【关键词】碳关税；合法性；低碳经济；应对
一、碳关税的产生背景全球气候变暖是全人类共同面临的巨大挑战，保护气候安全是国际社会的共同目标。为此，国际社会需要密切合作，及早减少温室气体排放。在此背景下，贸易与气候变化的关系进入人们的视野，成为贸易领域研究的前沿问题。
按照《联合国气候变化框架公约》的《京都议定书》规定，包括欧盟在内的国家承担温室气体减排义务，须在第一个承诺期2008－2012年内，将温室气体排放在1990年水平基础上削减5%。其他国家不承担强制性减排义务。其中包括美国等少数发达国家以中国和印度等国家没有承担强制性减排义务为由，坚持不批准《京都议定书》，从而也不承担减排义务。作为执行气候政策的先行国家，欧盟各界纷纷呼吁政府对美国和中国等没有减排义务的国家的进口产品采取边境税收调节(bordertaxadjustment)，来避免竞争力损失，防止碳泄漏发生。后来美国也出现类似倡议。2007年12月美国参议院气候和公共委员会通过的《气候安全法案》提出边界碳调整(bordercarbonadjustment)的补救性贸易保护措施，主要针对中国和印度的出口产品设计。2009年6月26日，美国众议院通过了《清洁能源与安全议案》，该议案宣称，将从2022年起对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁，具体的措施将表现为对未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。“碳关税”的说法由此而来。
碳关税，是指国家或地区对高耗能产品进口征收的二氧化碳排放特别关税，其本质是一种边境调节税。①此概念最早由法国前总统希拉克提出，用意是希望欧盟国家应针对未遵守《京都议定书》的国家课征商品进口税。
发达国家提出碳关税的主要目的，一是提高本国竞争力，维护经济霸权，削弱中国、印度、巴西等发展中大国的制造业出口竞争力。受此轮金融危机重创，美国政府希望以绿色产业带动美国经济复苏，继续引领世界经济发展方向。提出严格的碳排放标准，对拥有世界先进减排技术的美国和欧洲、日本等发达国家具有明显优势，有利于其在全球新一轮竞争中，在节能环保领域和新能源领域抢占新兴产业和新兴技术的制高点，遏制新兴国家的崛起。二是通过征收碳关税，维护其国家经济利益。征收碳关税不仅可以获得高额财政收入，减少贸易赤字，同时，美国通过对碳排放较高产品征收关税，将使该类产品进口量减少，导致该类产品国际市场价格降低，美国将能以更低的价格进口，获得更大贸易利益。三是转嫁环境治理责任和成本。美国至今没有签署《京都议定书》。美国通过向发展中国家进行产业转移，转嫁环境污染较高产业应承担的减排成本，同时通过提高减排标准迫使发展中国家向其购买先进减排技术，使发展中国家承担了减排成本和费用。四是碳关税的征收有利于美国在全球气候变化谈判中处于有利地位。目前针对2013年后全球减排目标和减排机制正在进行国际谈判，将决定后京都时代的全球主导权。征收碳关税不仅将改变美国过去在全球减排方面的消极做法和国际形象，增强其国际谈判筹码，而且很可能会以“碳关税”为由要求我国对外承诺减排量。
二、碳关税的合法性剖析
(一)共同但有区别的责任原则《气候变化框架公约》第4条和《京都议定书》第10条确立了“共同但有区别的责任”原则，肯定了在保护和改善全球环境方面，所有国家负有共同的责任，但是各国承担的责任并不完全相同。发达国家的碳排放是一种“奢侈排放”有别于发展中国家的“生存性排放”和“发展性排放”，理应负担主要的减排义务。美国以“减少温室气体排放将会影响美国经济的发展”和“发展中国家也应该承担减排和限制温室气体的义务”为理由，宣布退出《京都议定书》的做法违反了公约义务，是推卸减排责任的一种表现。而中国作为发展中国家在哥本哈根大会上宣布到2022年将把单位gdp碳排放在2005年的基础上减少40%到45%，充分彰显了中国作为“负责任大国”的角色定位，也赢得了国际社会的充分肯定。①因此，笔者认为碳关税不区分来源国，对未达到国内减排标准国家的进口商品一律征税，无视发达国家和发展中国家的区分，实际上是一种变相的贸易保护行为，有违“共同但有区别的责任原则”。
(二)碳关税在wto框架下的合法性分析虽然wto与unep在2009年6月25日的《贸易与气候变化报告》中认为，致力于减少二氧化碳排放的政策在国际自由贸易法制下是可以被例外地接受的。
但是，从gatt国民待遇和最惠国待遇条款分析，碳关税在wto框架下是不合法的，同时也不属于gatt第20条(b)款和(g)款的规定。②1.国民待遇gatt第2条第二款规定“对相同产品或这一输入产品赖以全部或部分制造或生产的物品”可以征收与“国内税相当的费用”，第3条则要求“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国时，不能以任何直接或间接的方式对进口产品征收高于对本国相同产品所征收的国内税或其他费用”。这两条是有关国民待遇的规定，在适用第2条第二款征收税费时，必须符合第3条第二款的规定，“不得高于”对本国相同产品的税费。
国民待遇要求对“相同产品”不得区别对待，而对于“相同产品”在国际上并无统一的认定标准。在“日本酒精饮料案和欧盟石棉案”中，上诉机构提出认定“相同产品”的四项标准:产品的最终用途;消费者的习惯和偏好;产品的性质和质量;产品的关税税则分类。根据现行wto规则，“以不同生产或加工方法生产的产品，只要具有相同的最终用途和物理特性即可认为是‘相同产品’，不反映在制成品最终用途和物理特性中的其他标准不能作为区分相同产品的依据”。笔者认为根据产品生产过程中排放的二氧化碳量的不同而将产品区别为“高碳”产品和“低碳”产品，对于未达到进口国内标准的“高碳”产品征收一定的碳税有违wto国民待遇原则，进口国不能因为与产品无关的生产过程和生产方法(ppm)而对进口产品征收额外费用。“高碳”产品和“低碳”产品虽然在制造、生产过程中由于生产工艺、生产原料等不同而存在二氧化碳排放的差异，但是从产品的“最终用途”和“物理特性”等标准来看，产品是相同的。
同时，根据上述四项标准，除了第2项“消费者”对“高碳产品”和“低碳产品”的习惯和偏好可能有所不同以外，其他几个标准都是符合的。对“高碳”和“低碳”加以区分会使“相同性”的判断更为复杂，需要对碳排放在多大程度上和在哪些方面不同才构成“不相同”产品加以规定，考虑到各个国家工业发展水平不同，一概以进口国国内标准来判断不具有可行性和正当性。征收“碳关税”有违wto的国民待遇原则，构成对贸易的不合理限制。①2.最惠国待遇最惠国待遇要求“一缔约国对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免，应当立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约国的相同产品”，相同产品的界定同国民待遇中的界定，不能以生产过程的不同而认为是“不相同”的产品，从而对来自不同国家的产品征收不同的碳关税。
欧洲发达国家的生产工艺和技术比发展中国家先进，并且大多使用清洁能源，如法国的核能和水电能丰富，如果法国生产的产品出口到美国，会因为能够满足美国的环境标准而得到碳关税的减免，而中印等高能耗国家的产品则被课以重税，实则违反了最惠国待遇，对不同国家的产品实行歧视待遇，有
违国际贸易自由、平等原则。同时，碳关税不考虑个案的不同情况，以来自一个国家的某种产品的二氧化碳平均排放为标准来确定该国所有产品的碳税明显违反了wto最惠国待遇，是一种歧视性做法。
3.环境例外
gatt第20条历来被认为是缔约国行使“环境例外权”的依据，该条为缔约方采取有利于环保的措施提供了依据，但该条规定不明确，概念界定不清晰，在实践中引发了许多争端。笔者认为，从wto具体规则的适用来看，碳关税实质上有违wto基本原则。
(1)该条(b)款要求该措施“是为保障人民、动植物的生命健康所必需的措施”。实行碳税的目的在于减少温室气体排放，减缓气候变暖。有些学者据此认为碳税是为了保护人类免受气候变化之灾，保护因全球变暖而绝迹的植物和动物物种，符合“保护人民、动植物的生命健康”的条件，但是碳税是否具有“必需性”需要个案分析。在1991年“金枪鱼－海豚1号案”中两个专家组都认为gatt第20条(b)款不能证明美国禁止进口金枪鱼的合法性，专家组认为禁令不符合“必需性”要求，认为“必需”意味着没有其他合理的替代措施存在。同时，“缔约方一定要采取，而且在可采取的措施必须是与gatt不一致最少的措施”。此后1998年“加拿大诉欧盟石棉案”的上诉机构对第20条(b)款中“必需”一词的解释进行了调整，强调了有关措施必须是“实现其本身的目标所必须的”，并从“是否能实现健康目标”的角度考察是否存在合理有效的替代措施，对“必需”提供了一种可行的新标准。由此可见，征收碳税不符合(b)款的规定，尽管碳税有利于减少碳排放，保护人民和动植物免遭气候变暖的危害，但是无法证明边境调节碳税是“必需”的措施，仍有其他合理的可选择措施存在。碳关税对来自未达到进口国碳排放标准的国家的产品单方面征收，事先没有采取善意谈判和磋商等其他方法，这种单方行为实质上是一种“生态帝国主义”的表现，是以“环境保护为名，行贸易保护之实”的“绿色贸易壁垒”。①(2)征收碳税也不符合第20条(g)款的例外规定。该款规定的环境例外措施必须是“与国内限制生产和消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源有关的措施”。第一，wto对“保护可能用竭的自然资源”采取了扩大解释，天然资源既包括石油等矿产资源，也包括清洁空气等天然资源，还包括海豚等生物资源。无疑，碳税的征收有利于养护不可再生的石油、煤炭等矿物燃料，也对温室气体大气容量有一定的保护作用，符合这一条件。第二，该措施要与“保护可用竭的自然资源”有关。这里不需证明“不存在其他替代措施”，只需证明该措施与特定环境保护目标存在“原则上的合理联系”(实质性联系)即可。1988年美国诉加拿大鲑鱼和鲱鱼案专家组认为，“主要目的在于”保护可能耗竭的天然资源的贸易措施才能被认定为与保护“有关”的措施。笔者认为碳税的目的主要不在于减少温室气体排放，而是为了弥补国内产业的碳税损失，防止市场竞争力的削弱，不能证明与保护可能用竭的自然资源“有关”，此外征收碳税与环境目标之间的实质性联系有待时间加以证明。
(3)第20条序言要求不在情形相同的国家之间构成“任意或不合理歧视或构成对国际贸易的变相限制”。首先，采取的措施“不构成对国际贸易的任意限制”，成员国要证明其针对出口国的具体情况保持了灵活性，进口国不能要求出口国采取的措施与其完全相同，只要在“有效性方面具有可比性”就不构成“任意歧视”。其次，不构成“不合理的歧视”，除了保持灵活性外还要遵守“谈判义务”，援引方在单边措施之前有义务主动发起谈判，谈判不要求必须达成协议，只要善意地试图达成协议即可，同时要有一定的透明度和程序的正当性。如果征收碳税前没有履行谈判义务，就构成了对贸易的不合理歧视。此外，碳税要求其他国家的碳排放达到与进口国相同的标准，可以认为这是对其他国家关于碳排放立法自由的任意的不合理干涉。征税表面上是为了保护环境，但是像中国这样的国家在短期内根本无法达到发达国家的减排标准，这种措施在事实上具有限制其他国家产品出口的贸易保护效果。①因此，笔者认为“碳关税”构成对国际贸易的变相限制。
三、中国如何应对碳关税的挑战
(一)碳关税对中国意味着什么目前美国是中国最大的单一国家出口市场。中国对美国出口的商品不仅量大，而且集中于高能耗、高碳密集型产品。以2009年为例，中国对美国出口额达2523亿美元，约占全年总出口额的17.7%。其中中国对美国出口的前十大商品集中于通讯和影视设备、纺织品和金属制品等。这些产品大多是高能耗、高二氧化碳强度而低附加值的产品。这十类产品占到中国对美出口总额的80%。②由此可见，美国如果对所有的“中国制造”征收国别关税，那么中国产业必将受到整体打击。而且更令人担忧的是，“碳关税”还将引发欧洲采取类似措施。欧盟一直是防止气候变化的“急先锋”，其领导人也曾表态提议做出类似碳关税的贸易安排。倘若欧洲仿效美国，将使我国外需“雪上加霜”。可见，“碳关税”问题值得我国政策界、产业界和学界的关注。
(二)中国应对碳关税的立场建议
从以上分析可知，碳税有违“共同但有区别的责任”，同时违反了wto国民待遇、最惠国待遇，又不属于环境例外情形，所以中国应坚决反对“碳关税”。
Abstract:Today,low-carbonbuildinghasbecomethemaintrendofinternationalconstruction,buildinglow-carbontransitiontothegreen,lowcarbonemissionsontheenvironmenttoachievetheconstructionindustryistheonlywayforChina'ssustainableconstructionindustry.Therefore,howtocontrolthecostandselectsuitablebuildingmaterialsandbuildingenergysavingtechnologyhasbecomeparticularlyimportant.Thisnotonlyrequiresustoimprovethetechnicalleveltoreduceenergyconsumption,whilerequestsfromamanagementpointofviewonvariousbuildingenergyconservationprogramoptionstofindoptimalsolution.Thispaperfromtheviewoftheeconomicbenefits,environmentalbenefits,socialbenefitsofbuildingenergyconservationprograms,usingvalueengineeringtheory,analyzesandcomparestheenergyconsumptionofbuildingstohelpuschoosethebestprogram.Atthesametime,thisarticlefromapointofviewofmanagementanalyzesthenecessityandlimitationofthecurrentdevelopmentoflowcarbonbuildinginChina.
