水资源管理、水土保持和河道管理、饲料管理等市区政府部门的关系还不顺。县（市）区政府特别是区级政府的职能不够健全，影响了基层政府积极性。城市管理行政执法体制不顺，城区综合行政执法主体不合法。
（三）有的政府机构设置还不完全适应新形势发展需要
政府职能体外循环仍然存在，还存在一些自设的“翻牌局（公司）”。以前行政机构改革中有的转为事业单位，有的变成公司，但仍然行使政府职能，在管理体制、工作方式上与政府机关混淆。造成了政事不分和政府职能体外循环；有的县（市）区成立一些临时机构。把本应由政府部门日常完成的工作职能，交由这些临时机构来代行，这样势必造成机构混乱，政出多门的现象；具有行政管理职能的事业单位仍然普遍存在。按照《行政许可法》要求，其执法主体不合法，只能由政府委托执法。一些机构设置缺乏灵活性，还不完全符合县区实际。
（四）政府运行机制有待完善
政府行政管理方式、手段比较单一，重事前审批、轻事后监督；行政机关的决策、执行程序不够规范、透明，行使权力缺乏有效的监督、制约机制，有权无责现象仍然比较突出。
（五）政府行政人员结构和素质有待提高
政府行政执法队伍过大、过滥，执法力量分散，执法扰民现象比较突出；基层执法力量薄弱，执法人员政治、业务水平及整体素质不适应形势发展的需要。
造成上述问题的原因是多方面的：
一是从政府内部组织结构看，长期计划经济体制下形成的部门管理体制以及由此带来的政府权力部门化、部门权力利益化倾向没有得到彻底解决，是导致市县两级政府之间职能产生诸多矛盾和问题的重要因素。
二是从政府职能配置看，政企不分是政府职能错位、缺位、越位的根源。政府管了许多不该管，管不好也管不了的事情，捆住了企业发展的手脚，造成机构臃肿、人员膨胀，加重了财政、企业和人民群众的负担。
三是从政府外部环境和条件看，行政管理体制必须与经济体制和政治体制相适应，在经济转轨和社会转型时期，行政体制改革必须充分考虑环境的变化和人们的心理承受力，当客观条件和环境不具备时，改革就难以深入。
四是从法制基础看，政府法制建设相对薄弱，缺乏完备而有效的行政组织法律规范,导致主观随意设置机构和配备人员，这也是历次改革政府机构无法摆脱精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈的重要原因。
三、对策与建议
本次改革已经走过机构简单撤并、人员数量简单增减阶段，进入了政府管理体制创新阶段，其核心是通过对机构职能的整合，进一步促使政府职能的转变，提高政府综合协调管理和服务效能。为此，按照建设服务型政府的要求，应进一步理顺市县权责关系，优化政府职能配置结构，巩固扩大机构改革成果，提高行政效率。针对上述问题，提出以下对策与建议。
（一）优化各级政府职能配置，进一步转变政府职能
1、从搞好政府职能定位入手，明确各级政府行政职权和行政功能。在市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。当前，为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是市级政府最重要的职责，市级政府要充实和加强从企业分离出来的社会事务功能，搞好市场监管，维护市场秩序，提高社会服务质量，同时要加快建立健全各种应急机制，提高应对突发事件的能力；县级政府要强化服务和协调功能，促进县域经济发展，大力推进教育、科技、文化、卫生、医疗、环保等各项社会事业，突出抓好农村社会事业的发展。
2、从促进政企分开入手，理顺政府与企业、市场和社会的关系。一方面，政府要加强经济宏观调控管理职能，体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者；另一方面，要把政府不该管、管不了也管不好的事都还给企业、市场、社会组织和中介机构，最大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，政府主要运用经济手段和法律手段管理经济，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
3、从清理职能入手，进一步解决政府职能交叉问题。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,对政府部分不适应形势发展的职能和部门交叉的职能及时进行适应性调整，按照一件事情一家办的原则，做到职能不重复、职责不交叉，提高政府工作效率。同时，加强部门之间的协作关系，创新管理机制，根据目前“上细下粗”的政府组织架构特点，市级政府应从整体上进一步整合经济部门资源，建立资源共享，信息共用，减少重复调度和数出多门的现象，减少基层对口单位的重复劳动，减轻基层负担。
4、从深化行政审批制度改革入手，规范行政审批行为。全面贯彻实施《行政许可法》，加快投资体制改革，确立企业投资主体地位，使行政审批走向制度化、规范化和法制化。政府部门的责、权、利应统一，凡是具有审批权限职能的，应该建立完善的服务标准，保证其行使权利的同时把责任履行到位，以杜绝“有利的事情争着管，没有利益的事情相互推诿”的现象。
（二）下放经济和社会管理权限，理顺上下层级政府之间权责关系
1、适应县（市）扩大经济和社会管理权限的要求，创新政府管理体制和运行机制。在管理体制上，逐步改革市管县的体制，赋予县（市）政府具有地市级的经济社会管理权限。在运行机制上，坚持“能放都放”的原则，市对县的经济社会管理权限全部下放到县。按照放权后的实际情况，搞好市级政府涉县涉农部门的职能调整、机构编制精简、人员分流安置工作，强化市级政府对县域发展的组织协调和督查落实责任。
2、创新城区管理体制，调整完备城区政府功能。结合县（市）扩权后的实际，把市级政府经济和社会管理的重点放到城区发展和促进区域经济合理布局、资源的优化配置上，在抓好对城区政府功能的科学定位的基础上，进一步理清市直和城区的事权关系，按照“向城区放权要科学适度”的要求，探索扩大城区在城乡建设、民办医疗机构、兽药经营、饲料经营、水利资源、文化市场等方面的管理权限，调整完备城区功能。
3、进一步理顺城市管理行政执法体制。在坚持“两级管理、分级负责”体制的前提下，按照责权利相统一要求，进一步调整城市管理行政执法体制，合理划分管理范围，规范委托授权。市城市管理行政执法局是集中行使城市管理方面行政处罚权的市政府职能部门，对全市城市管理行政执法队伍实行统一领导；各城区设立城市管理行政执法大队，加挂城市管理行政执法分局牌子，为市执法局和区政府授权或委托行使执法职能的事业单位，实行双重领导体制，党务、财物、人事按属地原则由城区党委、政府领导，业务指导和工作监督由市执法局领导。
（三）调整和规范政府机构设置，优化政府组织结构
1、严格政府机构设置管理。严格执行政府机构改革方案，坚决控制机构“三增一升”，对机构改革方案之外设置的行政机构进行清理，凡未经批准设立的“翻牌局”、“翻牌公司”和临时机构以及未经批准擅自升格的机构，该撤销的要坚决撤销，该整合的要坚决整合，该压缩的要坚决压缩，将常设机构与临时机构分开。
2、加强对行使行政职能事业单位管理。严格区分政府行政职能和事业单位职能，政府行政职能应由政府部门来承担。事业单位承担政府行政职能的要坚决收回政府。除法律法规规定并经政府授权外，事业单位原则上不能承担行政职能，少数确需由事业单位承担的行政性职能,要明确予以授权，杜绝政府职能体外循环现象。深化行政执法类事业单位改革，明确政府授权与委托关系，重点解决实施《行政许可法》后委托执法事业单位执法主体资格问题。
3、加强机构设置的审批管理。对于地方经济和社会发展的实际需要确须设立的机构，必须管理权限和程序审批，重点围绕加快工业化和促进区域经济发展的要求，研究解决经济开发区、工业园区和工业集中区等涉及区域经济发展的重要管理体制问题，对有关机构设置进行适应性调整。
（四）坚持依法行政，积极推进各级政府职能、机构、编制的法定化
按照依法行政的要求，从法律上明确和界定各级政府职能，依法规范政府部门及内设机构，逐步把部门及内设机构的设立、撤并、人员编制的增减纳入法制程序管理，实现机构和编制的法定化，杜绝随意调整。对政府公职人员的行政权力和行为也要依法设定和规范，政府权力要依法行使，防止政府部门权力化、部门权力利益化，同时，要加大对政府行使职能的监督力度，建立政府职能监督机构，健全对行政成本的监督机制，纠正政府部门的“越位”、“缺位”和“错位”行为。
户籍管理的城乡二元化是计划经济时代的产物，有其时代局限性，随着社会的发展，特别是改革开放以来，城乡社会环境和经济发展水平发生翻天覆地的变化，城乡二元户籍管理制度体系已经越来越无法满足社会发展的需要，成为禁锢社会发展、特别是农村地区发展的主要因素。鉴于此，应该对当前的城乡二元户籍管理制度进行改革，以此顺应城乡经济发展的需要。
城乡经济统筹发展户籍管理制度改革
1城乡二元户籍制度的由来及现状分析
1.1城乡二元户籍制度的由来
城乡二元户籍制度正式确立于1958年，将中国人口区分为“农业户口”和“非农业户口”，并人为赋予不同类型的户口不同的权限和功能，限制农业户口的自由迁徙，将非农业户口与粮油配给、社会福利等挂钩，无形中限制了农民的许多权利。在当时的经济条件下，能够满足社会稳定和发展的需要。但是，随着社会的发展，该种户籍管理制度的弊端逐渐显现，成为制约社会发展的重要因素。
1.2城乡户籍制度的现状
改革开放以来，社会保持高速发展态势，国内的城镇化进程持续推动，导致城乡人口发生大规模的迁徙和融合，城乡界限被逐渐打破，在此形势下，原有的城乡二元户籍制度成为制约农村地区发展，损害农民权利的落后政策，亟需进行户籍制度改革。经过近些年的努力，截止2016年4月，已经有29个省市提出户籍改革方案，积极开展城乡户口的统一工作。然而，在具体的方案和执行上，各省市之间差距较大，大多采取放宽城镇户口落户条件的方式实现城乡户口的统一。不得不说，户籍管理制度从现行的城乡二元管理制度到真正的城乡统一户口登记制度还有很长的路要走。
2城乡二元户籍管理制度对城乡经济统筹发展的影响分析
2.1人为制造居民的阶级差异
人格权利是社会平等的重要表现，就此分析，城镇居民和农村居民并无本质区别，应该得到同等对待。但是，在实际的社会中，城镇居民享受到的福利、待遇等明显高于农村居民，这种因户籍差异导致的不平等情况在社会中极为普遍，甚至出现伤害赔偿的“同命不同价”问题，严重损害农村户口人群的利益，人为的制造社会的不同阶级，影响社会的稳定和和谐。
2.2阻碍社会劳动力的市场化流动
伴随着社会生产力的提高，农村地区的劳动力出现大量剩余。与此同时，城市的高速发展产生大量的就业岗位，亟需劳动力予以填补。按照市场化的人力资源配置原则，农村的剩余劳动力流入城市中是最为合理的，符合各方的根本利益。然而，受到城乡二元户籍制度的限制，农村户口在城市就业、生活和工作受到一定的限制，对劳动力的市龌流动造成极大的阻碍，影响劳动力资源的最优配置。
