关键词：统计制度；城镇化率；职工工资；城乡统筹
基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“新农村建设中人力资本培育、流动和宏观调控”(2007BSH001)阶段性成果
作者简介：赵乐东(1959－)，男，河南新安人，河南财经学院统计学系副主任、河南财经学院省情研究所所长、教授、经济学博士、硕士研究生导师，主要从事国民经济核算和人口问题的研究。
中图分类号：C829.2文献标识码：A文章编号：1006－1096(2008)06－0083－04
收稿日期：2008－06－08
改革开放30年来，我国统计制度几经改革，发生了很大变化，这些变化主要包括：(1)统计调查体系的改革。改革开放前，我国统计调查主要以全面统计报表为主，这种体制的主要缺陷是，各类统计数据在层层上报的过程中，极易受人为因素干扰，从而影响统计数据质量。改革开放后，定期统计报表减少，专门调查增加，逐步形成了以普查和抽样调查相结合，辅以必要的统计报表的资料调查搜集系统。人口普查(每10年1次)，工业普查(每10年1次)，农业普查(每10年1次)，基本单位普查，第三产业普查，经济普查(2005年第1次，以后将每10年1次)，构成最主要的普查内容，而抽样调查则被广泛用于国民经济和社会统计的各个方面。(2)国民经济核算体系的改革。国民经济核算体系是对一个国家一定时期内国民经济各部门、各环节经济活动状况进行科学核算的一套制度规范。在上世纪，国际上形成、并经联合国推荐使用的国民经济核算体系有两套，一是SNA(即AsystemofNa-tionalAccounts的简称)，二是MPS即(ThesvstemofMaterialProductBalances的简称)。我国在上世纪90年代以前，采用MPS核算国民经济的物质生产过程和结果，90年代以后逐步放弃MPS，继而采用SNA核算整个国民经济。这是我国统计核算史上一次革命，它不仅深刻影响了我国统计方法和统计内容的科学性与全面性，而且深刻影响了统计工作者的思想意识，使整个统计向国际化方向迈出了一大步。但在国际上，有人认为中国的GDP被低估，例如世界银行曾在未与中国国家统计局协商的情况下，单方面修改并公布中国的国民经济核算数据，把中国GDP上调34.3％。也有人认为中国官方统计数据被夸大(Rawski，2001)。不过，事实证明，国外这些基于中国统计数据可信度的争论，是不公平的，但它却向中国人敲响了关于统计数据质量的警钟。(3)统计质量向国际标准靠拢。2002年4月15日，中国正式加入国际货币基金组织的数据通用系统(GeneralDataDisseminationSystem，简称GDDS)，标志着中国的统计数据在诸多方面与国际接轨，这对世界通过数字了解中国、研究中国、发展与中国的有关往来。起到了积极作用。(4)GDP核算数据的动态修订。关于GDP的动态修订问题，笔者曾提出过类似建议(赵乐东，2007)。目前中国公布的GDP数据改变了几十年的老规矩，不再是“一锤定音”，而是要经过几次调整。国家统计局第一次对正式公布过的GDP数据进行修订是2005年根据2004年经济普查结果作出的。GDP数据的动态修订虽然给部分使用者带来了某些不便，但却使统计数据向客观实际逼近了一步。
尽管如此，中国的统计制度中仍然存在中一些问题。笔者已经就观察到的此类问题中的一部分进行了研究(赵乐东，2007)，本文主要就下列问题作些讨论。
一、城市(镇)化进程统计问题
城镇化进程是通过不同年份的城镇化率显示的。城镇化问题是近20年来中国理论界乃至各级政府都非常关心的问题，甚至于对此问题的关心程度已经超出了问题本身，渗透到“政绩”与“发展”的理念之中。2007年中国统计年鉴显示：2006年全国城镇化率为43.9％，河南城镇化率32.47％。同年，全世界城市人口所占比重49.2％(同一口径的中国数据为41.3％)。中国和世界存在较大距离，中国的城镇化率低于全世界平均水平，河南省城镇化率低于全国平均水平，这既是客观事实，也是人们议论与关心的热门话题。问题是，任何统计指标的计算都有一个统计范围和统计口径问题，离开这一关键问题不谈，而草率地拿统计数字进行直接比较，将无从得出严谨而科学的结论来，城镇化率的统计也不例外。什么是城镇化率或城市化率?如何计算城镇(市)化率?这些问题学术界有过很多解释和研究。例如肖万春(2006)认为，不应该只用单一的人口数字计算城镇化水平，而要建立一套指标体系来反映，城镇化率只是这个体系中的一个指标；梁普明(2003)用城镇化率和一个经过复杂计算的综合调整系数来判断城镇化水平。本文将不加区分地使用城镇化率和城镇化水平这两个概念，因为这里关心的只是统计的口径、范围问题。在中国国家统计局官方网站的“指标解释”栏目中，找不到对城镇化率的解释，可能是因为这个指标太简单、太大众化而无需解释吧。但是人们在计算这个指标时，实际上是将一个国家或地区的城市(镇)人口与该国或地区的总人口对比得到的，通常人们也这样来理解所谓的城镇化水平。上面所引用的中国和世界的城镇化率也是按照这种思路计算出来的。
2008年8月，笔者在豫西山区农村调查时了解到，那里的农民早在几年前就莫名其妙地被有关方面登记为“城镇人口”，他们中有些人甚至祖祖辈辈一直居住在交通十分不便的深山里。当国家有关农村合作医疗新办法开始在农村实施，这些“城里人”可能享受不到农村人的优惠时，他们方感到问题的严重性：为什么把我们算成城镇人口!这使我立即想到了河南省的“城镇化水平问题”，这也使我们有理由怀疑目前河南乃至全国城镇化率的可信度。因为统计出了问题。
结合我国目前的实际情况，我认为要准确统计城镇化率，必须考虑如下三个问题：第一，城、镇、乡的划分标准；第二，城镇人口的统计口径和范围；第三，我国大量存在的流动人口的统计问题。
首先，关于城、镇和乡村的划分标准。为了科学、真实地反映我国现阶段城乡人口、社会和经济发展情况，准确评价我国的城镇化水平，国家统计局(1999，2006)制定了《关于统计上划分城乡的暂行规定》。《规定》指出：“城镇是指在我国市镇建制和行政区划的基础上，经本规定划定的区域。城镇包括城区和镇区。”其中城区包括“(一)街道办事处所辖的居民
委员会地域；(二)城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会地域和村民委员会地域”，镇区包括“(一)镇所辖的居民委员会地域；(二)镇的公共设施、居住设施等连接到的村民委员会地域；(三)常住人口在3000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校、农场、林场等特殊区域”，而且“特殊区域”作为镇区统计的条件是：常住人口在3000人以上，同时，从事非农业生产人员达到70％以上。“乡村是指本规定划定的城镇以外的其他区域。”由此可见，凡非国家专设市镇建制的区域和规定的特殊区域一律只能统计为乡村而不能统计为城镇。按照这个规定理解，全国绝大多数的乡政府所在地是不能划入城镇的。但事实上，在一些地区不仅乡政府所在地的居民被统计成了“城镇居民”，而且不在乡政府所在地的部分山区居民也有了“城镇户口”，统计的范围被人为扩大。用这样的数据算出的城镇化率是不合实际的，也是没有意义的。
其次，关于城镇人口的统计范围和口径问题。这个问题直接关系到城镇人口的多少和城镇化率的高低。本来这个问题很简单：居住在城镇的登记为城镇人口，居住在乡村的登记为乡村人口。但我国有我国的国情。始于20世纪50年代的城乡分治，将公民分别登记为城镇户口和农村户口，改革开放后限制农村人口向城市流动的行政桎梏被逐步打破，大规模的农村人口流向城镇，并长期在城镇居住(居住5年以上甚至10年以上的已经很多)，但他们始终没有取得城镇户口，因此他们还不能叫做城镇人口，这就产生了城镇人口和农村人口的统计标准问题：居民按常住地原则登记或按户籍地原则登记。从城镇化的本源意义讲，应该按居民的常住地计算城镇和乡村人口，统计实际中我们也是这样做的。但是在我国，流入城镇的农村人口和城镇原居人口的社会身份和社会地位是极不相同的，他们在就业“准入”、工资待遇、政治待遇、劳动保险、社会保障、子女就学和个人发展等方面，受到程度不同的歧视，他们被称为“外来人口”就足以说明这一点。用统计学的术语讲，被称为“外来人口”的城镇居住者和城镇居民属于性质不同的两部分，他们不能形成一个“统计总体”，因而不能计算出一个统计学意义上的“城镇人口总数”，当然也就不能计算出一个统计学意义上的城镇化率。从这个意义上讲，我们目前计算和公布的城镇化率其实是一个“假数”。那么，按户籍地原则如何?结果不仅是城镇化率降低，而且从经济学来看，这部分人口中有些同户籍地的联系远不如同常住地的联系紧密。这就产生了下面的问题。
第三，流入城镇的农村人口的“常住”问题。2000年“五普”时人口的常住标准在时间上定为“半年以上”，而在此之前常住的时间以“一年以上”为标准。从人口统计的准确性角度看，“常住”的时间标准定的长则优，短则劣；另一方面由于我国的人口流动主要是由农村流向城镇，因此，常住时间定的长，则城镇人口少，短则多。目前按半年常住时间统计城镇人口，实际上人为地多计算了城镇人口，夸大了城镇化率。
二、劳动力就业统计问题
这里，从国家统计制度和城乡统计实践两个方面分别讨论。
先说统计制度。在国际劳动力就业统计中，一般使用三类基本指标：就业、失业和待业。可分别计算就业人数和就业率、失业人数和失业率、待业人数和待业率等反映就业状态的具体指标。在这三类指标中，就业是最主要的，而失业则是最受关注的，尤其是失业率指标一直是人们观察一国或地区经济运行状况的一个重要识别指标。根据我国国家统计局(2002)的解释，在业人口(就业人口)是指15周岁及15周岁以上人口中从事一定的社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的人口；城镇登记失业人员，指有非农业户口，在一定的劳动年龄内，有劳动能力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。
从上述指标及其解释中可以看出两个基本问题：一是事实上将农村全部15周岁及15周岁以上人口中从事一定的社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的人口，统计为就业人口，二是失业和待业人口只统计城镇(未在当地就业服务机构进行求职登记的人员除外，现在这部分人可能很多)的，不统计乡村的。换句话来说，中国的劳动就业统计制度事实上只是城镇劳动力的就业统计制度，农村不存在所谓就业、待业或失业问题。但这并非事实。在上世纪50年代，已有大批农民进城打工，实际原因就是农村人多地少，存在比较严重的季节性失业。后来，国家严格限制农民进城，将数以千万计的农民禁锢在农村。这虽然减轻了城镇市场供应和就业的压力，但却造成了农村大量隐性失业。改革开放以后，特别是80年代中后期以来农村劳动力大规模向城镇转移，而农村的各项经济活动并未因此而受影响，也就是说，成千上万的农村劳动力如果仍然被禁锢在农村，他们仍将被统计为“就业人口”，而事实上他们在一年的大多数时间内处于失业或者半失业状态。由于农村劳动力每个人都有自己的“责任田”(家庭承包的土地30年不变，加上农村大量土地被征用，实际上部分农村劳动力已经没有自己的责任田)，所以人们认为农民春夏秋冬都可以从事“有经营收入”的劳动，因而都应该视为“就业”。如果按照实际劳动时间计算，我国的失业人口就要多得多，失业率业也将高得多。目前农村仍然存在着大量剩余劳动力，“剩余”劳动力就是失业劳动力。现在，国家在许多方面实行城乡统筹，而且由于人口的自由流动，城乡统一的劳动力市场已经形成(至少在部分行业是如此)，因此，改革全国劳动力就业统计制度，逐步建立城乡统一的劳动力就业、待业和失业统计标准就应该尽早提上议事日程。
再说城乡劳动力就业统计实践。由于“城镇人口”的统计数字可能存在问题，因此乡村人口也不准确，进而按“有问题”的城镇人口和乡村人口为基数统计的城镇和乡村就业人口也可能出现问题。以下是改革开放以来我国几个主要年份城乡就业统计情况：
由上表可以发现：(1)从1978年～2005年的27年间，金国人口每年增加1277.7万，全国就业人口每年增加1321.2万，即平均来说每年增加的就业人口比增加的总人口多43.5万，换句话说，全国不仅每年增加的人口都能就业，而且还可以解决43.5万历史遗留的就业问题。从人口年龄结构和劳动力年龄这两方面因素考虑，由于产业规模扩大，劳动力需要量增加，一个国家或地区在某年或某几年的时间内，增加的就业人口大于同期增加的总人口是可能的，但是27年来平均每年都是如此，就会令人生疑，因为就我国几十年来的情况看，一代人口的成长只需20年～25年。因此令人生疑的或者是全国的人口统计数字，或者是全国的就业统计数字(这里不考虑劳动力的国际流动就业因素)。(2)城镇人口每年增加1443.2万，而每年增加的城镇就业人口只有653.3万，换句话说，城镇每年增加的人口中有789.9万未就业，与全国情况相比，反差巨大。虽然全国统计资料显示每年城镇登记失业
人口也有700万左右，但由于全国平均来说每年增加的人口都是就业的，因此，城镇增加人口中未就业部分只能在农村就业数据中去观察。(3)27年来，农村就业人口每年增加661.3万，这好像可以解释城镇增加人口中未就业部分的去向，但是，同期农村总人口减少4470万，平均每年减少165.6万人。特别是自1995年来的10年间，农村人口减少11403万人，平均每年减少1140万人。虽然农村就业人口也是减少的，但没有总人口减少的多。上述分析可以看出人口和就业统计数字之间存在着矛盾，这种矛盾的产生，可能正是源于城乡就业统计制度的不完善：一方面，有些农村人口被登记成城镇人口(农村人口减少，城镇人口增加)，而城镇就业人口统计却没有考虑他们，因而产生城镇总人口增加和就业人口增加之间较大的差距；另一方面，在农村被登记为城镇人口的人，依然算作是农村就业人口，造成农村就业人口增加。
因此，我国现在的劳动就业统计制度必须进行改革。
三、劳动工资统计(职工平均工资)
改革开放以来，我国经济成份出现多元化，个体经济、私营经济、合伙经济、外资经济等非公有经济成份越来越大。与此相应，居民的就业结构也发生了很大变化，“职工”的概念变得越来越模糊，而“员工”概念的使用却越来越普遍。虽然从社会学的角度看这种变化具有重要意义，但在人们日常的研究中并未对此予以特别的关注。在国家统计制度中，由于对工资统计的需要，仍然使用职工的概念和对“职工工资”的统计。国家统计局今年(2008)7月数据称，上半年全国城镇单位在岗职工平均工资为12964元，比去年同期增长18.0％。这一结论引来全国范围的激烈争论，人们普遍认为工资的实际增长没有这么多，甚至有不少人认为工资不仅没有增长反而有所下降(即使不考虑全国范围内物价的大幅上涨)。总之，人们认为，统计数据高估了城镇职工的工资增长程度。