关键词:低碳建筑;价值工程;建筑节能
Keywords:low-carbonbuilding;valueengineering;buildingenergyefficiency
中图分类号:[TU-9]文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)26-0061-02
0引言
目前,一个经常被忽略的事实是:建筑在二氧化碳排放总量中,几乎占到了50%,这一比例远远高于运输和工业领域。在发展低碳经济的道路上,建筑的“节能”和“低碳”注定成为绕不开的话题。为了解决这个问题,世界上各主要工业国家都针对二氧化碳减排做出了自己的规定,更在世界环境大会上订立二氧化碳减排的协议书。在此背景下诞生的低碳经济的新思路,也由于其广阔的前景和优势,被很多国家所采纳和研究。低碳经济,正如字面理解的一样,正是以减少二氧化碳排放为目的的经济发展思路。这包括对于新能源的开发利用,对传统能源结构的调整和优化,以及新型低碳材料的开发和利用,以及节能减排,增进绿色环保等等。
低碳建筑在现阶段已经有了较快的发展,尤其是在西方等国家,对于低碳建筑的研究已经到了试用阶段,当然在我们国家。早在2007年的时候,国家的十一五规划中就明确提出到2010年,将使单位GDP能耗比2006年降低20%的目标。当然,中国低碳建筑的发展还需要有一套符合中国实际的可操作的标准,同时也应辅有相应的政策支持。当然,我们也应该针对我国的国情,做出符合国情的建筑。
1低碳建筑的设计
1.1发挥原则节省能源固然很吸引人,但由于节省能源的效果往往要到很长一段时间之后才显现出来,所以,考虑到成本的增加,人们在选择建筑思路时,往往都会选择当前更为便宜的方法,也正是这种思路在很长时间内阻碍了低碳建筑的发展。但是,在一些对能源格外重视的的国家,比如德国和日本,这项技术已经有了应用。日本的建筑公司给出的数据显示,如果客户选择全部菜单,增加的建筑投入在总成本的5%左右,能取得30%～40%的减排效果。
低碳建筑的主要目的还是显而易见的,就是在略微提高成本的情况下,大幅度的提高功能价值。这也和价值工程的理论不谋而合。下面的公式代表了价值工程的基本理论。
V=F/C(1)
上式中V为价值,F为功能,C为成本。也就是说,一个研究对象的价值大小取决于它的功能与成本的比值。换而言之,成本低且功能好的物品就具有很大的价值。这也符合我们日常生活中的概念,比如常被提到日程上的性价比概念,当你在选购一件产品的时候,最理想的选择当然是那些性价比最高的产品,这也是商家在生产产品时的首要目标。降低成本,而又能保证功能上的需求,当然就提高了产品的价值。在低碳建筑中,这个价值公式也是可以得到体现的。比如,在增加了少量成本之后,能源的利用率大幅升高,二氧化碳的排放量大幅减少,这在我们看来是一个很有价值的改进。
这其中最典型的例子,发生在北美的一栋市中心的高层建筑,仅仅在外墙的增加了一层玻璃窗,改善了楼层的密封性,更换了空调系统,就将本建筑的EPC(经济与计划委员会)指数从E提高到了B,且CO2量降到了43千克CO2/平方米/年,这样的通过对老建筑的改造达到降低二氧化碳排放量的方法已经有了较多的应用,且效果显著。
同时对于新建建筑的设计也更加重视减少二氧化碳的排放。这也是目前国内外专家研究的热点问题。
1.2设计方案要想设计好一个新型低碳建筑,一些必备事项是要注意的,其中主要包括以下几个部分:
1.2.1理解这个建筑的功能和能源构成对于一个设计师来说,最为重要的是先要理解所要设计建筑的能源构成,比如它主要的燃料是什么,最好能知道他的供暖,供冷,采光等等过程。只有知道了这些过程,设计师才能准确的把握核心问题,找到降低二氧化碳排放的主要手段。因为二氧化碳的排放并不是所有消耗的简单相加,它是一个有比例因数存在的对象,只有找到影响因子最高的那一部分,才有可能设计出最佳的方案。
1.2.2利用房屋的结构和组织来减少能量需求设计师应该充分利用房屋的结构和对各部分的组织来达到降低房屋能量需求的目的,比如可以利用房屋本身的结构来减少供暖和照明的消耗。充分利用日照的能量来提供以上能源,能很大程度上减少能量消耗。
1.2.3关注绝缘和空气密封性这个看似不重要的问题其实对于建筑的减排有着十分重要的意义。特别是当使用了空调系统之后,良好的密封性将使室内的空调更加节能。但不同的建筑又有不同的要求,家庭住房往往是需要使热量保持在屋内不被散发掉,而办公楼往往希望排掉多余的热量,尤其是在夏季。
1.2.4需要使用效率尽可能高的室内设备室内设备的工作效率高低将直接一项建筑节能减排的能力,比如空调的选用时,尽可能选用效率高的中央空调,这能在夏季,用空调高峰期时,极大地减少用电量,从而实现低碳。
1.2.5设计能源损耗监控系统这一点往往是容易被忽略的,但这一点尤为重要。在用户使用建筑能源的时候,通过观测能源损耗情况,或者二氧化碳排放情况,我们就能直观的了解现在的能源配置是否是最适合的。这也有利于我们在建筑建成之后的使用中,自己调节能源系统到一个最佳状态。
1.2.6使用可循环的能源系统这种能源系统,是将能源循环利用,即最大限度的减少能源浪费的方法,如果这种方法能够被很好的实现。建筑的二氧化碳排放量将得到一个实际的减少。
1.3低碳建筑的案例在功能分析的基础上,通过确定功能系数和成本系数,最终确定价值系数,根据价值系数来选择最优的建筑节能方案。
1.3.1功能系数的确定根据表1所划分的等级标准进行分级评定,再按照层次结构图由下至上逐层加权求和确定各个方案的总功能评价得分,再根据公式(2)得出各方案的功能评价系数。
FI=FFi=1,2,…,n(2)
1.3.2成本系数的确定建筑节能要求从全寿命周期的视角进行考虑,因此,建筑节能方案的成本主要包括建设期建设费用、使用期运营费用两个部分。因此从全寿面周期成本考虑,根据工程经济学的原理,可按社会折现率将运营费用折现为当期成本。计算公式如下:
C=I+f(P/A,i,N)(3)
式中,I为初始投资额;f为年度日常运营费用。
得到各方案的寿命周期成本后,根据下列公式算出各方案的成本系数。
CIi=CCi=1,2,…,n(4)
1.3.3价值系数的确定价值系数的高低是评判方案价值的关键。价值系数等于功能系数与成本系数之比。其中,取价值系数最大的方案为最优方案。
现有一栋北方地区的高层办公楼,设计单位提出甲、乙、丙三套建设方案进行选择,建筑的使用年限为70年,具体技术经济指标如下:甲方案初始投资85000万元,采暖空调设备年度的运营费用约为95万元;乙方案初始投资75000万元,采暖空调设备年度的运营费用约为115万元;丙方案初始投资65000万元,采暖空调设备年度的运营费用约为135万。
①根据评价模型对3个方案进行评价,先进行价值工程的功能分析,确定需要评价的功能指标。对各个节能方案根据表1所确定的等级评分,采用5分制,各分值乘以权重得到功能加权得分。
F甲1=0.546×5+0.454×4=4.546
F甲2=0.190×4+0.243×4+0.204×4+0.230×4+0.075×4+0.057×4=4.17
F甲3=0.756×5+0.242×5=4.95
F甲=0.104×F甲1+0.346×F甲2+0.55×F甲3
=4.6633
同理可得到,F乙=4.1241,F丙=3.4654
②取社会折现率为8%,计算两个方案的全寿命周期成本:C甲=9795万元,C乙=9095万元,C丙=8394万元。
③计算各方案价值系数,甲方案的价值系数最高,因此在建筑节能方案比选时选择甲方案为最优方案。
2低碳建筑在中国发展必要性与问题
中国拥有世界上最大的建筑市场,全国建筑总面积已经超过400亿平方米,而且今后我国每年新增建筑面积将达到16～20亿平方米,到2022年将新增建筑面积近200亿平方米。随着经济的快速发展和人民生活水平的日益提高,中国建筑能耗还将持续增加,并将成为总能耗中举足轻重的角色。低碳建筑目前正在全世界快速发展,我国也对于节能减排更加重视,在建造新型建筑时,建设这种新型低碳住宅将具有广阔的前景,这也将在更远的将来极大地减少二氧化碳的排放,从而减少能源的使用。无疑,低碳建筑具有几大关键优势,有利于提升地产价值;降低运营业主和租户的日常成本,如水电,设施维护时间和经费等;更好的彩光自然通风带来的优于空调系统的空气质量;以及发展低碳建筑带来的社会赞誉。因此在低碳经济之下,中国作为世界最大的建筑工地,节能建筑是国内房地产发展的必然趋势和未来潮流。
低碳建筑在中国的发展谁来埋单?就节能建筑而言,目前在低碳建筑开发过程中最严重的问题莫过于消费者,开发商,设计者,投资商这四者之间相互推卸责任,消费者抱怨建筑本身没有提供节能设施和条件;设计者抱怨开发商没有相关要求;开发商说投资者资金不够充足;而投资者会说消费者没有节能减排的需求。如此往复循环,就造成了当今低碳节能建筑发展缓慢。节能建筑的推行,不能因为推卸或者价格推涨而因噎废食。相反,应着力开发更为实惠的节能建筑材料,降低节能建筑的成本。我相信在政府政策使能源价格和碳排量成本不断提高的压力下,租户和业主将倾向于选择低碳环保的建筑设施,从而迫使开发商和投资者致力于中国低碳建筑的长期发展。
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关键词：低碳建筑；功能分析系统技术；功能成本分析；功能性能分析
中图分类号：F407.9文献标识码：A文章编号：16749944（2014）02026504
1引言
低碳建筑也就是综合利用能源资源、能源消耗小、排放少的建筑，一般也称为绿色低碳建筑[1]。所谓低碳建筑是以减少温室气体排放为目标，以低能耗、低污染为基础的经济模式，其实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存发展观念的根本性转变[2]。
早在2007年我国推行的《能源发展“十一五”规划》中，明确提出到2010年，将使单位GDP能耗比2006年降低20%的目标[3]。就目前国情而言，中国建筑生态节能水平的落后不单单是技术的落后[4]，而且缺乏整个价值导向的中枢指导，再加上低碳建筑不仅仅只是时代召唤的结果，也日渐成为人们追求健康、绿色生活的理念代表。在低碳建筑项目的建设中，方案的优选往往决定了低污染、低能耗实现的程度。目前，对于低碳建筑方案优选环节，大多采用的是基于原理V=FC[5]的价值工程研究，在运用价值工程方法进行方案选取时，虽然也将项目的功能作为考虑的基本要素，但是研究者往往是在功能与成本的比值上作权衡，要么是牺牲功能减少成本要么仅仅是降低成本。有专家认为，低碳建筑不同于一般建筑，其功能和费用的关系更加复杂，不仅应关注功能与费用的关系，还应做到建筑物的节能减排，而且我们还应寻找一个可以量化的指标来反映低碳建筑的碳排放水平[6]。在低碳建筑项目中，如果仅仅只是为了达到建筑低碳性的目标而对于使用低碳节能技术和设备具有极大的盲目性，则会增加建筑成本，得不偿失，而且还会导致建筑功能性缺失的遗憾。因此，从考虑绿色环保和使用功能的角度，本文将注重分析低碳建筑项目的功能，通过绘制FAST图，来研究怎样实现建筑的低碳功能，然后基于功能、成本与性能三者的关系，通过相应的数值分析进行方案优化。
2低碳建筑FAST图
FAST是功能分析系统技术的简称，它是在描述项目的功能的基础上建立的，是由CharlesWbytheway创建的。该功能是由动词-名词[7]的形式进行定义，将这些简单随机的功能用来描述复杂的系统；它解决了具有不同学术背景的专家对于专业性问题沟通的障碍，促进了问题挖掘的效率性及准确性。
基于对低碳建筑概念的回归，将改善人居环境作为研究的最终目标，以减低建筑能耗及解决能源问题作为初步实现目标的途径，构建了以下的FAST图（图1）。在FAST模型中，功能依存关系是通过明确一项功能如何实现这个功能来确定的。如果对应哪个问题无法给出确切且令人可以接受的答案，那就说明存在着无价值的功能，也存在着功效不大的行动[7]（从左到右以怎么办来阅读，从右到左以为什么来进行阅读，如左到右，要改善人居环境，怎么办？要通过减低建筑能耗和解决能源问题来解决；从右往左读，为什么要准备设计？是因为要利用常规能源等），如何-为何这类问题的重要性在于它们所引出的答案。当问“为何”的时候，答案就是实现那个功能的方法。当问“为何”的时候，答案就是那个功能的目标[7，8]
3低碳建筑功能、成本、性能分析
3.1低碳建筑功能成本分析
低碳建筑主要强调在建筑物的整个生命周期内减少化石能源的使用，提高能效，降低二氧化碳等温室气体的排放[9]，根据上述FAST图，可以将低碳建筑的功能分解为：提高通风率、降低用水量、提高可再生资源利用率、降低能耗率、提高吸收率、监控二氧化碳量、管理雨污水、创造舒适性、控制污染源九大指标。
3.4构建性能敏感性矩阵
上一节通过分析功能成本矩阵以及功能性能矩阵，那么根据矩阵所得的数值建立性能敏感度矩阵，首先建立二维度指标，横向表示的是低碳建筑的功能，竖向表示的是低碳建筑的性能属性。功能对于性能的贡献度大，表4用环状图形表示主要贡献（由y的数值分布来判断数值的大小，y的值越大就表示功能对性能占主要贡献，用F表示功能，P表示性能）。
4结语
本文仅仅在低碳建筑项目方案选择中给出了功能分析系统技术这样一种优化方法，这种方法同样也适用于低碳建筑项目全寿命周期的任何一个阶段，只是项目在每个阶段所带来的功能、性能大体不同，因而相应的分析也会随之变动。
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关键词：碳排放碳评制度低碳试点
气候变化关乎全人类的生存和发展，也关系到我国经济社会发展全局，我国作为负责任的大国，为控制不断增长的温室气体排放，在不同的文件或方案中都提出了应对气候变化工作的重点任务和目标要求。我国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的《强化应对气候变化行动――中国国家自主贡献》中指出了“加强新建项目碳排放管理，积极控制工业生产过程温室气体排放”，并提出了“到2022年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%―45%”的中长期行动目标。要实现控制温室气体排放目标，迫切需要建立一套科学的针对温室气体排放评价的制度体系，将温室气体排放评价纳入法定的评价范围，尤其是对新增项目二氧化碳排放量进行计算和评价，为评价人员在实践中提供指导，进而实行严格的准入管理。
为深化低碳试点节能减碳工作，加强二氧化碳排放总量和增量控制的需要，全国共有五省市低碳试点进行了固定资产投资项目二氧化碳排放评价相关工作的探索。为进一步梳理低碳试点在新建项目碳排放评价工作的进展与成效，总结试点省市在碳排放评价工作中的经验及做法，推动试点省市碳排放目标方案的制定和落实，为国家设计新建项目碳排放评价制度提供支撑，国家气候战略中心进行了实地调研，并就推进和完善新建项目碳排放评价制度、地方面临的挑战及政策建议展开了交流和讨论。结合对各低碳试点省市新建项目碳排放评价工作的跟踪与分析进行了研究如下：
一、新建项目碳排放评价制度的意义和必要性
一是新建项目碳排放评价制度可以达到控制增量的目的，有助于弥补我国长期以来对新上项目碳排放缺乏有效约束的问题。固定资产投资项目在社会建设和经济发展过程中占据重要地位，对能源、资源消耗和二氧化碳排放也占较高比例，新建项目碳排放评价可以从源头遏制碳排放的不合理增长，是完善我国生态文明和低碳发展制度体系的一项基础手段。碳排放评价作为项目审批、核准以及开工建设的前置条件，对不符合排放标准的项目实行前置否决，以对新（改/扩）建项目二氧化碳排放的管控为目的，以现有的温室气体排放统计核算体系为基础，对项目二氧化碳排放影响进行综合评价。
二是新建项目碳排放评价制度可以促进低碳转型，引导社会资金投向能效水平高、碳排放水平先进的行业领域。约束新上项目落实有关碳排放控制法规、标准，推动项目从设计、建设、运营全过程均采用先进标准、高效设备、合理技术，坚决抑制新增项目不合理的能耗及碳排放，促进节能低碳新技术新产品的推广应用，不断提高低碳发展水平，促进低碳项目的实施；有助于推动建立健全防范和化解产能过剩的长效机制。
三是新建项目碳排放评价制度可以增强温室气体排放控制与固定资产投资项目评估工作的联系，完善我国制度建设，打造“能评”的升级版。达到一定排放量的新建、改扩建固定资产投资项目需要实行碳排放评价制度，制定严格的碳准入制度，加强项目的低碳管理；或者要求节能评估文件编制机构在编制节能评估文件时，增加碳排放测算、评价、控制措施等内容并填写摘要表，对评审、审查和监察等机构的相关工作提出了明确要求。实行碳评与能评的并联审批，确保既不新增项目批事项、延长审批时间，又能强化企业的低碳发展意识，促进企业的低碳转型、升级和改造。
二、试点省市开展碳排放评价工作的探索
开展新建项目碳评工作探索的五省市中，广东省是2010年7月被国家发展改革委确定为全国首批低碳试点的省份，北京市、镇江市、武汉市和晋城市是2012年11月被列为全国第二批低碳试点的城市。各省市对此高度重视，如镇江市率先成立了低碳城市建设工作领导小组，负责贯彻国家有关方针政策，协调各领域低碳工作的开展。以低碳试点为契机，各试点纷纷以控制二氧化碳排放量为目标，先试先行，明确了低碳发展总体思路、原则和任务，通过低碳发展目标的倒逼机制，结合自身地域差异和控排要求，探索建立符合低碳工作开展情况的新建项目碳排放评价制度，总体情况见表1，试点工作取得了明显成效。
一是为深化减碳工作，根据二氧化碳排放控制的需要，积极探索新建项目碳评制度研究。试点省市因地制宜，将新建项目碳排放评价作为控制温室气体排放增量的抓手，相继研究并出台了相关办法、方案和指南。
广东省是我国规模最大的碳排放权交易试点，依据《广东省碳排放管理试行办法》（省政府第197号令）管理广东省行政区域内的碳排放信息报告与核查，配额的发放、清缴和交易等活动。为做好碳排放配额的分配和发放工作，广东结合省实际情况，制定了《广东省碳排放配额分配实施方案》，将新建（含扩建、改建）年排放二氧化碳2万吨以上项目的企业纳入配额管理，对项目的年碳排放量进行计算，作为企业购买有偿配额的标准。表1各地碳评工作进展概况