2.3无法真实反映社会的人口结构现状
当下，人口的区域间和城乡间的流动极为频繁，大量的农业户口群体已经融入到城市生活当中，严格按照城乡二元户籍管理制度进行户籍管理已经无法真实反映社会的人口结构现状和流动状况，失去其管理价值。而且，如果不对其进行变革将对国家方针、政策的制定产生误导，影响社会的健康发展。
3城乡户籍制度改革的基本思路
3.1稳步推进
历经几十年的应用，城乡二元户籍管理制度已经融入社会的方方面面，进行制度改革无法一蹴而就，不能采取一刀切的方式，而是根据户籍管理的现状制定切实可行的阶段性改革方案，稳步推进户籍制度改革，最终实现户籍管理制度的平稳转化，避免因户籍制度改革导致的各类社会问题。
3.2因地制宜
当前，国内各省市之间的社会和经济发展水平呈现显著的区域性差异，城乡之间的差距也有所差异，进行户籍制度改革时，不能盲目的取消农业户口和非农业户口的区别或将农业户口并入非农业户口当中，而是应该根据各省市的人口结构、社会和经济发展状况等因素综合考虑，制定切实可行的户籍制度改革方案，逐步消除农业户口和非农业户口的界限。
4城乡经济统筹发展背景下户籍制度改革的具体策略
4.1推动农村地区的发展
从本质而言，城乡户籍管理制度的相当一部分问题是由于城乡社会和经济发展的不均衡导致的，广大的农村地区经济较为落后，医疗、教育、交通等基础服务水平偏低，导致城乡间存在明显的差距，使得非农业户口和农业户口之间的利益矛盾极为突出。所以，在经济发展中，应该给予农村地区的经济发展和城镇建设以一定的资源、政策倾斜，推动农村地区的快速发展，缩小城乡差距，进而降低户籍制度改革的难度。
4.2借助农民工进城实现农业户口向非农业户口的转化
当前，大量的农村青壮年进城务工，许多人已经在城市中生活和工作，彻底融入城市当中，对于此类务工人员，应该放宽落户限制，允许并鼓励农民工进行户籍的转换，给予其与非农业户口同等对待的教育、就业、住房等方面的政策，在维护农民工社会权益的同时，推进户籍制度改革的深入开展。
4.3尽快完善户籍管理法律体系
户籍管理工作是国家的重要工作之一，应该尽快构建完善的法律制度体系，将户籍改革纳入到法律的监管范围内，借助法律手段维护公民的平等权利。与此同时，为各省市的户籍制度改革提供基础和理论支撑，推动户籍制度改革的扎实开展。
结束语：总体而言，户籍制度改革是城乡经济统筹发展的基本要求，是促进社会进步和经济发展的重要方面，各级政府和有关部门应该从辖区内的人口现状出发，制定切实可行的户籍制度改革方案，逐步消除农业户口和非农业户口的界限。
参考文献：
[1]李金忠.城乡统筹视角的户籍制度改革研究[J].云南行政学院学报，2012（6）：36-38.
[2]韩斌会.重庆户籍制度改革的思考[J].农村经济与科技，2012，23（8）：32-33.
改革开放以来，我国实行了一系列旨在促进城乡经济协调发展的改革举措和政策措施，如全面推行家庭联产承包经营责任制，实行农民土地承包权的长期稳定；调整优先发展重工业的工业化战略，支持农业和轻工业的发展；支持发展乡镇企业，促进农业剩余劳动力就地转移；逐步放开农产品流通和价格，培育农村商品市场；实施城镇化战略，积极发展小城镇等。
但是，不可讳言的是，我国城乡差距扩大的趋势在继续发展，城乡二元经济结构的矛盾在趋于强化。城乡差距扩大表现在城乡居民的收入差距上，近年来农民人均纯收入增长远远落后于城市人均可支配收入增长，城乡收入之比由1978年的2．571，1983年一度缩小为1．821，此后就不断扩大，2003年扩大为3．231；已超过改革开放初期。如果考虑到城市居民享有的各种福利和补贴，而农民收入中包括生产经营支出等因素，实际收入差距可能要达到61。
在我国经济社会面貌已经发生巨大变化，社会生产力和综合国力已经有了明显提高的情况下，城乡二元经济结构依然十分突出，除了受工业化阶段和生产力发展水平制约外，关键还是制约城乡二元经济结构的诸多体制性问题尚未得到根本解决，主要表现为：
第一，城乡有别的管理体制。计划经济时期，为了加快工业化建设，国家一方面运用行政手段，如通过强制性粮食统购统销和工农产品剪刀差，将农业剩余转化工业积累；另一方面限制农村人口向城市迁移，以维持资本密集型城市大工业的发展。改革开放以来，在计划经济时期形成的城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度在相当程度上被沿袭下来，尽管一些地方进行了户籍制度改革，但这些改革因为隐藏在背后的社会福利等诸多因素，需要支付的社会成本较高，进展还不大，因而城乡居民在就业机会和社会福利水平事实上的不平等还未根本改变。
第二，城乡分割的市场体系。从商品市场看，农民由于组织化程度低，一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的现货交易，基本上没有进入批发市场，更难以参与大宗远期合约和期货交易，粮棉油糖等大宗农产品批发贸易基本仍由国有流通企业垄断经营。从要素市场看，货币市场和资本市场因农业平均利润率偏低和受利益驱动，主要面向城市经济，城市相对充裕的资金没有进入农村，农民参与进入市场和资本市场的条件和渠道都十分有限；农村土地转化为工业和城市建设用地还不能直接市场化，必须通过国家征用转化为国有土地后才能进入市场，一级市场由国家控制，二级市场农民很难进入，农民在土地交易中处于弱势地位，难以分享农地向非农地转化过程中形成的巨额增值收益。
第三，城乡分离的工业化模式。计划经济时期集中农村资源推进城市工业化，在很大程度上阻隔了我国城乡经济一体化进程。改革开放后，实行城乡分离的工业化模式，农产品生产、流通和加工没有形成有机联系，农民难以分享农产品的加工增值收益；乡镇企业在管理体制上独立于行业管理之外，既无所不包，又自成体系；农村“离土不离乡”的工业化和城市工业化并行发展和过度竞争，使得农村工业在市场供求格局发生变化和国内市场与国际市场对接后，发展空间受到明显制约，吸纳农村剩余劳动力的能力减弱，直接和间接地影响到农民分享工业化的成果。
第四，实行有别的投入机制。计划经济时期，为了维持资本密集型城市大工业的发展，国家将资金、技术、人才等生产要素集中投向城市，同时依靠农业积累支持城市工业发展。改革开放后，一方面，农村的资本、劳动力和土地等生产要素在经济效益驱动下，向城市转移和集聚；另一方面，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上，继续向城市倾斜，农村却在一定程度上依靠自我积累，如“三统筹、五提留”，进行相应的基础设施和公共服务设施建设，由此带来城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大。
综上所述，体制性因素事实上形成了农业和农村发展与工业化和城市发展的相互隔离，是城乡二元经济结构的关键。
二、充分认识改革的长期性、艰巨性和复杂性
建立有利于改变城乡二元经济结构的新体制，促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变，是一场深刻的社会变革，不仅包括用城市生产方式和生活方式改造农村生产和生活方式、生产要素重组和农村人口向城市的流动和迁移、城乡产业有机整合和组织方式的变化等，还包括整个社会结构、组织、文化等的变迁。这个过程是一个伴随我国社会主义初级阶段很长的历史过程，不可能一蹴而就。但是，在城乡二元经济结构矛盾日趋突出的情况下，我们必须充分认识加快推进改革的必要性和迫切性，不失时机地在重要、关键环节推进改革。
建立有利于改变城乡二元经济结构的新体制，促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变，是一场深刻的社会变革，不仅包括用城市生产方式和生活方式改造农村生产和生活方式、生产要素重组和农村人口向城市的流动和迁移、城乡产业有机整合和组织方式的变化等，还包括整个社会结构、组织、文化等的变迁。这个过程是一个伴随我国社会主义初级阶段很长的历史过程，不可能一蹴而就。但是，在城乡二元经济结构矛盾日趋突出的情况下，我们必须充分认识加快推进改革的必要性和迫切性，不失时机地在重要、关键环节推进改革。
实现城乡经济一体化是伴随我国现代化进程的长期历史过程，也是一个不断适应经济社会发展进程要求的复杂的社会经济过程，必须充分认识到这个过程的长期性、艰巨性和复杂性，认识到面临的矛盾和困难。要肯定，我国传统的城乡二元经济格局已经发生了明显变化，城乡市场分割的局面已经有较大改善。但是，也应该看到，城乡二元经济结构的关键性体制因素，如城乡生产要素市场的统一、农村土地征占用制度的改革、社会保障制度的建设依然滞后，有些深层次问题还没有取得突破性进展，还有很长的路要走。对此，要有充分的估计。要循序渐进和重点突破相结合，根据条件成熟程度，不失时机地在重要环节取得突破；根据各地区经济发展水平，在局部地区先行突破，带动整体推进。
三、深化改革，统筹城乡发展
建立和完善有利于城乡一体化的体制和机制，就是要以体制和政策创新为突破口，改革不适应社会主义市场经济体制要求、不利于城乡经济一体化的各项制度，从根本上消除阻碍城乡一体化的体制和政策障碍，促使城乡经济体制向不断适应完善社会主义市场经济体制内在要求的方向转变，为促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变创造良好的体制条件。
第一，深化户籍制度改革，逐步统一城乡劳动力市场。在有条件的地区取消城乡户籍差别，取消农业户口，以合法固定住所或稳定职业为依据，实行新户籍管理制度。农民取得城市户口以后，与原城市居民一样，尽同等义务，享受同等权利。逐步取消城市各种消费补贴和城市特有的社会福利，同时逐步加大对农村的公共设施和公共服务的投入，较大幅度的提高农村居民的福利水平。
第二，推进农村土地征占用制度改革，实行“土地换社保”的政策。改革土地征占用制度，要严格区分公益性用地和经营性用地，公益性用地要提高补偿标准，合理调整土地增值收益在国家和农民间的分配关系；经营性土地要真正引入市场机制，开展集体用地交易试点，由市场机制决定土地占用价格。探讨建立中央政府、省级政府与省以下政府的土地出让金的分成制度，并将土地出让金纳入国家及地方预算，以体现国家对土地的所有者权利，抑制地方政府的扩张冲动和对土地资源的粗放性使用。探索土地出让金按年征收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促进地方土地资源的可持续开发和利用。农业用地非农化实现“土地换社保”的政策，农业用地转为非农用地形成的批租收益的一定比例，建立专户定向用于失去土地农民的社会保障。