那么，问题出在哪里?除了一些学者已经指出的诸如数据来源、群体收入差别等因素外，笔者认为，问题的根源在于统计学上一个最基本的概念被混淆了，或者实践上没有很好地界定这个概念，这个概念叫做“统计总体”。根据统计学原理，要计算一个总量指标，进而计算与此相关的平均指标或相对指标，必须首先确定统计的总体。国内绝大多数的统计学教科书对统计总体这个概念有着几乎完全相同的解释，如对我国统计教育产生过重要影响的《社会经济统计学原理教科书》(1984)认为，“凡是客观存在的，在统一性质基础上结合起来的许多个别事物的整体，就是统计总体”；我国著名统计学家钱伯海等(1992)也认为，“统计总体就是根据一定的目的要求所需要研究事物的全体，它是由客观存在的、具有共同性质的多个单位构成的整体”。这里所特别强调的是构成总体的个别事物要具有“同质性”，即个体在所观察研究的主要方面性质相同。如果将“城镇职工”作为一个总体研究其平均工资，就必须弄清楚两个重要概念：职工和工资。按照国家统计局的解释：职工是“指在国有经济、城镇集体经济、联营经济、股份制经济、外商和港、澳、台投资经济、其他经济单位及其附属机构工作，并由其支付工资的各类人员，不包括返聘的离退休人员、民办教师、在国有经济单位工作的外方人员和港、澳、台人员”，而职工工资是指“各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。工资总额的计算原则应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据。各单位支付给职工的劳动报酬以及其他根据有关规定支付的工资，不论是计入成本的还是不计入成本的，不论是按国家规定列入计征奖金税项目的，还是未列入计征奖金税项目的，不论是以货币形式支付的还是以实物形式支付的，均包括在工资总额内”。这种解释看似十分清楚，但却忽视了几个重要的社会现实：第一，目前全国范围内广泛而大量存在的来自农村的流动劳动力的“身份问题”。过去，公有经济是国民经济活动的主体，单位用工情况比较简单，“职工”的概念包括固定工、合同工和临时工等，人口流动少，因而城镇职工在统计口径和范围上是易理解和操作的。现在的国民经济中多种经济成分并存，非公有经济的规模和比重都越来越大，用工单位情况极为复杂，加之农村劳动力大量外流，整个劳动力市场供过于求，一些人经常处于流动状态，怎样将他们统计为“城镇职工”，目前的统计制度并没有给予具体的说明。因此，“城镇职工”这个总体在范围上是含混不清的。第二，流入城镇的农村劳动力虽然一定时间内在城镇就业，但是他们与“真正的城镇职工”存在巨大差别(已如前述)，如果将其作为构成“城镇职工”这个总体的一部分进行统计，那么，这个总体的“同质性”就是有问题的。第三，目前在我国许多企业的管理层都实行“年薪制”，他们1年的薪酬，少则几十万，多则几百万甚至数千万，他们1人1年的薪酬收入是一般职工收入的几十倍、几百倍。从这个意义上讲，他们和普通职工已经属于I生质完全不同的两类人，将他们和其他职工放在一起计算平均工资，违背了统计学关于总体的同质性原则，平均的结果掩盖了职工收入方面存在的本质差别，主要表现为抬高了城镇职工工资的平均数，这不仅给人一不真实感，更主要的是这一结果混淆了性质不同的问题。
四、简要的结论
关键词：集体建设用地入市；集体经济组织；土地确权
我国农村土地政策的变化可以被认为是我国自建国始的经济政治方针的缩影，特别是改革开放以来，随着我国家庭联产承包责任制的实施，我国农村土地开始了三权分立的管理政策，即所有权归属村集体、承包权属于农民、经营权允许流转。现有的我国农村土地制度是按照走中国特色城镇化道路和保护农民对土地的权益设计的，多年实践表明我国农村土地制度与政策在促进我国城镇化快速推进和农村社会稳定方面发挥了重要的积极作用，但是在现实生活中现有农村土地制度与政策所出现的越来越多的矛盾和冲突也无法回避。尽管农民对中国经济增长的贡献是巨大的，但是农民并没有真正分享到应有的改革红利。目前我国已成为城乡居民收入差距最大的国家之一，并且，城乡居民的收入差距还在持续扩大。现实中，我国农村土地，特别是集体建设用地入市受到诸多限制，也受到诸多部门的约束。但农村土地的市场化改革，是推进新型城镇化和构建城乡发展一体化体制机制的关键，是构建新型农业经营体系的根本动力，在激活农村各类生产要素潜能、赋予农民更多财产权利的同时，对构建新型农业经营体系，发展现代农业具有决定性意义。为进一步完善我国农民、农村集体的财产权，应该在简政放权的基础上，允许集体建设用地入市。
一、集体建设用地的市场化交易
农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农建设所使用的土地，包括宅基地、公益性建设用地和经营性建设用地。20世纪90年代以来，起初由政府鼓励和扶持的乡镇企业效益下降，经营亏损比较普遍，村集体经济组织开始将原有的乡镇企业用地出租、转让，直接获取租金。同时，地方政府为加快本地区经济发展，进行招商引资，建设用地流转，兴办工业园区，农村集体经营性建设用地的出租、出让更加普遍。
1999年底，国土部正式批复安徽芜湖作为第一个集体建设用地使用权流转试点。2004年修改的《土地管理法》以及2007年10月1日起实施的《物权法》规定乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，仅可同乡镇、村企业的厂房等建筑物一并抵押。《国家新型城镇化规划2014-2022年》允许在符合规划和用途管制前提下的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年2月27日，第十二届全国人大常委会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在试点行政区域暂时调整实施关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。
目前虽然国家已经对集体建设用地入市交易进行试点，但就整体政策而言，而然受到诸多限制，特别是在于城市建设用地同权同价以及入市方式等方面仍然存在差距。未来亟需通过简政放权，开放对集体建设用地入市的限制，以满足市场所需以及农村集体的利益诉求。
在非试点地区，对集体建设用地入市的限制较多，集体建设用地要进行商业开发，必须经过征为国有的程序，由城市政府担任土地性质转变的中间人，土地的增值收益也由城市政府获得。这导致集体经济组织多选择自主开发或简单出租的方式经营集体建设用地，严重制约了集体建设用地入市模式的创新，故而简政放权，减少对集体建设用地入市的程序限制，成为未来入市模式创新的基础。目前，农村集体建设用地被大量小规模企业和个人占用。土地多为粗放式经营，开发强度低，伴随着产业发展无序扩张，土地利用程度低，用地效率低下。总体来说农村集体经济建设用地的开发利用遇到了瓶颈，原因为以下几种：
（1）集体经济组织土地开发能力有限，租地成为了集体产业土地利用的主要方式。由于乡村集体开发能力和资金实力的限制，自建物业多属于低档的厂房、办公楼，租金收益长期处于较低水平。
（2）集体建设用地规划受限制比国有土地更多，产业项目规划手续审批时限长，部分用地规划难以落实。产业规范缺乏整体引导，产业规模经济不明显，辐射作用不强。
（3）农村地区基础设施建设、公共服务和城市管理职能由集体经济组织承担，投资规模有限，缺乏有效的融资渠道，对外来投资的吸引力有限。
（4）现有农村集体建设用地的产权限制较多，集体土地的土地使用者的权益得不到保障。法律对于集体建设用地的用途、使用权权能以及土地使用权抵押的有效性都有较多的限制，阻碍了集体建设用地交易市场化的进程。
在城镇化征地过程中，集体作为代表决策相关事宜，并统筹使用和分配征地补偿款。虽然这一过程在一般情况下能够获得多数村民同意，从而能够有效降低交易成本，对城镇化的顺利推进具有重要意义。然而，在具体操作中，由于各种原因，极易造成失地农民在补偿款、宅基地和承包地的补偿时间、数量上的差异，将引起新的不平等。同时由于目前我国村民自治体系尚不完善，缺乏相应的监督和制约机制，使得腐败问题、补偿款使用不当问题、分配不公问题等频发，严重影响了社会稳定。
征地补偿标准是另一容易引发农村矛盾的问题。按照有关规定，农村征地补偿款的赔偿机制必须根据土地用途确定。例如以城镇道路、公园用地为代表的公益用地，其补偿标准不能超过所征土地农业产值的30倍。而商业用地的没有相应硬性补偿标准，由开发商与农民谈判决定。这就使得即使相同的土地在补偿款方面存在差异，将可能严重妨碍征地工作特别是公益用地征地用作的开展。
二、集体经济组织的作用与问题
十八届三中全会后，属于农村集体资产范围的部分地区的农民土地被允许入市交易，其中包括农用地、集体建设用地、农民宅基地以及农村集体经营性资产。具体而言可以被分为三部分，即第一部分为用于工业化、城镇化的农村集体用地，属于国家征地范畴，第二部分为农村集体建设用地，包括宅基地、乡镇企业用地等，第三部分为农业生产用地。第一第二部分的土地在十八届三中全会的决议中，要求可以进入建设用地市场进行交易，和国有土地同等权利。但如果农民抵押、担保或转让了其农村住房，就意味着违背了原本农民宅基地是以集体组织成员身份申请获取的初衷，从而将涉及到农村宅基地制度的基本原则。为此允许集体经济组织在农村集体建设用地入市的过程中发挥更大作用，应该是未来我国农村经济探索的重点。
为促进集体建设用地入市的畅通，简政放权重构集体产权是重要的环境。2015年“一号文件”对推进包括土地政策改革在内的农村集体产权制度改革进行了重点阐述。改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，简政放权完善集体产权含义，是促进农村集体产权自由流动、优化组合的基础。
我国农村多年积累下来的集体资源，其农地使用权归属农民，生产资料大部分流向乡镇，而土地所有权属于集体经济组织。但集体组织主体不清，产权归属不明晰，缺乏相应的处置程序。这在现实中造成了管理复杂混乱、插手机关多重等问题，贪腐等问题频发。故而亟需通过简政放权，明晰权力，减少集体资产特别是集体建设用地入市的手续及潜规则。
目前我国的农村集体经济组织面临着诸多的问题，例如总规模偏小、干部兼职严重治理结构混乱、经营水平低下等，这些问题严重影响了其在推动农村集体建设用地入市等方面的积极作用。因此，要想让集体经济组织在集体建设用地入市方面发挥积极影响，需要摆脱旧的利益分配机制，减少分配环节有效规避腐败，建立现代企业制度和法人治理结构同时完善集体经济组织的股权权能。
三、简政放权背景下佛山市集体建设用地入市的探索
广东作为改革先试先行地区，20世纪80年代～90年代，大量农用地被转为集体建设用地，其中大部分虽经过国土等有关政府部门审批同意但没有办理所有权证及使用权证，南海区也基本上属于这种情况。目前，南海区的集体经营性建设用地入市以国土部门为主导进行，但仍使用集体资产交易平台及交易流程。南海区于2014年9月出台了《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》。截止目前，整个南海区已经有21个项目入市，今年有10个项目正在进行运作（主要为三旧改造项目，所谓三旧改造指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，是广东省特有的改造模式。即将目前的集体土地征为国有，将工业用地转为住宅用地，产生的增值部分由集体和政府五五分成）。
大沥镇位于广东省佛山市南海区东部，全镇总面积95.9平方公里，28个社区（村），常住人口61万人。大沥镇农村产权制度改革完成后，根据广东省189号令《广东省农村集体经济组织管理规定》，各社区（村）组建了经济联合社（经联社），各个村民小组（自然村）组建经济社（目前有360多个）。2015年农民股东人均分红达8000元（南海区为5000元）。
南海区从2010年起陆续建立起公共资源交易中心、财务监管中心及股份交易管理中心，分别开发了资产交易系统、财务监管系统和股权管理和交易系统，由区科技局管理。目前已经完成区、镇、村（社区）全覆盖。实现了对集体经济组织人、财、物全方位管理。
1.财务监管中心的建立。财务监管中心建立于2012年，统筹管理全镇28个经联社、360多个经济社名下400多个账户的资金进出及账务处理。
目前各个集体经济组织主要收入以土地、物业租赁流转收入为主。从整个南海区来看，目前各个经济社、经联社账上资金总额达到120多个亿（由于南海区集体经济组织无实体项目，因此其征地款等收入大部分均按股份发放给股东，和北京市原则上不允许将这类资金分光而要求用于发展集体产业来壮大集体经济组织是不一样的。这个差异应该是南海区这类城市农村今后发展方向是城镇化而北京市农村发展的目标为实现城市化，产业升级的动力更大造成的）。
2.资产交易平台的建立。南海区大沥镇集体资产交易通过镇公共资源交易中心进行。公共资源交易中心是南海区于2010年统一建设的，目前已经实现了区、镇、村（社区）全覆盖。主要业务为政府采购、政府资产处置和集体资产交易。集体资产交易部分，南海区2010年至今，已经成交5万多个项目总交易金额400多个亿。具体到大沥镇，其2015年交易额达到29个多亿（通过镇级交易27个多亿，村或社区交易1个多亿）。同时，通过经管部门定期清产核资工作及多年交易记录的数据，已经基本完成了全镇集体资产数据库的建设。目前，资产交易平台和财务监管平台正在进行接轨，逐步实现数据关联，可以通过资金流动及资产变动的对比实现对集体资产的有效监管。
集体资产交易的主要流程为：
（1）经济社、经联社提出申请，由城乡统筹局对项目进行立项；
（2）立项通过，形成交易方案，由经济社、经联社组织股东进行投票表决，表决通过后报镇公共资源交易中心；
（3）镇公共资源办公室和镇纪委等部门对方案进行审核，审核通过后，授权公共资源交易中心进行项目；
（4）公共资源交易中心进行项目；
（5）公共资源交易中心组织交易和竞标、开标，并将交易结果通过网络、电视、报纸等方式进行公示。
交易权限划分为：流转期限超过五年或者标的价值超过100万元的交易项目，必须通过镇级公共资源交易中心组织交易。其他小额及短期流转的项目可以通过公共资源交易平台在社区（村）的分支机构进行，镇里可通过网络监控及摄像等方式对交易过程进行控制、监督。
目前在包括大沥镇在内的整个南海区已经形成了通过交易中心进行集体资产流转的舆论氛围，实现了各集体经济组织股东倒逼管理层通过交易平台进行交易良好效果。
3.集体股份交易平台。
（1）集体经济组织股份改革进程。广东省从20世纪80年代起推行包产到户工作。到20世纪90年代，由于广东省经济发展，分户经营已经不能适应经济发展的需要，同时广东作为改革先行地区，早于其他地区开始进行集体经济组织产权制度改革。因此，从20世纪90年代末起大部分集体土地就不以包产到户方式发包给村民，而是由集体统一经营管理，同时进行产权制度改革。一方面进行清产核资，将土地及集体其他经营性资产予以股份化，划分本集体总股份。另一方面，确认农民集体经济组织股东身份，按人分配股份并予以固化。
这一改革，使分散经营的农民转变为股东，按照其股份数额享有集体土地及其他资产的经营收益。目前，南海区79万多农民中有78万为集体经济组织股东，享受分红收益。
（2）集体经济组织股份流转的实践。集体经济组织产权制度改革初期并未考虑股份流转的问题，随着社会的发展集体股份逐步出现流转的需求。佛山市南海区于2013年底公布了《南海区村（居）集体经济组织成员股权（股份）管理交易办法（征询意见稿）》。规范集体股权在集体经济组织内部转让、继承、赠与、质押。主要内容是街道和集体经济组织为管理股权流转需设置的机构及其职责，流转的程序和限制性规定。
同时，南海区是全国33个农村试点地区之一，实践的一个重点是“以户为单位进行确权，将股权确权到户”。即将原来集体经济组织确权固化到个人股份分配到户，按照每户人口重新划分股份并固化到户，并确定户主。今后集体分红只针对户主进行，股份及分红在户内的分配、变动集体不予干涉――这一改革虽然符合集体土地承包到户的规定，使股权与承包经营权分配相吻合，但是实际上并不利于股份的流转。首先，这次确权到户首先要看各户人口重新确定股权，实质上是把已经固话到人的集体股份收归集体重新分配，在法律上是对私人产权的侵犯（北京有的村也有类似的政策）。第二，将按人重新划分的股份固话到户，实质是把矛盾下放到家庭内部，随着今后家庭人口变迁，相互间血缘关系淡化必然产生利益分配矛盾，特别是不在本地区工作生活的股东其收益权无法得到有效保障，不利于人才的有效流动。第三，由于股份固话到户，如需要流转实际上要在本户所有股东取得一致意见后才可行，随着户内人口变化，股东间关系逐步疏远，利益逐渐分化，取得一致意见越来越不可行给股份流转制造了障碍。
（3）股份交易平台。南海区于2013年成立了股份管理交易中心，开发了股份管理系统。目前已经实现78万集体经济组织股东均已经录入管理系统，可查阅其拥有股份数量及分红金额，以保障股东依法取得分红的权利。
佛山市大沥镇对集体经济组织管理经营结构的探索是对政府简政放权、放松对土地管理、允许集体建设用地入市的重要措施补充，其建立的完善财务监管体系、资产交易平台以及集体股权交易平台，都是针对目前我国集体经济组织所暴露出的问题的比较完善的弥补措施，值得在全国范围内推广。
参考文献：
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[5]郑丹，王伟.我国农村集体经济组织发展现状、问题及政策建议[J].中国科技论坛，2011，（2）：138-142.