地区执行时间工作依据实施方法规模广东2014年8月《广东省碳排放配额分配实施方案》评估二氧化碳排放量作为配额购买标准完成31个项目北京2013年12月《北京市固定资产投资项目节能评估和审查工作指南》编制节能评估文件，确定项目碳排放水平，提供优化方案建议完成459个项目，核减二氧化碳53万吨镇江2014年2月《镇江市固定资产投资项目碳排放影响评估暂行办法》通过隶属度模型综合评价项目生态指标，提出准入修改方案完成123个项目，对18个黄灯项目完成优化整改武汉2014年12月《武汉市固定资产投资项目碳排放指标评估指南》编制节能评估文件，确定项目碳排放水平，提供优化方案建议完成1397个项目，核减二氧化碳15.23万吨晋城《晋城市新建项目碳评估指标体系研究报告》（在研）北京市和武汉市本着先期抓大放小、简化流程的原则，出台了《北京市固定资产投资项目节能评估和审查工作指南》及《武汉市固定资产投资项目碳排放指标评估指南》，创新性的在固定资产投资项目节能评估和审查工作中增加碳排放指标评估，指出在节能评估文件编制和评审时，需要增加碳排放测算、评价、控制措施等内容并确定项目碳排放水平，既不新增审批事项，延长项目审批时间，又对项目从碳排放量计算到减碳措施实施进行全过程的评估。
镇江市为有效控制温室气体排放总量，以城市碳排放核算与管理平台为基础，颁布了《镇江市固定资产投资项目碳排放影响评估暂行办法》。通过测算项目碳排放总量、碳排放强度以及降碳量等指标，综合考虑能源、环境、经济、社会等因素，建立包括单位能源碳排放量、单位税收碳排放量、单位产值碳排放量、单位碳排放就业人口等8个指标构成的评估指标体系，从低碳发展的角度综合评价项目的合理性和先进性，并提出进一步控制排放建议及措施。
二是稳抓落实，积极开展新建项目碳评工作。试点省市以印发的相关文件为依据，对评价内容、流程及相关因素做出明确规定（见表2），深化落实新建项目碳评制度，积极推进试点工作实施与开展。表2碳评工作实施内容
地区实施机构评价对象评价性质评估内容涉及范围广东广东省
发改委省内电力、钢铁、石化和水泥四个行业预计年排放2万吨二氧化碳及以上的新建（含改/扩建）项目信息收集，作为配额购买指标计算项目碳排放量和有偿配额购买量能源活动排放和工业生产过程排放北京北京市
节能中心年耗能2000吨标准煤及以上纳入能评审查的项目编制节能专篇年耗能不足2000吨标准煤的项目填写登记表计算项目碳排放量，评价项目碳排放水平，提出化建议二氧化碳直接排放、固定设施电力和热力消耗的二氧化碳间接排放镇江南京擎天
（第三方
机构）年综合排放二氧化碳当量1万吨及以上固定资产投资项目项目前置准入评估其他项目备案计算项目碳排放量，综合评价项目碳排放水平和低碳发展水平能源、工业生产过程、废弃物等方面碳排放量、电力热力的间接排放武汉武汉市
节能中心年综合能源消费量3000吨标准煤以上纳入能评审查的项目编制报告书，提供建议1000至3000吨标准煤的项目填写报告表其他项目登记表计算项目碳排放量，评价项目碳排放水平和对所在地总量的影响，提出控制措施能源活动排放、工业生产过程排放和回收利用量等广东省配合碳交易配额分配方案（新建项目排放额度总量共计6000万吨），规定电力、钢铁、石化和水泥四类行业企业，每年预计排放2万吨二氧化碳（或年综合能源消费量1万吨标准煤）及以上的新建（含扩建、改建）项目企业实施碳评工作并根据评价结果购买有偿配额。新建项目碳评工作流程为：由企业提交基础材料；地市级发改委针对材料真实性进行初审和结果核定，提供文件并转报于广东省发改委；省发改委以发改委批复文件、节能审查或可研报告作为评估依据，对项目预计碳排放量进行计算，回复企业项目有偿配额购买量。其中电力企业需购买年度排放配额总量的5%，其他行业（钢铁、石化和水泥企业）购买配额总量的3%作为有偿配额，其余配额部分为免费发放。配额有偿发放以竞价形式发放，控排企业可自主决定是否购买，新建项目企业须在新建项目竣工验收前购足有偿配额。新建项目企业购买足额有偿配额并正式转为控排企业管理后，省发展改革委通过配额注册登记系统向其发放免费配额。
北京市和武汉市把新建项目碳评与能评统筹协调管理，监督管理方式为：节能评估文件编制机构在编制节能评估文件（节能专篇）时，增加碳排放测算、评价、控制措施等内容并填写摘要表，在填写节能登记表时增加碳排放测算等内容；节能评审机构在节能评审时，增加对碳排放测算、评价、控制措施等的评审意见，确定项目碳排放水平；节能审查机关在节能审查时，增加控制碳排放的相关意见，结合项目碳排放水平，出具节能审查意见；节能监察机构在监察固定资产投资项目落实节能评估和审查措施时，增加对碳排放控制措施落实情况的监督检查。其中北京市要求满足建筑面积（包括地上和地下建筑面积的总和）在2万平方米以上（含）的公共建筑项目，建筑面积在20万平方米（包括地上和地下建筑面积的总和）以上（含）的居住建筑项目，其它年耗能2000吨标准煤以上（含）的项目三项条件之一的，编制独立的固定资产投资项目节能专篇；凡不在上述三条节能评估范围内的其它固定资产投资项目，应填写节能登记申请表。武汉市要求年综合能源消费量3000吨标准煤以上（含3000吨，电力折算系数按当量值），或年电力消费量500万千瓦时以上，或年石油消费量1000吨以上，或年天然气消费量100万立方米以上的固定资产投资项目，应单独编制节能评估报告书；年综合能源消费量1000至3000吨标准煤（不含3000吨，下同），或年电力消费量200万至500万千瓦时，或年石油消费量500至1000吨，或年天然气消费量50万至100万立方米的固定资产投资项目，应单独编制节能评估报告表；上述条款以外的项目，应填写节能登记表。
镇江市以利于从源头上控制高能耗、高污染、高排放的项目，逐步优化调整产业结构为目标，建立数学模型和科学、合理的评估指标体系对年二氧化碳排放大于（含）1万吨的新（改/扩）建固定资产投资项目进行综合评价，结合每项指标的评价标准，采用模糊综合评价方法汇总计算，对于排放不足1万吨的项目进行碳排放量核算。新建项目碳评工作流程为：由企业提交环评报告书、能评报告书和可行性研究报告书等基础材料；镇江市发改委委托第三方对申报项目投产后年二氧化碳排放当量进行预评估，对于年综合排放当量1万吨以上项目进行综合评价；将包含项目能源、工业生产过程、废弃物等方面碳排放量、电力热力间接排放的核算，对节能减排措施、碳减排量和建设方案碳排放的评估，对项目碳排放情况及低碳发展水平的综合评价以及根据综合评价结果提出节能减碳的优化和改进建议等相关内容的综合评价结果反馈至企业；企业根据改进建议对项目设计进行优化。其中碳评报告书编制费和专家评审费等实施碳评工作所需费用由市级财政安排。
三是加强管理保障碳评工作实施成果，提供优化建议促进企业低碳转型。已开展碳评工作的试点省市分别对市/区发改委负责人、能评文件编制机构、评审机构相关人员进行了宣传和培训，协助各部门尽快提升碳排放评估基本认识和业务水平，保障碳评制度平稳有序开展。依据行业碳排放强度先进值等指标对碳排放水平相对落后的项目提出科学合理的优化方案，督促企业落实低碳转型。
自碳评制度启动以来，广东省已对省行政区域内电力、钢铁、石化和水泥四个行业列入国家和省级相关规划的共31家开展了碳评工作，年评估量约20家。省发展改革委每年公布以上项目企业名单，对名单实行动态管理，并根据全国碳排放权交易市场建设进展和广东省试点推进情况，适时扩大碳排放管理和交易范围。目前企业对核算结果接受程度很高，既有项目企业认为新入项目增加了排放总量，应该为新增部分购买排放额度，新入项目企业也为了能够尽快立项开工而积极购买排放额度。试点工作运行以来，各行业企业对新建项目碳评工作配合度良好，新建项目企业购买有偿配额积极性颇高。其中宝钢集团湛江钢铁的一号高炉虽因运转原因尚未购买配额，但也已提交了缓期购买说明。
北京市开展碳评工作两年来，不断优化完善工作机制，强化项目准入核查和过程监管，全市共有459个固定资产投资项目通过节能评估审查（含碳评），2014年节能专篇类和节能登记项目总能耗160.2万吨标煤，二氧化碳排放量395万吨；2015年节能专篇类和节能登记项目总能耗137万吨标煤，二氧化碳排放量356万。对其中约10%碳排放水平未达到行业先进值的企业提出优化能源结构等建议和改进方案，并鼓励企业认真落实。企业自觉性较高，基本可接受优化建议。市发改委将能评项目监管纳入节能监察计划，建立部门联动机制，会同规划、住房城乡建设等部门对目单位在项目设计、施工、验收及运营管理过程中的节能措施落实情况进行监督检查，对全市已开工项目履行节能评估和审查程序情况进行随机抽查，对在节能监察中发现的问题，市发改委将依法处理。有效遏制了新增项目碳排放的不合理增长，从源头核减二氧化碳排放53万吨，碳评制度已逐步成为碳排放控制工作的有效手段。
镇江市自碳评制度启动以来共对123个需要综合碳评的新增固定资产投资项目进行了碳排放综合评估，根据模型建立的准入标准对碳排放总量及各项指标综合打分，共计102个得分隶属于绿灯区域内的先进低碳项目可以直接施工，18个结论为黄灯的项目需要根据“碳排放影响综合评估报告书”提出的建议措施对建设方案优化后方可施工，3个结论为红灯的项目不予通过。如其中一家黄灯项目企业采纳了评审专家提出的整改建议，配套安装总装机容量为10MWp的太阳能光伏发电系统，年发电2000万KWh，并适当采用直驱永磁风力发电技术抵消项目对电能的消耗；罐式煅烧炉密封改造技术，通过集成使用煅烧炉负压密封节能技术，阻止空气进入罐式煅烧内，降低了石油焦烧损和冷却水用量，减少二氧化碳的排放；道路照明选用风光互补照明设施；借助企业碳资产管理系统、能源管理系统等信息化手段，实时对企业各工序、各能源消费及碳排放数据进行统计分析，对重点耗能工序和耗能设备进行实时在线监测，实现企业能源的精细化管理，从而达到节能减碳的效果。对项目再次综合评估结果达到镇江市固定资产投资项目碳排放影响评估绿灯项目标准。对镇江市经济发展、环境改善、社会建设起到积极的促进作用，并对镇江市低碳城市建设、低碳产业发展、生态文明示范区建设等发展目标产生正向推动作用。
武汉市2015年度共完成节能评审项目1397个（节能评估书200个，报告表140个，登记表1057个），总投资6472.68亿元，年二氧化碳排放总量为467.27万吨，经节能审查后，提出运用绿色制造理念、按照国家绿色建筑标准实施、建立能源智能管理系统、余热回收利用、应用太阳能光热光伏技术等要求和建议1100余条，核减二氧化碳排放量15.23万吨，占总碳排放的3.26%。如武汉市轨道交通纸坊线工程，总投资109.32亿元，线路全长16.96km，项目初期总二氧化碳排放量52211.51吨，经评估后提出了建立完善的能源智能管理系统、优化纵断面，提高节能坡设计比例、采用轻量化车体材料等建议，预计可核减二氧化碳排放7474.02吨，占总排放的14.31%。
三、新建项目碳排放评价工作特色与亮点
试点地区在较短时间内建立了包括政策、技术和指标体系在内的新建项目碳排放评价制度，是我国应对气候变化领域一项重大的体制机制创新。新建项目碳排放评价制度实施过程中，对建设项目碳排放水平评价同时也完成了信息和数据的收集工作，为碳排放交易、碳排放管理等后续工作奠定了信息基础；参与碳评的企业单位在应对气候变化、温室气体控排、排放核算方面的意识、知识和能力得到明显提高，促进了企业的低碳转型；碳排放评价制度的实施也带动了周边环境产业和咨询服务等相关领域的发展，启发了地方管理碳排放的相关意识和社会认知，带来的附加效应远大于碳评价本身。
广东省在全国率先开展制度创新，将碳排放有偿配额、碳排放交易和新建项目碳排放评价相互结合，努力打造全面的低碳制度体系。与其他已开展新建项目碳排放评价的低碳试点相比，广东省碳评制度的最大亮点就是将评价结果与碳排放有偿配额挂钩，评价结果作为企业购买有偿配额的依据，使碳排放评价工作的意义落到实处。核算结果以《广东省发展改革委关于XX新建项目购买碳排放有偿配额有关事项的函》的形式反馈给新建项目企业，企业可清晰了解项目应购买的有偿配额量，二氧化碳排放评价和碳排放交易工作井然有序。由于每年新增项目企业约二十家，数量较少，碳排放评价的工作量不算繁重，广东省的做法是由企业提交基础材料，地市进行初审和结果核定，省发改委对项目碳排放量进行计算。与其他碳评试点使用第三方机构作为评价主体的做法不同，由主管部门直接对新建项目碳排放进行评价省去了中间环节，避免了中介之间或中介与项目企业间的利益冲突。既不会出现类似于红顶中介的评价机构对企业乱收费的现象，也不会存在评价机构迎合项目企业，篡改伪造评价结果的现象，为企业大幅缩减了前期评价审批时间和工序，同时评价结果真实可信。
北京市和武汉市创新性的在固定资产投资项目节能评估和审查工作中增加碳排放指标评估，不新增审批事项，从根本上避免了拖延项目审批时间；多次对各区发改委负责人和能评文件编制机构、评审机构进行培训，帮助相关机构提高认识，尽快熟悉碳排放评估工作。另外，北京市还陆续了第一批及第二批共42个“行业碳排放强度先进值”，以利于在碳排放评价时的对标；同时陆续组织相关单位编制了节能减碳相关标准规范等能评配套文件，包括《固定资产投资项目节能评估文件编制技术导则》、《固定资产投资项目节能评估后评价技术规范》、《北京市企业（单位）二氧化碳排放核算和报告指南》、《北京市固定资产投资项目节能评估和审查（含碳评价）百问百答》等；不断调整计算方法和依据，及时修订更新补充行业碳排放先进值并与前期阶段项目的碳评内容衔接，逐渐优化完善碳评工作机制，强化项目准入审查和过程监管。
镇江市率先探索实施独立的项目碳评估与准入制度，在能评和环评等预评估的基础上，通过项目碳排放总量、强度及降碳量等指标的测算和能源、环境、经济、社会等因素的综合考虑，建立了包括单位能源碳排放量、单位税收碳排放量、单位碳排放就业人口等8个指标构成的评估指标体系，科学确定指标权重，从低碳发展的角度综合评价项目的合理性和先进性，并将评估结论作为项目建设的必要条件。评估结论划定为红、黄、绿三个等级，红灯项目坚决不予通过，黄灯项目强制要求其进一步采取低碳技术和减排措施，达到准入标准后方可通过，绿灯项目在提出进一步控制排放建议后可直接通过。碳评估准入制度的实施推进了城市低碳转型升级、特色发展，各地、各部门生态文明、低碳发展的绿色观念蔚然成形。
四、新建项目碳排放评价工作挑战和建议
五省市积极开展碳排放评价工作，进行了有益的探索并积累了一定的工作经验，在工作过程中遇到了一些不容忽视的问题，给试点工作带来一定的挑战，主要反映在以下两点：
一是在简化行政审批的大背景下，如何保障碳排放评价制度的实施，强制性的准入性标准约束，健全的监管处罚机制及碳评后续的事中事后监管力度。简政放权是全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，行政审批职能部门本着应放尽放的原则全面放权。要在此环境下建立碳排放评价制度并保证其有效实施对各级政府来说都是一项挑战。为保障制度执行还需要研究如何以群众需求为导向进行审批流程，通过创建一系列集成化的审批工作机制，推动行政审批职能部门开展跨部门审批流程优化，确保审批高效。同时还要强化监管力度，全面推进事中事后监管改革，建立与“宽进严管”相适应的事中事后监管机制，确保监管有力，从设计施工、竣工验收、运营管理到监督检查要形成有效的闭环控制。此外，在经济下行的大环境下，解决民生问题是第一要务，地方有维稳的压力，需要协调经济发展与环境保护间的矛盾，致使碳评工作的开展面临较大挑战。
二是如何统筹碳评、能评和环评三项制度，形成一个完善的生态文明制度体系。要全面落实中共中央简政放权、深化行政审批制度改革的精神，同时要完成《生态文明体制改革总体方案》中构建生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代的改革目标，就需要对碳评、能评和环评三项制度进行统筹整合，在遵循现有法律法规的基础上，积极创新优化企业固定资产投资项目评估审批流程，将各项评估由串联方式调整为并联方式进行，加强整合优化，探索开展区域评估，实行统一受理、统一评估、统一评审、统一审批的服务新模式，加快推动企业投资建设项目行政审批制度改革，全面提高行政效能，提高政务服务水平，优化经济发展环境。而这三项制度目前分属三个不同部门管理，碳排放评价又是一项新制度，文件编制机构、评审机构、管理机构等相关机构和人员的核算能力和分析水平较低，造成了制度统筹工作的一大障碍。
结合五省市在推进新建项目碳排放评价试点工作中好的做法以及所面临的挑战，我们对下一阶段狠抓落实，深化试点工作、持续推进全国低碳发展提出如下建设性意见：
一是建议由试点示范带动加紧出台相关政策条文，细化工作方法，提高相关人员业务能力。应根据国家及地区的节能减碳形势，及时修正和完善碳评机制、工作程序、编制指南等配套文件。在对重点行业充分调研的基础上，加快相关行业和领域的碳排放强度先进值以及节能减碳先进技术目录的制定，更新补充各项指标并与项目碳评内容有机衔接，做到对节能减碳的精细化管理。继续加强对节能减碳、应对气候变化等相关政策信息的宣传和培训，进一步提高碳评各方的基本认识和业务水平。
二是开展区域和行业总量控制，把国家碳排放总量控制指标分解落实，做到区域分解，部门行业分解，重点工程重大项目匹配，明确“十三五”目标分解落实机制。促进碳评试点工作深入开展，增强碳排放管理的透明度，夯实碳评制度运行的基础，完善项目碳排放量的计算依据，加大碳评工作的实际意义，提高评估项目碳排放水平的准确性，增加行业内运行工艺优化的良性竞争，提升企业对碳减排工作的关注度，调动企业实施低碳减排的积极性，引导社会投资向能效水平高、碳排放水平先进、技术先进、节能环保的项目。
因此，扩展碳评工作涉及范围，统筹碳评制度与其他低碳政策的协调推进，是碳评制度作为控制二氧化碳排放增量的重要抓手。将其与保障国家低碳发展路线的各项工作结合起来，加快体制机制先行先试；将碳评制度与峰值目标和总量控制目标相结合，把制度落实到项目统筹管理，淘汰落后产能，构建资源节约型社会，促进发展方式转变；与碳排放交易、基金和长效市场机制相结合，使企业意识到减排可以带来的实际经济效益，扩大碳评制度为低碳减排带来的实质效果。