第三，加快农村税费制度改革，逐步统一城乡税制。统一城乡税制的主要对策，一是逐步减征直至最终取消农业税，农民和城市居民一样缴纳个人所得税、增值税，由此形成的地方财政缺口由中央和省级财政转移支付解决。二是逐步建立和完善农村公共财政体制，过渡期内可加大中央和省、地（市）三级对农村财政转移支付的同时，逐步减免和取消乡镇统筹等收费，将农村公益性支出和乡镇行政管理支出列入政府预算，并逐步增加农村基础设施和公共服务设施建设投入。三是巩固和完善县统筹为主的农村义务教育，有条件的地方逐步实行省和县（市）统筹，区别情况实行不同的统筹比例，中央逐步加大对农村义务教育的投入。
第四，促进最低生活保障向农村延伸，逐步扩大社会保障在农村的覆盖面。在有条件的地区，促进最低生活保障体系向农村延伸和覆盖进入城市的农民，逐步实现最低生活保障城乡一体化。有条件的地区逐步扩大社会保障体系的覆盖面，首先覆盖农业用地非农化过程中失去土地的农民，再覆盖进入城市就业并愿意退出承包地的农村转移人口，进而逐步覆盖到农村地区。
第五，加大农村基础设施和公共设施投入，提高农民福利水平。加强交通、通讯、电力等基础设施的城乡统筹规划。规范对农村公共品投入并使其制度化，国家新增财政收入和股权收益，用于投资和社会福利支出的，大幅度增加农村的分配比例。
第六，提高农民生产经营的组织化程度，增强参与市场竞争的能力。鼓励农民建立新型的经济合作组织，增强农民获取市场信息和参与市场竞争的能力。
一、进一步改革县乡财政体制的必要性
财政体制是确定各级政府间财政分配关系的根本制度，是政府实施宏观调控的重要手段，对于经济社会发展特别是区域间协调发展具有重要的引导作用。目前，我省省与市、市与县间的财政体制实行较为规范的分级分税财政体制，按既定支出责任分级负担支出，财政收入划分基本实行主体税种比例分享、其他收入以不同方式分享，打破了按企业隶属关系划分收入的做法。但是，县与乡财政体制关系比较复杂，体制形式多样。多数地区长时间延续实行各种形式的财政包干制，或实行划分税种、核定收支、分级包干，或实行核定收支、总额包干。少数地方实行统收统支或分税制财政体制，但是具体操作不规范，其中包干成份较重。县与乡财政体制的缺陷，对财政职能发挥和县域经济协调发展产生了一定制约作用。突出问题表现在：一是规范性较差。收支划分格局千差万别，包干形式五花八门，有的收入划分随意性大，缺少科学合理的规则，导向机制错乱，不利于乡镇经济持续发展。二是稳定性较差。多数地方收支基数一年一定，变动频繁，收入计划变成乡级政府的硬性行政任务，造成乡镇政府管理行为短期化，收过头税等。三是乡级财政保障职能较差。在基数核定、收入划分等方面，县级集中乡级收入过多，乡级财政难以保证基层政权机构和农村基本公益事业正常运转的起码支出需要。四是影响县域经济集约发展。特别是包干财政体制，刺激、甚至逼迫乡镇政府不顾一切地办企业、上项目，导致低水平重复建设、盲目竞争，乡镇间相互封锁，生产要素难以流动，造成资源浪费和环境破坏严重，阻碍非农产业生产要素向小城镇集聚，对推进农村城镇化战略和实现县域经济集约发展形成了一定制约。因此，改革县乡财政体制，推动县域非农产业生产要素向城镇集聚，加快县域经济增长方式转变，是推进农业产业化和农村工业化、城镇化的迫切要求。
从县乡财政发展形势看，随着深化农村税费改革、提高个体增值税起征点以及农村义务教育、公共卫生管理体制调整和社会保障体制改革等，乡级财政收入增长受到影响，乡级财政支出范围明显缩小，进一步改革县乡财政体制成为巩固农村税费改革成果的紧迫课题。农村税费改革使农民得到了实惠，但乡级财政收支矛盾和困难问题也更加突出。因此，深化县乡财政体制改革，理顺县与乡财政分配关系，保障乡镇政权机关和农村基本公益事业正常运转的基本支出需要，也是建立农民增收减负长效机制，有效防止农民负担反弹，实现城乡经济社会协调发展的重要措施。
二、县乡财政体制改革的目标和基本原则
（一）改革目标。
一是建立县域生产要素优化配置、合理布局机制。根据乡镇的经济发展基础，实行不同的财政体制，促进产业、人员、信息等非农产业生产要素向优势地区、向小城镇集聚，推进农村城镇化进程，促进县域经济增长方式转变，加快县域经济整体发展。
二是建立增收节支激励约束机制。充分发挥财政体制作用，调动乡镇当家理财、发展经济、增收节支的积极性，增强乡镇自我发展能力。
三是建立县乡财政基本支出保障机制。按照不同体制模式，合理确定县乡财政支出责任，宜统则统、宜分则分，提高县乡财政基本支出保障能力，缓解县乡财政困难，促进乡镇政府职能转变和城乡经济社会事业协调发展。
四是建立相对规范、统一的县乡财政体制。取消各种包干财政体制，适应县乡经济社会发展需要，建立统分适度、科学合理、规范统一的县乡财政体制模式。
（二）基本原则。
一是促进发展，有利公平。财政体制要有利于非农产业生产要素优化配置、资源合理流动和市场正常竞争机制发挥调节作用，促进有条件的乡镇更快发展，加快农村城镇化进程。同时，按照公共支出均等化要求，保证乡镇财政基本支出需要，缩小乡镇间基本公共服务能力的差距。
二是关系简明，相对稳定。县与乡镇财政体制设计要力求简明，体制算账简便，容易执行和操作，并在一定时期内保持相对稳定。
三是因地制宜，分类确定。要从乡镇实际出发，根据不同乡镇经济状况和发展潜力、财政收入和财力水平、乡镇人口和地域面积等因素，分别实行不同的财政体制。
三、县乡财政体制模式
根据我省实际情况，按照改革的目标和原则，县乡财政体制主要推行以下两种模式。
（一）相对规范的分税制。
1、基本内容是分级管理、支出定责、收入分享、责权统一。具体做法：
（1）分级管理———县与乡镇财政收支实行分级管理，健全乡镇财政职能，单独设立乡镇金库。
（2）支出定责———合理划分县与乡镇财政支出责任，分级负担，各负其责。明确界定县与乡镇政府的支出责任，行政管理费分别由各本级负担，县派出机构经费由县财政负责；根据有关政策要求，乡镇教师工资、公共卫生、计划生育、社会保障、乡村道路建设等支出以县级财政为主；乡镇财政自行安排经济发展（包括农业生产）、城镇建设、社区服务支出，并按规定分担乡镇教育、卫生、文化及其他事业发展支出，补助村级支出等。
（3）收入分享———收入划分着眼于加快县域经济发展、促进小城镇建设和乡镇政府职能转变。一是辖区内与经济发展密切相关、经济调节作用强的主体税种原则上作为县乡共享收入，按比例分享，主要包括增值税、营业税、企业所得税，个人所得税、资源税也可作为共享收入。二是与城镇发展、社区服务直接相关的收入原则上作为乡镇专享收入，主要包括城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税、土地出让金、城镇建设配套费，以及房产税、车船使用和牌照税、印花税、耕地占用税、契税等。三是县乡（镇）分别组织的行政事业性收费、罚没收入、专项收入及其他各项收入，按组织收入主体划分，分别作为县级和乡镇固定收入。四是县城所在建制镇，由于税源大户比较集中，县级财政可将位于县城所在建制镇地域内部分重点企业缴纳的税收收入作为县级财政专享收入。乡镇收入实行属地征收、分级入库、分级管理。
（4）责权统一———在合理划分县与乡镇收支范围基础上，合理调整县与乡镇财力分配关系，按照财力与支出责任相统一的原则，确保各级政府有相对稳定的财力来保证其职能的顺利实现。原体制关系经测算后以基期年为基数，并按照向乡镇适当倾斜的原则，作定额上解或补助处理，之后按新体制认真执行县与乡镇收支划分规定，县级财政不能在体制外再集中乡镇财力。
2、适用范围。经济发展水平和非农产业聚集度较高，财政收入规模较大（一般的，目前乡镇全部财政收入高于500万元），自有财力较强（目前本级一般预算收入加上级税收返还一般在200万元以上），除满足乡镇正常经费开支和社会事业基本支出外，有一定规模的资金可用于经济发展、城镇建设，具有较强的城镇化发展潜力，通过自主发展和自我积累，能够成长为对周边区域具有较强吸附和辐射带动作用的乡镇。
3、体制功能。赋予乡镇财政较充分的自，充分调动乡镇发展经济的积极性，有利于乡镇政府根据本地实际情况，因地制宜地调整支出结构，促进经济和各项事业的发展。通过放权，壮大乡镇财政实力，加强城镇基础设施建设，提高公共服务水平，以吸引生产要素的集聚，促进优势产业发展，形成经济发展与城镇建设的良性循环，加快县域经济和农村城镇化发展步伐。
（二）统收统支加激励。
1、基本内容是收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用。具体做法：
（1）收支统管———县级政府作为县乡财政主体，对适用范围内的乡镇财政收支实行统一管理，乡镇作为县财政的预算单位，主要负责收入征收和乡镇财务管理；乡镇财政收入由国税、地税、财政部门负责按属地原则组织征收，集中上缴县金库，不再设立乡镇金库；乡镇开支由县财政统一审核，统一拨付。（2）核定收支———县财政对乡镇收支进行分户核算；乡镇机关事业单位职工、离退休人员的个人经费支出，由县财政根据标准核定，直接拨付，在适用范围内实行统一政策；乡镇机关和公益事业单位运转经费支出，由县财政按规定标准核定，包干使用；乡镇计划生育、公共卫生、乡村道路、补助村级支出和社会保障性支出，由县财政根据政策规定统一核定；农业生产、农田水利等经济社会发展支出，根据有关政策，由县财政视财力情况统筹安排，列入财政预算，努力实现各乡镇间大致均等的社会服务水平。
（3）超收奖励———县财政根据乡镇经济发展实际，核定乡镇收入计划，对于年度内组织收入超过核定计划的乡镇，按超收额的一定比例给予奖励，用于增加公用经费或事业发展支出。县财政在保证乡镇公用经费基本支出的基础上，还可以对公用经费实行“分档动态管理”办法，即对乡镇按其组织的财政收入进行分档，不同档次适用不同的公用经费标准，每年根据上一年组织收入情况重新确定档次，“进档提高标准”，“退档降低标准”，适度调动乡镇发展经济、组织收入的积极性。
（4）节支留用———对乡镇核定支出后，乡镇通过压减人员、厉行节约节省下来的支出留给乡镇自主支配使用。
2、适用范围。经济发展水平和非农产业聚集度低，缺乏主体税源，短期内不能成为区域经济发展中心，财政收入规模较小（一般的，目前乡镇全部财政收入低于500万元），自有财力薄弱（目前本级一般预算收入加上级税收返还一般在200万元以下），除满足乡镇正常经费、社会事业基本支出外，可用于经济发展、城镇建设的资金较少或没有的乡镇。
3、体制功能。此种体制模式，是基于所适用乡镇自我发展、自我保障能力差的现实设计的，强化了县级财政的主体地位，有利于县级政府有效地引导投资方向，对县域经济进行整体协调，减少乡镇间的盲目竞争；有利于县级统筹安排预算资金，增强困难乡镇基本支出保障能力，缓解县乡财政困难，维护社会稳定；有利于减轻困难乡镇财政平衡的压力，集中精力提高社会管理和公共服务水平。