第一阶段大体是1978～1983年。主要标志是1980年中央发文推广安徽农村改革经验。改革的主要内容是建立“联产承包，分田单干，统分结合，双层经营”的农村经济制度，其核心内容是“分田单干”，本质是把农民从人民公社的桎梏中解放出来，农民获得了有限的生产自主权。这一改革极大地调动了农民的生产积极性，第一次解决了中国人吃饭的大难题。并且农民首次有了剩余，有了现金积累。这一阶段的改革可以简单地解读为以劳动效率的提高换取粮食等农产品的增产，改革的制度收益是每亩净增250斤粮食（以粮食主产区为例，下同）。
第二阶段的大体是1983～1990年。主要标志是中共中央1984年1号文件。改革的主要内容是建立“产供销、种养加、贸工农”一体化的农村综合发展经济制度，其核心内容是准许农民“离土不离乡”，本质是把部分农民从土地上解放出来，允许农民“综合发展”——发展乡镇企业（主要是加工业、建筑业、流通服务业）。这一次改革，顺应和保护了农民在乡村创业的积极性，乡镇企业很快成为国民经济的半壁河山，第一次结束了新中国商品短缺的历史。这一阶段的改革可以简单地解读为将农村剩余劳动力和自然资源转换为现金收入和资本，改革的制度收益是一部分地方和一部分农民先富了起来，农村约1％的农民成为老板，约10％的农民成为乡镇企业的职工。
第三阶段大体是1990～1996年。主要标志是邓小平发表南巡讲话。改革的主要内容是建立“市场配置农村劳动力、资本、自然资源为主的”城乡一体化发展的经济制度，其核心内容是准许农民“离土又离乡”，本质是把农民和农村各种资源从乡村解放出来，允许农民在更广阔的空间和领域创业发展。这一次改革，把有寻求新的发展机会能力的农村老板和又敢闯敢冒的青年农民从农村解放了出来，让农民在全国范围内、几乎所有的领域里寻找适合自己的发展机会，极大地调动了农民在城乡异地创业就业的积极性，一大批农民企业家在全国范围内的各个领域异军突起，一亿多农村劳动力异地就业，沿海劳动密集性产业突飞猛进，大城市经济圈高速扩张，小城镇也呈现大发展之势。这一阶段改革的制度收益（就农村而言）是农民非农业收入超过了农业收入，每年民工的劳务收入高达6000～8000亿元（每个农民工收入6000元）。
二、农村经济体制改革和政治体制改革的逻辑
党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕。改革改什么？开放放什么？改革就是要革除苏联“高度集中的经济体制和高度集权的政治体制”模式的弊端，开放就是要对内开放和对外开放。总的目标是解放生产力。
改革开放是从农村开始的，突破口是经济体制改革，着力点是解放农民和扩大农民生产经营的权力。
第一步改革开放就是把农民从人民公社的桎酷中解放出来，给了农民组织农业生产的自主权和农产品的收益权。随之，农民的劳动生产积极性空前地释放出来，劳动生产率得以极大的提高，农民交足国家的，留足集体的，剩下绝大部分是自己的。随之，农民有了积累，有了购买能力，有了投资的冲动。农民购买力的扩张，为乡镇企业的发展提供了巨大的市场空间。农民的积累，为农民创办乡镇企业提供了原始资本。
第二步改革开放自然而然就是将农民从土地上解放出来（即离土不离乡），给农民在本乡本土发展乡镇企业的自主权。随之，一部分农民跳出农门，在农产品加工业、建筑业、流通运输业等领域大显身手，一部分有一技之长的农民首先成为万元户、十万元户、百万元户，农村涌现出一大批农民企业家，数以千万计的农民离开土地成为乡镇企业的职工。一个乡镇企业就像一艘大船，企业家就是船长，农民工就是船员，经过几年的发展，乡村的沟河港汊已满足不了他们扬帆启航、乘风破浪欲望了。
第三步改革开放自然而然就是将农民企业家和农民工从乡村中解放出来（离土又离乡），给农民企业家以更大的发展领空间，给农民工在更广阔的天地里寻找就业的机会。农民企业家和农民工的流动，成为当时最活跃的发展力量，有力地促进了国民经济整体性提升。
农村经济改革的逻辑过程可以简单地表述为“公营退民营进”，是按照两根主线展开的。第一条主线是放开对劳动力的束缚，过程为：束缚在人民公社制度里——放开到责任田里——放开到乡村社队里——放开到全国城乡。第二条主线是对农民开放经营领域，过程为：没有经营权——经营责任田——在社区范围内经营乡镇企业——在全国范围内几乎所有的行业经营（几大特殊行业除外）。
经历了上述三步，农村经济改革开放的大局已定。经济改革开放必然要求政治改革开放的同步进行。政治改革开放的逻辑过程应该是“官权退民权进”。农村政治改革开放在80年代与经济改革开放是基本同步的。
当分田单干把农民从人民公社的体制中解放出来时，客观上已经把人民公社的经营职能让渡给了农民。中央随之在1983年作出决定，撤销人民公社和生产大队，建立乡镇人民政府和农村村民委员会。至此，政社合一的经济高度集中、政治高度集权的体制消失了。随着经济改革开放的发展，民间力量在农村经济领域的主导地位的确立，客观上要求国家将乡村公共事务的决策权让渡给民间，1983年开展了村民自治、直选村主任的试点工作，乡镇的供销合作社、食品公司等经营部门开始改制，国家给予部门的经营特权退出。应该说，这一时期的总体改革思路是清晰的、符合逻辑的、朝着总体改革方向前进的。但是，从80年代的后期开始，农村政治改革开放的步伐停了下来，有的改革甚至是背道而驰的。农村政治改革开放的滞后和倒退，是直接导致了90年代农村衰落的重要原因。
三、政治体制改革滞后的负面作用
农村经济改革开放的第一步——分田单干，每亩增加粮食产量250斤。当时交足国家的，留足集体的，每亩上缴50～60斤粮食就可以了。农民得到了约200斤/亩的实惠，这是第二步经济改革开放的物质基础。
由于政治改革开放的滞后，官权不仅没有退，相反还前进了。1985年以前，一个乡镇政府的财税所一般3人左右。到后来，财税所分成了财政所和税务所，再到后来，税务所分成了国税所和地税所。中央电视台新闻调查节目报道过的湖北省监利县红城乡财政所105人，如果加上国税和地税的人，超过了200人。1985年以前，乡镇党委政府的机关人员一般不会超过20人，到90年代，乡镇下面又设置了管理区，乡（镇）区的机关人员一般都在100人以上。80年代，村级民办小学的老师都是民办教师，到后来全是公办教师了，一个公办教师的工资待遇是四个民办教师的总和，美其名曰是为了提高农村教育质量，实质上是教育特权垄断的结果。1985年以前，农村的征粮征税成本大约10％，到90年代中期，农村征税成本高达90％（农村税费现在已经不够发县乡干部的工资了）。
到1987年，农民每亩土地的负担需要100斤粮食；到1990年，农民每亩土地负担70元，折合粮食250斤/亩；到1994年，农民每亩土地负担150元，折合粮食约300斤/亩；到1998年，农民每亩土地负担180元左右，折合粮食400斤/亩。进入90年代，对乡镇企业的乱收费开始泛滥，此时，邓小平发表南巡讲话，国家加大对外开放的力度，中西部乡镇企业面临双重压力，加上农民负担过重，农民消费能力下降，农村市场萎缩，尽管1994、1995、1996三年粮食涨价，也没能扭转中西部乡镇企业开始走下坡路的局面。到1997年，中西部地区农村普遍出现种地负债经营，农民要靠打工收入缴纳各种苛捐杂税。
由于农村政治改革滞后，机构和人员过度膨胀，恶化了农村的发展环境，加剧了农村资本、人才的外流；由于农村政治改革的滞后，乡镇政府及其部门成为村民自治最大阻力，村民自治十几年几无进展，乡村矛盾尖锐、干群关系恶化。毫无疑问，农村政治体制改革的滞后，是农村凋敝和各种矛盾交织的重要原因。
四、农村改革没有捷径可走
中央在2000年以来农村税费改革试点的基础上，在2006年我国全面取消农业税。农业税的取消，进一步减轻了农民的负担，维护了农村的稳定，同时干群关系也有了很大改善，并理顺了国家、集体、农民三者利益关系，促进了农村经济的快速发展。但是，农业税的取消，也使乡镇财政收入大量减少，而乡镇财政支出却没有相应减少，导致乡镇财政严重入不敷出。因此，农业税取消后，解决乡镇财政困境，是我们必须面临的课题。
一、取消农业税后形成乡镇财政面临困境的原因分析
目前乡镇财政之所以面临困境的原因，并不是全部由于取消农业税后的农村税费改革所导致的，许多原因在农村税费改革以前就有，综合分析导致乡镇财政困境主要有以下原因。
1.乡镇机构人员冗多
解放初期，乡镇不是一级政府，只是初级社、高级社，人员少；后来发展到，人员也不多，再后来随着的解体和土地承包经营的开展，生产经营的自下放给了农民，按说政府该管的事少了，但是乡镇政府却成立了一系列的机构，人员剧增，并且有了自主的财力。出现这样的局面，一个重要原因是，多年来我国县级以上部门机构的设置，都尽可能地延伸到乡镇。另一个原因是，乡镇是最弱小、最底层的权力机关，所属的各部门也是大中专毕业生和复员退伍军人就业的底线。
2乡镇事权与财权不对称
事权定位不合理是造成乡镇财政支出困难的主要原因，而乡镇财政的非制度化现象必然会导致乡镇事权过重。实行分税制以来，在财权上收的同时，乡镇承担的事权项目增加，导致乡镇承担的事权缺乏与之相对应的经济、财力支持，仅靠弱势的农业经济和乡镇企业经济，乡镇根本承担不起提供公共产品与服务，显得财权范围过小，而事权范围又过大。特别是近年来乡镇经济发展缓慢，基础薄弱，结构单一，缺乏资金来源，经济对财政的贡献能力很小。并且乡镇财政在开支标准的决策方面没有任何的主动权，对于上级制定的所有开支都不折不扣地执行，这就造成了乡镇财政处于被动的局面。农村税费改革后，原来由农民直接负担的中小学教育和农村社会保障的费用改由乡镇财政负担，扩大了财政支出，而中央税费改革专项转移支付又不足以弥补出现的缺口，使得乡镇财力增长落后于支出增长。突出的是近几年工资标准提高较快，不少乡镇无力兑现；计划生育、支农等法定支出规定与乡镇实际相差太远，达标升级活动超出乡镇实际需要和承担能力。因此，乡镇事权相对较多，支出责任较重，导致事权与财权不对称。
3.乡镇级税源严重匮乏
多年来，乡镇财政预算内收入主要依靠于数量零星的工商税，所以缺乏具有稳定性、收入达到一定规模的主体税种。不少乡镇企业经济的效益出现滑坡，部分企业濒临倒闭，也会在很大程度上制约乡镇财政收入的增长。近年来虽然非公有制经济有了很大的发展，但不少乡镇从长远考虑，并不想对新出现的非公有制经济征收太高的税收以防出现一些不利于乡镇财政收入的发展，也是形成税收增长缓慢的原因之一。随着农村税费改革的逐步深入，不少乡镇政府的决策者们已渐渐地认识到培植主体税源的重要性和紧迫性，积极转变政府职能，进行招商引资，促进经济发展，但这需要一个很长的过程，导致短期内大部分乡镇依然难以摆脱无税可征的困境。
二、解决乡镇财政面临问题的对策
2005年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》表明：中央正加大力度调整国民收入分配格局，切实转变财政分配、资源配置向城市倾斜的政策，在稳定现有各项农业投入的基础上，新增的财政支出和固定资产投资向"三农"倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制。这无疑为乡镇财政经济发展带来了更多的希望，但要从根本上解决取消农业税后乡镇财政面临的重重困难，乡镇政府还有大量的工作要做。
1．精兵简政，转变政府职能
总理曾强调指出，乡镇机构改革是农村税费改革成败的关键。农村税费改革并不是把农民的负担全部变成国家财政的负担，如果那样就不叫改革。农民负担重的一个根本原因就是乡镇机构层层重叠、人员过多，要使农村经济增长，减少乡镇财政不必要的支出，必须精简乡镇机构和人员。否则，乡镇政府的管理和服务效能就很难充分发挥出来，农民负担还会很重，乡镇财政资金仍会面临短缺。取消农业税以后，乡镇干部的工作任务、范围都发生了新的变化，行政事业的费用支出依然减不下来，人员仍然存在过多的现象。要彻底改变这种状况，减轻农民的负担，就必须进一步进行乡镇综合配套改革。因此，推进乡镇机构改革势在必行。
2．强力推进乡镇机构改革
根据职能需要，严格规范乡镇机构和岗位设置，对多余的人员进行裁减，任何地方、任何部门都不得要求乡镇设置专门机构和专职人员，对于现在的乡镇机构可将其作为县级的派出机构。要重新核定乡镇编制，减少财政供养人员，坚决清理超编人员和靠收费供养人员，编制一经核定就必须严格执行，因事任人，并要向社会公示，接受监督，坚决控制住人员过多的现象，以便加快建立行为规范、公正透明的、廉洁高效的行政管理机制和运行机制，也有利于减少财政支出，调动各级乡镇政府理财的积极性。
3.做好撤乡并镇、并村工作
对经济基础比较弱的乡镇，可以并到相邻的乡镇，适当减少乡镇的数量，以降低行政成本，增强乡镇财政的实力。对于一些小村可以并入大村，扩大村级规模，增加了居民居住的集中度，提高了基础设施的利用效益，通过各村干部交叉兼职等办法，精简村里的干部，减少村级财政支出，以保障农村经济稳定快速健康的发展，加快中国农村城市化建设步伐。
4．继续加大财政转移支付力度
中央和省、市政府及财政部门应高度重视乡镇财政的困难，加大对乡镇财政的转移支付力度，调动地方政府培植财源的积极性。在保证财政收入、因地制宜和分级管理的原则下，逐步完善地方税收体系，增加灵活性和适应能力，根据各地区财力发展的不协调等特点，做适当调整，以充实地方财政收入，节约和降低税收成本，使税种配置及共享分额更趋于合理化。实行税收返还的办法，提高乡镇级财政分成比例，充分调动乡镇经济发展和增加税收的积极性。
中图分类号G63文献标识码B文章编号？演0457-6241（2013）19-0016-04
中学历史教科书是一种特殊的史学文本，叙事宏观，在时间上表现为大段落，内容上侧重于大事件，评价上倾向于大方向。这种呈现方式缺乏细节，如果教师照本宣科，很难完全实现课程目标，学生也难以深入地理解历史。将故事“化”入历史教学，用故事营造学习氛围激发兴趣，以故事引导想象和思考的学习过程，不失为一种好的选择。笔者在《伟大的历史性转折》（人民版必修二）一课的教学中进行了实践探索，现选择几个片断作一些说明与反思。
一、营造学习氛围――我家与改革开放
学生：依据祖父母、父母、自己的年龄，推断各自与改革开放的关系，介绍前辈中的某一人在1978―1992年改革开放中创业发展的故事。
教师：改革开放使中华民族走上了伟大的民族复兴之路，同时也紧密联系着千千万万个普通家庭。祖辈、父辈到同学们这一代，分别是这场社会运动的参与者、见证者和受益者。为了加深对中华民族这一段波澜壮阔岁月的理解，也为了建立家族历史的光荣，更为了自己将来能更好地投身改革开放的伟大实践，实现人生抱负，理当认真学习这节课。
意图：学生经过计算发现在改革开放初期，自己的祖辈正值壮年，他们是现代化建设的直接参与者；自己的父辈尚在求学，他们是当时社会生活的见证者；自己出生于现代化建设已经取得了巨大成就的新时期，显然是改革开放的受益者。
这样导入新课，学生就会发现教科书上所讲的“国家大事”离自己并不遥远。通过课前预习准备，让学生在课堂上讲述自己祖辈或父辈艰难创业或勤奋求学的故事，激发他们关于家族的自豪感以及研究这段历史的兴趣。此时，学生很容易进入了自己营造的学习情境，直接与历史对话，好像亲自在书写历史了。
二、改革的先声
――小岗村的“生死契约”
师生：教师投影展示安徽小岗村的“生死契约”（国家博物馆GB54563号藏品）。学生跟着教师的讲述展开想象和思考：
1978年12月12日夜，社员严立华家。（师：双十二――西安事变？夜――月黑风高，农民？6天后中央召开十一届三中全会――两者有关联吗？）
“我们分田到户，（师：分田到户――单干？――1956年就已经实现农业集体化了，不是倒退吗？）每户户主签字盖章，如以后能干，每户保证完成每户全年上交和公粮，不在（再）向国家伸手要钱要粮；如不成，我们干部作（坐）牢杀头也干（甘）心，（师：多悲壮啊，干吗要冒这么大风险呢？）大家社员也保证把我们的小孩养活到18岁。”队长严宏昌和其他19名队员都盖上印章或摁上了红红的指印。（真是一个生死契约！20户农民究竟想干什么？他们这一次冒险行为有什么意义？）
教师：化运动以来，追求“一大二公”的做法严重挫伤了农民群众的生产积极性，粮食产量很低，连农民的温饱问题都无法解决。小岗村的农民只是想改变集体生产的组织形式，强调社会主义的按劳取酬的分配原则。这次冒险行为非常典型地反映了当时中国农民的普遍愿望。小岗村农民的秘密协定纯属自发行为，实际上却给中国的农村改革探出了一条新路。