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论文关键词：碳关税，六重，不确定性
碳关税是指对高耗能产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。目前虽然世界上没有征收碳关税的范例，但欧洲的瑞典、丹麦、意大利，以及加拿大的不列颠和魁北克已在本国范围内征收碳税。2009年6月22日，美国众议院通过了一项征收进口产品边界调节税”的法案，拟从2022年起开始实施碳关税”——对未达到美国碳排放标准的进口排放密集型产品，如铝、钢铁、水泥和一些化工产品，征收特别的二氧化碳排放关税。
碳关税的不确定性，是指碳关税在合理性、合法性、征收标准、操作方法和预期效果等方面存在一些不确定性。一方面这是由于人的有限理性决定的，它包括两个方面的含义：其一，环境是复杂的，且具有不确定性；其二，人的认知能力是有限的。因此，人的有限理性决定了碳关税实行前所设计的目标、实施速度、预期效果与世界贸易发展的实际情况存在出入。另一方面也会受到利益集团博弈的影响。利益集团的博弈，更可能会因为一些偶然的因素，影响进而改变碳关税”的合理性、合法性、实施进程与实际效果。
一、征收碳关税”是否合理的不确定性
碳关税”纷争的核心在于，发达国家认为这是利用市场化手段解决全球性环境问题的必需措施国际贸易论文，而发展中国家则认为碳关税”是借环境保护之名行贸易保护之实，对发展中国家不公平，同时也违背了WTO关于自由贸易的基本原则。虽然诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼对碳关税”在WTO框架下的合理性提出了明确设想：认为‘碳关税’本质上是一种增值税，是政府对市场所产生的扭曲——不考虑环境外部性的一种矫正，真正实行市场经济的国家都应该看到这一合理性而对‘碳关税’予以接纳”。但是，在国际分工的固有框架下，国家间碳关税的财富调节机制是将一部分收入从发展中国家转移到发达国家，在没有相应的税收反馈、调节和补偿机制下，发展中国家不但在碳减排方面得不到有效的资金援助，反而会因为碳关税的征收直接影响到出口部门的就业、收入等问题，从而违背了人类公平发展的基本准则，使得碳关税的合理性具有相当程度上的争议。
二、征收碳关税”是否合法的不确定性
《气候变化框架公约》第4条和《京都议定书》第10条都确立了共同但有区别的责任”原则，肯定了在保护和改善全球环境方面，所有国家负有共同的责任，但是各国承担的责任并不完全相同小论文。发达国家的碳排放是一种奢侈排放”，有别于发展中国家的生存性排放”和发展性排放”，理应负担主要的减排义务。而碳关税是不区分来源国，对未达到美国国内减排标准国家的进口产品一律征收，无视附录1缔约方和非附录1缔约方国家的区分，有违共同但有区别的责任”原则。另外，在WTO框架下，从GATT国民待遇原则、最惠国待遇原则来看，征收碳关税”也有违WTO的非歧视性原则和公平贸易原则。再看GATT第20条环境例外条款，其中（b）款要求该措施可以是为保障人民、动植物的生命健康所必需的措施”，而有些学者据此认为碳关税的目的是减少温室气体排放，减缓气候变暖，符合保护人民、动植物的生命健康”条件，但问题在于碳关税也符合必需性”的措施吗？这一点现在无法证明，仍有其他合理可选择措施的存在。此外，碳关税是否适用第20条（g）款也存在争议。从以上分析可知，碳关税有不合法的理论依据，而实践中国际贸易论文，又有曾经著名的小虾——海龟案”，当环境和贸易冲突时，在WTO法律框架下以保护环境为由而胜诉的先例，理论与实践的反差导致了碳关税的合法性具有不确定性。
三、碳关税”征收标准及其是否一致的不确定性
虽然美国和欧盟都没出台具体的碳关税征收方案，但文献中提到的碳关税都是直接基于进口产品的所谓碳含量”或者内涵排放”的标准进行征收。内涵排放”是指产品自此上溯到各个生产阶段所排放的温室气体总和。如果碳关税的征税基础是贸易产品的内涵排放，则影响内涵排放的因素很多，比如能源结构、资源禀赋、技术水平等等，此相关信息需要根据各国采取的减排政策措施，定量计算出国家间政策的具体差距，这都需要获得出口国政策的大量信息，这种信息还要细分到各行业、各产品，计算其内涵排放来确定税基，同样需要出口产品生产过程中的大量信息，需要出口国政府的大量合作。而出口国政府是否愿意配合具有不确定性，就是即使愿意配合，征收碳关税如此之高的信息要求能否真正做到也是未知之数。因此，征收标准的确定是个技术难题。最后即使碳关税合理的征收标准确定下来，发达国家可能仍有权选择自己的征税标准，就像普惠制一样，可以任由发达国家自己制定不同的普惠制方案，对发展中国家采取不同的政策待遇。碳关税征收标准的实施是否也会如此，同样具有不确定性。
四、碳关税”操作方法的不确定性
如果碳关税的征收标准确定下来，随后面临的问题就是实际中应该采取怎样的方法去操作。不论怎样的标准，都需要对国内产品和进口产品制定排放标准并计算排放成本，且进口产品的排放标准或排放成本不能高于本国成本，这需要统计各国工业部门细分行业的能源消耗和二氧化碳排放的所有数据，上文提到了这样高要求的数据几乎难以获得，而且如何计量和监测二氧化碳排放也需要标准和方法的统一。目前碳排放的计量方法日益多样化，国内外碳排放相关标准大致有ISO/EC207/SC7、IEC/TC111、GHGProtocol、黄金标准、PAS2050等等，这些标准虽然极大地提高了其核算的准确性、精确性和时效性，但是究竟选择哪种计量标准和方法能更准确地加以统计，且不会引起各国的争议国际贸易论文，仍需要较长时间的技术探索。
五、征收碳关税”能否达到预期效果的不确定性
作为实现《联合国气候变化框架公约》所规定的减排计划的必要保障，在国际贸易中征收碳关税是一种行之有效的措施。由此看出，碳关税的目标是以征税为名达到保护气候安全之实。然而，在履行《京都议定书》协议的实践中同时却会产生碳泄漏的问题，即指在只有部分成员参与的国际联盟下，承担减排义务的国家采取的减排行动导致不采取减排义务的国家增加排放的现象。碳泄漏的产生主要源于国际贸易和投资构成的经济传导作用，通过能源产品的国际贸易、碳密集型产品的国际贸易和能源密集型产业的国际转移三种渠道产生，进而增加了非减排国的温室气体排放。因此，碳关税的实施有可能偏离最初的减排设想，不同程度的破坏了全球减排合作机制，造成碳关税目标与预期效果的偏离。
六、利益博弈影响碳关税”能否征收的不确定性
能否征收碳关税还取决于各种经济体之间的博弈，首先来自发展中国家和发达国家的利益博弈。发展中国家和发达国家处于不同的发展时代，虽然发展中国家产业的碳密集度普遍高于发达国家，但这主要是源于国际产业转移及分工的结果。而且，近年来发展中国家一直致力于节能减排和开发推广清洁能源技术。因此，发达国家欲征碳关税，发展中国家当然不会坐以待毙，相反会结成反碳关税同盟”，争取国际舆论，利用有关国际贸易准则，共同反对美国等发达国家对进口商品征收碳关税的企图，捍卫自身合法权益小论文。碳关税可以成为惩罚少数不履行温室气体强制减排义务国家的措施，但不能成为限制发展中国家发展的手段。2010年在哥本哈根世界气候大会召开前夕，12月3日，中国、印度、南非、巴西四国明确表示拒绝接受东道主丹麦提出的要求2050年减少全球一半的温室气体排放的草案。由此可见，新一轮博弈刚刚开始。其次，在欧美等发达国家内部，碳关税能否征收还取决于国内利益集团的博弈。其内部分歧主要表现在：碳关税是否是牺牲其他行业和消费者的利益而保护部分行业的一种做法，征收碳关税是否显然是安抚有关利益集团的一剂良药。因此，欧盟内部少数发达国家一直在推动碳关税议题，而许多其他成员国却一直表示强烈反对。无独有偶，2009年6月28日美国总统奥巴马在对众议院法案获得通过的消息进行评论时国际贸易论文，也明确表示反对碳关税。他说：在当前整个世界经济仍深陷衰退之中而我们已经看到全球贸易大幅衰减之时，我想我们对于发出任何保护主义的信号都应该非常谨慎地考虑。”我想存在其他方式，最好有一个国际的方式来解决这个问题”。因此，碳关税能否最终实施仍具有不确定性。
历史是向前发展的，世界经济长期来看会转向新的经济增长点，对稀缺资源的角逐也会促使经济走向低碳化发展的轨道。因此，碳关税只是贸易保护主义壁垒”的解释不应成为中国对外贸易沉迷的理由。碳关税将是大势所趋，尽管最终能否开征还具有不确定性，但中国外贸沿着低碳化道路发展的选择应是明确的，可持续发展的外贸战略仍是当前的最佳选择。为此，我们应改变粗放式的贸易增长模式，调整贸易政策向竞争力导向转变；提高利用外资质量并引导外资向第三产业倾斜；引导加工贸易转型升级，淘汰部分落后产能；优化贸易结构，大力发展服务贸易；努力开拓新兴市场，以绿色技术创新为核心，实施绿色贸易增长战略；积极参与国际碳交易，努力减少污染物的排放。
参考文献：
①黄凌云，李星.美国拟征收碳关税对我国经济的影响[J].国际贸易问题，2010（11）
近年来，京津冀地区生态环境比较严峻，大气污染严重，雾霾天气时有发生。碳金融的市场化手段能够促进区域能源结构的优化调整，推进区域大气污染治理，有效控制温室气体的排放，实现生态环境保护。正是出于这样的背景，同时考虑到随着我国经济生活质量的逐步提高，人们对于环境上的高需求也随之越来越迫切，因此研究中国的碳金融发展问题，尤其是环境、空气质量存在严重问题的京津冀地区的碳金融发展问题就显得尤为重要。本文有针对性的以京津冀地区的碳金融为研究对象，首先分析了京津冀地区的金融发展水平，然后介绍了发达国家碳金融发展的经验，最后得出对京津冀地区发展碳金融的启示。
关键词：
发达国家；碳金融；京津冀；发展经验；启示
《京都议定书》自2005年开始正式生效以来，第一个承诺期的截止日期2012年已经过去，第二个承诺期也在2011年底艰难通过决议。中国政府在2009年的哥本哈根会议上，做出了到2022年中国CO2排放/单位GDP比2005年下降40%-50%的承诺。2015年在联合国气候变化问题领导人工作午餐会上，主席指出，应对气候变化问题已经全面融入国家总战略。2014年，中国CO2排放/单位GDP比2005年下降了33.8%。我国将不断加大对温室气体排放的控制力度，碳强度降低40%－50%的目标力争到2022年实现。正是出于这样的背景，同时考虑到随着我国经济生活质量的逐步提高，人们对于环境上的高需求也随之越来越迫切，因此研究中国的碳金融发展问题，尤其是环境、空气质量存在严重问题的京津冀地区的碳金融发展问题就显得尤为重要。本文选择碳金融作为研究对象，是因为碳排放问题直接关系到企业的生存与发展，关系到人们的生活质量，也直接影响到政府的管理目标，具有很强的现实意义。随着我国有关方面对低碳经济的更深入关注以及广大人民对高质量生活的迫切追求，以及金融业对其他产业的较为明显的支撑作用，碳金融对环境方面的改善带动作用就显得尤为重要和迫切。本文以京津冀地区作为选择区域，主要是考虑到此地区在我国政治经济社会发展地位最为特殊以及近年来此地区环境质量较为恶劣和受到社会各界人士的广泛关注，所以研究碳金融的意义就提高到一个重要的战略地位。
一、京津冀地区金融发展水平分析
戈德史密斯（1969）提出了金融结构理论，并提到各种金融现象可归纳为金融工具、金融机构及金融结构。据此，本文选取金融机构存款余额、贷款余额、存贷比、证券化率、金融相关比率、金融机构数量、金融业增加值比重、保险深度等八个指标来评估京津冀各地区金融发展水平。
（一）北京市金融发展水平分析北京市金融发展的各项指标如表1所示，从表1中可以看出，北京市金融机构本外币存款余额以及贷款余额逐年稳步上升，但存贷比却不见上升，仍然处于合理区间，无严重金融风险；而且金融业增加值在第三产业中的比重也在逐渐攀升，截止到2013年末，已达19.18%，达到20%的比重近在咫尺；保险密度总体上呈上升趋势，但2010年推高到每人5407.0元后，2011年回归正常，后又继续逐年上升，这反映出北京人民投保参保的积极性和意识在继续提高；从证券化率和金融相关率来看，考虑数据可取性，金融相关率为银行的存贷款之和与国内生产总值之比。前者整体呈下滑趋势，后者从2009年后相对稳定，其中，前者2007年达到了20.72倍，主要是由当年证券市场牛市推高所致。
（二）天津市金融发展水平分析天津市金融发展的各项指标如表2所示，天津市本外币存贷款余额也在逐年上升，不同于北京的是，天津存贷比整体上也在逐步上升，近三年连续高达0.90以上，而且经统计的各年都超过了0.75的红线，存在潜在的高金融风险；金融业增加值比重也在一步步上升，2013年末已达到17.90%，充分体现出金融业在天津市发展中的显著地位；从保险密度指标上可以看出，天津市人民参保的意愿在逐步上升；证券化率呈下滑态势；金融相关率稳定在3倍左右。
（三）河北省金融发展水平分析河北省金融发展的各项指标如表3所示。同样，与京津两市相同，河北省本外币存贷款余额、金融业增加值比重、保险密度这四个指标呈上升态势；金融相关率指标同样也很稳定，河北省处在2倍左右；证券化率指标也呈同样趋势，在逐年下滑，同样受2007年大牛市的影响证券化率达到最大值；存贷比不同于北京市的稳定与天津市的超红线，河北省在2012年达到0.62的峰值后，2013年大幅下滑到0.54的位置。
（四）三省市金融发展水平比较通过以上分析发现，三地区在本外币存贷款余额、金融业增加值比重、保险密度、金融相关率、证券化率等多个指标上呈相同的演化趋势。同时不难看出，北京市在各指标上全面占优。另外，除了金融机构存贷款余额与存贷比指标天津市处于弱势，其他指标也都高于河北省，考虑到河北比天津在人口和面积上都要超出很多，前两项绝对值指标的比较有失公允。总体来看，三省市金融发展水平属北京市最优，天津市次之，河北省最次。
二、金融支持对低碳经济的作用
（一）有利于低碳资本的形成中国是一个高储蓄率的国家，但储蓄转投资的渠道却并不通畅，社会剩余资金难以有效吸纳，且在节能环保意识和政策的背景下，国家政策性银行对低碳产业的金融支持、金融市场对低碳金融工具的创造以及遵循赤道原则的银行对社会环境的责任感等都有望形成较稳固与长久的低碳资本，从而为风险高、不确定性大的低碳产业的企业解决发展所需的资金融通问题，有利于低碳产业的长足发展。
（二）促进低碳技术的研发和推广国际碳交易市场的存在，可以碳配额管理的方式通过碳收入与碳成本的利益安排来增加企业碳减排意识，同时为主动研发低碳技术的企业带来了实惠和回报。这恰恰能促进低碳技术的发展，吸纳相关人才涌入到研发中来。不仅如此，通过研发低碳产品，企业也能从碳交易市场中得到可观回报。相互作用下低碳产业的发展也将更为顺利。企业把产品研发出来后，在市场化的推广方面会遇到难题，需要大量的资金来支持，此时金融市场以及政策性银行给予的资金支持能将研发出来的低碳技术加以推广，从而将促进低碳产业发展的技术得以有效应用，另一方面，企业研发出来的低碳产品如果能得到支持以及能从国家得到倾斜性的政策安排，企业将更加专注于研发与试验，从而吸引更多的企业和其他相关配套的机构参与其中。
（三）能够优化资源配置以汇聚节能环保产业人才资源闲置与滥用，是当今社会发展中的一大问题。通过金融市场中低碳金融产品的创造，进而通过金融市场上低碳产业发展方面信息的获取，有利于资源在低碳产业中配置，同时国家政策上的融资支持、财税支持等均有利于资源得以进一步优化。人才问题是各产业发展的根本问题。低碳产业得到更大的发展要靠人才，包括研发人才、推广人才、相关金融人才、相关管理人才等。低碳企业能吸引一部分人才，但单纯靠企业依然力有所逮，需要辅之以具有优化资源配置功能的金融市场的助力，以及金融支持政策的实施。
（四）可有效规避风险发展环保节能等低碳产业的企业天然存在高风险。通过在金融市场上发行股票、债券等金融产品融通资金，可有效避免仅靠自有资金投入研发和制造、自身承担低碳产品研发、推广和销售过程中的风险，同时也可透过期货市场、期权市场对碳排放权的套保实施实现对冲和锁定风险。
三、发达国家碳金融发展的经验
（一）日本碳金融发展的经验作为能源进口国的日本在20世纪70年代就开始大力提倡节能技术，这源于当时的世界石油危机。到了2005年，日本国家单位GDP的能耗仅仅为世界平均水平的1/3。日本政府长期实施综合性措施和计划，鼓励节能技术的开发，并准许私人投资进入碳金融领域。在《京都议定书》中，日本的目标是到2012年减少6%的温室气体排放。2007年日本把建立低碳经济作为2050年的重点战略发展目标。目前已通过的节能法案包括《面向低碳社会的12大行动》（2008）、《面向2050年的日本低碳社会》（2004）、《福田蓝图》（2008）、《立场绿色经济与社会变革》（2009）等。2008年到2009年，日本政府的“环境能源技术创新计划”、“绿色经济与社会变革计划”、“追加经济刺激计划”中，政府财政为其保证了资金的提供。同时，日本“排放量交易机制”与“国内证书交易”也在2008年开始试行。
（二）欧洲碳金融发展的经验欧盟制订了严格的碳减排目标，在碳金融的发展上走在了世界的前列。欧盟声称到2022年减排20%，如果其他发达国家也做出相应或更加积极地减排承诺，欧盟将会把这个值增加到30%。欧盟内的政策法案有：《欧盟温室气体排放交易指令》（2003）、《欧盟关于禁止白炽灯和其他高耗能照明设备的法规》和《欧盟能源技术战略计划》（2007）、《关于促进和利用来自可再生供给源的能源条例草案》（2009）。除此之外，欧盟在2005年建立了“欧盟碳排放权交易体系”，为欧盟各国的低碳经济转型做出了贡献。欧洲碳排放交易体系的建立也带来了很多问题，例如欧盟在2008年11月将国际航空纳入欧盟碳排放交易体系，且在2012年1月起开始实施。欧盟这种单方面征收航空碳排放税的做法，引发了各国的不满，毕竟欧盟的碳交易体系只是适用于其内部成员，但环境是流通的，对于其他国家的污染，欧盟也要为其买单，这依旧是个两难的问题。另外，欧盟于2005年1月建立了世界上第一个国际性的碳排放权交易体系——欧盟碳排放贸易体系（EUETS）。其EUA交易量从2005年的9400万吨增长到2013年的87亿吨。2005-2011年，其交易额也保持了较好的增长速度，至2011年已经达到了780亿欧元，2012年和2013年有所滑落，分别为560亿欧元和360亿欧元，并且交易量与交易额都遥遥领先于全球其他地区。总之，欧洲方面不仅仅是通过立法，还有其联盟内部的“碳排放交易体系”，即法律与实践相结合，这样的组合相比美国来说更加系统也更加有效。