县乡财政体制原则上应当按以上两种模式加以规范，尤其是对县域内重点建制镇应当实行相对规范的分税制财政体制，对多数非农产业聚集度低的乡镇实行统收统支加激励的财政体制。随着县域经济整体发展水平的提高，农村中城镇数量将逐步增加，适用分税制财政体制的范围应当逐步扩大。鉴于我省各地乡镇数量众多、具体情况千差万别，完全实行以上两种体制模式可能产生某种不适应性，因此，允许并鼓励各市县按照“三个有利于”的原则因地制宜地创造其他更适宜的过渡性乡镇财政体制模式。
对现有城镇规模已经相当大的重点独立建制镇，设区市可比照省扩权强县的改革措施，试行给这些镇以县一级经济社会管理权限的办法，涉及经济社会发展的重要公共事务管理由试点镇直接对设区市。其具体体制内容，由设区市参照省扩权强县改革办法和本指导意见关于相对规范的分税制体制确定。
四、其他相关问题
（一）加强对县与乡镇财政体制改革的领导，先行试点，分步推行。各级政府要充分认识县乡财政体制改革的重大意义，切实加强组织领导，积极稳妥地推进改革工作。各设区市政府要按照本指导意见，认真分析辖区内县乡经济、财政发展状况，研究制定辖区县乡财政体制改革的具体指导意见。各设区市选择的农村综合改革试点县（市、区）在*年底以前完成改革方案制定和各项准备工作，从2006年正式实施新的财政体制。其他县也可以参照本指导意见自主进行试点，扩权县（市）应当积极试行。
为了防止改革过程中出现上级政府过度集中乡镇财力和财政收入划分规则紊乱所产生的负效应，县乡财政体制改革方案要报上一级政府财政部门审核后执行。县级政府要按照省市指导意见，具体研究制定本县改革方案，征求设区市财政部门意见；扩权县（市）财政体制改革方案直接征求省财政部门意见。设区市选择规模较大的重点建制镇进行扩权强镇试点方案，要报省财政部门审核。
（二）改革后，县与乡镇财政体制要保持相对稳定，原则上要一定3年以上。实行统收统支加激励财政体制的乡镇，具备实行分税制条件后，应适时转为实行分税制财政体制。
（三）实行统收统支加激励体制的乡镇预算定位问题。此次改革后实行统收统支加激励体制的乡镇，从财政方面已经变为县政府的一个预算单位，负责按计划组织收入和管理乡、村支出。这类乡镇财政所可以划归县（市、区）财政局直接管理，承担相应职能，按照县财政核定的收支数编制所在乡镇的预算，并向乡镇人大报告预决算。
（四）妥善处理乡镇政府债务问题。要以县为单位做好乡村债务清理工作，核实债权债务，分清债务性质。属于政府外债、农村金融风险专项借款、财政周转金等债务，县财政要摸清底数，妥善安排，防止上级财政扣款冲击预算平衡。对其他债务，分清责任，分类处理、作出安排、逐步消化。同时要加强乡镇政府债务管理，严格防止乡村两级发生新债。
首先，发展拐点显现，高盈利、高速增长态势面临转变。从发展速度来看，2013年城商行依然实现较快发展，资产增速达到22.93%，超过整个行业增速近10个百分点。但从过去十年的情况来看，近期的两个变化值得关注。一是，自2005年以来的加速增长态势在2012年发生改变，资产增速开始下滑；二是，自2008年第三季度以来城商行资产增速高于股份制银行的情况在2012年第三季度发生改变，增速开始落后于股份制银行。这两点可以看作城商行过去那种高速增长态势出现拐点的标志。从盈利情况来看，根据笔者的调研，2012年以来，城商行群体的盈利能力持续下滑，且个体间分化情况加剧，受经济影响，为数不少的城商行出现净利润零增长甚至负增长，长达十年的城商行群体普遍高盈利的态势成为历史。从深层次来看，这反映出在经济增长回归常态、监管日趋严格、竞争更加激烈的背景下，过去那种更多受益于经济快速发展、水涨船高式的吸存放贷发展模式日渐式微。当经济快速发展的红利逐步消退，城商行的发展困境也就显现出来。
其次，固有劣势的瓶颈约束日益凸现。城商行发展放缓固然与外部环境尤其是经济因素密切相关，但自身固有劣势的瓶颈制约也是不容忽视的原因。脱胎于城市信用社的城商行，不但基础薄弱，更重要的是这一性质决定了其在经营地域、科技、能力以及自主经营等方面的先天劣势。在经济高速发展、市场竞争不充分的情况下，这些劣势对城商行发展的制约作用还不太明显，但随着经济下滑，竞争进入白热化阶段，城商行受到的制约就凸现出来。分别来看：
经营地域的限制使得城商行的业务集中在所在区域，导致其经营状况与所在地域的经济走势高度关联，面临更突出的集中度风险。当区域经济出现下滑，城商行将受到更严重的冲击。眼下就有现实案例，2011年以来，受区域经济风险爆发影响，国内银行业出现一轮不良反弹，在这一过程中，身处浙江的城商行因贷款集中在本地，不良暴露更为严重。在经营地域受限的情况下，因风险资产集中在某个区域而产生的集中度风险无法得到有效解决。
在大数据和互联网时代，城商行一直以来存在的科技短板对经营管理活动的制约更加明显。一方面，落后的系统难以满足市场竞争和客户需求变化对银行经营管理提出的精细化要求，不能对客户信息进行有效加工处理，从而制约精准营销和专业服务的开展，并影响到客户体验。另一方面，内部数据处理效率不高，很大程度上依赖手工统计，既影响业务效率，又影响战略决策和科学判断。从这一角度来说，互联网金融对城商行等中小银行的冲击更大。更重要的是，落后的系统可拓展性较差，对产品创新存在制约，无法支持一些新产品的研发，城商行要么进行手工操作，要么放弃这些产品，从而直接影响业务发展。
在各种劣势因素中，能力的落后对城商行发展的制约尤为突出。宏观层面如战略管理，中观层面如产品创新、风险管理，微观层面如市场营销等方面，均有体现。以风险管理为例，银行间的竞争最终是风险管理能力的竞争，在经济向好时期，风险管理能力的差异对银行业绩的影响并不明显，但在经济下滑时期，这种差异将通过不良贷款、盈利能力等反映出来。从国内的一些个案来看，往往是大型银行风险识别能力强，反应速度快，一旦发现风险苗头就及时退出，而有的城商行则受风险能力制约成为最终的接盘者。当前整个城商行群体盈利能力的下滑和分化，实质上也是风险管理能力低下的体现。产品创新能力不强对城商行业务发展的制约更为明显。当前，互联网金融蓬勃发展，余额宝等存款替代产品快速崛起，一些大型银行已经推出类似产品加以应对，但大多数城商行受能力限制还没有实质性应对措施，存款分流面临更大压力。这也是城商行在同业业务上较为活跃的原因之一。产品创新能力不强导致城商行，一方面是产品单一，产品服务线不健全，难以适应客户日益多元化的金融需求；另一方面是，在市场上具有竞争力的特色产品缺乏，获客能力较低，且客户黏度不高。
此外，经过十多年的改革，虽然城商行的市场化经营机制日益健全，但地方政府的干预依然或多或少存在。这在高管任命、薪酬制度设计以及体制改革方面表现得相对明显。这也使得城商行虽然成立伊始就是股份制形式，但在市场化体制机制方面却远落后于通常意义上的股份制银行。固然这种与地方政府的紧密关系在过去给城商行的业务开展带来一定便利，但体制机制方面的束缚也制约了城商行生产力的释放，尤其是对改革的制约使得城商行在应对市场变化和行业发展趋势时反应较慢。当同业尤其是大型银行纷纷通过组织架构和流程改革提高运行效率的情况下，城商行因层级少而具有的反应灵敏优势逐渐丧失。如果不能摆脱束缚，适应改革大势，未来发展注定更为艰难。
最后，金融改革的冲击不容小觑。十八届三中全会明确了我国未来一段时期改革的方向和任务，拉开了深化改革的大幕。作为一国经济核心的金融领域的改革自然是重中之重，其目的和方向是，通过改革进一步发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，提高金融运行效率，以及对实体经济的服务能力。作为资金价格的利率的市场化改革是关键和突破口。简单来说，利率市场化改革是要推动形成市场化的价格形成机制，将利率的决定权交给资金供需双方，这对于经营货币资金的银行来说将是一场深刻变革。利率市场化将改变商业银行的运作模式和经营行为。在银行内部，要从价格被动接受、缺乏自转向价格主动制定，要有自己的价格策略；基于此，要在风险管理、成本管理上提高精细化程度，实现风险、成本可测，客户贡献可量化，这需要商业银行在经营管理的方方面面进行变革。在外部，各类新型金融机构、各种银行替代产品层出不穷，金融脱媒更加严重，商业银行传统发展模式下的生存空间受到挤压，这也倒逼银行转变发展模式，加快创新步伐。
也正是因为利率市场化的深层次影响，大多数情况下实力较弱的中小银行受到的冲击会更大。与利率市场化的要求相比，城商行无论是在风险量化管理、管理会计应用，还是客户精细化管理，以及转型发展方面，都存在很大差距。在存款利率放开之前，能否做好充分准备，将是决定未来城商行能否生存的关键。
由于地方性银行的属性，财政体制改革和地方国资国企改革对城商行的影响更大。目前来看，财政体制改革和国资国企改革的一个共同方向是提高市场在资源配置中的作用。在地方国资国企改革方面，很重要的内容是，通过改革实现资金等资源的集中管理和运用，提高效率。这将打破现有单个国有企业与银行尤其是城商行之间的业务合作关系。一方面是国有企业的银行业务面临重新洗牌，另一方面则是未来无论是存款还是贷款，国有企业将更多通过市场化方式确定合作银行。这将极大削弱城商行与地方政府关系密切而形成的国有企业业务优势。财政体制改革方面也存在同样问题。受盘活存量资金以及去杠杆这一宏观政策思路的影响，财政存款将更多通过招标方式选择银行，并将与地方政府融资更加紧密地挂钩，这同样将削弱城商行的原有优势。即使城商行仍然可以通过这一途径获得大量财政存款，但市场化招标方式将大大提高资金成本，存贷利差大幅收缩，原有模式的可持续性面临挑战。
某种意义上说，正是这种与地方政府关系密切而获得的国有企业和财政业务优势，大大减轻了城商行的发展压力，并使其沉浸于简单的吸存放贷的粗放发展模式中，一定程度上影响了城商行转型的决心和步伐。上述两项改革将打破这一格局，原有优势将逐渐丧失，城商行必须考虑未来发展模式，尽快实现转型。
随着外部环境的改变，以及城商行原有劣势的制约日益显现，过去那种粗放式、过度依赖存贷利差的发展模式的动力逐渐衰弱。虽然短期内城商行依然可以保持较快发展，但由盛到衰的转折将不可避免。如果固守传统老路，将难以为继。对此，城商行应该有清醒认识。
对城商行来说，可行也是必需的选择是“转型+改革”。所谓转型，不仅仅是摆脱粗放式发展和同质化竞争的老路，实现专业发展、差异竞争，更重要的是，也要摆脱那种追求综合化、大而全的同质化转型道路。现实情况决定了城商行必须走专业化、小而精的发展道路。要结合自身实际，有所取舍。大型银行正在推进的，也是很多专家提出的，大力发展中间业务，提高中间业务收入占比，改变依赖存贷利差的想法，对城商行来说也不现实。在相当长一段时间里，那些规模较小的城商行必须沉下心把传统业务做精做专。当然前提是要明确定位，找准目标市场和客户群，形成适合自身定位、符合当前和未来所在区域经济特点的发展模式。
关键词：强县扩权；体制改革；市领导县体制；财政省直管县；行政区划
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，“有条件的地方可实行省级直接对县的(财政)管理体制”。“谁来管县”成为行政体制改革的焦点问题，县级政区的归属问题成为当前行政区划体制研究的热点与难点问题。