意图：文物是时代的记录，每一件文物背后都隐藏一个感人的故事。讲述文物里的故事，真实而感人。通过听小岗村“生死契约”的故事，将当时中国农民为了生存而孤注一掷的鲜活形象和感人场景呈现出来，使学生把“农村改革”与这张摁着鲜红手印的“生死契约”形成牢固的映射联结。强化“1978年12月12日夜”“农民家中”“坐牢杀头”等故事细节，把学生引入特定的场景，了解中国农村改革“家庭联产承包责任制”的内容，理解当时的“天下大势”和“十一届三中全会”做出“改革开放”的决策是瓜熟蒂落。
三、农村改革的肇始
――贫穷不是社会主义
教师：彭森等人著述的《中国经济体制改革重大事件》中记载了这样的一个故事：
1977年11月，安徽省委书记万里走进了革命老区金寨县一户低矮的茅屋。在阴暗的房间里，见锅灶旁边草堆里坐着一位老汉和两个小姑娘。万书记亲热地上前和他们打招呼，伸出手想和老汉握手。谁知老汉一动不动，旁边的两个姑娘也用羞涩的眼光打量他。万里很纳闷，陪同的地方干部再次告诉老汉：“新上任的省委第一书记来看你了”。老人这才勉强地弯着腰，颤抖着，缓缓地站起来。这时万里惊呆了，老人竟光着下身！村里人又指着两位姑娘说：“她们也没有裤子穿，天太冷，蹲在锅边暖和些”。万里哽咽得一句话也没说出来。
回到省里，万里同志泪流满面地说，革命成功了这么多年，老百姓还这么穷，我们对不起老区的人民群众啊！他拍案而起，“贫穷绝不是社会主义！”在他主持下，安徽省委开始抵制中央少数领导人仍然倡导的“农业学大寨运动”，并迅速制订了六条举措发展农业生产，扩大生产队在经营管理方面的自。
问题：安徽省委领导的做法与小岗村的“生死契约”有什么关系？其意义何在？联系起来看，中国的改革有什么特点？
（“”结束后，中央少数领导人仍然维护过去的“左”倾思想和政策，安徽省委等地方领导的纠偏行为实际上为小岗村等地方的农民，进行自发改革提供了有利的政治条件，同时为十一届三中全会的召开和实现伟大的历史转折营造了良好的社会环境。联系起来看，中国的改革是自下而上和自上而下两种方式相互作用的合力促成的。）
意图：讲述小岗村“生死契约”故事，可以让学生感受中国农民的冒险与创新精神。但仅此而已的话，可能会误导学生，使他们过高地估计小岗村探索的意义，认为就是小岗村的农民决定了中国改革的道路。讲述万里同志和安徽省委的故事，尤其是强调故事发生的时间即小岗村“秘密约定”一年前的“1977年11月”，有利于防止学生在认识上出现偏差，有利于他们理解中国改革探索的特点。没有裤子穿的事情在今天是无法想象的，听完这个细节，学生内心会受到震动，更加深刻地理解农村改革的必要性。
四、改革从农村走向城市
――第一只螃蟹的味道
教师：中国经济体制改革在农村率先进行，逐步波及城市，被戏称为第二次“农村包围城市”。1983年2月《人民日报》刊登了一则有点“耸人听闻”的消息，标题叫《在国家经委和江西省委支持下卢火根冲破阻力承包办厂》：
卢火根原是国营丰城硫酸磷肥厂的一个中层干部，小厂500多名职工，因为长期“吃大锅饭”，人浮于事，连年亏损。卢火根家住农村，他看到原先出工懒洋洋的农民，在联产承包后精气神全被激活了，庄稼越种越好。承包的作用究竟有多大呢？凡事爱琢磨的卢火根在家里做起了试验，把鱼烧好后，平均分给了四个孩子。吃饭前，跟孩子们交代清楚，中午就这些菜，晚上也没有菜，必须计划着吃。这一次果然与平常的“大锅饭”很不相同，每个孩子不仅都吃饱了，而且还都剩了鱼，留着晚上吃。最小的孩子只有3岁，都知道鱼“包干”后就要自己精打细算了。
“吃第一只螃蟹”，让卢火根尝尽了酸甜苦辣。搞企业承包经营，在当时真是骇人听闻、离经叛道。他从1982年开始先后9次写信给《人民日报》等重要报纸，询问国营企业能不能像承包土地一样搞承包，都被一一否定。最后他又把信写给原国家经委副主任袁宝华，袁打电话给省委第一书记白栋材，两人一致表示支持。卢火根承包后将“责”和“利”统一起来，把全厂干部职工进行分流重组。许多人的铁饭碗被端掉了，有人上门吵闹，有人出言威胁，有人散布他迫害工人的政治谣言。但是，承包一年后，企业实现了大幅度的营利，各种谣言不攻自破。
问题：1.我国城市经济体制改革在1984年全面展开，1983年初卢火根就开始搞承包，他承包经营的思想是怎样产生的呢？2.得到了国家权威部门和江西省委支持，卢火根才成功地承包工厂，反映了什么问题呢？3.长期亏损的企业到卢火根手中一年就营利了，他究竟是怎么做的呢？
（从故事来看，卢火根的经营思想显然受到农村改革的启发。1984年之后，我国城市改革全面展开，实行政企分开，推行厂长（经理）负责制。从改革方式来看，实际上就是农村改革将土地所有权和生产经营权分开做法的继续。“第一只螃蟹”的味道充满了酸甜苦辣，承包的道路坎坎坷坷，原因在于当时整体上的高度集中的计划经济体制并不支持他的行动，加之惯性思维的阻碍，卢火根的起步非常艰难。但他经过一年的承包经营就获得了巨大的成功，正反映了改革势在必行和承包经营方式的积极意义。）
意图：无论是本身的内涵还是长期积累的问题，城市经济体制都非常复杂。比起农村改革，城市经济体制改革要困难得多，要让学生深入学习，难度也不小。理解学习必须有具体素材和条件，运用卢火根承包经营的故事，学生就应该很容易理解：1.由于体制制约、人为阻碍、惯性思维等多种因素的影响，城市经济体制改革的步履极为艰难；2.城市经济体制改革在很大程度上借鉴了农村经济体制改革的做法，在不改变公有制的前提下改革经营管理方式和产品分配方式，推行各种形式的承包经营责任制；3.生产关系对于生产力有很大的反拨作用，前者适应后者就能促进后者的发展，反之则阻碍后者的发展。
五、为什么要对外开放？
――格里希效应
教师：1983年邓小平谈到“利用外国智力”问题，在他的倡议下，各地开始延请一些外国专家帮助工作。
德国有一位研究发动机老专家，名叫格里希，1984年武汉市委、市政府正式聘请他担任武汉柴油机厂的厂长，举世瞩目。这个洋老头不简单，工作非常深入，在两年任期内撰写了20多万字的企业管理方案，实行以岗位为核心的结构工资制。在格里希的严格管理下，武柴的产品质量迅速提高，开始向国外多个国家出口。他的管理模式简洁高效，经专家们的论证，对中国国有企业的改革具有普遍的参考价值。格里希良好的工作成果很快形成了一种效应，中国的许多单位都开始面向国际市场招聘人才，到20世纪末，“洋厂长”“洋顾问”“洋教练”已经遍布各行各业了。
问题：格里希对中国的现代化建设做出什么贡献？由此怎样理解对外开放与内部改革的关系。
（格里希为振兴老牌国营企业作出了贡献，更重要的是他所推行的管理模式和工资制度，影响深远，在中国形成了广泛的效应。由此，可以发现对外开放与内部改革存在密切的关系：通过内部改革，形成有利于对外开放的条件；通过对外开放，反推内部改革走向深入；如果把中国现代化建设看成“一体”，改革和开放则是它的“两翼”，两者相互关联，缺一不可。）
意图：从1980年设立四大经济特区开始，经过十多年的努力，中国形成了从沿海到内陆的全面对外开放的格局。教科书对这一过程叙述比较详细。其实，设立经济特区、开放城市、经济技术开发区等，都是一种手段，其目的还是在于加强与发达国家和地区的商品贸易，吸引资金、技术和管理经验。而人民版教科书关于对外开放的内涵问题只字未提，意义影响只有一两句概括性的语句，这必然会使学习理解发生缺憾甚至错误。当然，教师也可以简明地把这些道理告知学生，但恐怕难以形成深刻的印象。通过听“洋厂长的故事”，学生想象有那么一位倔强的外国老头，想象他那特别的管理模式，理解对外开放不仅是直接引进先进的商品、技术、管理经验等，更重要的是这些引进来的东西还会对中国的内部改革形成巨大的反推作用。
六、强化与提升
――英雄相惜，赞扬邓小平
教师：据刘金田《走出国门的领袖――邓小平》一书记载：
1957年中国代表团访问苏联，在同赫鲁晓夫私下交谈时，指着远处的邓小平说：“看见那边的矮个了吗？他很聪明，既有原则，又灵活，前途无量。”二十年之后，当邓小平重新登上中国政治的前台，他过人的胆略与广大人民内在的改革要求相结合时，中国社会开始了从农村到城市、从内政到外交的天翻地覆的伟大转折。
意图：运用这个小故事作为全课的结语，强调邓小平的个性与能力，强化改革开放的主题，意趣绵长，会引发学生的沉思和遐想。
七、教后反思
本课兼顾历史发展脉络和学生认知路径的共同需要，推进教学过程。历史发展的脉络是：农村改革探索城市改革跟进；改革与开放相互促进，“双翼齐飞”。学生的认知路径是：进入情境激发兴趣感悟理解。本课在策略上引进了故事化教学，学生整堂课都沉浸于故事氛围中，时而用想象描绘历史场景，时而以逻辑推理事件因果，理解真正成为了课堂上主要的学习活动。
故事化教学并不鲜见，但如何把故事有效地“化”入教学中，是本课探索的主要目标。“”结束后的十余年时间，是中国历史上变化最剧烈的时期之一。教材从国家决策和社会转型的宏旨立论，对改革开放初期的一段历史做了概要性叙述，离90后高中生的生活经验和兴趣爱好相差太远。本课采用故事化教学，不只为激起学生的学习兴趣，更在于把故事作为资源、作为手段、作为途径，实现理解学习。
以目标引领教学的设计策略本身没有错，但片面强调每一课时的目标，并企图简单化地把目标作为结论硬塞给学生，而不能用符合学生认知规律的手段去设计，是极为错误的。不妨把历史细节放大，努力让学生看到翔实的过程，使他们既有感悟的素材又有理解路径。这样看来，故事化教学应该是回归历史教育本真的一条有效路径。
论文关键词：制度创新，农民收入，增长
一、20世纪80年代开始的家庭联产承包责任制：农民收入快速增长的原动力
作为诱导性制度变迁的一个典型案例，农村家庭联产承包责任制的实施，一方面，调动了农民从事农业生产的积极性，使农民压抑了多年的劳动热情得以迸发，这是形成在以后的数年中农村经济较快发展的主要因素。或者说，新的经济体制解放了农业生产力，而最主要的方面自然是劳动力这一要素的解放，极大的促进了农业生产的发展。可以说，家庭联产承包责任制是在尚未完全理顺产权关系的前提下的制度变迁，这一制度至少将部分产权由集体回归个人，农民也因此获得了一定时期内在经营权和收益权上的某种程度上的个人产权形式。然后通过家庭这种基本组织形式是这种经营方式的成本和收益内在化，所以才具有较强的激励机制。这种制度变迁——或者更准确地说是对新中国成立初期农业经营模式的回归满足了小家庭经济模式这一中国历史传统，因此才有可能在一定时期内取得明显的经济绩效，使农民收入水平有较大幅度的提高。
另一方面，家庭联产承包责任制激发了农民对农业生产投入的积极性，促进了生产效率的提高。而且，在承包责任制实施初期，不少地区（如作者所了解的豫北多数地方）原有的农业技术推广网起到了相当积极的作用，农民对农业科技相当重视毕业论文模板，优良品种的推广、化肥的广泛使用等等，都是促成1980年代初农业大丰收的重要因素。虽然当时农产品的价格较低，但与社会整体物价水平相比较，农业的丰收以及国家对农产品的适度提价，给广大农民带来了相当大的实惠，农业经济的发展及农民生活状况的改善程度是前所未有的。1978年全国农业人均纯收入仅为133.6元，到1986年为423.8元，年均增长27.15%。城乡居民收入差距由1978年的2.57倍，下降到1980年代中期2倍左右[2]。
二、制度创新的滞后：农民收入在徘徊中增长
从制度变迁角度看，真正对农村经济以及农民收入产生重大影响的因素依然是中国经济由计划经济到市场经济的转变，而这一转变从本质上乃是由1970年代末的家庭联产承包责任制开始的。尽管1990年代初中央确定了在我国建立在市场经济体制，但对于农民来说，这种变化就是1970年代末制度创新的延续。或者说，1990年代初中国经济体制的变化对城市的重要程度远远大于农村。尽管不少人认为1990年代的前半期农民收入处于反弹回升”时期，仍然有理由认为，在1985年以后的时间中，我国农民收入总体上处于在徘徊中前进的状态，尤其是受1996年下半年以后的一个时期经济不景气的影响，农民收入增长速度更为缓慢。
林毅夫的研究表明，中国农民的实践引发了农村经济体制的巨大变革和经济的迅速发展，这说明劳动者不仅在适应体制，而且也在推动着体制变革。他认为，农村改革成功的关键是农民能自主经营，从而激励了农民创业[3]中国知网论文数据库。彭军涛等人的研究表明，制度变迁是农业经济增长的原动力”[4]。对农民收入增长的研究显然和上述结论相吻合。可以说，1980年代中期以后，除了农业产业化这一未完成的且对相当多的农民并未产生影响的新制度，在农业经济中没有形成根本性的、有重大影响的制度创新，这就导致了农业领域的变革远远落后于城市中其他行业的变革，农业劳动生产率依然处于极为缓慢的提高过程之中。
三、现阶段农村制度创新的供求及其特点
按照新制度经济学的理论，制度变迁可以区分为强制性制度变迁和诱导性制度变迁。其实，无论是我国经济体制改革初期的家庭联产承包责任制，还是后来政府所制定的一系列农业和农村经济政策，直到2004年初的中央一号文件，很难严格区分这两种看来性质不同的制度变迁。可以说，诱导性制度变迁要成为现实，通常需要政府部门的默许；而强制性制度变迁自然也需要社会大多数成员的认可，否则也不可能成为现实的制度，甚至有可能导致政权的更迭。因此，使用新制度经济学理论分析现实问题毕业论文模板，必须具体问题具体分析。我国经济体制改革以来农村经济制度的变迁是歧视上述两种类型的制度变迁的交错和结合。只不过目前的农村经济制度变迁带有更多强制性”特征罢了。如若追根求源，这种强制性”其实仍然是在农村经济发展的基础上，广大农民的意愿的体现。
所以，在制度需求的诱导下，实行主动的、强制的”、供给主导式的制度供给，是我国目前乃至今后相当长时期内农村经济制度变迁的基本特征。
四、寻求增加农民收入的制度创新
促进农业经济增长和农民收入水平的不断提高是一个复杂的系统工程。如何建立起为实现既定目标的高效、公平的制度体系，既是问题的关键，也是难题所在。
1.完善土地承包责任制，以产权制度创新保护农民的利益，激励农民的生产积极性
现行的土地制度在效率上仍然有改进的空间。从节约交易成本和保护农民的利益角度看，一方面，由于一部分农民对土地的依赖程度在弱化，土地不再是这些农民的唯一的生活来源，实行土地的最终所有权和法人财产权的分离，允许一部分土地实行有偿转让，并不是没有任何实际意义的。只要能保证集体拥有最终土地所有权，农民拥有土地的长久使用权和使用权的转让权，这对于提高土地利用效率，具有重要意义。
另一方面，允许农民自主的处置自己拥有使用权的土地，也是保护农民利益的根本措施。这也可以避免一些损害农民利益的对农民土地的强制征用行为。当农民在市场交易准则下自愿转让土地时，农民的利益才得到保障，才能使相当一部分农民真正从土地上解脱出来，转向非农产业，而继续从事农业经营的农民才可能通过经营规模的扩大和生产效率的提高而提高收入水平。
2.通过对农业经营方式和组织形式的改革，实现组织创新，提高农业生产的经营规模和农户抗御自然风险、社会风险的能力
诺斯认为，一个有效率的组织是经济增长的关键[5]。比较符合实际办法应该是：第一，鼓励农业领域的行业协会、行业组织等中介组织的建立，为农业生产提供信息和指导，进行行业管理；第二，允许和鼓励农民建立自己的合作组织和协会，以提高农民自身的组织程度；第三，进一步推进农业产业的一体化经营”，真正实现在农民自愿基础上的农产品生产、加工、储藏、销售等的一体化经营。这样做不仅能够提高农户抵御各种风险的能力，逐步提高农业生产效率，增加农民收入，更重要的是农民的利益得到了根本保障，使农民自愿的融入市场经济，促进农业及农村经济进一步市场化毕业论文模板，逐渐消除小农意识，促进我国社会经济的全面进步。
3.加快我国的城镇化步伐，逐步消除城乡壁垒，促进农村剩余劳动力转移
农业生产的发展，生产力水平的提高，绝大部分农民脱离农业生产是必然趋势。从我国目前实际看，不少农村的青壮年劳动力，在一年中的绝大部分时间其实并不在农村，并没有从事农业劳动，而是以农民工”的身份在城市中。因此，面临大量农民不断进入城市的局面，迫切需要解决的问题是：如何消除城乡壁垒，给农民进城提供方便，为城市发展提供足够的劳动力资源。改革户籍管理方式，给农民以平等的待遇，从国家政策上制定允许农业劳动力资源合理流动的政策，清理不合理的地区性劳动力流动限制政策，才是我国实现城镇化的当务之急。所以，有序的农业劳动力向城市的流动，既是实现城镇化的必然要求，更是减少农民数量、提高农民收入的根本所在。
4.适应农村经济的发展，因地制宜的逐步建立比较完善的农村社会保障制度，解决农村居民的后顾之忧
建立农村社会保障制度无疑是一个重大的现实及理论问题，也是在人口众多、经济比较落后的我国所面临的难题。据2004年的《中国的社会保障状况和政策》白皮书显示，2003年底，我国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人数为1257万人[6]。2004年，我国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点。这是我国农村社会保障制度的巨大进步。