（三）美国碳金融发展的经验1997年《京都议定书》签订之后，美国通过的方案包括《碳封存研究计划》（1997）、《碳封存研发计划路线图》（2003）、《能源政策法》（2005）、《先进能源计划》（2006）、《能源独立安全保障法》（2007）、《美国再生再投资法案》（2009）、《美国电力法案》（2010）、《清洁能源与安全法案》（2011）。美国小布什政府在2001年退出了《京都议定书》协定，理由是避免损害美国经济。虽然小布什政府不做出减排承诺，但也积极推进碳金融方面的政策。例如2002年，美国政府就提出了2012年削减18%碳排放的目标承诺，2008年小布什政府又提出了到2025年美国温室气体排放零增加的目标。同样，奥巴马政府依旧重视碳金融领域。《美国再生再投资法案》（2009），就是奥巴马的绿色新政。例如对能源效率化及节能项目的补助、联邦政府实施的节能改造、研究与开发化石燃料的低碳化技术即二氧化碳回收储藏技术、对可再生能源的投资实行三年免税等。法案中还注重对可再生能源和节能领域专业人才的教育培训，这部分政府投资为5亿美元。另外对电动汽车用高性能电池的研发、对购买节能家电商品以及对美国国内生产制造的氢气燃料电池均有相应的补助。从国家政府层面看，美国并不从法律上约束减排目标，但州一级层面，加利福尼亚州是第一个从法律上约束减排目标的州。《加利福尼亚州全球变暖解决方案法》（2006）中规定该州到2022年温室气体的排放量减少到1990年的水平。《西部气候倡议》（2007）由华盛顿州、加利福尼亚州、亚利桑那州、俄勒冈州和新墨西哥州五州制定，内容是到2022年将温室气体排放量减少到2005年水平的85%。联邦政府对减排的重视程度不如州级政府，但州级政府的合作与重视会影响联邦政府以后的行动决策方案。从美国、欧盟、日本政府的减排目标、政策和措施的比较来看，美国的法律条文是最多的，欧盟的碳金融实践是行动最快的，而日本中央政府对碳金融的支持是全面而深远的。
四、对京津冀地区碳金融发展的启示
（一）京津冀碳金融发展的现状及特点京津冀地区的碳金融市场处于起步阶段，2008年，北京和天津分别建立北京环境交易所和天津排放权交易所。2013年11月，北京碳市场在全国率先探索跨区域碳交易。北京、天津、河北、内蒙古、陕西和山东签订了“开展跨区域碳排放权交易合作研究的框架协议”。到2015年6月，北京市累计实现碳交易量505.88万吨，交易额达2.28亿元。河北承德市六家水泥企业已经纳入了北京市碳排放交易系统。初步测算，这六家企业的碳排放占整个承德市碳排放的60%左右。此外，承德市的林业碳汇项目，已经在北京环交所成功挂牌，累计成交量已经达到7.05万吨。在碳交易快速发展的同时也存在一些问题，主要有以下三方面：第一，国家层面的《碳排放交易管理暂行办法》对省、市政府所拥有的管理权限并不清晰。第二，企业参与的门槛没有明确指出。第三，配额的分配如何公平尚待考证。
（二）发达国家碳金融发展思路对京津冀地区的启发发达国家的碳金融政策一般是在国家或联盟层面，比如日本把它作为国家战略，欧盟的碳交易更是世界领先，而对于刚刚起步的中国碳金融，尤其是仅仅作为地区方面的京津冀一体化的碳金融发展来说，国家层面的政策支持很难快速有效的推出。因此，美国的州一级政策体系才最为值得借鉴。从国家政府层面，美国并不从法律上约束减排目标，但州一级里面，前文提到华盛顿州、加利福尼亚州、亚利桑那州、俄勒冈州和新墨西哥州五州承诺到2022年将温室气体排放量减少到2005年水平的85%，并且制定了相应的政策法规。对于京津冀地区来说，区域一体化一方面可以促使和方便碳金融交易的运作，但从另一方面来说，政策法律法规层面的缺失又造成了碳金融发展的阻力。因此，京津冀地区要想进一步推进碳金融发展，政府的“不反对”是远远不够的。所有权的明确、科学的度量以及分配配额的公平性，都需要严格的政策法律法规来控制。2015年2月国家主席指出将北京确定为政治、文化、对外交流和科技创新中心，北京在京津冀地区的金融发展水平也最高，实力最强，在发展碳金融方面应该起到模范带头作用，天津应该和北京携手带动河北省一起探索碳金融发展的路径，探索京津冀碳金融发展的经验，为其它地区做出表率。
参考文献：
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由于碳排放权是一种无形的商品，因而就需要通过人为地制造稀缺来提升其价值。1992年各国所签署的《联合国气候变化框架公约》便为碳排放权与碳交易提供了近似的法律依据。1997年所通过的《京都议定书》则正式规定了部分国家对碳排放实行总量控制①——在2008—2012年的承诺期内，将CO2排放总量在1990年的基础上至少减少5.2%。值得指出的是，发展中国家与发达国家的减排是处在共同但有区别的责任”原则之下的，这恰恰体现了历史与现实发展的一种诉求。很显然，发达国家在工业化初期所排放的温室气体远多于发展中国家，鉴于发展有先后、排放有多少的现实，理应给予双方区别对待。再者，从具体的CO2排放指标来看，也需要做出这种符合实际的安排。表2显示：（1）在碳强度指标②上，发达国家26.5%的减排力度远不及发展中国家33.4%的减排力度，这表明在能源利用效率上，发达国家并未发挥其技术上的优势。（2）在人均CO2排放量上，发达国家高达10.61吨，而发展中国家仅仅只排放了2.86吨。上述排放量的巨大差距主要源自于发达国家自身所存在的过度的消费方式，而这已然违背了低碳经济的三低原则。（3）因地区间的贸易而被掩盖的隐性碳排放尤为值得关注。因为发展中国家正通过国际贸易等方式为发达国家提供部分CO2排放量，且随着时间的推移，这一现象将会越来越显著。总之，在规定碳排放总量上必须要考虑到各国的发展阶段与实际排放总量的差距来区别对待（见表2）。
正是由于发达国家有减排的责任，而发展中国家暂时不受约束，从而令CO2排放量在各国间有调整的余地，并且同一减排单位在不同国家之间存在着不同的减排成本。③这些便促成了碳交易市场的建立。在这一市场上，各国不仅可以降低交易成本，而且也可以满足各自不同的交易需求。图1清晰地描述了碳交易市场上一种典型的供求关系。发展中国家作为碳排放量的供给方，发达国家则作为需求方，两者的均衡点便在A点处。因此，CO为碳排放交易的均衡价格，而EO是发达国家向发展中国家所购买的碳排放量，EZ则是发达国家由于成本约束而进行减排的量（见图1）。与此同时，《京都议定书》也在国际协议层面为碳交易设立了三种市场交易机制：（1）第六条规定：附件B的发达国家之间可以将旨在减少温室气体排放的项目所产生的减排单位（EmissionReductionsUnit,ERU）来进行交易，这便是联合履行机制”（JointImplementation,JI）。（2）第十二条规定：设立清洁发展机制”（CleanDevelopmentMechanism,CDM），目的是使非附件B的发展中国家在可持续发展的前提下进行减排并从中获益，协助附件B的发达国家通过交易来获得排放减量权证”（CertifiedEmissionReduction,CER），以此来降低履行量化限制与减排承诺的成本。（3）第十七条规定：附件B的发达国家可参与排放交易”（EmissionsTrade,ET），作为一种减排行动的补充。在现实中，上述三种市场交易机制与一些自愿交易机制一同构成了全球温室气体排放权的交易市场。①根据所交易的碳排放权的不同来源，碳交易市场可以分为基于配额与基于项目的两大市场（见表3）。以2011年的全球碳交易市场为例，基于配额的市场占有84.6%的比重，其中又以欧盟排放交易体系（EUETS）为主；而在基于项目的市场上，则是以初级CDM为主导。在初级CDM市场上，交易双方分别为：作为买方的是附件B的发达国家，以欧盟国家为主，共参与了86%的CDM项目；作为卖方的则是非附件B的发展中国家，其中以中国为最大的提供方，供应了72%的项目。而按照减排项目的内容不同进行划分，是以提高能源利用效率、使用清洁能源②的项目为主，占到项目总数的65%（世界银行，2010）。EUETS是欧盟进行碳排放权交易的机制，主要是通过配额③买卖的方式来进行的，即制定总的排放限额④→在欧盟各国进行分配→参与方可以根据需求来进行排放权的交易。在整个体系中，最为关键的是存在着一套有效激励私人企业来实施减排的机制。首先，各国在分配到一定减排份额的基础上，向纳入到这一体系中的本国私人企业分配一定数量的排放权。⑤然后，各企业以Emission-to-cap的方式在排放权市场上进行交易。具体而言，就是当实际排放量小于分配量时，可将多余的排放权在市场上进行出售；而当实际排放量超过分配量时，企业就不得不去市场上购买排放权，否则将会被处以罚款。具体的罚款数额在2005—2007年定为超额排放一吨CO2，处罚40欧元；在2008年后，则将处罚提高到100欧元，还会在以后的分配额中被扣除。而同期EUA的现期价格是在10—30欧元之间波动。由此可见，这种市场化的激励机制将保证各参与方能极大地降低交易费用与减排成本。最后，通过在各地设立统一资质的碳排放审核点来确保整个体系能公开与透明地运行。以2011年的情况为例：在总共12865个碳排放审核点⑥中，减排的有8107个、超出配额的有2805个。综上所述，以初级CDM、EUETS为代表的碳交易市场的迅速发展，⑦将会促使碳排放权成为全球最重要且最具价值的资产，并为其最终能够用作各国货币发行的储备资产奠定了基础。
从第一阶段的四个部分来看，这一部分既是最关键又是阻力最大的，因为对于碳排放权这种公共资源所进行的产权分配是较难在各国间达成共识的。2009年年末召开的哥本哈根气候变化大会曾一度让人们憧憬起美好的后京都议定书时代”，但是由于各方分歧巨大，难以达成一致意见，只是在延长会期后才通过了一份不具法律约束力的协议。这就表明了各方的博弈未能取得一个均衡解，因而出现公地悲剧”仍是有可能的。但在严峻的现实面前，各国必须要正视这个问题。根据《哥本哈根协议》的要求：在2010年1月31日前，发达国家应向联合国提交到2022年的减排目标，发展中国家也应上报自愿减排计划。截至2010年年底，已有114个国家表示接受此项协议，并且占全球温室气体排放总量80%以上的74个国家也已提交了到2022年的减排目标与各自计划。其中，主要发达国家的减排目标见表4；而发展中国家的自愿减排计划如下：中国将努力实现到2022年的碳强度指标比2005年下降40%-45%；①印度将努力实现到2022年的碳强度指标比2005年下降20%-25%（除农业部门）；巴西则将2022年的温室气体排放量在预期基础上减少36.1%-38.9%（温宪等，2010）。假使各国能切实遵守以上所提出的减排承诺，特别是如果能引入世界议会来立法、通过联合国来监督的话（具体见第三阶段”），那么明晰产权后的碳排放权交易将会极大地推进碳货币诞生的进程。（四）发行各国的碳货币前面三部分的顺利进行将确保避免产生负的外部效应，于是，碳排放权已然成为了一项在全球范围内最重要的资产项目(管清友，2009)。因此，把碳排放权作为货币发行的储备资产将成为各国货币当局的一种最佳选择。根据碳排放权的储量=分配量-实际排放量”的货币发行原则，各国为了提高碳排放权的储量势必会要求降低实际排放量。而降低实际排放量又是从国内自身通过提高能源利用效率、大力发展清洁能源的方式来实现的。这便是一种基于提高生产能力模式上的货币发行机制，即新增生产能力能自动产生新增货币量，新增货币量反过来又能促成更多新增的生产能力。值得指出的是，这里所谓的发行各国的碳货币”并不是让某种强势货币单独地与碳排放权这种储备资产相挂钩，而是营造出一种各国都能一同参与、公平交易的格局，以避免重复之前美元挂钩于黄金”的历程和陷入特里芬两难”的困境。至此，碳货币演进的第一阶段便宣告结束了，随后将转向更为标准、更高一级的第二阶段。#p#分页标题#e#
各国碳货币的趋同”
在第一阶段中，碳排放权是与各国货币相挂钩的，但为了实现最终统一的目标，还必须设定一种过渡标准来使各国的碳货币走向统一。第一阶段末的现状是：一方面，尽管各国均发行了各自的碳货币，但由于存在着经济发展上的差异，所以在各国的碳货币间有着良币与劣币之分；另一方面，虽然各国的碳货币是由各国货币当局按照碳排放权的资产储量来发行的，但是各国存在着生产能力上的差别，并且所设定的发行货币与储备资产间的真实配比关系也不一致。显然，如果没有超机构”来规范各国的碳货币兑换机制的话，那么将会出现良币驱逐劣币”的现象，这无疑会令碳货币重蹈之前货币时代的覆辙。②因此，国际货币基金组织（IMF）与世界银行都将会在第二阶段扮演十分重要的角色。对于IMF而言，它的主要任务是制定一套向统一碳货币的过渡标准，这可以借鉴《马斯特里赫特条约》对于欧元一体化制定趋同标准的经验。由于碳货币的发行是由生产能力来决定的，这就区别于此前货币时行货币的原则。③为此，IMF应主要对各经济体在低碳经济下的生产能力状况做出相应的规定，而不仅仅只是对几个经济运行指标提出要求。具体而言，IMF应高度关注两大指标：人均碳排放量与碳强度指标。因为如果上述两个指标在各国间存在极大差异的话，那么这就意味着各国的生产能力之间存在着较大的相对差距，①并且在各国的碳货币间存在着某种套利的空间。只有在各国的上述指标趋同②时，才能真正地实现碳货币的统一。世界银行的主要任务则是要大力倡导低碳经济、积极推进低碳技术、帮助欠缺资金与技术的发展中国家发展低碳战略。特别是当下正在迅猛发展的碳捕集与封存技术③（CarbonCaptureStorage,CCS），将是未来低碳经济时代的核心技术之一。世界银行可以在全球范围内来积极推广该技术，并为发展中国家提供项目融资等金融服务上的支持。总之，在第二阶段中，IMF与世界银行需要通力合作：IMF设定统一碳货币的趋同标准；世界银行则在全球推行低碳战略，为发展中国家提供帮助。这一切最终将会把碳货币方案”推进至最后一个阶段。
统一碳货币的诞生”
尽管在经历了前两个阶段之后，一种统一的碳货币便要宣告诞生了，但还是需要一套新型的中央银行体系来管理碳货币时代”的货币政策。在碳货币方案”下，全球性的新型中央银行体系是由IMF与各国的中央银行一同构成的。其中，IMF将起到世界央行”的作用，它具有独立法人地位，居于体系的核心，负责制定全球的货币政策。IMF是通过考察全球低碳经济的发展状况来制定统一的货币政策，全球低碳经济的具体发展状况则是通过各国的GDP、碳排放量等指标来衡量的。而各国的中央银行则是体系的执行机构，负责在各自市场上开展公开市场业务④来具体地贯彻实施货币政策的决议。特别是在货币发行上，各国中央银行所发行的货币量必须要先经过IMF的审核。历史上，货币的诞生是因地域交易的扩大所致，而今世界贸易的增长率远快于世界经济的增长率，为此从某种程度而言，这就预示着世界统一货币的出现。事实上，人们最终是以信用与公共部门主导的方式来解决货币问题的，而未来恐怕也同样如此。因而，在经济发展的最终趋势是世界大同的背景之下，碳货币方案”就需要一套新的全球货币治理机制”来规范各国之间的运行（见图2）。该五位一体”的治理机制是由立法机构”、行政机构”、监督机构”、保障机构”与执行机构”所组成的。
其一，这套治理机制特别需要一部国际法作为制度保障，为此应设立一个世界议会”的机构来进行立法。鉴于在全球范围内国家众多、各地区人口分布不均且经济发展状况各异的现实，该机构可以借鉴美国设置参众两院的经验：A院是以每个国家拥有相同投票权为原则，B院是按每个国家的人口多寡、经济总量大小来分配各自的席位数为原则，并且与任何国际法相关的议题①均需两院通过才能生效。
其二，应当发挥联合国作为当今世界最大、最重要、最具代表性和权威性的国际组织的巨大作用，让其扮演监督机构的角色。联合国具体拥有行使监督、调停与处理争端事务的权力。如果将国际货币体系的构建看作是订立一份多方合约的话，那么各国自身权利义务的行使与协调机制的实施都需要按合约行事。一旦遇到争执或起非议之时，应由联合国介入其中来审查相关事宜，而合约的最终解释权则归属于世界议会。很显然，这能较好地纠正以往国际货币发行机制所存在的种种缺乏约束的弊端。
其三，如前所述，IMF、世界银行与各国中央银行则分别扮演行政机构、保障机构与执行机构的角色。
主要结论
关键词：碳汇机制法律政策问题对策
中图分类号:X320.2文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）02-078-02
一、研究意义
全球气候变暖已成为人类社会可持续发展所面临的重大挑战之一，造成该现象的主要原因是温室气体的过度排放。中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，煤炭在一次能源生产和消费的比重为70％左右，比国际水平的27％高43个百分点。尽管在《京都议定书》第一期中指出，发展中国家不承担强制性的减排任务，但是从长期来看，中国节能减排的压力很大。一方面，随着经济的发展、人口的增加，二氧化碳的排放量还将继续增加；另一方面，环境污染和生态失衡对我国经济的发展制约作用凸显。
到目前为止，我国在提交CDM项目数量、预期的温室气体减排量以及已产生的碳信用数量等方面所占的市场份额几乎是全球的一半，已成为最重要的CDM项目东道国。国家发改委能源研究所等科研机构也对CDM项目进行了大量的研究，并从中选择出政府感兴趣的项目，开展与国际间的碳项目合作，引进发达国家的技术，提高清洁生产能力。然而在我国推进发展CDM项目的过程中，也产生了一系列的问题：碳汇相关法律制度不完善、碳汇市场运行机制不成熟、碳汇市场价格机制不健全。这些问题的出现在一定程度上制约了CDM在我国的顺利开展。本研究报告分析了国际碳汇市场的形式，对我国进行CDM项目研究的相关法律政策以及碳汇市场补偿机制中存在的问题进行了深入研究，并预测了CDM项目在中国未来的发展前景，希望为进一步了解完善我国的碳汇市场和开发商进入碳汇市场有所帮助。