一、我国县级政区归属概况
我国县级政区，是历代封建王朝的“皇权”、“官制”的最基层政区，延续至今成为较稳定的县级单位。在元、明、清三代，包括一般县、(散)州等，都相当于县一级的行政区划；民国以来，则加入了相当于县一级的市、市辖区、设治局等；现在则包括县、自治县、旗、自治旗、(县级)特区、(县级)林区、县级市、市辖区等。县级政区在
4.新市带县(38个)：指原属于地区行署领导的市县，因社会经济发展水平较高，改革开放后逐步脱离地区领导，升格为地级市，然后将附近县市划归新设地级市管辖。这些新设地级市基础比老地级市相对弱些，但发展势头好、潜力大，一般逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。
5.地改市领县：指原来为地区行署，为了实行市领导县体制，新设立了一个地级市，并由它来领导周围各县的模式。这一模式可区分为如下三种情况：
(1)地改市领县a(47个)：原地区行署所在地在1978年以前已经有(县级)市的建置，城市有一定规模，对周边市县影响较大；
(2)地改市领县b(66个)：原地区行署所在地在1978年前虽然没有设(县级)市，但在地改市以前已经是县级市，城市规模比较小，对周边县市影响较小；
(3)地改市领县c(13个)：地区行政公署原本设在县城或一般建制镇上，一般来说工商业不太发达，“地改市”将地区行署驻地所在县升格为地级市。这类地级市基础极为薄弱，虽然长期作为地区行地改市领县的b、c两类地改市模式，是市领导县体制推广中后期的主要模式，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，这一模式下较容易出现所谓的“小马拉大车”现象。
从市领导县开始的时间来看(详见表1)，改革开放以来，在1983、1993、2000年前后先后有三次大的设市热潮，相应地市领导县体制的发展大体可以分为三个阶段：第一阶段是1978年改革开放以来，特别是1983年掀起的设市热潮，这一波“设市热”大概到1991年告一段落；第二个阶段是1992年邓小平南方讲话以后，掀起新一轮设市热，地改市在几年内迅速展开，到1998年接近尾声；第三阶段是1999年至今，1999年民政部凋整了地改市标准，其基本出发点在于“调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置”。实质上放宽了地改市的标准。
全国现有269个领导县的地级市，其来源以地改市领县(a、b、c合计)为最多，占总数的46.8％。其中“地改市领县a”类地级市原有城市基础好，体制运行比较顺畅；“地改市领县c”类的地级市基础是原行署驻地所在县，城市发展基础差、水平低，市领导县体制运行中中心城市对周边市县不免存在“带不动”的问题。
改革开放开始的1978年到1991年市领导县主要的来源方式是“老市新带县”、“地市合并”和“新市带县”三种类型，少量“地改市领县”也主要是a亚类，原地区行署所在地设市较早，城市基础条件较好。1992年至1998年，市领导县设置类型主要是“地市合并”、“地改市领县a”、“地改市领县b”类型，多数新设地级市是在前一阶段(1978年以后)县改市的基础上展开。而1999年以来的市领导县设置受“民政部[19991105号通知”影响较大，新增领导县的地级市主要来自“地改市领县”，其中包括8个地区行署所在县一步到位改为地级市，即“地改市领县c”，此类情况往往存在不达标设市之嫌，其发展去向有待商榷。
(二)市领导县体制下的县级政区
从市领导县体制大规模实施时间和设置类别来看，在改革开放初期“老市带领县”、“地市合并”、“新市带县”和部分“地改市领县”等的市领导县起到了合并精简管理机构、推动中观城市经济区构建、密切城乡经济联系的积极作用。但是，随着由计划经济向社会主义市场经济管理体制的转变，受地级市和省级政府双层领导的县级政府则面临着更多的困境。
现行市领导县制度安排下，县级政府任务多、权力少，主要表现在事权、人权、财权三个方面：第一，县级政府在公共事务管理权力的划分中处于明显的弱势地位，省、市两级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，大量本该归县的公共事务处理权限都不在县级政府，而是受控于地级市；第二，县级政区在人事安排方面处于省市级、尤其是地级市党政机关的控制之下；第三，县级政府总体处于职能扩展压力下的财政困境中，作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，县级政府的职能日益扩大，但在现行财政制度中地位十分被动。
在集权型的行政管理体制下，县级政府最合乎理性的应对策略便是静候中央、省、地市级政府发号施令，紧跟上级政府的指挥棒转，遇到新情况新问题，则先请示上级，再依上级指示行事。很多时候，所谓“自上而下的分权”，往往分到地级就戛然而止了；所谓“调动地方政府积极陛”，往往调动了省、地级政府，而县级及其以下政府的积极性却没有调动起来。由上而下的层级控制使县级政府缺乏应有的区域内公共事务的决策权，成为上级政府决策的执行机构。决策是现代政府管理的本质所在，在一定程度上，管理就是决策，决策权的缺乏导致县级政府相对于其上级政府而言的非完整性。它只是上级政府的一个行政单位，一个执行机构，甚至只是一个派出机构，而不是一个完全的政府组织。
上述问题，究其根源是政治体制改革滞后于经济体制改革造成的。但是，地级市领导县体制的广为推行、地级政区层次的存在确实起到了推波助澜的负面作用。基于此，20世纪90年代以来，我国部分省级政府陆续进行了“强县扩权”的改革探索。进入“十一五”时期以来，许多省份悄然启动了财政体制上的“省直管县”改革。
(三)“强县扩权”与财政的省直管县的政区体制创新意义
既然随着社会主义市场经济体制的完善，市领导县体制正日益失去其存在的基础，那么，用什么体制替代之、如何完成转化替代就成为亟待改革的现实问题。新世纪，在地方政府管理的实践中新的制度体制已悄然孕育，其中比较有代表性的就是“强县扩权”与财政“省直管县”的实践探索，这一实践或许可以看作市领导县体制“渐变式”改革的序幕。论文联盟
所谓“强县扩权”，是地方政府内部分权的一种形式，指在行政区划不变的情况下，把部分许可权由地级政府下放给县级政府，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本。“强县扩权”与财政体制改革上的“省直管县”密切相关。所谓财政“省直管县”，目前一般特指财政领域内，由省直接统一管理县级财政，逐步地剥离地级市对县的财政管理权。署驻地，但是经济发展水平与周边县份相差不大。
从2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方逐渐出现了在财政上省直管县的试点，浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点，随着经济和社会管理职能上省直管县，势必会对市领导县体制产生较大冲击。在体制没有定论时，“强县扩权”成为普遍尝试的做法。浙江省率先推行强县扩权改革，随之，全国范围内掀起“强县扩权”改革热潮，强县扩权的浙江模式逐步被学界和政策研究部门广为借鉴、引用。湖北、河南、辽宁、福建、广东、山东等省根据本省情况，学习浙江经验，推行财政、经济管理权的“强县扩权”或财政“省直管县市”改革尝试。
“强县扩权”是新时期市县关系发生重大变化，解决地级市与县(市)之间经济社会发展中的利益矛盾，加强县域经济、统筹城乡发展的一种新的制度安排。扩权可以绕开地级市市级部门，权力直接让渡到县(市)，逐步地让地级市恢复其城市管理的职能、县恢复农村管理职能。这种新制度是在实践中产生的，它已经被较早推行这一制度的浙江省的实践证明是行之有效的。扩权后的直接效应是减少了中间环节，提高了管理效率，加快了发展速度。2009年6月，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，该意见指出，“改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革；其主要内容是实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。”
虽然“强县扩权”的改革并没有涉及行政区划的调整，但是它却试图通过重新分配省、市、县三级政府的管理权限，达到调整地方政府间关系的目的。省县间政区层次在原有的副省级市、地级市、县级市、县的基础上，现阶段，在地级市与县级市之间增加了一个“扩权县”的层次，其经济地位比照地级市、行政地位比照县级。说到底，这次改革的实质其实还是借用“行政结构”的调整来适应经济发展对政府职能转变所提出的要求。曝管如此，我们仍然从“强县扩权”的实践中，看到县(市)级政区试图脱离地级层次控制的内在冲动。从这个角度看，“强县扩权”、财政“省直管县”改革的实践已悄然拉开省、地、县行政区划层级体制改革的大幕。
(四)市领导县体制的前景分析
市领导县体制是一定历史条件下的产物，带有明显的计划经济体制色彩，是用旧的行政手段去实现新的改革目的。在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈现封闭状态、城乡阻隔状态。在传统计划经济体制向市场经济体制转轨的初期，借用行政手段，市领导县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，推动城乡经济共同发展，构建以城市为中心、乡村为腹地的经济区，确实起到了密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展的重要作用。但随着社会主义市场经济的发展和政府职能的调整，市领导县这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制已越来越难以适应市场经济发展的需要，甚至成为市场空间扩张的阻碍。在成熟的市场经济条件下，经济区的形成是生产要素自由流动的结果，城乡之间、地区之间的经济关系更多地表现为商品交换关系。区域经济发展是以资源最优配置为前提，行政力量导致的结果往往适得其反。因此，必须转变城市对乡村支持仅赖于行政区域上市带县的陈旧观念。”当前我国市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，实现区域经济由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。