对于发达地区，可以考虑借鉴城镇社会保障的做法，实现城乡一体化”；一般地区，先从最低生活保障、养老保险和医疗保险入手，创造条件，逐步展开；经济落后的贫困地区，要把社会保险与救济救灾工作统一起来，扶持贫困户参加社会保险，提高农民战胜灾害、脱贫致富的能力中国知网论文数据库。在社会保障的模式选择上，应以社会统筹与个人账户相结合为主，资金的筹措应为个人交纳、集体补助和国家扶持相结合毕业论文模板，缴费标准与养老金标准都不宜定得过高。此外，各级地方政府应高度重视农村养老保险金的管理与保值增值工作，建立健全相应的财务核算、审计监督等项制度。
5.改革教育体制，大力发展针对农民的职业教育，提高农民的文化素质，为农村劳动力转移和城市的发展提供数量足够和质量合格的劳动力资源
解决问题的办法应该是：农民基本免费接受培训，资金的来源除了主要靠政府财政拨款，还可以发动社会赞助，可以由用人单位适当提供小部分资金等等。河南省郑州市培训进城农民工”的经验教训值得关注。据河南电视台报道，农民工”不是不想参加培训，而是缴纳不起近千元的培训费。无论采取何种措施，仍然从事农业经营的农民和进城的农民，文化素质和技术水平不能得到提高，农民收入的提高都是空谈。
6.农村金融制度创新
长期以来，资金制约一直是影响农民增收、农业发展、农村繁荣的主要障碍。要盘活农村经济，增加农业生产发展的后劲，拓展农民增收的渠道，创新农业金融制度，改革农村金融经营管理方式是当务之急。
目前我国农村金融体系主要由中国农业银行、农业发展银行、农村信用合作社等构成。这种以农村信用社的合作金融为基础，以农业银行这种商业金融和农业发展银行这种政策金融相配合的各司其职、分工合作的农村金融体系，应该说是比较合理的。
目前，我国农村信用社改革的试点已经启动，不论是采取农村商业银行的形式，还是实行股份合作制形式，还是在贫困地区施行互助式的信用合作形式，或者是建立农发行的基层网点机构，都应以服务三农为宗旨，真正发挥农村金融主力军作用。农村是信用社的根据地，农村信用社的市场定位应该是服务三农。因此，要用发展的观点正确理解和把握服务三农的内涵，充分发挥机构网点的优势，不断研究农村市场，挖掘农村市场潜力，改进支农服务的手段和方式，如：根据农业生产特点，在春耕、夏收、秋播、冬藏的不同时期农村信用社的服务要做到不误农时、不误民需、不误民力，切实为农民增收、农业发展服好务。
7．农村财税制度创新
在中国，广大农村居民所赖以生存的农业是一个弱质产业，受自然条件和市场变化的影响很大，因此毕业论文模板，就特别需要政府财政的扶持和帮助。
在财政支出上，一是要提高中央财政支农支出的比例，总结以往的经验教训，在国家的预算支出中应根据农业发展的需要确定一个合适的支农比例，既要确保了足够的支农财力，又要避免在支出管理上的随意性、多头性；二是优化支农结构，特别是一些专项补助资金的确定要科学、合理，让有限的财力发挥更大的效用，避免撒胡椒面式的做法带来财力的分散和效率的低下；三是借鉴国外经验，用足用好WTO规则范围内的农业补贴政策，增强弱质产业的国际竞争力，增加弱势群体的收入水平，使其尽快改变贫困面貌；四是加大财政转移支付力度，确保基层政权在农业税费取消以后，不因政府财力减少而使农民负担返弹。五是强化支出管理力度，实行财政资金的绩效预算和使用管理上的责任追究制，确保财政资金安全有效。
除了通过上述制度创新及措施，不断完善政府关于农业领域的各项制度外，改革基层政府管理体制，精简机构等等，也都是提高农民收入的重要途径。只要各级政府切实努力，尽可能的避免空谈，农民收入增长缓慢的问题是一定能够得到有效解决的。（本文是郑州大学西亚斯国际学院2011年度校级科学研究项目-后税费改革时代制度创新与农村问题研究的阶段性成果，立项编号2011KYYB19）
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>>户籍制度改革对我国农村劳动力迁移方向的影响户籍制度对我国农村剩余劳动力转移的约束分析《基于劳动力乡村―城市迁移的我国户籍制度改革研究》评介谈户籍制度改革对农村劳动力转移的影响完善我国劳动力市场的影响因素研究综述歧视对我国劳动力市场的影响及其对策养老金制度对劳动力市场影响的研究综述浅谈我国劳动力市场的变化及其经济影响城市化进程中户籍制度改革与城乡劳动力市场相关性研究对我国户籍制度及其改革的若干思考浅析日本农民工户籍制度及其对我国的启示浅析制度对我国劳动力转移的影响浅析经济危机对我国劳动力市场的影响论延迟退休对我国劳动力市场的影响我国劳动力市场分割理论研究综述我国农村劳动力就业制度研究劳动力比较利益对我国劳动力资源优势的影响我国户籍制度改革的意义及对人口迁移的影响我国户籍制度改革对农村人口流动的影响分析浅析我国户籍制度的改革常见问题解答当前所在位置：l（2009-7-1）.
其次，户籍制度改革地区差异较大。小城镇户籍制度改革对东部地区城镇化起到了一定的积极作用，而对广大西部地区起到的效果十分有限。汪玉凯[ZW（DY]人民网：《汪玉凯：户籍改革难度大不能“一刀切”》.基于此提出户籍改革不能“一刀切”，要根据城市规模和综合承受能力进行调整。此外，户籍改革并非只是简单落实城市户口问题，要考虑到就业等一系列相关问题。
最后，户籍制度导致户易，其实质是裸的金钱交易。由于地方政府在这块有比较大的自，又可以通过变卖户口获得短期可观收益，于是在各地愈演愈烈，带来了极坏的社会影响。
3.2改革建议与趋向
现行户籍制度广受诟病，这一和计划经济同时建立起来的制度造成城乡劳动力人为分割，使得数亿务工农民不能享有和城市居民同等的教育、医疗、社会保障等公共服务。十报告中明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。
基于此，有的学者提出，中国彻底改革户籍制度，应让市场来调节人口的流动（潘义勇，1998潘义勇.实现人口零增长的自然机制[J].学海，1998.；岳智明，1999岳智明.中国宪法应恢复迁徙自由[J].河南社会科学，1999.；江奔东，1998江奔东.论市场对人力资源配置的基础性作用[J].文史哲，1998.；刘俊武，1999刘俊武.迁徙，是用脚投票[J].粤海风，1999.等）
。即当一个地区（城市）需要更多的劳动力时，工资的上涨会吸引更多的劳动力流入；而劳动力流出地则因劳动力的减少，一方面失业（待业）现象减少，另一方面较低的工资水准亦可适当上调。此动态过程直至劳动力流入地与劳动力流出地之间达到一个动态平衡点，劳动力的流动就会自动停止。
夏先良与王迎新（2002）夏先良，王迎新.中国户口制度改革的理论分析[J].城市管理，2002.又指出我国户籍制度改革进程是由经济内生决定的，城市经济发展的需要推进着户籍制度的改革进程。那些放开户籍限制的城市也没有出现人们担心的问题。放开户籍限制不会构成对城市就业、住房、治安、交通的压力，反而创造了发展的契机。
各方观点不一，但是一致都认为现行的户籍制度应改革，使之与当前社会经济发展相适应。虽然说户籍制度改革是一项任重道远的复杂任务，但是只要国家政府、社会全体和人民群众能齐心协力。就能消除户口待遇差别，建立农村剩余劳动力市场体系；建立城乡统一的户籍社保制度；积极稳妥推进户籍制度改革。
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关键词农村信用社风险管理防范措施
引言
在全球经济一体化的今天，金融改革日新月异，银行业营运规模和交易范围也在扩大。农村信用社是我国金融体系重要的一部分，是最基本的农村金融体系。在深化农村信用社改革的发展中，我国农村信用社发生了巨大的变化，取得了骄人的成绩。同时，常年累积的金融风险也逐步暴露出来，为了促进农村信用社更好地发展，有必要分析风险存在的原因、研究相关防范的策略。
1.农村信用社概述
1.1农村信用社的概念
农村信用合作社是经中国人民银行批准设立的，以社员入股形式组成，实行民主管理，简称“农村信用社”。农村信用社是独立的企业法人，像其他商业银行一样，用其全部资产承担农村信用社的相关风险责。依法享有民事权利，其合法权益、财产和相关的业务活动受国家法律的保护。其主要任务是：筹集和适时调节农村基金，对农业的发展给予支持并以此带动整个农村的综合发展，支持各种形式的合作经济和社员家庭经济，限制和打击高利贷等相关违法行为。
1.2机构特点
我国农村信用社虽然是银行类的金融机构，但也有其自身的一些特点。主要有：（1）主要资金来源是合作社成员缴纳的资本存款以及保留的公积金存款，贷款主要用于解决其成员的资金需求。（2）为互合作金融组织，其业务经营主要建立在民主选举的基础上，由会员指定的人员去管理和运作，并承担起相应的责任。最高权力机构是由社员组成的代表大会，而理事会主要负责管理具体事务和业务运营。（3）办理业务手续简便灵活，这主要是因为业务对象大多数就是社员。
2.我国农村信用社的风险产生原因分析
由于我国农村信用社是农村金融体系的基础，所以其存在的风险与其他银行类金融机构不完全相同，我国农村信用社面临的风险主要有操作风险、制度风险、利率风险、流动性风险、贷款风险等。风险产生的原因是多样的的，其造成的影响不可忽略。
农村金融体制改革滞后。农村信用社的改革是滞后于整个社会经济和金融改革的，这主要是由其自身特点造成的。其主要业务范围与对象基本是在农村地区，加之员工本身的素质不高，更加造成了改革的落后。
（2）管理不科学。自农村信用社与农业银行脱钩后，面临着人才的缺失，许多人甚至不熟悉金融基本业务和金融政策法规，难以胜任本职工作。一些信用社在日常工作中并没有业绩奖励机制，对违规经营的没有采取惩罚措施，难以形成团结一致干好工作的良好势头。
（3）经营机制落后。按照有关规定，基层农村信用社应当建立起“自担风险、自我发展、自负盈亏、自主经营”的经营机制，完全自主经营并承担相关的责任。可实际情况却并非如此，多数信用社都只是约束了放贷的相关行为，却没有制定全面的效益考核办法和放贷激励的机制，“怕贷”、“惜贷”、“惧贷”思想较为严重，限制了业务的拓展壮大。
3.农村信用社的风险防范对策与建议
3.1实行区别对待的优惠政策
我国农村信用社在支持农村经济的发展上充当着重要的角色，其资金投向具有高风险性，所以应在财政和税赋相关领域给予一定的政策优惠。这也是是世界各国合作金融发展的普遍作法。财政政策上，应当进行相应的政策补贴。在税赋上，国家对信用社的营业征税应该同比进行税务减征，这样才能不断的增加信用社盈余公积金，充足资本。
3.2建立健全的法规制度
（1）加快立法进程。尽快出台相关的农村合作金融法，将农村信用社的性质、宗旨、地位、服务对象、业务范围等以法律的形式明确标注，确定信用社应享受的税收、贷款和再贷款利率等相关责任和权益，并依法对信用社的日常经营活动进行约束和规范。（2）小金融机构应该建立起存款保险制度以分散农村信用社所面临的风险。现阶段国农村信用社的亏损比较严重，为避免由此造成的支付风险，可以借鉴西方发达国家的经验，建立类似的中小金融机构存款保险公司。在信用社出现资金短缺危机或在遭到破产清算时，能给予小额存款户一定补偿，尽量降低损失。
3.3加强金融监管与金融服务
重点监管信用社的清偿能力、资产质量、资本充足率等，要切实把监管责任制落实到实处。并对监管方式进行改进，建立信用社风险预警机制，及时防范和化解信用社存在的潜在风险隐患。同时，也要加强信用社的服务能力，为农村信用社经营和发展创造更有利的条件，督促信用社在经济金融快速发展的新形势下尽快适应，增强市场竞争能力。
结语
农村信用社是社会主义新农村建设中的主力军，作为农业、农民和农村经济发展服务的合作性金融机构，对社会经济发展起着至关重要的作用。风险管理是关系到农村信用社健康发展的重要新平台，本文对目前关于我国农村信用社面临的风险问题进行了论述和分析，可见，为建立一个切实有效的风险管理体系，保障我国农村金融事业的稳定发展，还有许多工作要做。相信通过各方面的努力，农村信用社的风险问题能够得到有效的解决。
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当前围绕农村信用合作社体制改革所进行的争论，其焦点在于合作制在我国农村到底具备不具备生存条件？如果具备，那么农村信用合作社应该如何规范和发展？如果不具备，那么农村金融组织的主体形式应该是什么？实际上，关于合作制问题的争论由来已久，这个事实本身可能已经在一定程度上表明，合作制这种金融组织形式在我国农村确实存在着客观需求。然而，围绕合作制问题长期争论不休，而且至今尚未得出明确结论，可能也在一定程度上意味着合作制是否存在客观需求，不一定是我国农村金融改革和发展过程中最基本的问题。最基本的问题可能是需要进一步认清现阶段我国经济金融发展的主要特征，并以此为基础对我国农村金融改革的基本思路作出新的选择。
一、合作制问题为什么会争论不休？
关于合作制问题的争论，大致可以归纳为两种较有代表性的观点。一种观点认为，我国农村信用合作社不符合合作制的原则，所以农村金融改革和发展的重点应该是按照合作制原则改造现有的农村信用合作社（龚方乐，2000）。这种观点可以称之为坚持合作制的观点。另一种观点则认为，我国农村信用合作社不符合合作制原则的历史已经表明，这些原则在我国农村金融领域是行不通的，因此，农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行（谢平，2001）。这种观点可以称之为放弃合作制的观点。
根据合作金融理论，合作制原则包括以下一些要点：（1）实行一人一票制的民主管理；（2）对所有人平等开放；（3）不以盈利为目的；（4）不负债经营以保护会员利益等（史纪良，2000）。如果用这些原则来衡量，那么，长期以来我国农村信用合作社的确是非常不规范的。但是，在不同时期导致不规范的原因却是不一样的，所以不能不进行具体分析。
首先，改革开放以前，在传统计划经济体制下，既不存在市场经济主体和市场经济运行机制，也不具备与市场经济相适应的社会信用环境，因而也就根本不可能存在作为市场经济主体的、符合合作制原则的农村信用合作社。当时的农村信用合作社不过是为打击农村高利贷而设立的、为农民发放口粮和基本生活（医病）贷款与传统计划经济体制相配套的政府机构的附属物。事实上，当时不但缺乏实行合作制原则的主观意愿，也不具备实行合作制原则的客观条件。所以，对这个时期里合作制问题的争论实际上没有多大实际意义。
其次，从改革开放以来到90年代中期，随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济的不断发展，金融业也获得了前所未有的发展，农村信用合作社也伴随着金融业的发展而发展起来。然而，居于垄断地位的国有银行基本上还是作为政府机构而不是市场经济主体来办，仍然相当缺乏经营自和承担经营风险的能力。所以一直由（四大国有银行之一的）农业银行管理的农村信用合作社的发展也主要是表现为数量型的扩张，其性质和经营仍然主要受到行政体制的影响。但是，市场经济体制的初步形成和社会信用环境的初步改善，使农村信用合作社的性质问题越来越引起关注。在明确国有商业银行改革的大方向是必须办成与市场经济相适应的商业银行的同时，农村信用合作社要按照合作制原则来办的观点也日益成为主流观点。并且，合作的某些原则，如合作社“由社员人股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务”等，已经写入了国务院的有关文件之中。但也不能不看到，一方面，农村信用合作社的改革进程必然会受到国有商业银行改革进程的制约，即在国有商业银行尚未能做到自主经营，自负盈亏之前，很难想像合作社原则会在农村信用合作社得到有效贯彻实施。另一方面，社会信用环境还相当不尽如人意，按合作制原则经营农村信用合作社的客观条件还有一定差距。所以，在这个时期里关于合作制问题的争论尽管已经越来越具有实际意义，却还难以有效实施。
再次，从90年代后期以来，我国经济发展和体制改革都进入了一个以注重规范为主要特征的阶段。这一特征在金融领域里表现得尤为明显。一系列整顿金融机构，规范金融秩序的措施陆续出台；无论在城市金融领域还是在农村金融领域都相继发生了一些前所未有的破产、关闭、兼并、重组等案例。这些案例，一方面暴露出一些原来早以潜伏着的金融风险并形成了一定的经济损失（这是早晚都必然会发生的事情）。另一方面也大大增加了人们的风险意识，对市场经济秩序进一步趋向规范和改善社会信用环境起到了相当积极的促进作用（这是不可否认的客观事实），从而为金融机构行为规范化营造了更加良好的外部条件。所以，从90年代后期以来，关于合作制问题的讨论越来越热烈，而且也越来越具有现实意义，以至于可以说，它已经不是一个能不能实行的问题，而是变成一个如何实行的问题了。