二、CDM项目相关政策法规
（一）我国CDM项目相关政策法规
首先，为促进CDM项目活动的有效开展，国家林业局在2003年底成立了碳汇管理办公室，具体负责林业碳汇工作的协调和管理。2005年10月12日，国家发改委颁布了《清洁发展机制项目运行管理办法》，初步规定了CDM项目管理的相关制度和基本原则。
第二，2006年12月，国家林业局碳汇管理办公室制定了《关于开展清洁发展机制下造林再造林碳汇项目的指导意见》，积极推进CDM再造林项目的实施，并确定了我国开展CDM再造林项目的优先区域。2008年《国家林业局植树造林司关于加强林业应对气候变化及碳汇管理工作的通知》，强调林业部门应该进一步通过植树造林、退耕还林等措施积极增加碳汇。
第三，我国于2007年6月制定了《中国应对气候变化国家方案》，明确了到2010年我国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施。关于林业碳汇方面，该方案规定要加快林业法律法规的制定、修订和清理工作。同年7月国家林业局、中国石油天然气集团公司以及中国绿化基金会等联合发起建立中国绿色碳基金。
第四，2009年中央“一号文件”《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中明确指出，“建设现代林业，发展山区林特产品、生态旅游业和碳汇林业”，将碳汇林业建设作为现代林业的重要内容提到了新的高度。
碳汇林业属于公益林业建设范畴，国家将其纳入社会公益性事业进行管理，执行社会公益事业的法律和政策规定。同时国家也出台了一些优惠政策，参与企业可以获得由政府主管部门签发的、经过计量、核查、登记的碳汇信用指标。政府可以设计统一的标识，允许企业在其产品上加以标注，类似绿色产品、绿色电力一样，可以设置为“碳中性”，“碳补偿”等，可享受捐赠部分所得税全免的优惠政策。
（二）国外碳汇相关政策法规
国际上除我国参加的《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《波恩政治协议》、《马拉喀什协定》等国际公约外，各主要国家也制定了相关法律法规及政策机制，并取得了很大成效。
美国1977年通过并于1990年修改的《清洁空气法》中鼓励公司参与市场买卖污染权。为了贯彻这一法律建立了排污权交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面实施排污权交易，取得了成功。通过这种容许排出量系统的设置和不断完善，使各企业在最大范围内有效控制二氧化硫的排出量，取得了成效。
《美国清洁能源安全法案》于2009年6月在众议院获得通过，涉及方面极其广泛，几乎涵盖了碳排放的所有行业，甚至对快餐业的保温柜和服务业的可移动SPA设施都加以规制。该法案要求减少化石能源的使用。
2003年欧洲议会和理事会通过了温室气体排放许可交易制度，即欧盟排放贸易体系（EUETS）。欧盟ETS运行以来，欧盟及其成员国制定了涵盖广泛而且全面的法律文件，对碳排放的管理、交易等各方面进行规范。这些法律文件对配额的分配、执行机制、跟踪监督到处罚措施都有详尽的规定，这为碳减排提供了依据，也为碳交易拓展了广阔空间。
（三）如何开展我国碳汇法制建设
比较国内外碳汇相关法律政策后，可以明显得出我国碳汇相关法律制度不完善与亟待健全的现状。分析其中原因，固然有我国目前属于发展中国家而尚未被《京都议定书》所设定强制减排目标这一原因，但更多的原因是在于我国政府尚未对未来可能到来的强制性限制作出应有的警惕和防范。一旦我国面临强制减排任务，而国内无应对措施，可能导致一系列的诸如减排任务无法完成、对外贸易面临贸易壁垒的严重问题。我国应在国际协定对我国进行强制性限制之前加快完善我国的碳汇法律。
1.确认排放减少量或排放减少信用。政府首先应通过立法确定我国的减排目标，确定我国的碳排放行政许可制度，即只有获得行政许可的企业才可能进行二氧化碳排放。制定标准，确定选定企业的范围，应当包括炼油、能源、冶炼、钢铁、水泥、陶瓷、玻璃与造纸等重工业重污染的行业；将我国自行确定的减排目标95%免费合理的分配给各企业，各企业分配碳汇多少应当以企业自身状况为基础，以免出现减排任务过高而无法完成的情况，促进企业加快技术改革，节能减排。
2.确立抵消政策。所谓抵消政策，是指以一处污染源的污染物排放削减量来抵消另一处污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允许新建、改建的污染源单位通过购买足够的“排放减少信用”，以抵消其增加的排污量。将其引入碳汇机制之中，出于碳排量总体的控制，对于碳排放企业的扩建与新建应当严格控制，只有在企业购买足够碳汇，或生产足够碳汇以抵消投产后可能带来的碳排放以及扩建过程中带来的碳排放，才能许可其生产。
3.建立健全对相关利益主体保障补偿制度。碳汇林业属于公益林业建设范畴，国家将其纳入社会公益性事业进行管理，执行社会公益事业的法律和政策规定。在不依赖CDM的非京都市场内，目前相关法律对各相关主体的补偿还很弱，亟待加强。
三、碳汇市场运行机制研究
（一）国际碳汇市场的主要补偿标准
1.清洁发展机制(CDM)。CDM是《京都议定书》确定的对发展中国家和发达国家双赢的一种合作机制，既能够帮助发达国家实现减排和冲抵CO2量的义务，又能够帮助发展中国家在经济和环境双方面实现可持续发展。CDM-AR标准是目前能确保项目“碳补偿”额外性的较为理想的标准。
2.黄金标准(Gs)"J。“黄金标准：清洁发展机制和联合履约项目的质量标准”为清洁发展机制(CDM)和联合履约(JI)之下的减排项目，提供了第一个独立的、最佳的实施标准。这一标准，可作为项目实施者的工具，用以保证项目的环境效益，并给予东道国和公众一种坚信：这些项目相当于对可持续能源服务的新增投资。
3.自愿碳信用标准(VCS2007)。碳信用（carboncredit）：又称碳权，指在经过联合国或联合国认可的减排组织认证的条件下，国家或企业以增加能源使用效率、减少污染或减少开发等方式减少碳排放，因此得到可以进入碳交易市场的碳排放计量单位。
4.核实减排量的健全标准(VER+标准)。可以用于买卖的减排量即为需要核准的减排量。VER+标准由TtiVStiD于2007年开发而来。TiiVSiiD作为一个指定经营实体(DOE)，有资格确认拟议的CDM项目的合格性，并核实和核证温室气体源人为减排量。
5.气候、社区和生物多样性标准(简称CCBS)。该标准是由气候、社区和生物多样性联盟制定的碳汇项目，它的确立是一个需要时间的过程，同时也需要权衡各方面的社会效益和经济效益。CCBS就是为了确保在碳汇项目建立的过程中，能够保障社会和经济效益。
6.生存计划方案(PlanVivo)。生存计划方案是与农村社区相关的一种小型的碳补偿标准组织，于1994年由爱丁堡碳管理中心制定。
（二）CDM机制在中国实行出现的问题
1.CDM项目申请屡遭拒绝。上海联交所近日公告，福建两风电公司股权挂牌转让。业内分析指出，在风电场运营经济效益欠佳，及国内电价补贴“不给力”情况下，CDM补贴收入一直是国内特别是中小型风电场增加收入的主要来源之一。而近年来频发的国内风电CDM项目申请被拒的现象表明，这项收入的获得将变得越来越不确定。在此背景下，将加剧国内中小型风电项目的经营难度。在上海联交所的公告特别指出，根据联合国EB的规则，CDM项目是基于经济分析发现该项目收益率低于行业基准才能获得注册。如果实际电量超出可研预计发电量过多，将可能无法获得CDM收入。中国74个CDM项目正面临联合国清洁发展机制执行理事会(EB)的“特别审查”。这意味着，这些来自中国的CDM项目将被区别对待，面临比正常审批流程更复杂的审查程序。据了解，这些项目被特别审查的理由是，“怀疑这些项目上报的数据”。
由于期待中的哥本哈根气候大会并没有形成任何实质性的决议,即将于两年后到期的《京都议定书》中的减排协议面临着无路可走、无法可依的状况,而众多指望着新减排协议的各方都在犹豫是否要持续,国际整体环境不稳定,除非未来有新的减排协议出炉,否则对于这些CDM项目各方来说这两年将是最黑暗的时刻，CDM前途未卜。
2.CDM项目申请中介报酬率大。对于申报企业来说,一旦通过联合国CDM理事会注册,意味着项目的减排量可以拿去国际市场交易,这是一笔相当丰厚的收入。目前碳信用额价格约为10~15美元/吨,假设一个项目二氧化碳年减排量为10万吨,一旦进行国际碳交易,项目方每年至少有100万美元的收益。
贵州弘丰清洁发展机制(CDM)咨询公司表示,该公司的申请模式分两期:一是项目开发期,即只申报到国家发改委;二是发改委到联合国注册成功后,一旦项目方选择两期都由中介公司,那么中介公司要求收取一定的碳交易提成。此举是因为前期的风险都由中介公司在承担。但对于提成比例,有知情人士透露“每家企业不同,提成比例在5%~50%之间”。如按此种提成比例,那么中介公司每个成功通过联合国注册的项目至少有5万美元的收入。岚县丰达焦化冶炼公司,也同样印证了CDM咨询机构在推动项目申报的猜测。
（三）CDM机制需要改革
CDM机制改革的压力正变得越来越大,一方面CDM执行理事会（EB）遭到广泛的缺乏效率的抱怨,另一方面指定经营实体（DOEs）的表现也并非尽如人意。
VVM在2008年11月开始执行,规定了DOE应该如何开展审定和核准；CDM鉴定标准在2009年7月采用,包括所有CDM鉴定要求；违反义务则在2009年5月开始执行,包括一整套持续监督DOE行动的规定框架,但是至今此项政策并未具有完全的可操作性。所以，增加DOE在审核以及从注册到签发过程的透明度也是紧要之急。
中国CDM面临两种可能改革方式。一种是“小步改革”，即基本发展机制不变，但是交易的方式、途径等细节不断完善。如果未来的减排需求不高，比如如果欧盟只减排20%(2022年在1990年的基础上减少20%)，那么很可能就是这种方式。增加本土DOE数量和质量，提高认证能力，保证碳汇交易顺利进行。虽然国外机构的间接阻拦认证是一方面原因，但是我国要做到EB找不到借口的地步，就可以提高认证率了。除此之外还要增加审核以及从注册到签发过程的透明度。
但是，另一种改革（改革幅度更大），比如如果欧盟要减到30%(2022年在1990年的基础上减少30%)甚至更高，美国可以通过更广泛的渠道购买发展中国家的CDM项目，也就是未来的CDM有一个大规模的需求市场的话，那么“现行的管理体制和管理办法绝对是没办法满足需求的”。
四、前景展望
低碳经济是低能耗、低排放、低污染的经济，实质是提高能源利用效率和创建清洁能源结构，是应对气候变化、引领经济未来发展方向的重要选择。哥本哈根会议将是低碳经济最重要的基础，是即将可能产生的一个新的交易市场，全球将会出现更大的、统一的碳交易市场。建立国际碳交易市场，对世界经济整体、以及各国国内经济完成向低碳经济的转型至关重要，已经成为各国的共识。碳交易市场近年来的每年交易金额都以翻倍的速度增长，2008年的市场价值是600亿欧元，2012年有望达到1500亿美元。后《京都议定书》的市场价值将会更大。参与国际碳汇市场的交易活动，不仅要引进新观念和新机制，还要从更高层次上将我国林业建设纳入缓和全球气候变暖的国际行动中，促使我们站在全球高度，重新审视我国林业发展的重大意义，进一步深化我国碳汇市场建设重要性的认识。
[基金项目：太原科技大学UIT（XJ2010051）；山西省高等学校大学生创新创业项目（2011251）]
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关键词温室气体排放清单；低碳发展路线图；低碳技术需求评估；城市
中图分类号X21文献标识码A文章编号1002-2104（2016）01-0016-07doi：103969/jissn1002-2104201601003
城市是应对气候变化、发展低碳经济的主要载体。许多城市都是通过制定城市低碳发展路线图（或规划和实施方案）引领本地区低碳发展和应对气候变化工作[1-4]。然而，从低碳城市建设实践看，虽然温室气体排放清单在国内城市低碳发展路线图编制中越来越受到重视，但普遍缺乏建设项目与工程减排潜力评估和技术需求评估的内容。即便路线图的编制利用了清单编制的结果，很多清单报告的结果对于部门（行业）目标的确定不能给予科学支撑，从而，一定程度上影响了低碳发展路线图实施效果。因此，为了促进低碳发展路线图的科学编制和有效实施，需要把温室气体排放清单、低碳技术需求评估的方法与低碳发展路线图的编制内容和要求协同统一，即改进温室气体排放清单分析方法，把低碳适用技术评估纳入城市低碳发展路线图的情景分析和低碳发展潜力评估环节，以提高城市低碳发展路线图指导效能，服务于城市低碳发展目标的实现。
1城市低碳发展路线图编制的技术要素
城市低碳发展路线图是根据城市市情，结合国家和地区发展战略，对城市发展转型所制定的低碳战略目标、发展规划、重点领域（部门）行动方案的全景式描述[1-2]。如何建立碳排放核算框架、设定一定时期内温室气体减控目标、制定本地区行动方案，以及对减排方案的实施效果进行监测评估是国内外研究的主要关注点[1-5]，然而对于如何促进城市低碳发展路线图“落地”缺乏有效的解决办法。尤其是对排放清单和低碳发展部门职能不尽对接、“技术/项目减排潜力评估缺失”等问题在低碳发展路线图的编制技术上没有得到很好的解决。总体来看，城市低碳发展路线图的编制与实施一般需要从了解城市当前碳排放现状开始，通过研究城市未来中长期的碳排放情景设定减碳目标，进而编制重点领域行动方案，评估技术/项目减排潜力，提出政策建议和保障措施。
1.1城市温室气体排放核算
对城市温室气体排放进行核算和编制温室气体排放清单，一是为了清晰了解本地区温室气体排放部门（行业）状况，为应对气候行动提供基本定量数据支撑，二是有助于监测评估低碳城市建设进展。从国家层面到省级层面和城市层面，进行温室气体排放核算主要参考的方法学中，IPCC温室气体清单编制指南推荐的参考方法和部门方法在不同方法学研究中均有所包含[6]，《省级温室气体清单编制指南》方法学[7]（以下简称《省级清单》）和《ICLEI指南》方法学[5，8]是中国城市温室气体清单编制研究参考的重要方法；然而，由于编制模式、编制定位、清单框架、清单边界和适用范围不同，以上方法学在城市层面温室气体核算应用中既有适用性，也有局限性[9]。《中国温室气体清单研究》提出了改造能源平衡表的创新工作方法[10]，以适应清单编制工作需要；《中国城市温室气体清单核算工具指南》[11]在借鉴《省级清单》基础上，结合城市温室气体排放源和汇的特点，提出了适用于编制城市温室气体清单的方法。总体上，根据行政管理和温室气体减排行动需要，编制城市温室气体清单，为制定减排行动目标、衡量减排行动效果、开展碳排放试点交易提供数据和量化支撑。
1.2城市温室气体排放情景分析
碳排放情景分析主要是通过情景描述、参数设定和量化模型工具进行一定时期内能源消费总量和温室气体排放总量的估算。其中，情景描述是根据与温室气体排放相关的经济增长、能源消费等宏观影响因素，设定不同排放情景，以全面反映所研究客体一定时期内温室气体可能的排放情形，通常包括为情景描述提供分析基准点的常规情景（BAU）、低碳情景和强化低碳情景；相关参数主要包括本地区国内生产总值、国内生产总值增长率、产业结构水平、人口水平、城镇化率和能源结构等宏观经济指标和政策参数指标，部分模型中还考虑主要工业产品产量、环境保护、清洁能源、交通和建筑等领域相关物理表征指标和技术水平指标的参数值；中国综合政策评价模型、能源和气候经济学项目技术优化模型、环境影响评价模型、环境影响评价拓展模型和随机环境影响评估模型、指数分解模型是情景分析中确定温室气体减排目标的常用工具[4，12-16]。以综合政策评价模型（IPAC）为例，通过围绕国内生产总值及其增长率、产业结构水平、人口和城市化水平设置了基准情景、低碳情景和强化低碳情景进行情景描述，通过统筹考虑不同程度的经济规模、产业结构、能源结构、环境减排和重点技术进步情况进行参数量化、拟合和校正，以描述相关宏观经济变量与温室气体排放（主要是二氧化碳）的时间序列关系，为目标地区整体上低碳发展潜力描述和低碳发展目标设定提供客观参照[12]。
3结论与建议
可量化、可核证以及标准化是科学深入推进低碳城市建设的基本要求，需要以温室气体清单为支撑。为此，本文根据城市低碳发展路线图编制要求，改进清单工具的报表形式，并与重点领域低碳技术需求评估结合起来，建立了“三位一体”城市低碳发展路线图的研究框架。同时考虑到我国环境保护工作中“温室气体和主要污染物减控”治理的双重性阶段特征，该分析框架的建立也有助于为大气污染源国家法规排放清单编制方法学和减排技术评估方法学统一规范提供研究借鉴。在未来的实践工作中，还需做好以下工作：
（1）改进清单工具分析质量，为城市低碳发展路线图制定和低碳发展决策服务。通过清单编制，科学、系统地分析城市温室气体排放的时间分布和部门分布，是温室气体清单最核心的直接功能。因此，从方法上，如果只是根据能源平衡表改造对接清单编制工作，很多行业的信息会缺失，看不出清单报告中部门的减碳潜力。应根据活动水平数据需求导向，探索采用自上而下和自下而上结合的方法，从生产侧和消费侧出发，基于分部门、分能源品种的能源消费统计数据编制能源平衡表，形成清单导向的长效工作机制，围绕碳排放效率配置加强碳排放预算管理。
（2）发挥温室气体清单为规划、考核和决策服务的衍生功能，需要提升温室气体清单编制质量与时间序列上的连续性，统筹考虑排放总量、排放增长速度和减排空间、部门（行业）经济发展等因素，识别温室气体关键排放源，与国家目标对接，细化部门目标，结合清单时序分析功能，推动形成科学的温室气体排放统计考核制度，协同考虑大气污染源国家法规排放清单和减排支撑技术。推动城市低碳发展路线图编制从“温室气体排放清单核算”到“减排目标设定”、“低碳减排重点领域识别”和“部门（行业）适用技术支撑”基本方法程式化，结合城市主体功能分区和区域联防联控中需求管理差异性，根据城市比较优势和发展特色制定低碳发展路线图。