从历史的角度来看，市领导县体制起到了冲破原有计划经济体制改变原有政企关系、导入市场经济体制的作用，恰恰是它的实行孕育了改革进一步推进的种种要素，为改革的深化准备了条件。随着社会主义市场经济体制建设的实践发展，市领导县体制赖以存在的外在制度环境已经发生了重大变化。一方面，中央与地方的分权已经从行政性分权走向了经济性分权；另一方面，随着现代企业制度的建立和生产要素市场的发育完善，市场机制已经成为资源配置的主导机制，资源配置也由政府转向市场和企业，地方政府作为相对独立的利益主体，其影响经济社会发展的方式、手段都应该发生相应的变化。未来，无论是中心城市作用的发挥，还是市县利益的协调，从根本上来说，都应依靠市场机制或经济手段，而不是依靠行政机制或行政手段。市领导县体制，与其所适应的时代背景——转型期一样，随着经济转轨的完成、社会主义市场经济体制完善，也必将被新的制度所取代。问题在于，新制度取代旧制度是采取“剧变式”还是“渐变式”的方式。
三、谁来管县——县级政区未来归属的展望
(一)突破“市领导县”体制，“省直管县”的局部实践
“省直管县”并非空穴来风，海南省从建省之初的1988年就实行市县分治、省县直辖的省直管县体制。此外，直辖市北京辖延庆、密云2县，天津辖蓟县、宁河、静海县3县，上海辖崇明县等，以上6县属于直辖市直管县。河南省的济源市，湖北省的仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区等，这些市县属于省直管县市；新疆维吾尔族自治区的石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市等4市属于自治区直管县级市。正如其他领域的改革在某个地区首先更新，率先突破一样，海南等地的区划模式或许内涵了行政区划体制改革的前景。
与全国其他省、直辖市、自治区相比，海南省由于未实行“市带县”体制，政区结构中少了地区(自治州)这一层次，以三级制为主。截至2008年底，海南省共有18个市县，其中有2个地级市、6个县级市、10个县；有4个市辖区、201个乡镇。除海口市实行“省一市一区一乡镇”四级管理体制外，其他各市县均实行“省一市(县)一乡镇”三级管理模式(见图2)。
(二)县由省直接管辖是行政体制改革的大势所趋
省直管市县是未来省、市、县政区发展方向。改革开放以来，
(三)县级政区归属变迁路径前瞻
近年来，我国省直管县主要限于财经领域，涉及省、市、县三级政府之间事权与财力划分问题、转移支付制度等。财政关系是政府间人权、事权关系的重点所在、核心所在，所以省直管县财政体制改革是影响县级政府地位的关键所在。而“强县扩权”改革则可以看作是省直管县财政体制改革的延伸，“扩权县”除了在财权方面，还在事权方面获得了与地级市几乎等同的权限。以县级政区为着眼点的财政改革和扩权改革的继续发展，逐步走向全面的省直管县行政体制改革。省直管市县是行政管理体制改革的大势所趋，但是把在当前“有条件”的地区或者说东部发达地区局部实行的“试点”短期内照搬推广到全国恐怕有失偏颇。“省直管市县”是对“市领导县体制”的革命，有诸多好处，但问题也随之产生，其中最核心的是“平等”市县政区格局下省内区域经济增长极的构建与发展问题。虽然市领导县体制存在一些弊病，但改革决不可“矫枉过正、推倒重来”。
县级政区归属问题的实质是我国行政区划纵向层级优化和行政体制扁平化改革的一个中心环节。如前所述，我国“省直管县”改革长期目标是实现三级政府管理体制，但其毕竟还处在探索阶段，要看到各地情况的复杂性和改革的艰巨性，县级政区归属改革应当采取因地制宜、模式多样，分步实施、逐步推进的演进路径。县级政区省管还是市管，是县级政区归属改革表象上需要解决的问题，改革在其适用范围、路径进程别需要注意以下几个方面。
1.县级政区是省管还是市管，要因地制宜，避免一刀切。我国是—个大国，情况复杂，各地区发展客观上存在诸多不平衡，很多改革不能一刀切。在推进“省直管县”改革上，要对各地“市领导县体制”进行科学全面的分析与评估，不能盲目改。县级政区是省管还是市管，应该因地制宜，在认真考察当地现状基础上选择适合本地的发展模式，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化，决不可不加选择地“一刀切”。如东部发达地区人口密度大、交通发达，而大部分中西部地区地广人稀，一刀切地改革市领导县体制，搞“省直管县”，不利于中等城市的发展，如果没有中心城市的辐射，其发展就可能大大延缓。
2.县级政区归属改革，要尊重历史、区别对待。我国目前实行的“市领导县体制”是1983年以来逐渐形成的。过去的二十多年里，这一体制下的地级市一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着区域经济格局变迁和县域经济的发展，以及各级政府间“事权重心下移、财权重心上移”的体制改革取向，县级政区归属改革逐步提上议事日程。
对照前文对市领导县体制的发生学分类，笔者以为，在“旧有延续”、“地市合并”、“老市新带县”等三类模式下，多数所属地域经济较发达，大多已经形成以地级市为中心的省内经济区。近十几年来，这类市县部分被地级市“吃掉”变成市辖区，对于还没有成为市辖区的市、县，应在近期逐步实行省直管县体制。
而对于“新市带县”、“地改市领县a”、“地改市领县b”等三类情况下的市县，多数地处中西部地区，这些新设地级市基础虽弱，但发展势头好、潜力大，它们正逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。目前如果推行“省直管县”就可能阻断了这个区域增长极的发展进程，对中西部地区的发展不利。对于这类地区，笔者以为县级政区由地级管理更为切合实际。
“地改市领县c”是市领导县体制推广中后期的主要模式，地区行署原本设在县城或一般建制镇上，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，“小马拉大车”现象普遍存在。这类地区与现存的非少数民族地区行署可以归为一类，可以跨越式地进入省直管县行列。对于这类市县的直辖的前提条件是省级财政转移支付制度的确立，通过省级范围内建立起规范的地方财政转移支付来扶持这类地区发展，从而避免强县越强、弱县越弱的不平衡状况加剧。
3.县级政区归属改革，要依据省情，改革需有步骤地综合推进。我国现行一级行政区划制度——“省制”，是元代以降历史发展的产物，近百余年来虽然“划小省区”的呼声较高，但是实践证明条件尚不成熟。基于此，就要综合考虑各省行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素；另一方面，各地经济发展水平决定了现代交通、通讯技术以及管理现代化发展水平千差万别，一定程度上可以克服管理幅度过大的问题，这就更需要依据省情理性推进“省直管县”体制改革。
4.县级政区归属改革，要与深层次改革相配套。县级政区归属改革，说到底是用行政区划层级调整手段，通过表层地解决政府体系内的权力配置来推动区域社会经济发展。问题在于，任何调整都是有限度的，行政区所处的环境和需求是不断变化的，频繁调整容易导致“发展－调整－再发展－再调整”的调整需求怪圈。实现省直管县体制改革应与相关的深层次改革推进措施、制度变迁相配套。问题的根本解决有赖于政治体制改革的推进、社会组织发育与市场经济体制改革的深入，构建政府、企业、ngo等各方平等协商对话的行政模式下，政府职能定位恰当的政府治理机制。
新中国成立之初中国农村基本制度
1949年新中国成立以后，中国政府开始大规模没收地主土地，将土地分给了无地和少地的农民，建立了一种分散的小农土地所有制。在1950年－1952年，全国大约有3亿农民分得了7.3亿亩土地。小农制度没有实行多久，到1953年底，中国政府开始在农村推动合作社运动，主要依靠行政命令建立了大量农业合作社，形成了土地的集体所有制。1958年，中国政府又开始在农村大规模建立“”。
国家在农村的另一项重要经济政策是对粮食贸易的控制，即国家实行了所谓“统购统销“政策。农产品的统购统销制度给农业生产带来了很大的消极影响。这个制度规定了农产品的价格，并使价格显著地低于合理水平(影子价格)。这也是后来中国农业发展趋于停滞、农产品供应严重短缺的重要原因之一。
在政治上，建立适应巩固革命政权需要的乡村治理结构。随着革命政权的巩固和任务的迅速完成，疾风暴雨式的阶级斗争基本结束，农会的政治使命也随之消亡。革命形势稳定以后，中央政府开始通过法制途径组织农村基层政权。1953年2月，中央人民政府委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会及各级人民代表大会选举法》，这部法律规定乡镇人民代表由选民直接选举。
建立户籍制度――城乡二元体制确立。中国在上世纪50年代以后，逐步建立了一种户籍制度，把全国人口分为城市居民和农村居民两种类型，并限制农民在城市自由择业和居住；城市经济部门吸收农民劳动力，严格在国家计划下进行；农民就业大部分限制在农业部门，也有少部分在农村工业和服务业中就业，这些农村工业和服务业都是由农民自己兴办的。
对中国农村60年发展与改革的研究，很多学者习惯于分为前30年和后30年。这种区别是有道理的，也是必要的，但这种区分的局限性也很明显。后30年的农村发展的确成绩显著，与中国这一时期的改革有密切关系，但后30年中国经济的成长离不开前30年积累的一些因素。认识不到这一点，恐怕不能真正搞明白后30年中国经济快速增长的原因。
经济成长奥秘：“人口红利”与“土地红利”
1978年开始的中国改革开放不仅解决了中国人的吃饭问题，还大大丰富了中国人的生活，的确是一个奇迹。发展的奇迹也表现在农业上，但如果细致分析，农业发展的奇迹实际上有前后两个阶段。
上世纪80年代初到90年代中期，中国农业获得了很快发展，其中有几年，农民收入增长的速度甚至快于城市居民。但这个时期的土地投入、劳动投入和资本投入是增长的，相应地农业产出也在增长。产出增长比要素增长快，就是“奇迹”。
上世纪90年代中期以后，我国农业领域资本投入在增长，但劳动投入和土地投入实际在下降。1996年之后，耕地出现净减少；2000年以后，农村劳动力也在稳定减少，减少的速率大约在1.6％左右，但这个时期的农业GDP却在稳定增长，1996年之后农业GDP平均增长约8％。这种变化也是一个奇迹，而且比第一个奇迹更重要，因为这个增长是在两种要素投入减少的情况下发生的。为什么会发生第二个奇迹?一可以归结为技术进步，二可以归结为分工水平的提高。而这两个因素可以进一步归结为市场化改革的进步，农业技术服务的市场化提高了效率，促进了分工。
“人口红利”近年已经成为经济学家解释中国经济长期发展趋势的“关键词”。其实，这也是理解中国农业发展的一个“关键词”。