如此看来，坚持合作制的观点和放弃合作制的观点各有短长。坚持合作制的观点始终看到合作制原则在我国农村存在着生存和发展的客观需要，而且这种客观需要随着经济金融的发展和体制条件的演变而变得越来越具有实际意义，这是正确的。但是，这种观点忽略了是否具有按合作制原则办农村信用社的主观意愿也是实行条件之一，如果不同时具备这个实行条件，再强烈的客观需要也难以转变为现实。放弃合作制的观点则正确地指出，几十年来我国农村信用合作社之所以远离合作制原则，其中一个重要原因，就是因为缺少按照合作制原则去办农村信用社的主观意愿。而只要缺少这个主观意愿，不但在客观条件不具备时，就是在客观条件具备时，合作制原则也难以得到有效的贯彻执行。但是，正像客观条件是可以改变的一样，主观意愿也是可以发生变化的，尤其是当客观条件已经变化之后，主观意愿的变化就具有更大的可能性和必然性，而放弃合作制的观点正是忽略甚至否定了这一点。由于这两种观点各有短长，所以虽然争论不休，却很难有实际结果，而事物的实际发展很可能会是另外一种结果，这种结果正是我们下面所要讨论的。
二、我国经济金融发展现阶段的主要特征
经过2O多年的改革开放，我国经济发展和经济体制都有了很大变化，呈现出一些新的阶段性特征。这些特征不仅在城市经济领域有明显体现，而且在农村经济领域也有明显体现。一是由于各地区经济的普遍发展，国民经济总量水平显著提高，综合经济实力大大增强，从而使经济发展的主要动力正在从数量型扩张向效益型提高转变。这种转变对经济体制也提出了相应的客观要求，促成其发生了相应的转变。二是伴随着经济总量的扩大，经济结构明显趋于多元化和多层次化。多元化是指各种所有制形式、各种经济组织类型、各种经济发展水平的经济主体在市场中都已稳定地占有相当的比例，且都呈现出良好的发展前景。这一特点在东南沿海经济较发达地区体现的尤为明显。多层次化是指在全国经济共同发展的过程中，不同地区的经济发展水平之间的差距进一步拉大。这一特点在农村经济领域体现的尤为突出，东部经济较发达地区和西部经济欠发达地区人均GDP水平相差十几倍甚至几十倍。经济结构的多元化和多层次化，对经济组织结构也提出了多元化和多层次化的客观要求，并促成了经济组织结构向多元化和多层次化的方向转变。三是与经济总量和经济结构所发生的变化相适应，经济体制进一步呈现市场化。现阶段经济发展对经济体制的要求已经不再是简单的放权让利，而是越来越强烈地要求按照公平竞争的原则加以规范。削除不公平竞争，整顿不规范市场秩序，不仅成为经济较发达地区，而且也成为经济欠发达地区经济能否进一步发展的必要条件。这一特点集中表现为各经济主体的市场风险意识普遍得到增强，市场竞争能力普遍得到提高。而市场风险意识的增强和市场竞争能力的提高，反过来又为市场经济主体的进一步发育提供了更坚实的基础。
经济发展和经济体制现阶段的上述特征在金融领域也得到明显体现。一是伴随着经济总量的扩大，金融总量也迅速扩大；与此同时，金融业务的发展也呈现出从数量型增长向效益型增长的转变。二是金融机构也明显多元化，这不仅表现为金融组织体系的多元化，即非国有独资金融机构的种类和数量不断增多；而且表现为金融市场体系的多元化，即非国有独资金融机构业务量在金融市场业务总量中所占的比例不断上升。三是金融体制也进一步市场化。金融作为高风险行业，在过去一些年里吃了更多不公平竞争、不规范市场秩序的苦头，因而也形成了更强烈的风险意识和规范竞争要求，这为进一步规范金融市场竞争提供了更加有利的条件。
经济金融发展现阶段特征对农村金融改革的要求可以概括为：通过多元化和规范竞争促进发展。但是长期以来我们受单一化传统思维模式的影响，总是想找到一种办法来解决所有问题。这种思维模式至今仍困扰着我们对农村金融改革思路的设计。如前所述，坚持合作制的观点尽管在主张按合作制原则来办农村信用合作社这一点上是无可非议的，但似乎把合作制原则绝对化了，以为仅靠这一种办法便能解决农村金融改革和发展中的所有或主要问题。再如前所述，放弃合作制的观点尽管在分析我国农村信用合作社不规范的历史原因方面是十分深刻的，但却因此否定合作制原则今后仍然可以得到贯彻执行，这就像因为国有商业银行过去不规范而得出今后必然不能规范的结论一样显得缺乏内在逻辑的～致性；而且用组建股份制商业银行的单一化思路来取代农村信用合作社，实际上也流露出受传统思维模式影响的痕迹。说到底，像其它方面的改革一样，农村金融改革思路也不是一个单纯的主观设计问题，而是如何认识农村金融发展的客观需要，从而按照或适应这种客观需要去设计。在农村经济金融已经并且还将更加明显地呈现出多元化发展特征的今天，我们需要对此有更加清醒的认识。
三、转换思路，推动农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化方向发展
为什么要提出农村金融改革转换思路，为什么要提出农村金融组织向多元化、农村金融市场向规范化的方向发展，这要从目前正在试点的以县为单位的农村信用联社一级法人说起。去年曾经提出过两种农村金融改革方案，一种是把农村信用联社改造为由农业银行控股的农村合作银行；一种是取消各个独立的农村信用社的法人资格，以县为单位组建只有一级法人资格的农村信用联社。后来在江苏开展了以组建县农村信用联社一级法人为主要内容的农村金融改革试点工作。这项工作计划于今年内结束。届时有可能允许各地农村信用联社依据本地实际情况进行选择。或者组建农村合作银行，或者组建一级法人的县农村信用联社。如果从实际情况出发，由于中西部地区经济金融条件较差，距离组建股份制农村合作银行的差距较大，因此自愿组建农村合作银行的可能性不是很大，数量不会很多。即使在东南沿海经济金融条件较为发达的地区，也会因农村合作银行的组建要求高、经营约束严而缺乏自愿性。我们曾在宁波市9家县级农村信用联社（包括已于3年前完成了一级法人组建的鄞县联社）搞了一次十分深入的调查，结果表明，除了1家条件有一定差距的联社自愿改造为农村合作银行以外，其余8家（既有具备条件的，也有暂不具备条件的）都不愿意改造为农村合作银行，而只愿意改组为县农信联社一级法人。其原因主要在于现有的县农信联社从主客观两方面都难以适应股份制商业银行的改造要求。如果可以另作选择的话，不少县农信联社愿意选择股份合作制，实际上是指望利用这种变通体制，既可以享受到股份制扩充资本金等方面的好处，又可以免受股份制治理结构对经营者的约束。由此看来，在目前情况下实际选择的结果很可能会是县农信联社一级法人远远多于农村合作银行。
那么，对县农信联社一级法人这种改革方案到底应如何看待呢？第一，这种方案不失为从实际出发的一种现实选择。但是，也不能不同时看到，这种方案只能作为一种过渡性制度安排（而且过渡期越短越好），而不宜作为一种长期性制度安排。因为县农信联社一级法人不是一种规范的金融企业组织形式，与我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制，极易受到来自外部的行政干预而演变为严重的内部人控制。第二，从宏观管理角度选择这种方案的一个主要考虑恐怕在于，通过把农村信用合作社的法人组织扩大，达到把农村信用合作社的系统性风险纳人到可控范围的目的。因为国有商业银行体系庞大，且有国家信用作担保，其系统性风险基本上处于可控范围。而农村信用合作社各自为政，不成系统，其系统性风险没有国家担保，也超出地方政府财力的承受能力，所以需要采取某种方式将农村信用合作社的系统性风险纳入可控范围。但是，这可能是一种过高的期望值。以前通过扩大法人组织以降低金融风险的尝试（如海南发展银行兼并18家城市信用社）没有成功的先例；已有的县农信联社一级法人试点经验也表明，除非政府拿钱（如江苏），否则即使扩大了法人组织，县农信联社的风险也不会得到降低或有效控制（如三年前已实行了一级法人的宁波市勤县农信联社）。而如果政府有足够的钱的话，那么与其扶植过渡性制度安排，不如扶植长期性制度安排。第三，这种方案即使作为一种过渡性制度安排，在选择时也必须有一个重要的前提条件，这就是要同时作出长期性制度安排。不但要明确长期性制度安排是过渡性制度安排的必然演变方向，而且要鼓励并创造条件让长期性制度安排能够同时生长。否则，过渡性制度安排将失去过渡的实际意义。
由此可见，我国农村金融改革的基本思路需要从以单一模式为主转变为以多元化模式为主，从以过渡性制度安排为主转变为以长期性制度安排为主。这里特别需要强调指出的是，这两个转变是相互联系的，不可分割的。既然在现阶段经济金融发展条件下，县农信联社一级法人或股份制农村合作银行都不宜作出单一性的制度安排，那么，就应该允许（可以是逐步允许）多种形式的金融组织形式在农村同时生存和发展，以满足农村经济金融发展的客观需要。目前，这些适宜在农村经营和发展的金融组织形式不仅包括原有的农村信用联社（独立法人的和县农信联社一级法人的)、农业银行分支机构、农业发展银行分支机构等；还应包括合作制的农村信用社、股份合作制的农村信用社、股份制的农村合作银行（可以由农业银行控股，也可以不由农业银行控股）、农业发展银行的分支机构（对原有的、以承担政策性业务为主的农村信用合作社进行改造）、国有独资商业银行的分支机构、股份制商业银行的分支机构、甚至外资和合资商业银行的分支机构等；以及证券公司的分支机构、保险公司的分支机构、信托投资公司和财务租赁公司的分支机构或网点等。
然而，允许多种金融组织形式在农村金融领域共同生存、竞争和发展，并非单纯出于农村金融组织结构多元化的考虑，更重要、更长远的考虑在于把农村金融领域的过渡性制度安排和长期性制度安排结合起来，并且更突出地强调长期性制度安排。所以，除了县农信联社一级法人这种过渡性的农村金融组织形式之外，其它的农村金融组织形式（包括政策性农村金融组织形式）都要在生存和发展的过程中格外强调规范化。只有农村金融组织（从治理结构到内控制度）按规范化的要求进行组建或改组，其经营行为才能够规范，才能逐步形成规范化的农村金融市场，才能从根本上化解农村金融风险。不同形式的农村金融组织形式其规范化的要求有所不同，但结合目前我国农村金融领域的实际情况，有必要强调以下几种形式的规范化。
合作制的农村信用合作社。合作制原则前面已经列举过。目前农村信用合作社之所以不规范．主要是没有按照这些原则来办，而是按照国有商业银行的模式在办农村信用合作社，再继续这样办下去是没有出路的。应该明确，按合作制原则办农村信用合作社的目的是为广大农村居民提供社区化的、互（非盈利性）的、数额有限的金融服务。那些技术要求高、数额大、盈利性的金融服务应该由商业银行等金融机构去承担。因此，目前多数农村信用合作社都应该按照一人一票、民主管理、合作互助、非盈利性、社区化服务等原则逐步进行规范化改造。在欧、美那些经济金融条件高度发达的国家里，互的信用合作金融组织至今仍大量存在的事实表明，我国农村信用合作社无论在经济金融条件较不发达地区，还是较发达地区都有着广阔的生存和发展空间。为此，还需解决的另一个认识障碍是，农村信用合作社机构规模小并不是导致金融风险或防范化解金融风险不力的原因，而组织制度和经营行为不规范才是真正的原因所在。所以，通过规范农村信用合作社的组织制度和经营行为才是解决当前农村信用社风险真正有效的途径。
一、财政在农村综合改革中的重要位置
改革作为一项复杂的系统工程，其最理想的做法是整体推进，根据事先拟定的改革系统方案，全面启动，各个部分之间互相促进，可以收到事半功倍的效果。然而，现实的改革进程并非如此理想，作为一项前无古人的伟大事业，受实践的限制，人们的认识不可能一步到位，而只能摸着石头过河，走一条渐进式的改革道路，分步到位。我国农村改革走的也是一条渐进式道路。十一届三中全会后，首先进行家庭承包责任制的改革，这一改革的作用主要在于理顺了集体组织内部不同农户之间的利益关系，一劳永逸地从根本上解决了生产队内部吃大锅饭、平均主义的问题。但是，家庭承包制并没有解决好农户与集体组织以及国家之间的利益关系。“缴够国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的”这一分配模式，曾经被作为家庭承包制的优点大加赞扬。然而正是这一分配模式为其后的农民负担不断加重埋下了伏笔，成为农民负担加重的体制性根源。从马克思主义经济学理论讲，在劳动者的成果分配中，应该首先确保劳动者本人得到满足其生存、发展需要的必要产品，然后才把剩余产品在国家与雇主或地主之间进行分配，也才衍生出了税收、利润和地租等分配形式。如果把这一理论应用到我国农村分配关系中去，就应该是“留够农民的，剩下才是国家与集体的”。而“缴够国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的”分配模式，恰恰颠倒了这一分配顺序，它先人为主地把农民在与国家及集体的博弈中，强制地置于一种弱势地位。究竟什么叫缴够?什么叫留足?它们在数量上如何把握?有没有一个制约机制?如果缴够和留足之后没有剩余，那么农民又如何生存?其后的实践恰恰证明了这种担忧，证明了这种分配模式的不合理。众多的不合理的税费都假国家和集体之名，在缴够和留足的名义下堂而皇之地强加到农民身上，甚至出现剩余产品侵犯必要产品的情况，农民不堪重负。1994年的“分税制”改革，并没有真正贯彻财权与事权相统一的原则，反而财权向上集中，事权向下下放，农村乡镇及村级组织的管理费用，只能向农民征收。农民负担过重终于达到了登峰造极的地步，成为影响农村经济发展和社会稳定的一大障碍。
正是在这种背景下，从上世纪90年代后期开始，国家推行农村税费改革，意在减轻农民负担。从农村税费改革的实践来看，它曾经在短期内和较小程度上减轻了农民负担，但是并没有消除农民负担加重的体制根源，也没有构建起减轻农民负担的动态长效机制，充其量不过是一种扬汤止沸，而非抽薪止沸的解决方案。因为它并没有从根本上理顺农民与国家、集体之间的利益分配关系，这从官方对这场税费改革的定性就可以看出，认为它是费改税.即把对农民征收的收入从费这种不规范、不稳定的形式改变为税收这种规范而强制、从而有保证的收入形式，许多地方的改革方案就是按照这种理解来设计的。其结果，农民负担并没有多大的减轻，反而更有利于乡镇及村干部理直气壮地向农民征收税费，难怪这种改革方案并没有博得农民的拥护，反而得到了乡镇村干部的赞成。
其实，农民负担过重的根源在于家庭承包制后农民与国家、集体之间的分配关系不合理，它是从上世纪50年代国家推行工业化与城市化运动中对农民实行“多取、少予”分配关系在新形势下的延续和必然结果。由于国家实行“城乡分治，一国两策”的二元社会结构，农民不仅要向工业化和城市化提供积累，即国家财政无节制地向农民“多取”，而且农民不能与城镇居民一样享受基本均等的公共产品服务，国家财政不能向农民“多予”，功能缺位，而由农民自己承担这些公共产品费用，即“三提五统”和“两工”费用。所有这些，必然导致农民负担不断加重。不改变这种城乡差别的经济体制，特别是不改变“多取、少予”的财政体制，农民负担就很难减轻。而这场农村税费改革并没有改变国家、集体与农民的分配关系，而只是改变这种分配关系的具体形式，甚至更便利于国家与集体从农民手中敛取财富，因而也就更不合理。
正是由于这种指导思想的偏差，注定了这场税费改革的作川必然极其有限，在经过长期的博弈与拉锯战后，农民负担并未明显减轻。在许多地方，按下葫芦起来瓢，农民负担减轻了，但是农村公共产品却缺乏费川，供应严重不足，例如教师发不出工资，甚至乡镇干部发不出工资；农村道路、水利设施无钱修建；民兵训练、计划生育等丁作也面临严重的资金短缺；农村养老、医疗等社会保障事业更是缺乏资金，无法启动。所有这些，都表明了财政在“三农”方面的严重缺位，正是由于公共财政之光不能普照“三农”，才造成了农民负担的加重及其他一系列问题，而治理这一问题的根本之策，在于财政要在“三农”方面到位，承担起应该承担的责任。
十六大后，党中央、国务院在总结上述经验教训的基础上，提出了一系列治理“三农”问题的新思路.强调要把“三农”问题作为党和国家一切工作的重中之重。而落实“重中之重”的具体政策，便是工业反哺农业、城市支持农村，实行城乡统筹协调发展。体现在财政丁作中，便是要把长期以来向“三农”的“多取、少予”政策改变为“多予、少取”政策。继取消农业税，农业特产税和“三提五统”、“两工”后，又实行了“三补”等支农惠农政策。在农村改革中，改变了以往的单项突进策略，而实行综合改革，包括农产品流通体制改革、农村义务教育制度改革、社会保障制度改革、乡镇机构改革、土地征川制度改革与农村公共产品供给制度改革等内容。通过农村综合改革，真正建立起一套城乡统筹的新制度，逐步实现从二元社会结构向一元社会结构的转变。