（3）发挥温室气体清单的衍生功能，需要与路线图研究（包括低碳技术/项目需求评估）整体考虑。基于技术的减排量评估是推动城市低碳发展路线图动态管理基本依据，通过对试点城市低碳适用技术减排效率测度可以看出，试点城市低碳发展效率与其当前的经济发展阶段、排放构成、产业发展等关系密切，因此，技术需求评估要能估算预开工重大项目和基础设施产生的碳排放、减排项目（工程）可减少碳排放量，这些信息对于既定蓝图架构下路线图的“检查”、“再优化”等决策非常重要。
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FormulatingLowcarbonCityDevelopmentRoadmap：
TechnicalElementsandRecommendation
关键词：航空碳税；碳排放；欧盟
中图分类号：F287文献标识码：A文章编号：1006-4117（2012）03-0139-02
近一段时期以来，欧盟和中国、美国、俄罗斯、印度等国有关征收“航空碳税”的争执不断。欧盟以“防止全球变暖”的名义征收“航空碳税”，本质上还是为了推广欧洲主导的“欧盟碳排放交易体系”。
一、“航空碳税”的性质
“航空碳税”按照字面上的解释是指针对航空燃料燃烧征收的国际航空碳排放费。欧盟征收“航空碳税”其实只是一个形象的说法，实际是欧盟主导下，对航空业围绕二氧化碳排放制定的一系列强制性付费规则。2008年底，欧盟议会通过法案，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系。也就是说以2004年到2006年的全球航空排放量为基准制定一个限额。航空公司当年约85%的排放量免费，超出部分由航空公司在欧盟碳排放交易体系中购买。由于这一套交易体系的规则与“征税”极其相似，因此被叫做“航空碳税”。
欧盟征收“航空碳税”的理论依据就是通过税收的形式来对碳排放者进行经济上的限制，减缓因二氧化碳排放而引起的全球变暖。
“碳税”从征收范围上划分可以分为两种。一种是“国内碳税”。国内碳税就是在一国内部范围内征收的碳税，征收对象为本国内部的碳排放者。1991年，瑞典开始征收碳税，1987到1994年，碳排放减少了600-800万吨，总体下降了13%。另一种是“碳关税”，也就是用关税的形式对包含碳排放因素的进出口产品征收排放费。2009年美国众议院通过《美国清洁能源与安全法案》，该法案遵照边境碳调整措施（BorderCarbonAdjustment，BCA）的精神，把有关“碳关税”的条款蕴含在法案第766~768节之中。这是国际社会中第一部涉及“碳关税”的立法。该法案授权美国政府从2022年起，对碳排放未达标的外国产品征收高额关税。
“碳税”从征收形式上划分可以分为两种，一种是“强制型碳税”，就是以国家或者共同体为征收者强制收取的二氧化碳排放费。这主要表现为各国内部征收的碳税，以及各国对外征收的碳关税。第二种是“交易型碳税”，也叫“碳交易”。就是以碳资产为交易对象的金融活动，把气候变化、节能减排和可持续发展结合起来，以市场机制削减碳排放。它一方面将金融资本直接或间接地投资于创造碳资产的项目和企业，另一方面来自不同项目和企业产生的减排量进入碳金融市场进行交易，被开发成标准的金融工具。从区域看，目前碳交易有两套机制，一套是《京都议定书》规定的三种全球性碳交易机制：清洁发展机制（CDM）、排放贸易（ET）和联合履约（JI），另一套是欧盟系统内部的强制性减排市场，也就是欧盟排放交易体系(EUETS)。从形态看，碳交易又可分为以现货形式为主的“配额型交易”（Allowance-basedtransactions）和以期货形式为主的项目型交易（项目型交易）两种。和航空碳税有关的欧盟排放交易体系就是基于欧盟配额（EUAS）的配额型碳交易。
“碳税”在性质上包含了两重属性。第一，航空碳税是一种“庇古税”，也就是福利税性质的“环境税”。环境税作为碳税的理论基础最早由英国福利经济学家庇古提出。1920年，庇古设计了福利经济学中的环境税概念，提出对污染者征税，以纠正市场活动中的负外部性影响。通过对排污企业进行征税，污染企业的排污成本得以增大，为了减少成本，企业必须自己减少和控制污染排放量，从而达到保护环境的目的。由于乘坐国际航班的乘客多为富裕阶层，因此在碳税实施层面，也达到了劫富济贫的目的。第二，航空碳税是对二氧化碳的“定价”。一个物品是没有价格的，但是把它拿到市场上进行交换就有价格了。给物品标价有两种方式，一种是通过交易产生价格。欧盟建立的“碳排放交易体系”（EUETS）实际上是对欧洲上空的二氧化碳进行市场标价。另一种是通过税收产生价格。1990年，芬兰在全球率先推出碳税。用碳税收入来抵补减税空缺。1995年，碳税税率达到每吨二氧化碳38.3芬兰马克。这样就使得“碳税”成为“碳价格”的一个组成部分。而“航空碳税”实际上是这两种定价方式的综合。一方面“碳交易市场”受供求关系影响，造成碳价波动，另一方面，对排放总量的配额控制，也就相当于收碳税的“税率”由欧盟掌握。这样可以保持碳价格的稳定。
二、“航空碳税”的争论所涉及到的问题类型
目前对“航空碳税”的争论，最突出的是三类问题。
第一、目的性问题，也就是征收“碳税”为了什么？目前征收碳税的科学依据之一是防止全球变暖。但全球是否正在变暖以及变暖是不是人为造成的还处于科学争论阶段。第二个目的则是通过碳税增加清洁能源的使用，摆脱对石油等含碳能源的依赖。第三个目的是通过碳税来推动碳交易体系。碳交易实际上是一种金融创新。按照2009年《哥本哈根协议》和2010年《坎昆协议》的要求，发达国家承诺在2010年到2012年提供总额300亿美元的“快速启动”资金协助发展中国家减排，其中欧盟承担三分之一，到2022年这笔绿色气候资金每年将达到1000亿美元。欧盟则有意把“发达国家提供资金”偷换了概念，提出要落实气候资金就必须要“创新”融资渠道，尤其是碳交易市场，于是提出向国际航空业开刀，也就是用收“碳税”来迫使企业在碳交易市场购买排放指标或者用这笔钱投资减排技术，这实际上是发达国家转移债务危机、转嫁减排责任的做法。
第二、合理性问题，也就是征收“碳税”是否合理？《联合国气候变化框架公约》确立了“在公平的基础上，共同但有区别的责任”原则。根据《京都议定书》，我国作为发展中国家，在2012年12月31日之前并不需要承担减排义务。2011年12月的德班气候大会决定延续京都议定书规定的第二承诺期（2012年-2022年）于2013年1月1日生效，到2017年或2022年结束。而欧盟将国际航空业纳入欧盟排放交易体系的法案是在2012年1月1日生效。因此从法律上讲，到目前为止，把发展中国家列入欧盟碳排放交易体系也并不符合《京都议定书》的原则。但在实际操作层面上，正因为目前国际减排体系还比较混乱，缺少强制性的国际法条约，造成发达国家和发展中国家在“航空碳税”问题上“各说各话”。例如欧盟就强调这是欧盟的“内政”，而从法理上讲，在欧盟领空中，给空气中的二氧化碳标上价格进行碳交易，虽然不合理，但也并没有国际条约明文禁止。
第三、参与性问题，也就是碳交易体系的规则应该由谁来参与制定？欧盟碳排放交易机制是欧盟单方面制定的，在“新游戏规则”没有得到广泛认可。欧盟碳交易体系目前还只是一个地区性的碳排放交易机制。但是欧盟推行的“航空碳税”所针对的却是全球的航空公司。因此这就涉及到欧盟的规则是否和世界接轨的问题。如果把欧盟“航空碳税”看做是欧洲强制推行的全球通用的“碳关税”，那么碳关税违反了WTO“推行自由贸易”的基本原则。这些规则包括关贸总协定（GATT）第一款（最惠国条款）、第二款（关税表）、第三款（国家协定）、第六款（量化限制）和第二十款（一般例外）以及《补贴与反补贴协议》等相关法律文件。乔治·华盛顿大学法学院教授斯蒂夫·恰尔诺维茨认为：“尽管WTO在国内环保标准方面给予了成员国很大的灵活性，但这种灵活性并不适用于各国相互之间的贸易关系。贸易限制措施很可能会在WTO若干核心条款方面引起争议。”目前，中、美、俄、印等29国已经组成了“反碳税联盟”。联合国下属国际民用航空组织（ICAO）也和欧盟谈判，并提出了替代方案。碳税之争还很可能升级成“贸易战”。
结论：从性质来看，产生“碳税争端”的根本原因还在于国际减排机制的不完备。碳税问题归根结底涉及到规则的制定。按照“无代表，不纳税”的原则，欧盟要想把碳交易体系推广到全世界，就必须把“纳税者”，也就是参与该体系的各国融入到规则制定中来。规则的参与归根结底还应落实到政府层面。目前碳谈判中的参与各方成分混杂，难以形成简洁高效的谈判团队，对碳治理的谈判还停留对话阶段，而缺少实质性的合作。因此，包括中国政府在内的各国政府应尽快积极投入到后《京都议定书》时代有关减排的全球治理框架谈判中来，以构建全球治理机制为核心，而不是以单一政府或者欧盟这样的单一集团为核心对减排问题进行综合治理。我国应积极介入国际减排规则的制定，使减排机制真正发挥作用，并为我所用。
作者单位：中央电视台
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中国碳排放交易立法现状
中国也是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的缔约国之一，但中国的碳排放交易立法明显滞后。（一）缺乏统一的碳排放交易立法中国目前关于碳交易的立法极其匮乏，仅有的立法是2011年国家发改委颁布实施的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》。《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》主要规定了温室气体自愿减排交易应遵循的基本原则、主管部门、参与主体、管理方式等内容。国家对温室气体自愿减排交易采取备案管理方式。包括自愿减排项目管理、项目减排量管理、减排量交易、审定与核证管理等四项主要内容，确立了备案制度和核证自愿减排量等（CCER）。《温室气体自愿减排交易审定与核证指南》主要规定了温室气体自愿减排交易审定与核证工作的原则、程序和要求。审定机构应按照规定的程序进行审定，主要步骤包括合同签订、审定准备、项目设计文件公示、文件评审、现场访问、审定报告的编写及内部评审、审定报告的交付等七个步骤。核证机构应按照规定的程序进行核证，主要步骤包括合同签订、核证准备、监测报告公示、文件评审、现场访问、核证报告的编写及内部评审、核证报告的交付等七个步骤。中国的碳交易立法层次低，这些碳交易立法目前都属于部门规章，缺乏全国统一适用的碳排放交易法。由于采用备案方式，政府主管重点在审定与核证管理，忽视了交易规则、交易条件、交易效果等规制碳排放权交易的重要内容。（二）碳交易立法操作性不足，不利于碳排放交易的实施当前中国的碳排放交易主要限于自愿减排，所交易的减排量基于具体项目。缺乏法律强制性的自愿减排，使得企业缺乏积极性去实施碳排放交易，进而无助于碳排放交易立法的完善。比如，中国的碳排放交易立法中始终没有明确碳交易主体如何获取合法的碳排放权，碳排放交易实践中往往根据政策和政府计划完成碳排放权的无偿性初始分配，即政府相关管理机构依据交易主体的历史数据来对其进行碳排放权配额的无偿分配，历史数据通常包括交易主体过去的能源投入、能源产出及废气的排放量，这种分配方法容易造成交易主体间的“歧视性分配”现象和交易主体为了获得更多的无偿初始配额而向碳排放权的分配者进行贿赂等“寻租”行为[1]。（三）碳排放交易立法监督不到位碳排放交易是涉及全体公民切身利益的大事业，仅仅依靠政府主导远远不够，但中国在碳排放交易立法中，明显缺乏公众参与、信息公开、社会监管，社会团体参与不足，这是造成中国碳排放交易立法滞后发展的一个重要原因。比如，中国仅有的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》中没有对公众参与碳排放交易的监督做出规制，虽然在第8条规定，“在每个备案完成后的10个工作日内，国家主管部门通过公布相关信息和提供国家登记薄查询，引导参与自愿减排交易的相关各方，对具有公信力的自愿减排量进行交易。”但该条规定显然不是从公众参与的角度进行信息公开，而是为了完成交易。
欧盟碳排放交易立法对中国的启示和借鉴
（一）尽快制定全国统一的碳排放交易立法欧盟的碳排放交易立法首先是在欧盟范围内统一适用的。欧盟在2003年制定并颁布了碳排放交易指令（Directive2003/87/EC），该指令是欧盟碳排放交易的基础立法，此后，根据碳排放交易法实施中出现的问题，欧盟陆续制定了一系列指令、规定和决议。如2009年12月的“确定有碳泄漏重大风险的企业名单的决议”，2010年1月的“修正2003碳排放交易指令附录一列举的航空企业名单以及在2006年1月1日或之后每个航空经营者的指定主管国家名单的规定”，2010年11月的“关于温室气体削减配额拍卖的时间、管理和其他方面的规定”等。中国应该尽快制定碳排放交易的全国统一示范立法，该立法应包含碳排放交易的主要内容，并形成全国统一的碳排放交易法体系。（二）总结经验，制定和修改详细的实施细则欧盟碳交易立法非常严谨，注重法律的连续性和配套实施，注重法律术语的准确性和适用性。比如，2003年《碳排放交易指令》明确该指令的立法目的是以符合成本效益和经济可行的的方式促进温室气体减排，并进一步明确该指令无偏见地适用于1996年第61号指令（限制温室气体排放的指令）的任何要求。该指令对相关术语进行了准确界定。如所谓“配额”是指在指定期间排放一吨的二氧化碳当量，而该当量只有在为满足本指令的要求时才是有效的，并且该当量根据指令是可以交易的。所谓“设施”是指一个静止的技术设备，附录一所列出的行为和其他直接相关的行为与该设备有直接的联系，而该行为会对排放和污染产生影响。中国的碳排放交易立法注重程序规制，比如对碳排放交易的审核，规定“核证机构应按照规定的程序进行核证”，但对于获得核证的条件并没有详细地规定，仅仅只规定一些原则性的条件。如对“核证机构应通过现场访问来确认项目活动所有的物理设施是否按照备案的项目设计文件安装，项目业主是否按照项目设计文件实施项目”。但如何进行现场访问却没有规定。应在碳排放交易立法中迅速完善实体性规定，注重法律的可操作性和适用性，针对实施中出现的问题，及时出台实施细则，细化技术性规范。（三）强化碳排放交易的信息公开、公众参与和社会监督欧盟在其碳排放交易立法中普遍确立了信息公开、公众参与的内容。如2003年《碳排放交易指令》第17条规定“：有关的决议信息应该公开，包括与碳排放交易配额分配有关的，以及与排放许可证规定的和政府持有的排放报告有关的。”2004年修正指令进一步规定了该条规定。2009年《提高和扩展温室气体排放交易机制的指令》第15a条则规定：“成员国和欧委会应确保所有的决议和报告，包括碳排放配额数量和分配，以及对碳排放的监测、报告和核查，能够立即无歧视地以一种有序的方式披露。”中国要建立自己的碳排放权交易机制就必须建立碳排放信息披露制度，要求参与主体都积极、主动地对碳排放信息在行政主管部门登记、披露和报告[2]。碳排放交易是否完成规定的减排量，是否达成自愿减排的目标，不能只靠政府和企业决定，还需要社会监管和公众参与。中国应在相关立法中明确规定公众有权获取碳排放交易信息，赋予公众监督权，发挥社会监管作用，以监督企业是否切实完成减排目标，对没有完成减排目标的企业，可以诉诸法律或者诉求行政监管。
本文作者：谢伟工作单位：广东商学院
发展低碳经济作为协调社会经济发展、保障能源安全与应对气候变化的基本途径，已得到世界各国普遍认同。全球金融危机促使世界经济加速向低碳化深入发展，低碳经济成为实现全球减排目标、促进经济复苏和可持续发展的重要推动力量。主要发达国家凭借低碳领域的技术和制度创新优势，加紧实施低碳经济发展战略，构筑世界新一轮产业和技术竞争新格局。我国传统的高碳经济和外贸发展模式面临严峻挑战，向低碳经济转型势在在必行。
一、主要发达国家加快低碳经济转型，构筑全球竞争新格局
(一)大规模投入低碳领域，促经济复苏，培育新增长点。2008年全球金融危机爆发后，美国、欧盟和日本推出前所未有的大规模经济刺激计划，都将低碳领域作为投资的重点。
1美国奥巴马政府推行绿色新政，培育新能源产业。
2009年2月，美国新任总统奥巴马签署《复苏与再投资法案》，实施总额为7872亿美元的经济刺激计划，内容包括开发新能源、节能增效和应对气候变暖等方面。其中，开发新能源为核心内容，与开发新能源相关的投资总额超过400亿美元，按计划，在未来三年内，美国可再生能源的产量将翻一番；制定严格和实施的汽车排放标准，大力促进绿色建筑等的开发，以及建设全新的智能电网；通过一系列节能环保措施，发展低碳经济，在全球应对气候变暖问题上掌控主导权。奥巴马政府以开发新能源为核心的绿色新政并非仅追求经济复苏的短期目标，更着眼于经济的未来，培育新能源产业，使其成为新的经济增长点，重振美国经济。
2欧盟促经济复苏与低碳经济转型战略结合。
在德国、英国等多个欧盟成员国先后出台本国经济刺激计划后，欧盟委员会为协调各国行动，最大限度发挥各国经济刺激举措的潜力，以形成规模效应，于2008年12月，推出总额为2000亿欧元的(约合2520亿美元)的经济刺激计划。其中，为实现欧盟发展低碳经济的“三个20％目标”(2007年，欧盟提出到2022年将温室气体排放量在1990年基础上至少减少20％，将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到20％，将煤、石油、天然气等化石能源消费量减少20％。)的投资为480亿欧元(约合605亿美元)，显然，欧盟把促进经济复苏和增加就业机会的短期措施与向低碳经济转型的中期战略结合起来。2009年3月，欧盟宣布将在2013年之前投资1050亿欧元(1323亿美元)，用于绿色经济建设，以创造更多就业机会，抵制全球气候变暖，并稳固欧盟在环保技术领域的世界领先地位。
3日本投资低碳革命。