中国经济发展得益于廉价劳动力，而廉价劳动力来自中国农村巨大的人口。中国“农民工”的工资曾经长期保持不变，只是近几年才开始上涨。这种情况导致了中国工商业资本能够以低成本扩张，并向世界大量输出廉价商品。但仔细分析可以发现，农民工的主体是男性轻壮年劳动力，而留在农村的妇女和老人更可以不计“工资”从事农业生产，并通过精耕细作来部分替代农业资本投入，节约了资本投入，产生了廉价的农产品。农业的低投入、农产品的低价格压缩了农业的GDP，实际上低估了农业的增长。所以，总体上看，中国经济的高速增长没有伴随高通货膨胀，得益于农业生产的低成本。“人口红利”实际上是农民的“负收益”。
“人口红利”这个因素不是1978年以后创造的。这个因素的产生有两方面原因，一是中国农村人口的快速增长，二是城乡劳动市场的分割。农村人口的快速增长也与城市化进展缓慢、农村保持自给自足和半自给自足生产方式有密切关系。这是改革开放前30年的历史“遗产”。城乡分割的“二元体制”至今没有打破，“人口红利”仍然是推动中国经济成长的显著因素。
经济学家对经济增长的分析似乎忘记了还有另一个“红利”，即“土地红利”。上世纪农业合作化以后的很长一段时间里，我们国家的经济建设所需要的土地基本上是无偿取得的。“土地红利”同样是中国经济低成本扩张的重要因素。土地要素所有者本应得到的收入转化成了其他经济利益集团的收入或再投资的资本，经济增长的成本就大大降低了。
60年来，“土地红利”和“人口红利一样，为中国经济成长提供了绵延不断的动力。如果说后30年中国经济改革在整体上确立了市场化走向，那么在土地要素的利用上差不多是个例外。在城市土地方面，1950年前后的“土地革命”没收了“敌人”的土地，民族工商业主的地产通过“合作”的方式“改造”成了城市的公有土地，而一般的住宅用地产并没有变成公有土地。但1982年的宪法修订兵刃不见、刀枪不鸣地就宣布了城市土地全部归国家所有。在农村土地方面，1953年后的合作化运动并没有规定农民不能退出合作社，就是说农村土地充其量是一种“按份共有”的公有土地，但后来也无声无息地变成了“共同共有”的公有土地。国家合法地成为最大的“地主”，是后30年里的事情。
农民向中国经济贡献了“人口红利”和“土地红利”，为什么中国农业仍在发展，中国农民的收入仍在提高?其魔力在哪里?答案还是改革开放。只要有市场，哪怕是一个扭曲的市场，也比没有市场强。农民被放活了，他贡献了劳动和土地，只要自己的收益比过去强，哪怕别人的收入增长更强，农民自己也会有所行动。中国农村的进步乃至整个中国经济的成长，其奥秘正在这里。
后30年中国农村改革的两个模式
从农村改革开始到2003年前后，农村改革以“减弱控制”为主要特
征；2004年以后，农村改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。
1978-2003：以“减少控制”为主的农村改革模式。这一时期改革的核心是通过农民家庭承包经营制度确立农民的土地使用权。家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。改革前，我国农村生产在管理中也有某些责任制形式，但一般没有实行“联产”制度，或者“联产”仅止于作业组，其激励功能极为有限。家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。农民在相当大的程度上获得了生产自，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。这一时期还在农村劳动力转移、农村民主自治制度的建立等方面出台了多项改革措施。
农村家庭承包经营制果真大大解放了农业生产力。从1978年到1984年，粮食平均每年增产达到4.8％，总产量增长和前15年比较起来翻了一番，农业生产水平上了一个新台阶，真正解决了中国人吃饭问题。农民生活水平也迅速提高，从1987年到1990年，农民人均消费水平增长速度达到5.6％，超出城市水平1.1个百分点。
2004年后的改革：以调整国民收入分配格局为主的综合改革模式。从2004年开始，中央连续5年“1号文件”，提出了关于促进农民增收、农业增产和农村发展的一系列新政策。新政策的主要原则被概括为“多予、少取、放活”。
2006年中央决定开始全面取消农业税，农民交纳“皇粮国税”日子从此一去不复返。国家还确立了“以城带乡、以工促农”的统筹城乡发展的思路，开始加大对农村社会经济发展的投入。这一年中央还提出了建设社会主义新农村的任务，确立了“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明和管理民主”的具体工作目标。2008年中央和地方对农村的投入总量将达到8000亿元左右，国家对农民的生产生活补贴达到十多项，农村新型合作医疗制度和最低生活保障制度全面建立，一个制度化的支农体系已经形成。
2008年10月，中共中央召开了十七届三中全会，会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》全面总结了近30年农村改革的基本经验，提出了未来一个时期农村改革发展的基本任务，明确提出了破除城乡二元结构、实现城乡社会经济一体化的发展战略。“决定”确立了以“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”为原则的深化农村的思路，提出了关于土地承包权长期稳定并永久不变、逐步建立统一的城乡建设用地市场等重要改革措施。这次会议对于我国农村社会经济更快更好发展将产生长远积极影响。
近几年，我国农民收入增长率持续保持了7％左右，粮食产量又超过了1万亿斤，农村基础设施建设水平上了新台阶。
今后30年更要坚持农村改革的市场化方向
农村改革必须归结为权利关系的变革。过去我国农村的最大问题是不尊重农民的基本权利，用控制性政策，把农民束缚在土地上。20年前开始的改革，大体上是确立农民基本权利的过程；所有农村改革的成就，都可以归结为农民基本权利得以逐步确立所产生的积极成果。同样的道理，农村各种尚待解决的问题，也将寄希望于农民基本权利的进一步确立。新的中央领导集体提出了“以人为本”的发展观，将为确立农民各项基本社会权利提供意识形态的支持，有利于深化农村改革，促进农民发展。从长远看，今后农村改革的主攻方向还是加快市场化的步伐，为此要做好四方面的工作。
一是要通过改革，使农民成为有活力的市场主体，创造农村市场经济发展最基本的动力。首要任务是以更大的力度改革农村土地关系，确立农民的土地财产权。2008年召开的十七届三中全会提出的农村土地制度改革意见已经朝着市场化方向迈出了很大一步，今后的法律修订要贯彻本次会议的意见。
二是要加强政府对农村经济发展的支持力度，并在“市场失灵”的领域发挥政府服务的作用。鉴于目前农业资金多头投入、效率有限的局面，应改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。可以考虑加强我国农业发展银行与国家农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中，由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。
《意见》中明确的工作重点是“首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围”。现阶段实行财政“省管县”改革，实际上是为了促进农业的发展，以便更好地解决“三农”问题。
政府层级越多，协调政府间财政分配关系就越困难。财政“省管县”体制改革的本质是减少财政层级，增强基层政府提供公共服务的能力。2009年中央一号文件也已经明确表示，“推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。由此可见，财政“省管县”改革只是一个起点，最终目标是实现行政体制的“省管县”，促进政府层级的扁平化改革。
在这样的背景下，国内的经济学者从财政“省管县”体制改革的理论、观点以及实际案例等方面，对财政“省管县”体制改革进行了比较深入的研究。
一、基本理论与观点
1.概念与理论
周湘智（2010）界定了“行政省直管”、“财政省直管”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念。他指出，“省管县（市）”可作广义与狭义两种界定。广义的“省管县（市）”是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行一个或多个方面的省直接对县（市）体制及与之相关的管理活动的总和，包括“行政省直管”与“财政省直管”两个方面；狭义的“省管县（市）”即“行政体制省管县（市）”，这意味着在政治、经济、文化、社会等一切方面的管理均由省直接管理到县（市），是省管县的终极目标。财政“省管县（市）”是指在财政体制上实行由省直接管理县（市）的体制及与之相关的管理活动。“强县扩权”是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予经济相对发达的县（市）的改革。而“扩权强县”则是将市的部分管理权下放给所有的县（市）。
国内很多学者从我国现今政府层次的角度对“省管县”问题进行了研究。由贾康主持编写的《地方财政问题研究》和由孙开主持编写的《财政体制改革问题研究》都认为地方政府存在的主要问题是由现行政府层次构造与现行分税制财政体制不协调、各级财政分配关系不规范等引起的，应该减少政府层级和财政层级。另外，黄中文（2005）认为“我国目前的财政体制已经呈现出明显的财政分权特征”；但他同时也指出了在我国当前财政分权体制中，除了政府层次不合理，还存在着财权和事权划分不对称，县乡财政陷入困境，行政垂直集权与财政分权相冲突，地方财政缺乏自等一系列问题。
2.赞成全面推行“省管县”体制的主要观点
为了解决上述问题，一些学者论证了全面推行“省管县”体制改革的必要性，并提出了各自的改革设想。
（1）改革的必要性
赵福军、王逸辉（2007）用实证分析法论证了县乡财政困难与政府管制及财政体制变迁的逻辑关系，他们的结论是：应该加强地方政府、基层政府在财政体制变迁中讨价还价的权利，深化“省管县”财政体制改革。
李明强、庞明礼（2007）从制度经济学角度出发，认为“市管县”体制并没有像预先设想的那样实现城乡协同发展、提高地方政府行政效率。而这些缺陷的存在正是制度创新的动力，改变“市管县”体制的需求呼之欲出。
（2）改革的设想
甘行琼（2005）从政治经济学的角度分析了西方财政分权理论与公共行政管理学带给我国财政体制改革的启示。她认为“省管县”替代“市管县”后，原省级政府的管理幅度增加问题可以通过划小省区来解决，“省管县”可以带来政府管理方面的规模经济效益。她还提出，中国的“市管县”改革应该采取制度内的民主增量改革与制度外的强制性制度变迁相结合的方式。