在农村综合改革中，会涉及到众多利益关系的整合与重建，而财政无疑处于各种利益关系的中枢及矛盾的焦点，因为财政是国家参与农村剩余产品分配及统筹城乡利益关系的一种重要手段。而农村综合改革必然会调整国家与集体及农民的利益关系，也会调整各级政府之间的利益关系。因此，财政关系能否理顺。关系到农村综合改革的成效。
二、农村公共财政体制的建设
公共财政体制的建设是基于对市场经济体制下政府职能的界定，而财政是实现政府职能的重要经济手段。在市场经济体制下，政府的主要职能在于履行社会管理职责，向居民提供市场不能有效供给的公共产品，而对于那些可以由市场提供的竞争性产品，政府应尽量不要涉足。我国长期沿袭下来的在计划经济体制下所形成的财政体制，其主要弊病一是在于承担了过多的经济建设职能，导致财政支出结构不合理，经济建议支出挤占了公共产品支出，职能严重错位；二是实行城乡差异，城镇居民可以享受较多的由财政提供的公共产品，如教育、道路、交通、社会保障等，而农民则不能平等享受这些公共产品，农村中的公共产品要由农民自己掏钱供给，于是演变为农民负担，在农民无力承担的情况下.其公共产品供应就严重不足，表现为农村教育水平低下，辍学儿童增多；农村医疗、养老、最低生活费用、失业等社会保障事业几乎是一片空白；农村道路建设落后，交通不便，信息不灵；农村文化事业落后，农民精神生活贫乏，等等。所有这些，都严重制约着农村经济社会的发展，制约着农村乃至全国全面建成小康社会的进程。
在农村综合改革与新农村建设巾，必须解决上述问题。为此，就必须大力推进农村公共财政体制建设。这一工作的核心内容。在于要让公共财政之光普照城乡，给农民以和城镇居民相同的国民待遇.让他们平等享受由财政提供的公共产品，把长期以来国家财政对“三农”的“少予”变为“多予”。具体地说，凡是城镇居民可以免费享受的公共产品，农民也应该享受；凡是城镇居民不承担的公共产品费川，农民也不应该承担。尽管这一目标的实现需要一个过程，但是我们必须首先确立这个目标，然后积极创造条件，向这个目标迈进。这种平等待遇不仅是我国《宪法》等国家根本大法赋予农民的基本人权的重要内容，而且也是对农民过去几十年中对国家工业化与城市化做出的巨大贡献与牺牲的补偿，是工业反哺农业、城市支持农村的具体体现。一讲到这个问题，总会有人以国家财力有限为由而否定，如同当年他们对取消农业税、农业特产税的否定一样。现实情况并非如此，并非国家财力不能为也，而是某些利益集团不愿为也。它的实质是对不同利益集团关系的调整与矫正，而上述观点正是那些在调整中利益相对受损的某些利益集团的博弈与代言，并非不偏不倚。为了建设农村公共财政体制.就必须调整现有财政资源的配置格局，优化其支出结构，除了大力压缩财政川于经济建设方而的支出，让市场履行这一职能之外，还应该痛下决心，压缩财政中用于公车、吃喝、出国旅游这几方面广为社会关注和诟病的支出。据大致测算，口前这三项支出达7000亿元以上，如此大的财政漏洞，如果任其存在和扩大，不仅会造成严重的腐败，损害党和政府在人民群众中的形象和威信，而且会成为吞噬财政资源和社会财富的无底黑洞，再多的财政资源，也会被它消耗殆尽，从而成为建设农村公共财政体制的障碍。此外，还应该减少乃至杜绝城市化建设巾财政资源的巨大浪费，在过去一个时期的城市化中，我国存在着极为严重的浪费现象，例如花费巨额财政资金建设形象工程和面子工程，城市巾的道路过宽，绿地与广场过大，大批基础设施标准过高，甚至超过发达国家，还有大量的乱拆乱炸，使大批建筑物提前报废。所有这些，造成的资金浪费起码在数万亿元以上。如果能够克服这些浪费现象，必然会为农村公共财政体制建设提供巨大的资金支持。可见，在日前的财力范围内，其支持“三农”的空间和弹性还很大，可以有很大作为。
作为我国经济发达地区的苏州市，在构建农村公共财政体制方面走出了一条成功之路，其经验可供其他地区借鉴。苏州市不仅在全国率先实现农村免费义务教育，而且成功地实现了城乡社会保障制度的对接，目前，苏州市农村已经初步建立起了养老保险、医疗保险、就学保障、就业保障、失业保障、农业保险、创业保障和最低生活保障等社会保障体系。到2006年底，全市农村基本养老保障参保率、老年农民社会养老补贴覆盖率分别达到91%和96%，新型农村合作医疗保险行政村覆盖率达到100%，人口覆盖率超过96%。目前人均医疗保障基金达到145元，最高大病医疗补偿达到20万元。2006年，全市农村累计发放老年农民养老资金7.7亿元，全市共有4.9万个困难农民领取最低生活保障资金6013万元，农民获得村集体以外各项救助、补贴1.56亿元，全市农村低保实现应保尽保，低保标准自然调整机制基本形成，目前为每月200元。此外。苏卅农村的道路交通、自来水、有线电视等文化设施建设也取得了巨大进展。苏州农村公共财政体制的建设当然首先得益于其雄厚的经济与财政实力，但是领导重视也是一个非常重要的原因。只要我们真正确立起让农民平等共享发展成果的指导思想，财力问题并不是一个难以逾越的障碍。
三、农村税费改革后的税制走势
在农村税费改革之前，我国城乡税制并不统一。农村中以农业税、农业特产税为主，杂以“三提五统”、“两工”等负担形式，而在工业与城市中，则实行以增值税、流转税、所得税等为主的另一套税制。2004年以来，我国调整了农村税费改革思路，由此前的“费改税”变为取消上述各种税费，到2006年，这一目标已经提前实现。但是随之而来的是，有人认为，应该统一城乡税制，在农业与农村、农民中也推行增值税与取得税等税种。
统一城乡税制的观点从表面来看，是客观公正、一视同仁的，但是实际上并不合理，也不可行，起码在今后一段时期内应暂缓实行。其理由在于：第一，农业作为一个同时承受自然风险与市场风险的弱质产业，应该得到同家的特殊支持与优惠政策，包括有别于其他产业的税收优惠政策，世界上绝大多数国家都是如此。特别是在我国，几十年来，农业为国家工业化、城市化提供了数万亿元的资金积累，严重失血，基础不稳，频繁波动，同时还要承担为13亿人口提供食物的巨大任务，理应得到围家的重点支持。为了支持农业发展，在财政上除了实现良种补贴、农机具补贴、粮食直补等“多予”政策之外.同时还应该实行免税等“少取”政策，以让农民休养生息，逐步恢复其“造血”功能，从而夯实农业基础。如果在统一城乡税制的名义下改换名目。向农业征收其他税收，等于农业税费改革前功尽弃，农民负担势必反弹，以另一种形式出现。第二，目前我国城乡居民收入差距很大，2006年达到3.28：1，农民人均年纯收入仪3500多元，每月不到300元，而按照新修订后的所得税法，其起征点为月收入1600元以上，农民远远没有达到起征点。向他们征收所得税根本无从谈起。当然，在农民内部，也有巨大的收入差距，有少数从事非农产业的农民，收入远远超过所得税起征点，但是由于这部分人大部分工作、居住在城市，已经在所在地缴纳了所得税，而不用再在户籍所在地重复纳税。所以，起码在农民收入大幅度提高、达到全面小康社会之前，不宜向农民征收所得税。重要的问题仍然在于如何千方百计帮助农民增加收入，从而为今后培植税源。
四、各级财政关系的重建
1994年“分税制”改革后所建立起来的分级财政关系，并没有真正体现财权与事权的统一。由于财权上收，事权下放，导致地方财政，特别是乡镇财政捉襟见肘，财力严重不足，不仪演变为农民负担，而且相当一部分乡镇政府负债管理。在农村综合改革中，为了巩固免除农民税费的改革成果，就必须依据财权与事权相统一的原则，建立合理的各级财政关系。
首先，积极推进行政管理体制改革，减少行政层次。我围现行的行政管理体制，共有5级政府，即中央、省、市、县、乡（镇）。从其实践效果来看，明显层次过多，这不仅导致行政效率低下，而且造成行政机构膨胀臃肿，人员过多，行政管理费用居高不下。改革开放以来，多次行政机构改革都因为未能触及这个问题而收效甚微。因此，必须依据市场经济体制的要求，在大幅度压缩转变政府经济职能的同时，相应减少行政层次，以降低行政管理费用。减轻财政负担。关于行政管理体制改革的思路和方案，目前正在讨论之中，例如有人主张实行中央、省、县三级行政体制，而取掉市、乡（镇）两级行政机构，或者将其作为省、县政府的派出机构，没有独立的财政权力，实行省管县或乡（镇）财县管体制。从浙江、江苏等东部发达省份的改革实践来看，实行省管县体制是完全可行的，不仅有利于增强县级政府的自，促进县域经济发展，而且可以精简行政机构，降低行政管理成本。而乡（镇）政府除了大幅度撤并之外，同时大幅度精简其部门设置及人数。例如在2007年8月推出的《苏州市乡镇机构改革实施工作指导意见》中就规定，10万人以下的乡镇机关设立3个综合办公室和2个所，不要求与上级行政部门一一对应。10万人以上的乡镇机关经批准可以适当增设综合办公室。对镇管事业单位除国土管理所、水利管理服务所和动物防疫站外，其它的归并成5个以内（不含学校及卫生院）。10万人以上的乡镇事业单位最多不超过7个。各镇行政编制在2001年核定的总数上精简10%，事业编制在2001年前的基础上总数精简44%。乡镇党委、人大、政府领导职数一般控制在7～9名，其中包括党委书记1名，副书记2名，乡镇长1名，副乡镇长3～4名，三套机构之间领导职务可以兼任。对编外人员，要进行清退。通过上述措施，真正使乡镇政府消肿，减轻财政负担。
其次，根据农村公共产品的性质，各级财政合理分工。农村公共产品量大面广，性质不同，有些属于纯公共产品。有些则属于准公共产品；有些属于全社会性公共产品，有些则属于地方性公共产品。根据公共产品的性质不同，应该由不同层次的财政进行分工，各司其职。一般说来，属于中央、省级财政负担的农村公共产品有：义务教育费用、民兵训练费用、社会治安费用、计划生育费用、跨地区的环境保护费用以及跨地区的道路交通、防洪排涝抗旱等基本建设费用，还有覆盖全国或全省的文化事业，社会保障费用等。而属于省级以下地方财政负担的是容易区分受益与责任边界的农村公共产品，例如本地区内部的道路支线，为地区发展服务的专门性教育，农村自来水建设，地方性文化事业建设，高于全省或全国标准的社会保障部分，以及一些地方性的防洪排捞抗旱等水利设施建设等。
关键词：新农村；经济增长；政府作用
改革开放二十多年来，中国经济增长迅速的同时，不同地区之间的差距巨大。这种差距不仅表现为东西的差距，更突出表现为城乡发展失衡、差距日趋扩大。如何促进农村经济快速发展，增加农民收入，缩小城乡差距，成为近年来社会各界研究的焦点问题。基于此，本文试图从现代经济增长理论的视角，对各流派经济学家在解释区域经济增长差异方面的主要观点进行简要回顾，以期通过这种分析揭示区域经济增长差异的各种决定因素，综观地论述现阶段中国新农村建设中政府应当发挥什么作用。
1现代经济增长理论回顾
在经济学说史上，哈罗德、索洛等人对传统增长理论进行扬弃后形成了现代经济增长理论，它主要包括新古典增长理论、内生增长理论以及制度内生增长理论等。
1.1新古典增长理论
20世纪40年代前后，哈罗德和多马从凯恩斯的“有效需求”理论框架出发，构建了考察经济增长的理论模型——“哈罗德－多马”模型，提出资本的不断形成是经济持续增长的决定性因素的观点。哈罗德和多马关于经济增长的论述激发了经济学家研究经济增长的兴趣。在修正哈罗德－多马模型基本假设的基础上，索洛、斯旺等人引入了新的外生因素，构造了新的说明经济增长的理论模型——“索洛－斯旺”模型。他们指出，经济增长的决定因素，从长远来看，是技术进步，而不是资本积累和劳动力的增加。这一观点为后来的经济学家指明了进一步研究的方向。
1.2内生增长理论
由于其种种局限，在新古典增长理论之后的十几年时间里，宏观经济研究只关注短期的周期波动，对长期、动态经济增长的研究理论几乎毫无建树。20世纪80年代，以罗默、卢卡斯为代表的经济学家，在重新思考新古典增长理论内在矛盾的基础上，发表了一组以“内生技术变化”为核心的论文，探讨了长期增长的可能前景，内生增长理论开始形成。
1.3制度内生的增长理论
在20世纪70、80年代，西方占主导的经济增长理论如新古典增长与内生增长理论，基本上是从要素投入和技术进步的角度考察经济增长。尽管这些解释为经济增长机制提供了许多洞见，但它们似乎仍然没能对经济增长做出根本的解释。为此，以科斯、诺斯为代表的新制度经济学家提出了制度决定经济增长的全新观点。他们认为经济增长需要依靠资本积累、人力资本和制度结构三个不同层面的因素支撑，制度和技术同样是经济增长的内生力量。
2现代经济增长理论对政府在新农村建设发挥作用的重要启示
如上所述，现代经济增长理论将知识、技术和制度等因素当作由经济系统内生决定的变量，说明了经济增长的路径不是唯一的而可能是多样的。研究表明，在现代经济中，技术进步对经济增长的贡献已大大超过资本和劳动投入的贡献。就制度而言，有效率的经济组织的出现也是经济增长的关键：它能提供一种有效的激励去促使个人努力以达到符合社会福利的状态。
2.1提高农村资本积累，搭建农村经济起飞平台
古典增长理论与新古典经济增长理论认为，资本是决定经济增长的重要因素，追加资本是发展中国家迅速取得经济增长的关键。在新农村建设进程中，资本成为农村最为稀缺的要素资源。许晓东等推算出中国农村近10年来资本严重不足，从1995年起，农村资本缺口每年在5000亿元以上。农村资本的巨大缺口已经成为制约城乡经济统筹发展的瓶颈。由于资本流动的决定因素在很大程度上取决于地区投资环境的改善和投资效率的提高，为提高农村资本积累，政府更应该着力于有利于投资和技术创新的制度环境的建设，致力于创造获利机会，强化经济主体对农村未来投资的激励，让各种投资形式发挥作用。财政还应当加大对农村的投资支出和对农村地区的转移支付，用于改善农村基础设施条件和教育投资等，帮助农村地区提高效率，缩小城乡差距。
2.2开发人力资本，大力发展农村教育事业
人力资本是一个古老的概念，体现为人的技能和生产知识的存量。斯密把工人的技能增强视为经济进步和经济福利增长的重要源泉。马歇尔对人的健康、精力和技能的重要经济意义的强调，预见到了现代人力资本的问题。而舒尔茨（1961）首次区分了物质资本和人力资本，把增长余值（growthresidual）归功于人力资本，突出了人力资本在经济增长中的决定性作用。卢卡斯进一步强调了人力资本投资的内部效应与外部效应。认为由于人力资本内在效应与外部效应的存在，必然使微观经济主体通过各种方式和途径，努力提高其人力资本存量，以期在市场活动中获取更高收益。而公共部门通过公共支出等政策，营造提高人力资本积累的社会经济环境，比如普通教育、职业技术教育、技能培训等。
2.3重视技术进步，发展现代农业产业
内生增长理论强调技术进步在经济增长中的决定性作用。农业技术是一种无形的生产要素，渗透在资本、劳力、土地等有形要素中，对农业经济的发展起着非常重要的作用。目前中国农业较落后，多数农村仍然沿用传统的耕作方式，广种薄收，“靠天吃饭”，生产技术落后；农业产业结构单一，不能完全适应市场的需求；农产品深加工不足，技术含量高、附加值高的产品不多；工业化不明显，管理方法落后。新农村生产发展必须促进技术转化为生产力。政府要把农业科研投入放在优先位置，提高农业科技投入在国家科技总投入中的比重；要加强农业科技研究，深化农业科研体制改革，加快农业技术推广体系改革和建设，鼓励各类农科教机构和社会力量参与农技推广服务。
2.4促进制度创新，建立现代农村经济制度
新制度经济学的研究认为，技术虽好却非经济增长的关键，技术本身及技术的使用是制度作用的产物，没有良好的激励机制，技术进步很难对经济增长起推动作用。不仅对于技术进步，制度还影响其他要素（如资本、人力资本）作用程度的发挥，从而决定经济增长绩效。
社会主义新农村建设，是继家庭联产承包责任制之后新一轮的中国农村改革。改革就必然伴随着机制、制度的创新，包括对农村经济体制、行政体制、管理体制在内的社会综合体制的自主创新，其中，建立健全农村基本经济制度是首要任务。例如改革土地制度，当前农村土地集体所有制存在的问题是：产权不清晰，影响市场交易和流转。应明确农村土地的国有，同时规定农村土地和城市土地一样拥有70年使用权，在此期限内，允许耕地的出租、转让、交换、抵押，使土地在长时期内真正成为农民的私人资本。这样不但能实现农村资产价值的最大化，而且还有利于节约和保护耕地，实现土地的集约化利用。
参考文献
［1］谭崇台.发展经济学的新发展［M］.武汉：武汉大学出版社，1999.