2009年4月，日本公布总额为15.4万亿日元(1540亿美元)的经济刺激计划，包括紧急对策，稳定就业和金融体系；投资未来，着眼于今后的增长战略；以及刺激日本的活力等方面。投资未来的核心内容就是低碳革命，投资规模达1.6万亿日元(合160亿美元)。目标是到2022年太阳能利用达到世界第一；对可再生能源的利用规模达到世界最高水平；在世界上最早实现普及环保汽车；推进低碳交通革命，发展世界最先进物流；成为资源大国，领导世界低碳再循环潮流。
(二)制定和实施中长期战略规划。主导世界低碳技术和产业发展。
低碳经济作为新的发展模式，成为后危机时期世界经济增长的重要推力。主要发达国家凭借低碳领域的技术和制度创新优势，制定和实施发展低碳经济的中长期战略规划，力图在新一轮的世界经济增长中获得强有力的竞争优势。
1美国立法推动温室气体减排，发展清洁能源，向低碳经济转型。
美国总统奥巴马在竞选之初就明确表示，将在美国实行温室气体减排、促进清洁能源及能效领域发展、并且重返国际气候谈判舞台，2009年6月通过的《美国清洁能源法案》是美国在这个方向上迈出的重要一步。《美国清洁能源法案》明确规定减少化石能源的使用，到2022年，温室气体排放量要在2005年的基础上减少17％，到2050年减少83％。自2012年起开始实行温室气体总量控制与排放权交易制度，发电、炼油、炼钢等工业部门的温室气体排放配额将逐步减少，超额排放需要购买排放权。到2022年，电力生产中至少15％为太阳能、风能、地热等清洁能源，另有5％通过节能措施减少能源消费，两项相加必须达到20％。投资1900亿美元用于发展新的清洁能源技术和提高能源使用效率，包括可再生能源、碳捕获和储存、电动和其他先进技术交通工具、基础科学研发等。《美国清洁能源法案》构成了美国向低碳经济转型的法律框架，表明美国在气候变化政策基调上的根本性转变。
2欧盟推进低碳经济转型，要引领世界低碳技术发展。
在发展低碳经济方面，欧盟国家走在了世界前列。英国是低碳经济最为积极的倡导者和实践者，为了推进低碳经济转型，英国《2008气候变化法案》，规定到2050年温室气体削减80％，成为世界上第一个为温室气体减排目标立法的国家。2009年7月，英国政府《低碳转型发展规划》(以下简称《规划》)，在世界上首次将温室气体量化减排指标进行预算式控制和管理，确定“碳预算”指标，并分解落实到各领域。《规划》要求英国到2022年温室气体排放总量在2008年水平的基础上减少18％，即相当于在1990年排放水平的基础上减少34％。到2022年可再生能源在能源供应中要占15％的份额，其中40％的电力来自绿色能源领域，这既包括对依赖煤炭的火电站进行“绿色改造”，更重要的是发展风电等绿色能源。在住房方面，英国政府拨款32亿英镑用于住房的节能改造，对那些主动在房屋中安装清洁能源设备的家庭进行补偿。在交通方面，新生产汽车的二氧化碳排放标准要在2007年基础上平均降低40％。同时，英国政府还积极支持绿色制造业，研发新的绿色技术，从政策和资金方面向低碳产业倾斜，确保英国在碳捕获、清洁煤等新技术领域处于领先地位。《规划》标志着英国政府正主导经济向低碳转型。
欧盟委员会在平衡与协调各成员国的基础上，于2007年提出发展低碳经济的“三个20％目标”。2008年12月，又通过为实现“三个20％”的目标而制定的欧盟能源气候一揽子计划。该计划包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任务分配的决定、碳捕获和封存的法律框架、可再生能源指令、汽车CO2排放规划和燃料质量指令六项内容。目前，能源气候一揽子计划已经成为具有法律约束力的法规，将会推动欧盟经济继续向高能效、低排放的低碳方向转型。
2009年10月，欧盟委员会建议欧盟在未来十年内增加500亿欧元(约合630亿美元)发展低碳技术，以应对气候变化和能源供应安全方面的挑战，保持欧盟的经济竞争力。根据欧盟委员会的这项立法建议，欧盟发展低碳技术的年资金投入将从目前的30亿欧元增加到80亿欧元。欧盟委员会已联合企业界和研究人员制定了欧盟发展低碳技术的“路线图”，计划在风能、太阳能、生物能源、二氧化碳的捕获和储存等六个具有发展潜力的领域发展低碳技术。
3日本政府主导建立低碳社会。
日本是资源稀缺国家，历来重视节能减排。近年日本政府在大力推行节能减排计划的同时，主导建立低碳社会。2008年6月，日本首相福田康夫提出“低碳社会是日本发展的目标”，即著名的“福田蓝图”，它包括低碳发展的技术创新、制度变革及生活方式的转变，其中提出了日本温室气体减排的长期目标是：到2050年温室气体减排量比目前减少60％至80％。“福田蓝图”标志着日本低碳战略的形成。2008年9月，日本政府通过《建设低碳社会行动计划》，为实现“福田蓝图”确定了数值目标及日程。特别是在2022年前实现回收二氧化碳并进行地下储存的“二氧化碳捕捉与封存技术”(CCS)的应用，为实现“低碳社会”迈出了坚实的一步。2009年4月，日本公布《绿色经济与社会变革》的政策草案，目的是通过实行削减温室气体排放等措施，强化日本的绿色经济。这份政策草案除要求采取环境、能源措施刺激经济外，还提出了实现低碳社会、实现与自然和谐共生的社会等中长期方针，其主要内容涉及社会资本、消费、投资、技术革新等方面。此外，政策草案还提议实施温室气体排放权交易制和征收环境税等。这份政策草案如能获得通过并实施，将使日本环境领域的市场规模从2006年的70万亿日元(约合7100亿美元)增加到2022年的120万亿日元(约合12000亿美元)，相关就业岗位也将大大增加。通过环境保护推动经济发展，实现“绿色增长”。
二、全球碳交易市场快速发展，未来受后京都国际气候协定影响
2005年生效的《京都议定书》规定了《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)附件一发达国家的量化减排指标，即在2008—2012年间，其温室气体排放量在1990年的水平上平均削减5.2％。其中，欧盟削减8％、美国削减7％，日本削减6％。为保证全球减排目标的实现，《京都议定书》确立了三种灵活减排机制，即排放贸易机制(ET)、清洁发展机制(CDM)和联合履行机制(JI)。发达国家可以通过这三种机制在本国以外取得减排额，缓解国内减排压力，以较低成本实现减排目标。发展中国家也可以通过项目合作获得减排的资金和技术，促进经济可持续发展。在京都议定书的框架下，温室气体减排权成为一种商品，从而形成全球温室气体排放权的交易，简称碳交易。
目前，全球碳交易主要有两种形式，一是基于配额的交易，在“总量控制与交易”体制下，对有关机构制定、分配或拍卖的减排配额进行交易。市场主要包括各自独立的三个体系：欧盟排放贸易体系(EUETS)、澳洲新南威尔士(NSW)和芝加哥气候交易所(CCX)，均是在发达国家之间进行。二是基于项目的交易，亦即将可证实降低温室气体排放的项目用于交易。市场主要包括清洁发展机制和联合履行机制，前者在发达国家与发展中国家之间进行，后者在发达国家和经济转型国家之间展开。中国作为发展中国家，只能参与清洁发展机制项目开发，并将所获项目产生的核证减排量(CER)出售给有减排要求的发达国家政府或机构。
(一)全球碳市场交易规模迅速扩大，欧盟排放交易体系占主导地位。
根据世界银行统计，2005—2008年，全球碳交易额年均增长126.6％。尽管2008年受全球金融危机冲击，基于项目的清洁发展机制一级市场交易额下降，但二级市场依然活跃；基于配额的交易仍保持快速增长的势头，全年交易额达到1263.5亿美元，比2007年的630.1亿美元增长100.5％，超过2005年交易额的10倍。从全球碳交易量来看，也呈快速增长的势头，2005—2008年年均增长59.5％。2008年，全球碳交易量达到48.1亿吨二氧化碳当量，比2007年的29.8亿吨二氧化碳当量增长61.4％，是2005年交易量的3倍。世界银行预计2012年全球碳交易额将达到1500亿美元，有望超过石油市场成为世界第一大市场。
在全球碳交易中，欧盟排放交易体系一直占主导地位。2008年，欧盟排放交易体系交易额为919.1亿美元，交易量为30.9亿吨二氧化碳当量，分别比2007年增长87.3％、50.1％，占全球的比重分别为72.7％、64.2％。清洁发展机制仅次于欧盟排放交易体系，其交易额和交易量分别占全球的26％和30.3％。从市场规模上看，清洁发展机制与欧盟排放交易体系相比有很大差距，但清洁发展机制的增速不可小视，2008年，清洁发展机制的交易额和交易量分别比2007年增长154.5％、84.5％，远超过欧盟排放交易体系和全球碳交易的平均水平。
在共同而有区别责任的原则下应对全球气候变化，清洁发展机制是目前比较有效和成功的方法。减排成本的巨大差异，使发达国家愿意向发展中国家转移资金、技术。发达国家在向发展中国家转移低碳技术的同时，也促使其自身技术的创新和在出口，因而是一种双赢的机制。中国是目前清洁发展机制下项目交易的主要供给方，2008年占全球的比重高达84％，印度和巴西位列第二和第三，占全球比重分别为4％、3％。
(二)区域性碳交易市场兴起，全球统一市场和规则尚待形成和制定。
欧盟排放交易体系是目前世界上最大的温室气体排放权交易市场，涉及欧盟27个成员国，近1.2万个工业温室气体排放实体，有巴黎Bluenext碳交易市场、荷兰Climex交易所，奥地利能源交易所(EXAA)、欧洲气候交易所(ECX)、欧洲能源交易所(EEX)、意大利电力交易所(IPEX)、伦敦能源经纪协会(LEBA)和北欧电力交易所(Nordpool)等8个交易中心，成为全球温室气体排放权交易发展的主要动力。在欧盟排放交易体系第二阶段(2008-2012年)和第三阶段(2013-2022年)的安排中，欧盟继续逐步加大减排力度，并将减排限制扩展到更多的行业(如航空业)。此外，欧盟还打算在第三阶段时，在配额分配中引入拍卖机制，以提高碳交易的效率。
美国目前还没有建立全国统一的碳交易体系，但已有芝加哥气候交易所、东部及中大西洋10个州区域温室气体减排倡议、加州全球变暖行动倡议等区域碳市场，进行配额交易和基于项目的自愿减排量交易。早在2000年成立的芝加哥气候交易所已推出2012年后美国碳交易期货产品，并已开始交易。2009年6月通过的《美国清洁能源法案》，规定要实行温室气体排放权交易机制，政府为发电厂及工厂等设定碳排放量上限。其中85％的限额由政府免费配给，余下的15％限额由各公司购入。只要排放量低于上限，就可以转售限额，借此鼓励企业减少碳排放。美国全国碳交易市场有望以该法案为基础形成。
澳大利亚新南威尔士温室气体减排交易体系于2003年1月正式启动，它对该州的电力零售商和其他部门规定排放份额，对于额外的排放，则通过该碳交易市场购买减排认证来补偿。2007年澳大利亚新任总理陆克文执政后，加入了《京都议定书》，为实现温室气体减排目标，制定了澳大利亚国家减排措施与建立碳交易体系计划，暂定2011年推行。
亚洲地区碳交易起步较晚。新加坡贸易交易所于2008年7月初成立，计划推出核证减排量交易。香港交易所已经开始研发排放权相关产品，筹备温室气体排放权场内交易。日本环境省曾表示日本正在制定一个类似欧盟排放交易体系的总量管制与配额交易，但推出时间未定。
随着低碳经济政策的逐步成熟和完善，世界各国和地区纷纷发展自己的区域性碳交易市场。欧盟于2009年1月提议建立全球统一碳交易市场，将其作为解决全球气候变化问题的方案内容之一。显而易见，欧盟要主导未来国际规则的制定。虽然欧盟承诺扩大其排放交易体系，吸收其他发达国家加入，但要形成全球统一碳交易市场，尚需时日。
(三)后京都国际气候协定影响全球碳交易发展趋势。
未来全球碳市场的发展趋势主要取决于2009年12月哥本哈根联合国气候大会的谈判结果，即达成应对全球气候变化的新减排协定，以取代即将于2012年到期的《京都议定书》。此结果将对欧盟、美国等国家的气候政策的制定起着决定性的作用，而这些政策正是未来全球碳市场进一步发展的重要基础。
自2007年12月联合国气候大会达成“巴厘行动计划”并启动后京都国际气候谈判以来，由于发达国家和发展中国家之间的严重分歧，迄今未取得任何实质性进展，美国、日本等发达国家对2012年到2022年的温室气体减排承诺表现消极，对发展中国家一直呼吁的发达国家提供环保技术和资金支持等也不愿列入谈判议题，相反却试图给发展中国家制定难以接受的减排目标。鉴于目前的谈判形势，联合国气候变化事务高官认为，在哥本哈根会议上恐难达成新的减排协定。
但国际社会对温室气体减排的日益重视，让人们对全球碳市场发展的前景仍充满了期望。在2009年低碳博览会上，由国际排放交易协会(IETA)的《温室气体市场民意调查》显示，碳市场各利益相关方都期待全球碳市场的蓬勃发展。
三、发达国家纷纷实行碳税政策，威胁发展中国家出口贸易
发达国家的温室气体减排行动将通过世界经济贸易的传导机制，给尚未承担减排义务的发展中国带来影响。目前，备受关注的是美欧发达国家欲将应对气候变化与国际贸易挂钩，实施所谓的碳关税，此举将改变国际贸易竞争格局，对发展中国家出口贸易构成严峻挑战。
(一)碳税：发达国家促进国内企业减排的主要政策手段。
温室气体减排政策手段，包括排放税(能源税、碳税)、排放权交易等，其中，征收碳税最具市场效率，因而受到经济学家和国际组织的推崇。碳税制度最早由芬兰于1990年开始实施，此后瑞典、挪威、荷兰、丹麦、斯洛文尼亚、意大利、德国、英国、瑞士等也相继开征碳税。综观这些国家的碳税政策和实践，可以看出它们都在一定程度上成功地把环境政策与税收政策相结合，把碳税作为环境税的重要组成部分，并使其在各国绿色税制改革中充当重要角色。碳税一般是对煤、石油、天然气等化石燃料按其含碳量设计定额税率来征收的。建立碳税制度，将燃料成本内部化，并以此来控制温室气体的排放量，可以使企业根据各自的成本选择控制量。但碳税政策对本国企业的国际竞争力构成不利影响。开征碳税将提高企业的生产成本，尤其是钢铁等能源密集型部门，使其在国际贸易中的竞争力降低甚至丧失。为抵消碳税给企业带来的经济负担，各国通常免除能源密集型部门碳税，或实行税收返还优惠政策。
(二)碳关税：发达国家力图将应对气候变化与国际贸易挂钩。
2009年6月通过的《美国清洁能源法案》规定，美国有权对从不实施温室气体减排限额的国家进口能源密集型产品征收碳关税。此前，法国政府也建议欧盟对发展中国家的进口产品征收碳关税。美欧将应对气候变化与国际贸易联系起来，试图通过碳关税这一贸易措施促使发展中国家在后京都国际气候谈判中承诺采取强有力的减排行动，中国、印度等发展中国家面临巨大的减排压力。如果不设立具体减排目标，则美国有可能对发展中国家的出口产品征收碳关税，欧盟也会仿效。
发达国家实施碳关税使气候成本内部化，将改变国际贸易商品结构，使发展中国家出口商品的比较优势下降甚至发生逆转。根据世界资源研究所(WRI)对各国各部门碳排放的统计，中国的出口商品中所含的碳排放量是最高的。这也就意味着，一旦实施碳关税，中国的出口商品将受到更大的冲击。目前机电、建材、化工、钢铁等高碳产业占据了中国出口市场一半以上的比重。作为“高耗能产品”品类之一，2008年中国对美国出口机电产品1528.6亿美元，约占中国对美国出口总额的61.％。显然，征收碳关税在短期内对上述行业将产生严重的负面影响。
所谓碳关税，实则为绿色贸易壁垒的新形式。总的来看，发达国家将实行更加严格的环境标准。发展中国家高能耗、高排放、低能效的生产模式还将持续相当长的时间，其产品出口势必越来越频繁遭遇绿色壁垒，并由此引发更多的贸易摩擦。可见，发达国家在低碳经济发展中所拥有的竞争优势，以及他们制定低碳经济“游戏规则”的主导权将影响国际贸易格局，从而为发展中国家“高碳经济”增长带来新的障碍。
四、对中国发展低碳经济的启示
我国作为一个处于工业化和城市化阶段的发展中大国，经济和贸易增长与资源、环境约束的矛盾日益突出，随着世界低碳经济趋势深入发展，传统的高碳经济和贸易发展模式面临严峻挑战。我国应从战略的高度重视低碳经济发展，积极借鉴发达国家低碳经济发展经验，逐步建立我国发展低碳经济的政策框架。
(一)加快研究制定低碳经济发展战略。
发展低碳经济，技术创新是根本，制度创新是保障。结合我国建设资源节约型、环境友好性社会的工作目标要求，借鉴和吸收低碳经济的先进理念，深入研究和制定国家低碳经济发展战略，构建完善的低碳经济法律法规体系，推动社会经济朝着低碳方向转型。
(二)加强低碳经济体制机制建设。
开展低碳经济试点示范，探索建立适应我国国情、支持低碳经济的政策体系和市场环境，寻求中国特色的低碳经济发展之路。发达国家的经验表明，建立碳交易市场机制是推动温室气体减排的重要手段。从我国的实际情况出发，可试行碳排放强度考核制度，在特定区域和行业内开展碳排放交易。国内区域性排放交易体系的建立需要结合地区经济和产业结构，同时考虑高中低碳排放区域。目前，长江三角洲和珠江山角洲制造业集中，也是高碳排放集中区，可先行建立试点碳交易体系。先从区域入手探索碳交易是循序渐进的一个选择，而行业碳交易的阶段性探索，初期可选择能源、化工等高能耗、高污染等行业试点。
(三)积极调整产业结构和能源结构。要综合运用财政、金融、产业政策，严格控制能耗高、污染重的产业，推进能源节约，重点预防和治理环境污染，促进能源与环境协调发展。逐步形成低碳农业、低碳工业、低碳服务业等完善的低碳经济体系。
(四)构建绿色贸易体系。
在一个经济全球化的世界里，发展低碳经济必将和国际贸易联系起来，国际贸易规则在应对气候变化的国际框架下将会有所调整。我国应适时调整贸易政策，绿化外贸出口商品结构，适当限制高能耗产品的出口，并扩大工业制成品进口，建立可持续发展的外贸发展模式。调整和修改我国某些不合时宜的外贸政策法规、环保政策法规，使其适应国际市场绿色贸易发展的趋势，并充分体现我国要履行的国际环保公约的义务，综合考虑贸易活动中环境影响、气候成本内部化等问题。
(五)积极参与低碳化的国际合作。
气候变化、温室气体排放是全球性的，因此解决气候变化问题要依靠经济、知识、技术和治理的全球化。我国经济已经融入到世界经济中，不可能完全依靠自己的力量发展低碳经济。作为一个发展中国家，我国不仅要强调自主创新，也要积极开展国际技术合作，通过共同研发，合理转让等方式提高国内的科技水平和创新能力，尽快缩小与先进低碳技术方面差距。