于凌云、田发（2005）论证了五级政府架构与分级财政体制之间存在着严重的冲突，政府与财政层级一一对应的结构可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好地发挥激励约束作用。贾康、白景明（2007）认为，目前的财政体制改革要从减少政府层级和财政层级入手，应该把地市和乡作为派出机构层级，形成以“中央―省―县”为主要框架的三级加两个半级结构。
3.不赞成全面推行“省管县”体制的主要观点
与此同时，另一些学者认为，“市管县”体制仍有存在的必要，“省管县”体制的全面推行并不利于国民经济的良性发展。
（1）应该在原有模式基础上进行财政管理体制创新
王春霞（2000）、李金龙（2003）等学者认为“市管县”体制基本适应城乡经济发展规律，需要用各种途径创新机制，进一步完善“市管县”体制。
彭真怀（2009）认为，财政省管、行政市管的格局，会导致人权、财权与事权管理上的不一致，“省管县”改革并不具备全国普遍推开的条件，在应对危机的背景下，更为务实的做法是完善现有“市管县”体制。刘尚希（2009）从“市管县”体制的角度论证，当前推行的“省管县”与“市管县”不是一种替代关系，而应该是一种互补的关系，或者说是对“市管县”体制的一种修正和完善，不应该彻底否定原有体制。
（2）应该因地制宜地进行财政管理体制改革
杨之刚、张斌（2006）在肯定“省管县”财政体制改革思路的基础上指出：减少财政级次的改革应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在提倡公共服务均等化的同时，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力，为地方公共品供给主体的多元化保留一个尝试的空间。郑风田（2009）指出发展县域经济还是应该因地制宜，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化、一刀切的搞“省管县”模式。他认为我国大部分的县域规模很小，难以形成区域增长中心，而地级市比较有条件形成中等城市辐射区，如果一刀切地搞“省管县”，将抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程。
刘尚希，李成威（2010）认为，“省管县”财政改革会对统筹市县发展空间产生不利影响。为了避免推进“省管县”改革可能产生的公共风险，“省管县”改革要针对不同的地区采取不同的改革方式，条件成熟的地方可以考虑县改区，同时加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调。
（3）对财政管理体制改革的反思
一些学者从不同的角度对“省管县”财政管理体制改革进行了反思。王健、鲍静等（2004）等学者认为，原有的财政管理体制之所以难以适应城乡统筹的发展要求，关键不在于应该“市管县”还是“省管县”，而在于背后的政府职能转变的滞后性问题。汤伶俐（2009）也认为仅凭“省管县”财政体制调整难以使县级财政脱困，并且从划分政府财权与事权、完善转移支付制度的角度提出根除地方财政困难的政策建议。
熊文钊、曹旭东（2009）认为：一方面现有试点基本以经济发展的状况作为决定是否实行“省管县”的标准，在这种标准下会加剧各个县区发展的不平衡；另一方面“省管县”可能会破坏原本比较成熟的省区内城镇建设结构。
二、财政“省管县”体制改革案例分析
在中国所有省份中，海南省与其他各个省份的情况都有所不同，从1988年海南建省成为经济特区起，由于土地面积小、人口数量少，实行市县分治，市只管理城市本身，县由省直接管理，取消地区一级政府，由省政府直接领导18个县（市）和洋浦开发区。从2008年10月起，作为地方政府降低行政成本、增强县域经济活力的重要尝试，海南省又一次性向所辖市县下放197项行政权力，在财政体制改革的同时开始了行政体制的改革。
地处东南沿海的浙江省是最先实行“省管县”体制改革的经济发达省份。2002年，浙江省下发“40号文件”，文件用四个字表述了扩权的总体原则――“能放都放”。在经济方面，把地区一级的经济管理权限直接下放给省内20个县（市、区），涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。此后，这种直接管理还拓展到社会管理职能方面，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县级财政直接对省负责。2006年，浙江省又再次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作。另外，我国首部推进扩权强县的省级政府规章――《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》从2009年8月1日起正式施行。这标志着浙江第五次向县一级人民政府下放经济社会管理权限，443项审批权限一次性下放，被专家们称为“浙江最大一次权力下放”。
王丽娅（2010）对“省管县”体制的海南模式与浙江模式进行了分析与比较。她认为，海南模式解决了以往省里管得过严过细而同时权利被上收的问题，带动了县级政府的积极性，但是县级政府权力监督的难度大，并且在中国大部分地区很难实施。“省管县”改革的浙江模式极大地推动了浙江省县域经济的发展，但仍存在一些不足，包括“政府的财权与事权划分不清”，“市场分割与县域恶性竞争”等缺点。
作为实行“省管县”财政管理体制改革试点的西部省份，甘肃省“省管县”财政管理体制改革试点工作从2007年开始，当时有16个县市列入首批改革试点。2009年，甘肃省再次将25个县纳入“省管县”财政管理体制改革试点。2011年，“省管县”试点县又增加了26个，试点范围已经覆盖了67个县。
刘书明（2010）在对榆中、礼县、泾川、古浪等4个试点县实地调查的基础上，全面分析了甘肃省实行“省管县”财政管理体制改革试点的政策效应。他认为，省管县财政体制改革提高了财政资金的运转效率与财政支出均衡度，提高了县级财政保障能力与县级政府调控自，促进了甘肃省县域经济的发展。但是仍然存在一些问题，包括与省管县财政管理体制改革试点相关的各项配套政策措施尚不完善，县级财政支出能力难以完成县里基础设施和社会事业的建设任务。
河北省是我国县级单位最多的省之一，县域经济发展水平差异较大，情况比较复杂。截至2010年底，河北省总面积为187693平方公里，辖11个地级市、36个市辖区、22个县级市、114个县，数量约为江苏省的两倍、浙江省的三倍。按照现行行政区划，如果全国全面实行“省管县”，平均一个省级单位面对的管理单元为68.2个，而名列前茅的河北将达到147个。
宋凤轩（2010）以河北省为例，对“省管县”财政体制改革中的成效与问题进行了探讨。在进行“省管县”财政体制改革之后，河北省县域经济快速发展壮大，县级财政困难局面明显好转，调动了县级政府发展经济的积极性，特色县域经济不断涌现。而改革后，省级财政管理单元的增加和管理半径的扩大，致使省级财政感觉应对困难，而设区市与直管县之间“争收争利”现象日益显现，市域内的跨区域公共产品的提供也出现了矛盾。
三、对财政“省管县”体制改革的建议
“省管县”改革应该综合考虑当地经济社会发展情况，因地制宜，不能搞一刀切。在“省管县”体制改革问题上，应适当下放改革的权力，让地方来决策。以一刀切的方式来推行各种改革，这本身就是一种高度集权，与通过改革来实现放权和分权的初衷是相悖的。
作为发展中大国，我国的区域差异明显，各个行政区的地域面积、人口规模与密度、发展条件、所处的发展阶段、工业化水平、城市化程度、人文历史等等，都无法相比。这种巨大的差异性造成了改革中的复杂性，任何一项改革都不能一刀切。我国省级以下的行政体制和财政体制，都应当允许多样化。
1.在改革条件不成熟的地方继续实行“市管县”体制
在一些地方暂缓或者不推行“省管县”改革，继续实行“市管县”也是今后推进我国城市化的必然要求。推进城市化是我国经济、社会发展所必需的，也是经济社会发展的必然结果。而我国当前的人口城市化率仅仅40%出头，城市化进程处于中期。在这种情况下，如何给城市化留出必要的空间仍是不可忽视的重大战略问题。如果矫枉过正，城市化受到挤压，将会给我国的工业化造成障碍，也不利于国土空间的优化和节约。按照城乡统筹发展的要求，以工补农，以城带乡的政策将不是权宜之计，从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看，“市管县”仍是一种重要的方式。发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用是不可缺少的，也是经济发展过程中不可逾越阶段。尤其是经过多年的发展，中心城市的实力已经大大增强，与20世纪80年代的情形相比已不可同日而语，统筹城乡发展，中心城市是个不可或缺的重要载体。
2.针对不同的地区采取不同的改革方式
对于已经初步形成区域经济一体化，城市群落正在加速形成的发达地区，不应推行省管县，可考虑撤县建区，将近郊的一些县改为市辖区，逐步实现郊县功能的转化，促进城市群落的形成。人口密度相对大的东部省份，可以将距离中心城市不足30公里、100万人以下的县改为区。原有辖区内的县依然保持“市管县”体制，以带动这些县的发展。
对于欠发达地区，应该根据当地具体情况循序渐进地进行改革。对于人口规模、面积较大，且又有发展潜力的县，可以考虑实行省直管，以促其更快发展成为新兴城市，待条件成熟再升格为地级市，调整相应的行政区划。对于粮食生产基地，区域分工定位为非工业化、非城市化的地区，可以实行“省管县“，一方面可以通过省的转移支付增强当地的基本公共服务能力；另一方面，也有利于减轻中心城市的负担，以促进中心城市更好更快地发展。
3.加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调
在实行“省管县”后，市县区域发展统筹规划更多地需要省级政府的协调。在“省管县”对城乡统筹产生负面影响，不利于城市化进程推进的时候，需要切实加强省级政府对城乡规划的重视，协调好市和县的关系，促进生产要素的合理配置和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展，避免市县之间的关系出现新的分割。省级职能部门要在城乡建设中加强有效指导，以达到加快市县经济和社会可持续协调发展，最终实现城乡一体化的目的。
参考文献：
[1]周湘智.关于“省直管县”体制研究与实践中几个问题的辨正[C].“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第20届年会论文集,2010
[2]孙开.财政体制改革问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004