［2］诺斯，托马斯.西方世界的兴起［M］.北京：华夏出版社，1999.
经过100多年来理论和实践的发展，合作金融已经遍及全球。在农村发展信用社既合乎理论逻辑，也在实践中被绝大多数国家所证实。但多年来，农村信用社在我国的发展却遇到了来自理论和实践方面的难题。
从实践上看，解放后我国农村信用社已有50多年的发展历程，其间经历了许多波折，曾几度走上官办道路，没有始终坚持合作制原则。改革开放以后，特别是1996年以后，根据中央的有关精神，对农村信用社一直在按照合作制原则进行规范，但在实践中一直没有取得实质性进展。二种极为普遍的看法是，目前我国的农村信用社离真正的合作制还相差甚远。与些同时，少数地方已经成功地对农村信用社进行了股份制改革试点。农村信用社改革的方向究竟是合作制还是股份制，这是我们必须面对的现实问题。
从理论上看，改革开放以后，学术界曾一度普遍认为农村信用社应该坚持合作制，但近年来则逐渐出现了一些争论。争论主要集中体现为两种观点：一种观点认为，由于农村信用合作社一直背离合作制的原则，所以其改革和发展的重点应该是严格按照合作制原则进行规范；另一种改革观点则刚好与此相反，认为合作制原则在中国农村金融领域根本行不通，农村信用社应该改制为股份制商业银行。在争论的过程中，坚持合作制改革者虽然认识到了合作制的重要性和必要性，但却没能深入地论证其可行性，特别是不能很好地解释为何我国农村信用社事实上没能按合作制进行规范；而认为应该进行股份制改革者没能令人信服地否定农村信用社按合作制规范的可行性，尤其是不能解释为何在其他发达和不发达国家都能够存在的合作制的农村信用社，在我国却失去了其存在的空间。合作制还是股份制？这是摆在我们面前的重大理论和实践课题。我们有必要从理论与实践结合的角度，阐明农村信用社发展的制度逻辑。
一、传统农业地区信用社坚持合作制改革的必要性和可行性
（一）必要性
尽管对农村信用社是实行合作制还是股份制存有不同意见，但即使是一些坚持股份制改革者，也大多承认合作制的农村信用社具有存在的必要性。具体理由不尽相同，但其中两种说法最具有代表性。一种是采用反证的方法，认为农村信用社如果股份化，则既不利于农村信用社自身的发展，也不利于“三农”的稳定（李恩慈，1999）。另一种则正面论证，认为我国农村地区一直存在中小经济个体（农户和个体经济户）的融资需求，且同样在信贷市场上受到差别待遇，可以说存在在融资层面互助合作的现实需求（谢平2001）。目前大家对这一问题的结论接近一致，只是理由不尽相同。
不过，也有少数人认为合作制的农村信用社没有存在的必要。他们认为，信用社制度本身存在着固有的缺陷，合作制并不是完美的制度选择（马忠富，2001）。的确，合作制并不完美，同企业相比，合作社的制度安排会造成更大的“偷懒”、低效率，同时要耗费更多的交易费用；但另一方面，合作社既利用了其成员固有的当地信息源和信任资本，又利用了自我雇佣的优势，因而可以降低信息、监督和执行等交易费用，给社员带来更多的利益（丁为民，1998）。合作金融组织尽管存在着制度缺陷，但也同时存在着制度优势，具有旺盛的生命力和良好的适应性（何广文，2001）。如果不考虑农村经济环境的影响，把现实的合作制与理想化的股份制进行简单比较，是容易得出合作制不如股份制的结论。但现实是，合作制尽管不是一种完美的制度，但他可能是更适合于农村信用社的一种制度选择。综观世界各国农村，合作制的农村信用社比比皆是，而股份制的商业金融机构则难有作为，这从一个侧面说明，从总体看，在农村不适合股份制商业金融机构的发展。
通过上述分析，笔者认为，合作制的农村信用社存在的必要性在于它兼顾了效率与公平。从效率的角度看，在农村以农户家庭经营为主的经济背景下，与股份制的商业金融机构相比，合作制的农村信用社既有优势，又有劣势，但没有足够的证据表明两者之间究竟谁优谁劣。从公平的角度看，正是由于股份制的商业金融机构不会以农户为主要服务对象，所以需要通过建立合作制的农村信用社来进行资金互助，帮助农户解决资金困难，避免高利贷的剥削。因此，农村信用社的改革单纯从效率的角度看，也许可以选择股份制，但从效率与公平结合的角度看，显然只能选择合作制。笔者还想强调指出的是：不论是在发达国家还是发展中国家，由于农业本身的特点，农业中都是以农户家庭经营为主，因此，一个国家只要存在农业就存在农户，同时也就有发展合作制的农村信用社的必要性。
（二）可行性
问题的焦点集中在农村信用社进行合作制改革的可行性上。坚持股份制改革者从不同角度否定了合作制的可行性；而坚持合作制改革者却把注意力放在论证坚持合作制的必要性方面，没有充分论证其可行性。笔者在此将首先对两种具有代表性的观点进行反驳，并对合作金融特征进行重新审视，从而论证农村信用社坚持合作制改革具有可行性的内在逻辑。
1.对两种具有代表性的观点的反驳
一种观点认为，50多年来我国农村信用社从来就没有办成真正的合作制，因此，农村信用社不可能过渡到合作制（谢平，2001）。这种观点看似有一定道理，但实际上难以成立。首先，我国真正按照合作制原则规范农村信用社是在1996年以后，时间只有6年，即使从1984年农村信用社“恢复三性”的改革开始算起，至今也不过20年。而在此之前，我们总是在农村信用社是否应该坚持合作制之间动摇不定，扭曲了农村信用社的发展轨迹，浪费了大量的时间和机会。其次，多年来我国农村信用社没有办成真正的合作制，这从逻辑上讲，只能说明其发展过程之艰辛，而不能得出不能办成合作制的结论。综观世界各国农村信用社的发展，无不是经过长期艰苦奋斗后才终有所成。例如在德国，自雷发巽在1848年创办世界上第一家农村信用社之后，经过30年的奋斗，才办成了30家农村信用社。其后又经过几十年的努力，才逐渐形成了其遍布全国农村各地的合作制的农村信用社体系（蓝益江，1999）。如果根据发展理想的农村信用社的艰难性来否定其实现的可行性，现在世界上恐怕就不会存在合作制的农村信用社了。
另一种观点认为，我国还不具备合作金融发展的前提条件，必须培育“合作”的经济基础、思想基础和制度基础，在主客观环境逐步成熟的条件下，发展我国的合作金融事业（曾康霖，2001）。然而，究竟什么是合作金融发展的前提，这里的经济基础、思想基础和制度基础具体指什么，笔者未见详细论述。其他人在表述类似观点时也同样比较模糊。不过，不论是进行纵向比较，还是进行横向比较，都难以得出此类结论。从纵向看，在解放前，我国第一家农村信用社于1923年在河北香河诞生，在统治时期曾一度发展到了5万多家。尽管此类信用社严重违反合作制原则，但毕竟没有向股份制方向发展，难道当时比现在更具备前提条件？从横向看，有些国家在百年以前到现在一直在发展合作制的农村信用社，但没有证据表明他们早期发展农村信用社的经济基础、思想基础和制度基础比我们现在好。
可见，否定合作制改革可行性的两种观点，无论是从理论上看，还是从实践上看，都是难以成立的。
2.对合作金融衡量标准的重新审视
要论证合作制的农村信用社是否可行，首先必须明确什么是合作制，什么是合作金融的衡量标准。
在1995年国际合作社联盟100周年代表大会上，通过了在经过长期不断完善的基础上产生的新的国际合作制原则，其基本内容是：自愿和开放的社员原则；社员民主管理原则；社员经济参与原则；自主和自立的原则；教育、培训和信息原则；合作社间的合作原则；关心社区原则。多年来，不少人将这些原则作为衡量农村信用社是否属于合作制的基本标准（李恩慈，1999）。也有人结合信用社的具体特点，认为合作金融的基本经济特征应该统一表现为四个内容：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是非赢利性。不符合这些特征的就不是合作制的农村信用社（谢平，2001）。
很明显，目前我国农村信用社从整体上看还不完全符合上述原则或特征，特别是不符合民主管理原则，并且在短期内难以实现。但笔者认为，上述原则或特征只是理想的合作制的农村信用社应该努力达到的目标，但绝不能将其作为衡量合作金融的标准。如果将合作制原则或合作金融的特征作为合作社或合作制农村信用社的衡量标准，世界上大概已经没有真正意义上的合作制的合作社或信用社了。在这个问题上，我们一直将合作制过于理想化了，同时也混淆了目的和手段。
合作金融的目的是什么？是为了实现互助融资，而其它原则或特征不过是为了更好地达到这一目的的手段。因此，只要实现了互助融资，就可以基本肯定其属于合作制。而要达到互助融资，其基本要求应该是：由社员出资，为社员服务。在上述合作金融的四个特征方面，真正难以做到的是民主管理，而多数人将其视为我国农村信用社不是合作制且不能成为合作制的主要依据。然而，民主管理的根本目的不是民主管理本身，而是为了保障社员的权利。在能够落实民主管理的条件下，可以更好地保证实现互助融资；在民主管理难以真正实现的情况下，通过政府的外在干预和其他措施，同样可以达到相同目的。民主管理是合作制的一个重要内容，但它不是合作制的一个绝对标准；它是手段，但绝不是目的。
一个实际例子是：在临沂市，在农村信用社现有的制度框架内，通过农村信用社的外部监督与体制内小的改革，既实现了服务三农的目标，又实现了自身扫亏增盈的机构与行业小目标（中国人民银行临沂市中心支行课题组，2001）。可见，在民主管理不太完善的条件下，通过相关部门严格的外部监督，同样可以达到我们想要达到的农户互助融资的基本目的。
3.合作金融的层次性和阶段性
由上述分析可知，不能将理想化的合作制或合作金融特征作为一般合作金融组织的衡量标准。合作金融的进入门槛并不高，它呈现层次性和阶段性的发展特征。
从层次性的角度看，我国农村已经存在着各种不同的合作金融组织。目前农村存在的可以统称为合会的各种自发的、松散的资金互助组织，也属于合作金融的范畴，因为合会也可以达到了互助融资的目的。而合会在我国起源于隋唐，具有悠久的历史。
目前我国农村信用社主要由社员入股组成，信用社对社员贷款所占比重达到50—70%（谢平，2001），应该说，基本属于合作制的农村信用社。
我国正在江苏等地建立农村信用社县联社一级法人制。应该说，这种体制较原有体制更难实现民主管理，然而，只要能够明确树立主要为社员服务的宗旨，同样应该属于合作制。
从阶段性的角度看，我国农村信用社还处于其发展的初级阶段。在此阶段，要完全实现民主管理，完全遵循合作制原则是不现实的。首要的任务是通过外在干预将其明确定位于由社员组成、为社员服务的合作金融机构。对信用社的合作制的认识要避免两种极端，一是将合作制过于理想化，认为不符合合作制原则或合作金融特征的都不是合作制；二是将合作制过于简单化，只搞一些形式上的东西。事实上，合作制的进入门槛并不高，但要使其规范发展将是一个长期的过程，我们不能因为其没有达到理想的境界而否定其存在的现实和价值。
二、非农经济发达地区信用社股份制改革的必要性和可行性
个别地区农村信用社进行股份制改革成功的例子说明，股份制改革也有其存在和发展的必要性和可行性。但是，我们如何解释其原因呢。
一种流行的观点是，在经济发达地区，农村信用社可以搞股份制，但在经济落后地区，则可以搞合作制。这在我国可能是事实，但决不是理由。因为从世界范围来看，合作金融具有永恒性，它与经济发展水平无关，即无论是发达国家还是发展中国家，都需要而且存在合作金融（路建祥，1996）。
在前面论述农村信用社进行合作制改革的时候，我们实际上隐含了一个前提，即在以农户为主要生产单位的广大农村地区，农村信用社进行合作制改革既有必要，也有可能。然而，随着我国经济的发展，一些农村地区随着乡镇企业异军突起，逐步城市化。农村的主要生产单位已不再是广大的农户，而是工商企业。在这种情况下，农村以前占大多数的以农业为主的农户已经变成了工人或企业主，他们已经失去了对合作金融的需求。因此，在这些地区，农村信用社进行股份制改革则既有必要，也有可能。这正如Tremblay和C？té（2002）所论证的，在社员可以从多渠道获得金融服务，当传统弱质产业逐渐消失或社员自身需求发生变化时，信用合作社自身也可能发生质变。
可见，问题的关键不是经济的发达程度，而是非农产业的发达程度。在我国，这两者是相互联系的。经济发达地区往往是非农产业发达的地区，其传统的农业已经或者接近消失，特别是从事传统农业的农户已经或者接近消失，农村资金需求发生重大变化。为了满足这种非农产业发展的需要，为了满足城市化发展的需要，股份制无疑成为必然选择。一个极端的例子是，在深圳，几家农村信用社逐步发展成了股份制的深圳发展银行。城市化和非农产业的发展是其变化的根本原因。
与此形成鲜明对照的是，在国外，大多数国家的农村经济发展并没有表现为农村非农产业的发展，其农村农户经营和以农业为主的基本经济结构并没有发生根本变化，因而其农村信用社（特别是基层信用社）很少出现股份制发展倾向。很明显，造成国内外农村信用社不同变化趋势的根本原因是我国农村经济结构的独特变化。
显然，有些地方的农村信用社可以改革为股份制，但并非所有的地方都适合于搞股份制。我国大部分农村还没有出现发达地区出现的那种情况，因而没有进行股份制改革的必要性，同时也没有可行性。在一些地区，由于信用社的亏损、本身效益不佳等原因，人们试图通过股份制来解决这一问题。但是，其一，有些农村信用社已经负债累累，甚至已经没有资本金，拿什么进行股份制改革？其二，这些地区的社员往往是广大的农户，信用社进行股份制之后将不可能为他们服务，这可能将广大的农户推向高利贷的深渊。第三，农村信用社效益不佳并非源于合作制。一般认为，农村信用社效益不佳与其历史包袱过重有关，而通常所说的历史包袱包括三部分：农行和信用社脱钩时遗留的不良资产、保值储蓄的贴补支出以及合作基金会带进的不良资产。很显然，这些不仅与合作制无关，反而正是不尊重合作制的结果。试图通过股份制改革来解决信用社效益不佳的问题，至少是药不对症。
有待进一步讨论的问题是，在农村信用社实行股份制改革的地方，如何满足仍然存在的少部分农户的贷款需求？而在农村信用社坚持合作制改革的地方，如何适应农村非农产业的发展需要？
三、结论
综上所述，我们可以得到如下结论：